Verwaltungsgericht Münster Urteil, 12. Mai 2014 - 4 K 3369/12

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in beizutreibender Höhe leistet.

 Tatbestand

Der am 00.00.0000 geborene Kläger absolvierte nach dem Erwerb des Abschlusszeugnisses der Klasse 10 der Hauptschule von 1990 bis 1996 erfolgreich die Ausbildung zum Metallbauer und Maurer. Im April 1999 bestand er die Meisterprüfung im Maurer- und Betonbauer-Handwerk. Mit Wirkung zum 1. 7. 1999 trat er als Oberwerkmeisteranwärter in den Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des Werkdienstes des Justizvollzugs des beklagten Landes ein. Im August 2001 bestand er die Laufbahnprüfung für den mittleren Dienst. Seit Februar 2003 ist er Beamter auf Lebenszeit und zuletzt im September 2004 zum Hauptwerkmeister, Besoldungsgruppe A 8, ernannt worden. Er ist bei der Justizvollzugsanstalt Münster tätig. Nach den letzten dienstlichen Beurteilungen ist er dort im Wesentlichen als Maurer für Bauerhaltungsmaßnahmen und Umarbeiten eingesetzt worden.

Mit Schreiben an das beklagte Land vom 22. 9. 2006 beantragte der Kläger die Änderung seiner Laufbahnzugehörigkeit. Zur Begründung führte er aus: Der Werkdienst sei dem allgemeinen Vollzugsdienst gleichgestellt, obwohl mit dem Erfordernis der Meisterprüfung als Voraussetzung für die Einstellung in den Werkdienst höhere Anforderungen gestellt würden. Auch bei einem Vergleich mit dem gehobenen nichttechnischen Dienst sei die Eingruppierung der Werkmeister lediglich in den mittleren Dienst nicht gerechtfertigt. Politik und Wirtschaft hätten sich wiederholt dahingehend geäußert, dass die Ausbildung zum Meister als gleichwertiger Ersatz für ein Fachhochschulstudium anzusehen sei.

Der Präsident des Landesjustizvollzugsamtes Nordrhein-Westfalen teilte dem Kläger unter dem 9. 11. 2006 mit: Die beantragte Höhergruppierung sei nach geltendem Landesrecht nicht möglich. Die vom Kläger angeführte Gleichwertigkeit der Ausbildung zum Handwerksmeister mit einem Fachhochschulstudium habe in den beamtenrechtlichen Regelungen keinen Niederschlag gefunden.

Mit Schreiben an das beklagte Land vom 2. 3. 2012 bat der Kläger erneut um Prüfung und Entscheidung, dass der Werkdienst in den Justizvollzugsanstalten des beklagten Landes in die Laufbahn des gehobenen Dienstes eingruppiert werde. Zur Begründung führte er aus: Nach dem deutschen Qualifikationsrahmen sei der Handwerksmeister der Qualifikationsstufe 6 und damit einem Bachelor gleichgestellt.

Der Petitionsausschuss des Landtages Nordrhein-Westfalen beschloss in seiner Sitzung vom 12. 6. 2012 auf eine Eingabe des Klägers vom 14. 2. 2012, dass nach geltendem Recht die Zuordnung der Laufbahn des Werkdienstes bei Justizvollzugsanstalten zur Laufbahn des gehobenen Dienstes nicht möglich sei.

Die Leiterin der Justizvollzugsanstalt Münster lehnte mit Bescheid vom 30. 10. 2012 den Antrag des Klägers vom 2. 3. 2012 ab und führte unter Bezugnahme auf eine Stellungnahme des Justizministeriums NRW aus: Die Eingruppierung des Werkdienstes in den gehobenen Dienst sei auch unter Berücksichtigung der europaweiten Anerkennung der Meisterqualifikation und der Einstufung dieser Qualifikation innerhalb des Deutschen Qualifikationsrahmens nicht möglich. Eine dem dreijährigen Vorbereitungsdienst für den gehobenen Dienst vergleichbare Ausbildung sei für die Laufbahn des Werkdienstes nicht erforderlich. Anwärterinnen und Anwärter des Werkdienstes müssten auf die besonderen vollzuglichen Aufgaben und den Umgang mit Gefangenen vorbereitet werden. Aus diesem Grund entspreche der Vorbereitungsdienst weitgehend demjenigen für die Laufbahn des allgemeinen Vollzugsdienstes. Unabhängig davon sei mit Gesetz vom 10. 11. 2009 das Eingangsamt im Werkdienst von der Besoldungsgruppe 6 in die Besoldungsgruppe 7 und das Spitzenamt nach A 11 gehoben worden. Die Laufbahn umfasse nunmehr die Ämter des Oberwerkmeisters (A 8), des Betriebsinspektors (A 9), des Betriebsinspektors mit Amtszulage (A 9 mit Zulage), des Technischen Oberinspektors (A 10) und des Technischen Amtmannes (A 10). Außerdem werde den Beamtinnen und Beamten des Werkdienstes eine allgemeine Stellenzulage, eine sog. „Gitterzulage“, die sog. „Meisterzulage“ sowie Anwärterinnen und Anwärter ein Anwärtersonderzuschlag gewährt.

Der Kläger hat am 19. 12. 2012 Klage erhoben. Zur Begründung vertieft er sein bisheriges Vorbringen und trägt weiter vor: Er habe aufgrund einer schuldhaften Verletzung der Fürsorgepflicht des beklagten Landes einen Anspruch auf eine Höhergruppierung. Nach Feststellung der Gleichwertigkeit eines Handwerkmeisterabschlusses mit dem Bachelor sei die Alimentation des Werkmeisters nicht mehr amtsangemessen. Während für die Einstellung in den allgemeinen Vollzugsdienst eine Qualifikation nach Stufe 3 des Deutschen Qualifikationsrahmens erforderlich sei, setze die Übernahme in den Werkdienst mit dem Nachweis der Meisterprüfung eine Qualifikation nach Stufe 6 des Deutschen Qualifikationsrahmens voraus. Bei Polizeibeamten sei die Überleitung in den gehobenen Dienst auch ohne ein entsprechendes Fachhochschulstudium möglich. Eine unterschiedliche Wertung des Strafvollzuges gegenüber der Polizeiarbeit sei nicht gerechtfertigt. Eine Ungleichbehandlung liege darüber hinaus mit Blick auf die Tätigkeit eines Meisters im Schuldienst vor. Ein Meister werde im Schuldienst nach A 9, gehobener Dienst, besoldet.

Der Kläger beantragt,

das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Leiterin der Justizvollzugsanstalt Münster vom 30. 10. 2012 zu verurteilen, ihn in die Laufbahn des gehobenen Dienstes einzugruppieren und ihn in dienst-, beamten- und versorgungsrechtlicher Hinsicht so zu stellen, als ob er zum 1. 10. 2006 in einem Amt der Besoldungsgruppe A 10 (gehobener Dienst) seinen Dienst versehen hätte.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es vertieft die Ausführungen in dem Bescheid vom 30. 10. 2012 und trägt ergänzend vor: Die rechtliche Bewertung von Dienstposten und ihre Zuordnung zu statusrechtlichen Ämtern einer bestimmten Besoldungsgruppe unterliege der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn. Die Ausbildungsverhältnisse bei der Polizei seien mit denjenigen im Werkdienst nicht vergleichbar. Ein Meister im Werkdienst sei zudem mit einem Meister im Schuldienst nicht vergleichbar.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist jedenfalls unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, ihn in die Laufbahn des gehobenen Dienstes einzugruppieren und ihn in dienst-, beamten- und versorgungsrechtlicher Hinsicht so zu stellen, als ob er zum 1. 10. 2006 in einem Amt der Besoldungsgruppe A 10, gehobener Dienst, seinen Dienst versehen hätte. Die Ablehnung des dahingehenden Antrags des Klägers durch den Bescheid der Leiterin der Justizvollzugsanstalt Münster vom 30. 10. 2012 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

Ungeachtet aller weiteren Zweifelsfragen steht dem geltend gemachten Anspruch jedenfalls entgegen, dass die vom Kläger geltend gemachte schuldhafte Fürsorgepflichtverletzung und der von ihm angeführte Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht vorliegen. Darüber hinaus trifft die Auffassung des Klägers nicht zu, nach der Feststellung der Gleichwertigkeit einer erfolgreichen Meisterprüfung mit einem Bachelor sei die Alimentation eines Meisters im Werkdienst entgegen Art. 33 Abs. 5 GG nicht mehr amtsangemessen.

Die Bewertung von Dienstposten, d. h. ihre Zuordnung zu statusrechtlichen Ämtern einer bestimmten Besoldungsgruppe und zu Laufbahnen obliegt der weiten Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Dabei hat er den allgemeinen Grundsatz der sachgerechten Bewertung der Funktionen, ihrer Zuordnung zu Ämtern und der Zuordnung der Ämter nach ihrer Wertigkeit zu Besoldungsgruppen (§ 18 Sätze 1 und 2 ÜBesG NRW) zu berücksichtigen. Bei der Einstufung von Ämtern handelt es sich zuvörderst um eine politische, vom parlamentarischen Gesetzgeber zu entscheidende Frage, mit deren Beantwortung er selbst die Wertigkeit eines bestimmten Amtes definiert. Dementsprechend hat ein Beamter grundsätzlich weder aufgrund der Fürsorgepflicht noch aufgrund des Gleichheitssatzes Anspruch auf eine bestimmte Bewertung des ihm übertragenen Dienstpostens und kann der Gesetzgeber ein Amt neu und niedriger bewerten, die Struktur der Besoldungsordnung oder die der einzelnen Besoldungsgruppen, die Struktur des Beamtengehalts sowie die Zahlungsmodalitäten grundsätzlich für die Zukunft ändern. Innerhalb seines weiten Spielraums politischen Ermessens darf der Gesetzgeber seine Entscheidungen den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Zu prüfen, ob er dabei die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat, ist nicht Aufgabe der Gerichte. Dem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers entspricht vielmehr eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte gerichtliche Kontrolle.

Vgl. nur BVerfG, Urteile vom 14. 2. 2012 – 2 BvL 4/10 -, juris, Rdn. 148 ff., und vom 5. 7. 1983 – 2 BvR 460/80 -, juris, Rdn. 33 f.; BVerwG, Urteile vom 23. 5. 2002 – 2 A 5.01 -, juris, Rdn. 13, und vom 28. 11. 1991 – 2 C 7.89 -, juris, Rdn. 19 f., jeweils m. w. N.

Derart evident sachwidrige Erwägungen in Bezug auf die Eingruppierung der Ämter des Werkdienstes des Justizvollzugsdienstes des beklagten Landes liegen nicht vor.

1. Der Kläger beruft sich ohne Erfolg auf die durch den Deutschen Qualifikationsrahmen (DQR) erfolgte Gleichstellung einer Meisterprüfung mit dem Bachelor. Die Einstufung der Meisterprüfung und des Bachelor jeweils in das Niveau 6 des DQR lässt eine evident sachwidrige Beibehaltung der Eingruppierung der Ämter des Werkdienstes des nordrhein-westfälischen Justizvollzugsdienstes schon deshalb nicht erkennen, weil die Einstufung keine normative Bindungswirkung hat und auch sonst keine Veranlassung gibt, die Eingruppierung der Ämter des Werkdienstes des nordrhein-westfälischen Justizvollzugs geänderten Gegebenheiten anzupassen. Vielmehr gibt der DQR lediglich eine unverbindliche Orientierungshilfe bei der Bewertung von Abschlüssen und Berechtigungen und ist es erklärte Absicht des DQR, keine besoldungs- oder tarifrechtlich relevanten Vorgaben  zu machen.

Der am 1. 5. 2013 eingeführte DQR ist ein Instrument zur Einordnung der Qualifikationen des deutschen Bildungssystems. Er soll zum einen die Orientierung im deutschen Bildungssystem erleichtern und zum anderen zur Vergleichbarkeit deutscher Qualifikationen in Europa beitragen. Um transparenter zu machen, welche Kompetenzen im deutschen Bildungssystem erworben werden, definiert er acht Niveaus, die den acht Niveaus des Europäischen Qualifikationsrahmens (EQR) zugeordnet werden können. So ist das DQR-Niveau 6, dem die Meisterprüfung und der Bachelor zugeordnet sind, definiert durch „Kompetenzen zur Planung, Bearbeitung und Auswertung von umfassenden fachlichen Aufgaben- und Problemstellungen sowie zur eigenverantwortlichen Steuerung von Prozessen“. Eine normative oder sonst für die (landesrechtliche) Eingruppierung des Werkdienstes beachtliche Bindungswirkung hat die Einstufung durch den DQR nicht. Auf der Website des DQR wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass vorgesehen ist, „die zutreffende EQR-/DQR-Zuordnung künftig auf allen neuen Qualifikationsbescheinigungen auszuweisen. Da zunächst in den einzelnen Bildungsbereichen die erforderlichen verwaltungsrechtlichen Rahmenbedingungen geschaffen werden müssen, wird dies ab 2014 schrittweise erfolgen. Eine rückwirkende Ausweisung auf Zeugnissen, die vorher vergeben wurden, wird nicht möglich sein. Der DQR hat orientierenden Charakter, keine regulierende Funktion. Das System der Zugangsberechtigungen in Deutschland ändert sich durch den DQR nicht.“ Außerdem weist der DQR ausdrücklich darauf hin, „bestehende tarif- oder besoldungsrechtliche Regelungen werden vom DQR nicht berührt. Beim DQR geht es um die Vergleichbarkeit von Kompetenzprofilen, nicht um eine tarif- oder besoldungsrechtliche Gleichstellung von Qualifikationen. In die hier bestehenden Zuständigkeiten greift der DQR in keiner Weise ein.“

Die vorstehenden und nachfolgenden Angaben zum DQR sind im Internet abrufbar unter www.dqr.de.

Vor diesem Hintergrund kann die Einstufung der Meisterprüfung durch den DQR auch nicht etwa als sachverständige Aussage gewertet werden, die Veranlassung gibt, die Bewertung der Funktionen im Werkdienstdienst des nordrhein-westfälischen Justizvollzuges, die Zuordnung der Funktionen zu Ämtern und die Zuordnung der Ämter zu Besoldungs- und Laufbahngruppen als nicht mehr von sachgerechten Erwägungen getragen anzusehen. Dem steht zudem entgegen, dass auf der Website des DQR die tragenden Erwägungen für die Einstufung der Meisterprüfung nicht offengelegt sind. Der bloße Hinweis darauf, dass „die Zuordnung … nach dem Konsensprinzip im Arbeitskreis DQR“ erfolgt, ist unergiebig. Da auch der Kläger zu den Gründen der Einstufung seiner Meisterprüfung zum Niveau 6 des DQR und der von ihm angeführten Gleichwertigkeit einer Meisterprüfung mit einem Bachelor nicht substantiiert vorgetragen hat, besteht keine Veranlassung, den Sachverhalt weiter aufzuklären.

2. Eine den geltend gemachten Anspruch begründende evidente Ungleichbehandlung liegt nicht vor.

Soweit der Kläger darauf verweist, dass Polizeibeamten die Überleitung vom mittleren in den gehobenen Dienst auch ohne ein entsprechendes Hochschulstudium möglich sei, ist ein besoldungsrechtlich beachtlicher Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ungeachtet aller weiteren Zweifelsfragen schon deshalb nicht erkennbar, weil weder substantiiert vorgetragen noch sonst erkennbar ist, dass die Funktionen und Ämter des mittleren und gehobenen Polizeivollzugsdienstes mit denen des Werkdienstes im Justizvollzugsdienst vergleichbar sind. Der Kläger hat die von ihm in diesem Zusammenhang angeführte Diskriminierung nicht näher begründet.

Letzteres gilt auch in Bezug auf den vom Kläger gerügten Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz in Bezug auf die (Eingangs-) Besoldung von Handwerksmeistern im Schuldienst. Inwiefern die Funktionen und Ämter von Lehrern mit der Vorbildung eines Handwerkmeisters, etwa eines Werkstattlehrers, mit denen des Werkdienstes im Justizvollzug vergleichbar sind, erschließt sich aus dem Vortrag des Klägers nicht und ist auch sonst nicht ersichtlich.

Davon abgesehen hat der Dienstherr nicht nur in Bezug auf Art. 33 Abs. 5 GG, sondern auch hinsichtlich des Art. 3 Abs. 1 GG Gestaltungsfreiheit.

BVerfG, Urteil vom 5. 7. 1983 – 2 BvR 460/80 -, a. a. O., Rdn. 33; BVerwG, Urteil vom 28. 11. 1991 – 2 C 7.89 -, a. a. O., Rdn. 19.

Dementsprechend kann eine unterschiedliche Vorbildung ein zulässiges Differenzierungskriterium sein, um Beamte, die die gleiche Tätigkeit ausüben, in verschiedene Laufbahnen einzuteilen und verschiedenen Besoldungsgruppen zuzuweisen.

BVerwG, Urteil vom 21. 12. 2000 – 2 C 41.99 -, juris, Rdn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 23. 5. 2006 – 6 A 3712/04 ‑, juris, Rdn. 8.

Umgekehrt kann die Wahrnehmung unterschiedlicher Funktionen ein zulässiges Differenzierungskriterium dafür sein, die Funktionen unterschiedlichen Ämtern und die Ämter unterschiedlichen Besoldungsgruppen und Laufbahnen zuzuordnen. Dass das beklagte Land sich bei der Bewertung der Funktionen und Ämter einerseits des Werkdienstes im Justizvollzug und andererseits des Polizeivollzugsdienstes des mittleren und gehobenen Dienstes sowie der Lehrer im Schuldienst, die die Vorbildung eines Handwerkmeisters besitzen, nicht von sachgemäßen Erwägungen hat leiten lassen, ist weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Leiterin der Justizvollzugsanstalt Münster hat in ihrem Bescheid vom 30. 10. 2012 zudem zutreffend auf die Anhebung der Besoldung im Werkdienst des Justizvollzuges hingewiesen. Auch diesem Hinweis ist der Kläger nicht mit beachtlichen Argumenten, die seine Eingruppierung und Besoldung als Hauptwerkmeister als evident sachwidrig und amtsunangemessen erscheinen lassen, entgegengetreten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711, 713 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung die Zulassung der Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen beantragt werden. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht, Piusallee 38, 48147 Münster (Postanschrift: Postfach 8048, 48043 Münster), schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und den Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte – ERVVO VG/FG) vom 7. November 2012 (GV. NRW S. 548) zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster (Postanschrift: Postfach 6309, 48033 Münster) einzureichen. Statt in Schriftform kann die Begründung dort auch in elektronischer Form nach Maßgabe der ERVVO VG/FG eingereicht werden.

Vor dem Oberverwaltungsgericht muss sich jeder Beteiligte – außer im Prozesskostenhilfeverfahren – durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte sind nur die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung bezeichneten und ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.