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| Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Beklagten vom 16.09.2013 zu Recht stattgegeben, denn dieser ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Für die Heranziehung der Klägerin zu einem Fremdenverkehrsbeitrag (dazu 1.) und einer Kurtaxe (dazu 2.) fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. |
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| 1. Die auf § 11a KAG in der Fassung der Bekanntmachung vom 28.05.1996 (GBl. S. 481; vgl. die im Wesentlichen wortgleiche Regelung des § 44 KAG in der aktuellen Fassung) gestützte Fremdenverkehrsbeitragssatzung der Beklagten vom 11.09.2001 in der Fassung der ersten Änderungssatzung vom 19.11.2002 (im Folgenden: Fremdenverkehrsbeitragssatzung - FVBS -) stellt keine wirksame satzungsrechtliche Grundlage für die Erhebung eines Fremdenverkehrsbeitrags dar. Denn die in der Satzung festgesetzten Beitragsmaßstäbe verstoßen gegen Art. 3 Abs. 1 GG (dazu a). Zudem wurde die Höhe des Beitrags gemäß § 6 FVBS nicht auf der Grundlage einer ordnungsgemäßen Kalkulation festgesetzt (dazu b). Beide Fehler haben jeweils die Nichtigkeit der gesamten Satzung zur Folge. |
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| a) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die in der Fremdenverkehrsbeitragssatzung festgesetzten Beitragsmaßstäbe gegen den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit und damit gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. |
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| Der Fremdenverkehrsbeitrag bemisst sich nach den besonderen wirtschaftlichen Vorteilen, die dem Beitragspflichtigen aus dem Fremdenverkehr oder dem Kurbetrieb erwachsen (vgl. § 11a Abs. 2 KAG a.F., jetzt § 44 Abs. 2 Satz 1 KAG n.F.). Diese Vorteile bestehen nach der ständigen Rechtsprechung des Senats in den Verdienst- und Gewinnmöglichkeiten, die dem Beitragspflichtigen aus dem Fremdenverkehr oder dem Kurbetrieb erwachsen (vgl. Senatsurteil vom 29.04.2010 - 2 S 2160/09 -, VBlBW 2010, 440, juris Rn. 26). Der besondere wirtschaftliche Vorteil im Sinne des Fremdenverkehrsbeitragsrechts kann unmittelbar oder mittelbar sein (vgl. § 11a Abs. 1 KAG a.F., jetzt § 44 Abs. 1 KAG n.F.). Allerdings muss zwischen den erhöhten Verdienst- und Gewinnmöglichkeiten einerseits und dem Fremdenverkehr und dem Kurbetrieb der Standortgemeinde andererseits ein konkreter Zusammenhang bestehen (Senatsurteil vom 29.04.2010, a.a.O.). Denn der Fremdenverkehrsbeitrag ist keine Steuer, sondern eine Gegenleistung des Beitragspflichtigen für spezielle Leistungen der Gemeinde, nämlich für die Aufwendungen, die im Zusammenhang mit der systematischen Förderung des Fremdenverkehrs oder des Kurbetriebs entstehen (Senatsurteile vom 29.04.2010, a.a.O., und vom vom 30.11.2000 - 2 S 2061/98 -, KStZ 2001, 78, juris Rn. 25). |
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| Da die aus dem Fremdenverkehr resultierenden Vorteile für die verschiedenen Abgabepflichtigen unterschiedlich sind, gebietet es der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit, die Abgabepflichtigen auch unterschiedlich zu belasten. Diejenigen, die in etwa den gleichen Vorteil haben, müssen nach Maßstab und Abgabensatz gleichgestellt werden. Diejenigen, die vom Fremdenverkehr größere Vorteile haben, müssen aufgrund des Maßstabs und des Abgabensatzes auch höhere Abgaben zahlen als die Pflichtigen mit wahrscheinlich geringeren Vorteilen (vgl. Senatsurteile vom 22.08.2012 - 2 S 2925/11 -, KStZ 2013, 35, juris Rn. 45, vom 22.12.2011 - 2 S 2011/11 -, NVwZ-RR 2012, 327, juris Rn. 42, und vom 15.01.2009 - 2 S 875/08 - BWGZ 2009, 404, juris Rn. 26). Da die durch den Fremdenverkehr ermöglichte Steigerung des Umsatzes bzw. Gewinns nicht genau anhand eines Wirklichkeitsmaßstabes festgestellt werden kann, kann die Bemessung der die Beitragserhebung rechtfertigenden Vorteile nur nach einem an der Wahrscheinlichkeit orientierten Maßstab vorgenommen werden. Dabei genügt eine angenäherte Verhältnismäßigkeit, die einer sich aus der Lebenserfahrung ergebenden pauschalierenden Wahrscheinlichkeit Rechnung trägt, da die den Fremdenverkehrsbeitrag erhebende Gemeinde nicht verpflichtet ist, die fremdenverkehrsbedingten Vorteile jedes einzelnen Beitragspflichtigen exakt zu ermitteln. Dem Ortsgesetzgeber steht vielmehr ein weitgehendes Ermessen bei der Beurteilung der Frage zu, welche Vorteile den zu Beitragsgruppen zusammengefassten Branchen bzw. Berufsgruppen bei pauschalierender Betrachtungsweise typischerweise zuzurechnen sind. Es muss deshalb hingenommen werden, dass innerhalb der gebildeten Beitragsgruppen Unterschiede hinsichtlich der aus dem Fremdenverkehr erzielbaren wirtschaftlichen Vorteile bestehen. Erst wenn die Vorteilslage innerhalb einer Beitragsgruppe oder im Verhältnis der Beitragsgruppen zueinander unter keinem Gesichtspunkt mehr als im Wesentlichen gleich angesehen werden kann, insbesondere, wenn die Vorteilseinschätzung willkürlich erscheint, liegt ein Verstoß gegen das Gebot der Beitragsgerechtigkeit vor (vgl. Senatsurteile vom 22.08.2012, a.a.O., juris Rn. 48, und vom 15.01.2009, a.a.O.; NdsOVG, Beschluss vom 27.05.2015 - 9 LA 268/13 -, juris Rn. 9). |
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| Nach diesen Maßgaben verletzt die Fremdenverkehrsbeitragssatzung der Beklagten das Gebot der Beitragsgerechtigkeit aus Art. 3 Abs. 1 GG. Denn nach der Satzung wird der Fremdenverkehrsbeitrag für unterschiedliche Gruppen von Beitragspflichtigen nach unterschiedlichen Maßstäben erhoben, ohne dass eine Vergleichbarkeit dieser Maßstäbe hergestellt worden ist (dazu im Folgenden aa). Ein Verstoß gegen das Gebot der Belastungsgleichheit liegt zudem auch deshalb vor, weil nach der Fremdenverkehrsbeitragssatzung Kliniken - wie sie die Klägerin betreibt - in gleicher Weise zu einem Übernachtungsbeitrag herangezogen werden wie sonstige Beherbergungsbetriebe, obwohl im Hinblick auf ihre Vorteilslage erhebliche strukturelle Unterschiede zwischen diesen Betriebsarten bestehen (dazu bb). |
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| aa) Die Fremdenverkehrsbeitragssatzung bildet zwei beziehungsweise, je nach Betrachtungsweise, drei Gruppen von Beitragspflichtigen, die nach unterschiedlichen Maßstäben zum Fremdenverkehrsbeitrag herangezogen werden: Grundsätzlich bemisst sich der Fremdenverkehrsbeitrag für alle Beitragspflichtigen i.S.d. § 1 FVBS nach den Mehreinnahmen, die ihnen aus dem Kurbetrieb und dem Fremdenverkehr in der Gemeinde erwachsen (§ 3 Abs. 1 FVBS). Maßgebend sind gemäß § 3 Abs. 2 FVBS die Mehreinnahmen des Jahres, das dem Erhebungszeitraum vorausgeht. Diese Mehreinnahmen werden gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 FVBS in einem Messbetrag ausgedrückt. Dieser ergibt sich, indem die Reineinnahmen nach § 4 Abs. 2 FVBS mit dem nach § 5 FVBS durch Schätzung ermittelten Vorteilssatz, der den auf den Kurbetrieb oder Fremdenverkehr entfallenden Teil der Reineinnahmen bezeichnet, multipliziert werden (§ 4 Abs. 1 Satz 2 FVBS). Der zu entrichtende Fremdenverkehrsbeitrag nach § 3 Abs. 1 FVBS (bei der Bezugnahme auf § 4 Abs. 1 FVBS handelt es sich um ein Redaktionsversehen) beträgt nach § 6 Abs. 1 Satz 1 FVBS 6 v.H. (Hebesatz) des ermittelten Messbetrages. |
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| Abweichend hiervon wird gemäß § 3 Abs. 4 i.V.m. § 6 Abs. 4 FVBS von Beitragspflichtigen, die Einnahmen aus Übernachtungen von Gästen mit oder ohne Frühstück haben (sowohl konzessionierte Betriebe als auch Privatzimmervermieter), ein Übernachtungsbeitrag („Bettengeld“) erhoben, der sich auf 0,18 EUR je Übernachtung beläuft. Bei diesen Betrieben ist damit gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 FVBS der Fremdenverkehrsbeitrag aus Übernachtungsumsätzen (einschließlich Frühstück) abgegolten. Betriebe, die zusätzlich zu Umsätzen aus Übernachtungen weitere Umsätze haben, unterliegen hinsichtlich dieser (Rest-)Umsätze nach den allgemeinen Regeln dem Fremdenverkehrsbeitrag (§ 6 Abs. 3 Satz 2 FVBS). Der dem nach § 6 Abs. 3 Satz 2 FVBS zu erhebenden Beitrag zugrunde zu legende Restumsatz wird dadurch ermittelt, dass der Umsatz an der Anzahl der Übernachtungen einschließlich Frühstück mit Durchschnittsätzen für das Vergleichsjahr errechnet und vom Gesamtumsatz des Betriebs abgesetzt wird (§ 6 Abs. 3 Satz 3 FVBS). Bei Betrieben, die Einnahmen aus Unterkunft und Verpflegung von Gästen haben (z.B. Hotels, Gasthöfe, Kurhäuser, Sanatorien), beträgt der Beitrag gemäß § 6 Abs. 2 FVBS mindestens den Betrag, der sich nach Zugrundelegung der Übernachtungszahlen im Erhebungszeitraum unter Anwendung der Beträge „nach Abs. 3“ (gemeint ist Abs. 4; es handelt sich bei der Verweisung auf Abs. 3 offensichtlich um ein Redaktionsversehen) ergeben würde. |
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| Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Senatsurteile vom 22.08.2012, a.a.O., juris Rn. 45, und vom 22.12.2011, a.a.O., juris Rn. 44; vgl. auch NdsOVG, Urteil vom 13.11.1990 - 9 L 156/89 -, NVwZ-RR 1992, 45, juris Rn. 21; Gössl in: Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, Stand: Januar 2016, § 44 Anm. 3.2.6) verstößt es zwar nicht generell gegen den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit und damit gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, wenn der Fremdenverkehrsbeitrag für unterschiedliche Gruppen nach unterschiedlichen Maßstäben erhoben wird. Dies setzt jedoch voraus, dass eine Vergleichbarkeit der verschiedenen Maßstäbe hergestellt wird, d.h. die Maßstäbe müssen so in Relation zueinander gesetzt werden, dass sie im Ergebnis als „gleichwertig“ angesehen werden können. Der Satzungsgeber muss aufzeigen, dass die pauschal veranlagten Beitragspflichtigen nicht wesentlich besser oder schlechter gestellt werden als bei einer Veranlagung nach dem Hauptmaßstab. Dabei muss die Vergleichbarkeit nicht durch eine exakte „Parallelberechnung“ ermittelt werden. Sie kann auch durch eine fundierte Schätzung hergestellt werden. Aus dem Wesen der Schätzung folgt, dass der Behörde dabei ein gewisser Schätzungsspielraum zugebilligt werden muss; fehlerhaft ist eine Schätzung allerdings dann, wenn sie auf falschen oder offenbar unsachlichen Erwägungen beruht, wenn wesentliche Tatsachen nicht ermittelt oder außer Acht gelassen oder wenn der Schätzung unrichtige Maßstäbe zugrunde gelegt werden (Senatsurteil vom 22.12.2011, a.a.O., juris Rn. 45). |
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| Nach diesen Grundsätzen hat die Beklagte die erforderliche Vergleichbarkeit der unterschiedlichen Beitragsmaßstäbe nicht hergestellt. Das Verwaltungsgericht hat im angegriffenen Urteil zutreffend ausgeführt, dass es jedenfalls für die Vergleichsgruppen der Übernachtungsbetriebe, die nur einen Übernachtungsbeitrag zu zahlen haben oder einen Übernachtungsbeitrag zuzüglich eines Beitrags auf den Restumsatz, und der sonstigen Beitragspflichtigen an der erforderlichen Herstellung einer Vergleichbarkeit fehlt. Denn aus den von der Beklagten vorgelegten Unterlagen ergibt sich bereits nicht, wie die Beklagte auf den Satz von 0,18 EUR „Bettengeld“ je Tag gekommen ist; eine Vergleichbarkeit des Beitrags nach dem auf die Übernachtungen bezogenen Maßstab mit dem (hypothetisch) nach dem allgemeinen Maßstab zu leistenden Beitrag wird darin nicht ansatzweise dargestellt. |
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| Für die Fremdenverkehrsbeitragssatzung 2001 hat die Beklagte zwar eine zwei Seiten umfassende „Kalkulation zur Fremdenverkehrsabgabesatzung vom 11.09.2001“ vorgelegt; diese ist aber, wie das Verwaltungsgericht bereits im angegriffenen Urteil festgestellt hat und worauf der Senat die Beklagte unter dem 10.01.2018 nochmals hingewiesen hat, unvollständig, weil sie nur den Teil A „Ermittlung des höchstzulässigen Kurtaxesatzes“ umfasst. Die Beklagte hat darüber hinaus eine drei Seiten umfassende „Kalkulation zur Haushaltsberatung 2003“ vorgelegt, die nach ihrem - von der Klägerin allerdings bestrittenen - Vortrag dem Gemeinderat bei der Beschlussfassung über eine Erhöhung des „Bettengelds“ auf 0,18 EUR und des Hebesatzes auf 6 v.H. durch die Änderungssatzung vom 19.11.2002 zugrunde lag. Diese Kalkulation enthält zwar eine Kalkulation des Fremdenverkehrsbeitragssatzes. Dort erscheint das - ohne Angaben zur Schätzungsgrundlage geschätzte - Bettengeld aber nur als Abzugsposten (75.000 EUR) vom Restdefizit, das nach Erhebung der Kurtaxe verbleiben soll; als Summe der Messbeträge werden - ohne weitere Erläuterungen - 1.900.000 EUR angegeben. Eine Vergleichbarkeit der beiden Beitragsgruppen in der von der Rechtsprechung des Senats geforderten Weise in dem Sinne, dass der sich nach der Zahl der Übernachtungen ergebende Beitrag zu dem Beitrag nach dem allgemeinen Maßstab in Relation gesetzt wird, ist damit nicht ansatzweise dargelegt. Auch das Protokoll über die öffentliche Sitzung des Gemeinderats vom 19.11.2002 enthält weder Anhaltspunkte dafür, wie die Beklagte auf den Satz von 0,18 EUR „Bettengeld“ je Tag und die Summe der Messbeträge gekommen ist, noch Erwägungen zur Vergleichbarkeit der unterschiedlichen Beitragsmaßstäbe. |
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| Auch die Ausführungen der Beklagten in dem Aktenvermerk vom 04.11.2014 können den Mangel der fehlenden Herstellung der Vergleichbarkeit der Beitragsmaßstäbe nicht heilen. Dabei kann offen bleiben, ob die nach der Rechtsprechung des Senats erforderliche Vergleichbarkeit der verschiedenen Maßstäbe, die sich nicht notwendigerweise aus der Kalkulation selbst ergeben muss, bereits zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses „hergestellt“ sein muss, oder ob es genügt, wenn die Gemeinde nachträglich belegt, dass die Maßstäbe so in Relation zueinander gesetzt werden können, dass sie im Ergebnis als „gleichwertig“ angesehen werden können. Denn aus dem Aktenvermerk ergibt sich eine Vergleichbarkeit der unterschiedlichen Maßstäbe jedenfalls nicht. Darin hat die Beklagte vielmehr nur die Schwierigkeiten einer Vergleichsbetrachtung betont und dargelegt, ein genauer rechnerischer Vergleich der beiden Berechnungsmethoden sei nicht möglich und könne nur überschlägig erfolgen. Der Grund hierfür sei, dass bei den Privatpersonen, die als Privatzimmer- und Ferienwohnungsanbieter tätig seien, zwar verlässliche Zahlen über die Anzahl der Übernachtungen vorlägen, jedoch nicht über die erzielten Umsätze. Bei einer Größenordnung von 22 v.H. aller Übernachtungen in der Gemeinde sei dies eine unwägbare Größe. Daher sei in die Kalkulation auch nur eine überschlägige Kalkulation mit aufgenommen worden. |
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| Bereits das Verwaltungsgericht hat allerdings im angegriffenen Urteil zu Recht festgestellt, dass Schwierigkeiten, eine Vergleichsbetrachtung vorzunehmen, nicht dazu führen, dass eine solche entbehrlich wäre. In diesem Zusammenhang hat das Verwaltungsgericht auch mit Recht auf den in den Erläuterungen zum Muster einer Fremdenverkehrsbeitragssatzung des Gemeindetags (BWGZ 1998, 690, 705) dargestellten Vorschlag hingewiesen, anhand repräsentativ ausgewählter Beherbergungsbetriebe aufzuzeigen, wie hoch deren Beitragsbelastung nach dem „Hauptmaßstab“ wäre, und das „Bettengeld“ dementsprechend zu bemessen. Der Senat hat bereits mit Urteil vom 22.12.2011 (a.a.O.) entschieden, dass gegen diese Art der Vergleichsbetrachtung keine grundsätzlichen Bedenken bestehen. Gegen eine solche Vorgehensweise vermag die Beklagte hier nicht mit Erfolg einzuwenden, dass die drei Kur- und Rehakliniken im Gemeindegebiet ihren Mitwirkungspflichten nicht nachkämen, weil sie sich weigerten, ihre Umsatzzahlen vorzulegen. Abgesehen davon, dass die Beklagte dies allenfalls für die Klägerin, nicht aber für die anderen beiden Kliniken substantiiert behauptet und belegt hat, steht dieses Argument jedenfalls einer Vergleichsbetrachtung anhand repräsentativ ausgewählter, sonstiger gewerblicher Beherbergungsbetriebe nicht entgegen, die die Beklagte ebenfalls nicht vorgenommen hat. In Betracht gekommen wäre darüber hinaus eine Schätzung des Umsatzes der Kur- und Rehakliniken und eine Vergleichsbetrachtung auf dieser Basis. |
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| Auch in der mündlichen Verhandlung konnten die Beklagten-Vertreter auf Nachfrage nicht erklären, woraus sich der in der Kalkulation angegebene Bettengeldbetrag und die dort angeführte Summe der Messbeträge ergeben, und wie die Beklagte rein rechnerisch auf ein Bettengeld von 0,18 EUR gekommen ist. Der Beklagten-Vertreter hat diesbezüglich vielmehr angegeben, die Kalkulation sei in einer „personell dunklen Zeit“ erstellt worden, es gebe hierzu keine lückenlose Dokumentation, sondern nur die Unterlagen, die dem Senat vorlägen. Den Angaben im Aktenvermerk vom 04.11.2014 habe lediglich eine überschlägige Rückrechnung zugrunde gelegen, eine Nachkalkulation sei nicht möglich. Soweit der Prozessvertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen hat, eine Kalkulation des Bettengelds sei schwierig gewesen, weil 35 % der Übernachtungen in der Gemeinde den Rehakliniken zuzurechnen seien, wurde bereits oben ausgeführt, dass Schwierigkeiten, eine Vergleichsbetrachtung vorzunehmen, nicht von der Verpflichtung hierzu entbinden. So hätte die Beklagte, wie bereits dargelegt wurde, eine Vergleichsbetrachtung anhand sonstiger Beherbergungsbetriebe vornehmen oder der Vergleichsbetrachtung eine Schätzung der Einnahmen der Rehakliniken zugrunde legen können. |
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| bb) Die Fremdenverkehrsbeitragssatzung verstößt darüber hinaus, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, auch deshalb gegen das Gebot der Belastungsgleichheit, weil sie Kliniken - wie sie die Klägerin betreibt - in gleicher Weise mit einem Bettengeld belegt wie sonstige Beherbergungsbetriebe, obwohl im Hinblick auf ihre Vorteilslage erhebliche strukturelle Unterschiede zwischen diesen Betriebsarten bestehen. |
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| Wie bereits dargelegt wurde, ist die den Fremdenverkehrsbeitrag erhebende Gemeinde zwar nicht verpflichtet, die fremdenverkehrsbedingten Vorteile jedes einzelnen Beitragspflichtigen exakt zu ermitteln. Dem Ortsgesetzgeber steht vielmehr ein weitgehendes Ermessen bei der Beurteilung der Frage zu, welche Vorteile den zu Beitragsgruppen zusammengefassten Branchen bzw. Berufsgruppen bei pauschalierender Betrachtungsweise typischerweise zuzurechnen sind. Erst wenn die Vorteilslage innerhalb einer Beitragsgruppe oder im Verhältnis der Beitragsgruppen zueinander unter keinem Gesichtspunkt mehr als im Wesentlichen gleich angesehen werden kann, insbesondere, wenn die Vorteilseinschätzung willkürlich erscheint, liegt ein Verstoß gegen das Gebot der Beitragsgerechtigkeit vor (Senatsurteile vom 22.12.2011, a.a.O., juris Rn. 55, und vom 15.01.2009, a.a.O., juris Rn. 26 m.w.N.). |
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| Von diesem weiten Ermessen ist es aber nicht mehr gedeckt, wenn die Beklagte Kliniken, wie die der Klägerin, den klassischen Beherbergungsbetrieben gleichstellt und diese in gleicher Weise zu einem Übernachtungsbeitrag heranzieht. Zwischen den klassischen Beherbergungsbetrieben auf der einen Seite und einer Klinik in der Art, wie sie die Klägerin betreibt, auf der anderen Seite bestehen im Hinblick auf ihre fremdenverkehrsbedingte Vorteilslage erhebliche strukturelle Unterschiede, die eine Erhebung des Fremdenverkehrsbeitrags nach dem gleichen, auf die Übernachtungen bezogenen Maßstab nicht zulassen. Eine Klinik, wie die der Klägerin, profitiert nicht in vergleichbarer Weise von den Fremdenverkehrseinrichtungen der Beklagten wie ein Hotel oder eine Pension. |
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| Nach dem vom Verwaltungsgericht zitierten Urteil des Senats vom 22.12.2011 (a.a.O., juris Rn. 57) können jedenfalls große Kliniken mit einem erheblichen Anteil an gesetzlich versicherten und/oder schwer erkrankten Patienten nicht generell einem Hotel oder einer Pension gleichgestellt werden. Kliniken, in denen zu einem erheblichen Anteil gesetzlich versicherte Patienten behandelt würden, hätten typischerweise einen geringeren Vorteil von den Fremdenverkehrsaufwendungen einer Gemeinde als Privatkliniken, da Privatpatienten im Regelfall einen größeren Einfluss auf die Auswahlentscheidung hätten und daher auch touristische Gesichtspunkte bei der Wahl einer Klinik eine größere Rolle spielten (vgl. Senatsurteile vom 29.04.2010 und vom 22.12.2011, a.a.O.). Erst recht müsse dies im Vergleich zu den klassischen Beherbergungsbetrieben wie Hotels gelten (Senatsurteil vom 22.12.2011, a.a.O.). |
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| Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 31.01.2018 auf Nachfrage des Senats mitgeteilt, der Anteil der schwer kranken bzw. bettlägerigen Patienten in ihrer Klinik sei gering, allerdings würden dort zu einem überwiegenden Anteil, nämlich zu 97 %, gesetzlich versicherte Patienten behandelt. Vor dem Hintergrund, dass zwischen den Beteiligten hier umstritten ist, inwieweit gesetzlich Versicherte Einfluss auf die Auswahl der von ihnen gewünschten Klinik nehmen können, lässt der Senat offen, ob in Bezug auf eine Vorsorge- und Rehabilitationsklinik mit einem hohen Anteil an gesetzlich versicherten Patienten, wie sie die Klägerin betreibt, davon auszugehen ist, dass diese einen geringeren Vorteil von den Fremdenverkehrseinrichtungen der Gemeinde hat als eine Privatklinik. Denn darauf kommt es im vorliegenden Fall nicht an. Hier geht es nicht um die Frage, ob in Bezug auf die Erhebung eines Fremdenverkehrsbeitrags Kliniken, in denen überwiegend gesetzlich Versicherte behandelt werden, Privatkliniken gleichgestellt werden dürfen, sondern um die Frage, ob sie den klassischen Beherbergungsbetrieben, also Hotels und Pensionen, gleichgesetzt werden dürfen. Diese Frage ist wegen der für die fremdenverkehrsbedingte Vorteilslage erheblichen strukturellen Unterschiede zwischen einer Klinik, wie sie die Klägerin betreibt, und einem klassischen Beherbergungsbetrieb zu verneinen. |
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| Zwischen diesen Betriebsarten bestehen im Hinblick auf den Fremdenverkehr und die daraus resultierenden wirtschaftlichen Vorteile bereits deshalb erhebliche Unterschiede, weil eine Reha- und Vorsorgeklinik, wie die der Klägerin, von den Patienten nach allgemeiner Lebenserfahrung nicht allein wegen ihres Standorts, sondern vor allem auch wegen der fachlichen Kompetenz des ärztlichen Personals und des therapeutischen Umfelds ausgewählt wird (vgl. Senatsurteil vom 29.04.2010, a.a.O.). Im Gegensatz dazu wird ein klassischer Beherbergungsbetrieb von seinen Gästen typischerweise vornehmlich im Hinblick auf seinen Standort ausgesucht, erst nach der Bestimmung der gewünschten Destination wird die konkrete Auswahlentscheidung auch mit Blick auf die Ausstattung und das kulinarische oder sonstige Leistungsangebot des Beherbergungsbetriebs getroffen. Darüber hinaus ist der wirtschaftliche Vorteil, den eine Klinik von den Fremdenverkehrseinrichtungen hat, schon deshalb erheblich geringer als derjenige, der einem klassischen Beherbergungsbetrieb zukommt, weil Klinikpatienten anders als Gäste in Hotels oder Pensionen in einen Klinikalltag mit einem entsprechenden Behandlungsprogramm eingebunden sind und bereits deshalb in deutlich geringerem Umfang die Möglichkeit haben, Fremdenverkehrseinrichtungen zu nutzen, als Gäste eines Hotels oder einer Pension. Nach den unbestrittenen Angaben der Klägerin sind die Patienten (Eltern und Kinder) unter der Woche von 9:00 Uhr bis 16:00 Uhr in das Behandlungsprogramm eingebunden, hinzu kommen die Mahlzeiten, die regelmäßig von allen Patienten eingenommen werden. Zusätzlich zu therapeutischen Behandlungen sind die Kinder und Jugendlichen in einen Schulalltag eingebunden oder nehmen an Betreuungsangeboten teil. Darüber hinaus hat die Klägerin, ohne dass die Beklagte dem entgegen getreten ist, vorgetragen, dass ein erheblicher Anteil der Patienten - anders als typischerweise die Gäste eines Hotels oder einer Pension - aus sozial schwachen Strukturen kämen, ein hoher Anteil der Patienten sei arbeitslos bzw. SGB II-Empfänger. Etwa 10 % der Mütter würden wegen Bedürftigkeit durch einen Fonds des Müttergenesungswerks mit einem Taschengeld unterstützt. Davon betroffen sei vor allem der große Anteil Alleinerziehender. Die vielfältigen, aber meist kostenpflichtigen Kurangebote seien daher für viele (gesetzlich versicherte) Patienten nicht erschwinglich. Vor diesem Hintergrund ist nach Auffassung des Senats bei einer Gesamtwürdigung davon auszugehen, dass Kliniken, wie die der Klägerin, in so deutlich geringerem Umfang fremdenverkehrsbedingte Umsätze erwirtschaften als klassische Beherbergungsbetriebe, dass ihre Heranziehung zu einem Fremdenverkehrsbeitrag nach dem gleichen, auf die Übernachtungen bezogenen Maßstab unter keinem Gesichtspunkt mehr als sachlich gerechtfertigt erscheint. |
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| Soweit die Beklagte auf den Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 27.01.2015 (- 5 B 123/14 -, juris) verweist, vermag dies die dargelegte Rechtsauffassung des Senats nicht in Zweifel zu ziehen. Denn aus dem zitierten Beschluss ergibt sich nur, dass nach Auffassung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts der Inhaber einer Reha-Klinik fremdenverkehrsabgabepflichtig ist und dass alle Patienten einer Reha-Klinik, die ortsfremd und in der Lage sind, die Fremdenverkehrseinrichtungen zu nutzen, dem Fremdenverkehr zugerechnet werden können. Im vorliegenden Fall geht es jedoch im Kern nicht um die auch vom Senat bejahte und von der Klägerin nicht in Abrede gestellte grundsätzliche Beitragspflicht des Inhabers einer Reha-Klinik, sondern um die Frage, ob diese einem klassischen Beherbergungsbetrieb nach dem Beitragsmaßstab gleichgestellt werden darf. Zu dieser Frage verhält sich die Entscheidung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts ebenso wenig wie das von der Beklagten zitierte Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22.06.2007 (- 4 B 05.3239 -, juris Rn. 23), mit dem dieser nur entschieden hat, dass Eltern, die ihr Kind bei einem Klinikaufenthalt in einen Kurort begleiten, auch dann der Kurbeitragspflicht unterliegen, wenn die Kosten ihres Aufenthalts von einem Sozialleistungsträger als medizinisch notwendig übernommen werden. |
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| cc) Da es sich bei dem Beitragsmaßstab um einen für die Beitragserhebung wesentlichen Gesichtspunkt handelt (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG), hat dessen Fehlerhaftigkeit die Gesamtnichtigkeit der Satzung zur Folge (vgl. Senatsurteile vom 22.08.2012, a.a.O., juris Rn. 58, und vom 22.12.2011, a.a.O., juris Rn. 40). |
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| b) Ungeachtet dessen ist die Fremdenverkehrsbeitragssatzung der Beklagten auch deshalb nichtig, weil die Höhe des Beitrags gemäß § 6 FVBS nicht auf der Grundlage einer ordnungsgemäßen Kalkulation festgesetzt wurde (vgl. grundlegend Senatsurteil vom 11.12.1997 - 2 S 3247/96 -, NVwZ-RR 1999, 266, juris Rn. 41 ff.). |
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| aa) Der Gemeinderat als zuständiger Ortsgesetzgeber kann die Höhe des Beitrags fehlerfrei nur auf der Grundlage einer ordnungsgemäßen Kalkulation festsetzen. Denn dies stellt sicher, dass der für den Fremdenverkehrsbeitrag maßgebliche Grundsatz der Kostendeckung beachtet ist. Die dem Gemeinderat zu unterbreitende Kalkulation ist ferner zugleich Nachweis dafür, dass dieser das ihm bei der Beschlussfassung eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausüben konnte (vgl. zum Ganzen Senatsurteil vom 04.12.2003 - 2 S 2669/02 -, NVwZ-RR 2004, 293, juris Rn. 32 sowie zur Kalkulation einer Kurtaxe Senatsurteile vom 14.09.2017 - 2 S 2439/16 -, juris Rn. 85, und vom 21.03.2012 - 2 S 1418/11 -, juris Rn. 54). In die Kalkulation sind die beitragsfähigen Kosten einzustellen, die der Gemeinde während des Kalkulationszeitraums voraussichtlich entstehen und die sie auf den Kreis der Abgabenschuldner umlegen will. Die beitragsfähigen Maßnahmen sind im Gesetz (vgl. § 11a KAG a.F., § 44 KAG n.F.) im Einzelnen nicht aufgeführt. Bereits deshalb ist es unerlässlich, dass in der Kalkulation dargestellt wird, welche beitragsfähigen Kosten zur Förderung des Fremdenverkehrs der Gemeinde im Kalkulationszeitraum im Einzelnen voraussichtlich entstehen werden. Hinzu kommt, dass beitragsfähige Maßnahmen, etwa die Bereitstellung von Infrastruktureinrichtungen für den Fremdenverkehr oder die Durchführung von Veranstaltungen für ortsfremde Gäste, sowohl aus Mitteln des Fremdenverkehrsbeitrags als auch über sonstige Abgaben (Benutzungsgebühren, Kurtaxe, privatrechtliche Entgelte) finanziert werden können. Um eine Doppelfinanzierung auszuschließen, muss deshalb in der Kalkulation dargestellt werden, auf welche Weise die beitragsfähigen Kosten im Einzelnen finanziert werden sollen (vgl. zum Ganzen Senatsurteil vom 11.12.1997, a.a.O.; zur Kalkulation einer Kurtaxe: Senatsurteile vom 14.09.2017, a.a.O., und vom 21.03.2012, a.a.O., juris Rn. 55). Eine die beitragsfähigen Aufwendungen vollständig erfassende Kalkulation ist dabei nicht erforderlich, wenn von der Gemeinde - wie im vorliegenden Fall - eine volle Deckung dieser Aufwendungen nicht angestrebt wird. Eine nur überschlägige Ermittlung der beitragsfähigen Aufwendungen reicht vielmehr aus, wenn sich auch auf ihrer Grundlage mit Sicherheit feststellen lässt, dass der Kostendeckungsgrundsatz und das Verbot der Doppelfinanzierung beachtet sind (vgl. Senatsurteile vom 04.12.2003, a.a.O., juris Rn. 37, und vom 11.12.1997, a.a.O. sowie zur Kalkulation einer Kurtaxe Senatsurteile vom 14.09.2017, a.a.O., und vom 21.03.2012, a.a.O.). |
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| Den beitragsfähigen Kosten ist in der Kalkulation das Aufkommen gegenüberzustellen, das die Gemeinde unter Anwendung der satzungsrechtlichen Regelung voraussichtlich erzielen wird. Dies setzt die vollständige Erfassung derjenigen natürlichen und juristischen Personen voraus, die nach der satzungsrechtlichen Regelung als Abgabenschuldner in Betracht kommen. Da die Ermittlung des voraussichtlichen Abgabenaufkommens Prognosen und Schätzungen erfordert, ist sie gerichtlich nicht zu beanstanden, solange sie vertretbar und sachgerecht ist (vgl. zum Ganzen Senatsurteil vom 11.12.1997, a.a.O., juris Rn. 43; zur Kalkulation einer Kurtaxe: Senatsurteile vom 14.09.2017, a.a.O., und vom 21.03.2012, a.a.O.). |
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| bb) Die „Kalkulation zur Haushaltsberatung 2003“, die dem Gemeinderat der Beklagten nach dem - von der Klägerin allerdings bestrittenen - Vortrag der Beklagten bei der Beschlussfassung über die erste Änderung der Fremdenverkehrsbeitragssatzung in der Sitzung vom 19.11.2002 vorlag, genügt diesen Anforderungen nicht. Denn es ergibt sich weder aus der Kalkulation selbst noch aus den sonstigen vorgelegten Unterlagen, wie die in die Kalkulation eingestellte Schätzung der Einnahmen aus Bettengeld und die Summe der Messbeträge zustande gekommen sind und auf welchen Überlegungen sie beruhen. Dies konnten die Vertreter der Beklagten auch auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nicht erläutern. Eine tragfähige Grundlage für die Schätzung des Bettengelds und die Angabe der Messbeträge ist damit nicht erkennbar. Die Beträge scheinen vielmehr gegriffen, weshalb davon auszugehen ist, dass sie willkürlich in die Kalkulation eingestellt wurden. |
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| Dieser für die Beitragshöhe wesentliche Mangel der Kalkulation führt ungeachtet der unter 1. a) dargestellten Nichtigkeitsgründe bereits für sich genommen zur Nichtigkeit der Fremdenverkehrsbeitragssatzung (vgl. Senatsurteile vom 04.12.2003, a.a.O., juris Rn. 32, 35, und vom 11.12.1997, a.a.O., juris Rn. 44; zur Kalkulation einer Kurtaxesatzung: Senatsurteil vom 21.03.2012, a.a.O., juris Rn. 54). |
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| 2. Die dem angegriffenen Bescheid zugrunde liegende, rückwirkend zum 01.01.2013 in Kraft gesetzte Kurtaxesatzung der Beklagten vom 10.09.2013 (im Folgenden: Kurtaxesatzung - KTS -) ist ebenfalls unwirksam. |
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| a) Nach der für den streitgegenständlichen Zeitraum (17.07.2013 bis 01.09.2013) maßgeblichen Rechtsgrundlage des § 43 Abs. 1 KAG in der bis zum 14.11.2017 geltenden Fassung vom 04.05.2009 (GBl. S. 185; im Folgenden: § 43 Abs. 1 KAG a.F.) können Kurorte, Erholungsorte und sonstige Fremdenverkehrsgemeinden eine Kurtaxe erheben, um ihre Kosten für die Herstellung und Unterhaltung der zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten Einrichtungen und für die zu diesem Zweck durchgeführten Veranstaltungen sowie für die - gegebenenfalls auch im Rahmen eines überregionalen Verbunds - den Kur- und Erholungsgästen eingeräumte Möglichkeit der kostenlosen Benutzung des öffentlichen Personennahverkehrs zu decken. |
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| Die Kurtaxe ist danach eine Kommunalabgabe eigener Art, die in erster Linie beitrags-, daneben aber auch gebührenrechtliche Merkmale aufweist. Sie wird als Gegenleistung dafür erhoben, dass dem kurtaxepflichtigen Personenkreis die Möglichkeit geboten wird, die zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen sowie die für den gleichen Zweck durchgeführten Veranstaltungen zu besuchen, und dient der Deckung des Aufwands, der der Gemeinde für die Herstellung und Unterhaltung bzw. die Durchführung der genannten Einrichtungen und Veranstaltungen entsteht (Senatsurteile vom 14.09.2017, a.a.O. Rn. 84, und vom 21.03.2012, a.a.O. Rn. 54). |
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| Die Höhe der Kurtaxe ist durch den der Gemeinde insoweit entstehenden Aufwand begrenzt. Wie bereits unter 1. zum Fremdenverkehrsbeitrag ausgeführt wurde, kann der Gemeinderat auch den Kurtaxesatz fehlerfrei nur auf der Grundlage einer ordnungsgemäßen Kalkulation festsetzen. Denn allein auf der Basis einer solchen Kalkulation, in der u.a. in nachvollziehbarer Weise darzustellen ist, welcher kurtaxefähige Aufwand für die Herstellung und Unterhaltung bestimmter Einrichtungen oder die Durchführung bestimmter Veranstaltungen während des Kalkulationszeitraums voraussichtlich entstehen wird, kann der Ortsgesetzgeber ermessensfehlerfrei entscheiden, in welcher Höhe dieser Aufwand durch eine Kurtaxe abgedeckt werden soll (Senatsurteile vom 14.09.2017, a.a.O. Rn. 85, vom 21.03.2012, a.a.O. Rn. 54, und vom 19.03.1998 - 2 S 669/94 -). In die Kalkulation sind daher die kurtaxefähigen Kosten einzustellen, die der Gemeinde während des Kalkulationszeitraums voraussichtlich entstehen und die sie auf den Kreis der Abgabenschuldner umlegen will. Die kurtaxefähigen Maßnahmen werden in § 43 Abs. 1 Satz 1 KAG a.F. nur allgemein beschrieben. Bereits deshalb ist es unerlässlich, dass in der Kalkulation dargestellt wird, welche kurtaxefähigen Kosten der Gemeinde im Kalkulationszeitraum im Einzelnen voraussichtlich entstehen werden. Hinzu kommt, dass kurtaxefähige Maßnahmen, etwa die Bereitstellung von Infrastruktureinrichtungen für den Fremdenverkehr oder die Durchführung von Veranstaltungen für ortsfremde Gäste, sowohl aus dem Kurtaxeaufkommen als auch über sonstige Abgaben (Fremdenverkehrsbeiträge, Benutzungsgebühren, privatrechtliche Entgelte) finanziert werden können. Um eine Doppelfinanzierung auszuschließen, muss deshalb in der Kalkulation dargestellt werden, auf welche Weise die kurtaxefähigen Kosten im Einzelnen finanziert werden sollen. Eine die kurtaxefähigen Aufwendungen vollständig erfassende Kalkulation ist dabei nicht erforderlich, wenn von der Gemeinde - wie im vorliegenden Fall - eine volle Deckung dieser Aufwendungen nicht angestrebt wird. Eine nur überschlägige Ermittlung der kurtaxefähigen Aufwendungen reicht vielmehr aus, wenn sich auch auf ihrer Grundlage mit Sicherheit feststellen lässt, dass der Kostendeckungsgrundsatz sowie das Verbot der Doppelfinanzierung beachtet sind (vgl. Senatsurteile vom 14.09.2017, a.a.O. Rn. 85, und vom 21.03.2012, a.a.O. Rn. 55). Den kurtaxefähigen Kosten ist in der Kalkulation das Aufkommen gegenüberzustellen, das die Gemeinde unter Anwendung der satzungsrechtlichen Regelung voraussichtlich erzielen wird. Dies setzt die vollständige Erfassung derjenigen Personen voraus, die nach der satzungsrechtlichen Regelung als Abgabenschuldner in Betracht kommen (Senatsurteile vom 14.09.2017, a.a.O. Rn. 85, und vom 21.03.2012, a.a.O. Rn. 56). |
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| Der Kreis der kurtaxefähigen Einrichtungen und Veranstaltungen darf nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Senatsurteil vom 14.09.2017, a.a.O. Rn. 86) nicht zu eng gezogen werden (vgl. hierzu und zu Nachfolgendem: Gössl in: Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, Stand: Januar 2016, § 43 Anm. 2). Zwar fallen nicht alle öffentlichen Einrichtungen nach § 10 Abs. 2 GemO darunter, sondern nur solche, die Kur- und/oder Erholungszwecken gewidmet und dafür geeignet sind. Der besondere Bezug zu diesen Kur- und Erholungszwecken muss jedoch nicht unmittelbar gegeben sein, es genügt vielmehr, wenn diese Einrichtungen und Veranstaltungen diese Zwecke fördern, also der Erhaltung, Förderung oder Wiederherstellung der körperlichen, geistigen oder seelischen Gesundheit dienen. Andererseits geht der kurtaxerechtliche Begriff der Einrichtungen und Veranstaltungen über den gemeinderechtlichen Einrichtungsbegriff nach § 10 Abs. 2 GemO insofern hinaus, als er auch Veranstaltungen umfasst, die keine öffentlichen Einrichtungen sind, soweit sie Kur- und Erholungszwecken dienen (vgl. zu den herkömmlicherweise von § 43 Abs. 1 KAG a.F. erfassten Einrichtungen und Veranstaltungen im Einzelnen ausführlich Senatsurteil vom 14.09.2017, a.a.O. Rn. 86). |
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| Kurtaxefähig sind nach § 43 Abs. 1 KAG a.F. nur Einrichtungen oder Veranstaltungen der Gemeinde. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Gemeinde selbst Träger der Einrichtung oder Veranstalter sein muss. Ausreichend ist vielmehr, wenn die Gemeinde ein Einwirkungsrecht auf die Einrichtung oder die Durchführung der Veranstaltung hat und so die Gewährung der Leistungen bestimmen oder wesentlich mitbestimmen kann (vgl. Senatsurteile vom 14.09.2017, a.a.O. Rn. 84, und vom 21.03.2012, a.a.O. Rn. 72; Gössl in: Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, Stand: Januar 2016, § 43 Anm. 2; Faiss, Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, Stand: August 2017, § 43 Rn. 3). Dies ergibt sich aus § 43 Abs. 1 Satz 3 KAG a.F., wonach zu den Kosten im Sinne des § 43 Abs. 1 Satz 1 KAG a.F. auch die Kosten zu rechnen sind, die einem Dritten entstehen, dessen sich die Gemeinde bedient, soweit sie dem Dritten von der Gemeinde geschuldet werden (vgl. Senatsurteil vom 14.09.2017, a.a.O., und vom 21.03.2012, a.a.O. Rn. 72). Der Regelung des § 43 Abs. 1 KAG a.F. liegt damit noch in hergebrachter Weise die Vorstellung zu Grunde, dass der Abgabepflichtige sich in der Gemeinde aufhält und dort an Veranstaltungen teilnimmt oder Leistungen und Einrichtungen der Gemeinde in Anspruch nimmt (Senatsurteil vom 14.09.2017, a.a.O. Rn. 87). |
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| b) Hieran gemessen entspricht die Kalkulation der Beklagten nicht den Vorgaben des § 43 Abs. 1 KAG a.F. Denn die in die Kalkulation eingestellte „Zweckverbandsumlage HTG“, die für das Haushaltsjahr 2013 mit 441.000 EUR angesetzt wurde und damit fast die Hälfte des berücksichtigten Aufwands ausmacht, war in der Kalkulation nicht berücksichtigungsfähig, weil mit dieser nicht nur Einrichtungen und Veranstaltungen der beklagten Gemeinde im Sinne des § 43 Abs. 1 KAG a.F. finanziert werden. Vielmehr bezieht sich diese auch auf sonstige Leistungen und Aufgaben, die von der HTG übernommen werden und keine Einrichtungen und Veranstaltungen im Sinne des § 43 Abs. 1 KAG a.F. sind (dazu aa). Diese von der HTG übernommenen Aufgaben und Leistungen sind zudem nicht (allein) der Beklagten zuzurechnen, sondern kommen auch den anderen Mitgliedsgemeinden des ZV Hochschwarzwald zugute (dazu bb). Da sich bereits hieraus die Gesamtnichtigkeit der Satzung ergibt (dazu cc), konnte der Senat die vom Verwaltungsgericht und den Beteiligten erörterte Frage offen lassen, ob es der Beklagten, soweit sie sich der HTG als Dritter im Sinne des § 43 Abs. 1 Satz 3 KAG a.F. bedient, an einer hinreichenden Einwirkungsmöglichkeit auf diese fehlt. |
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| aa) Mit der „Zweckverbandsumlage HTG“ werden entgegen § 43 Abs. 1 KAG a.F. nicht nur dem Grundsatz nach kurtaxefähige Einrichtungen und Veranstaltungen finanziert, sondern auch sonstige, von der HTG übernommene Leistungen und Aufgaben, die nicht kurtaxefähig sind. |
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| (1) So wird die von der Beklagten zu leistende „Zweckverbandsumlage HTG“ ausweislich der von ihr in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Tabelle „Mittelverwendung Feldberg 2012-2014“ zu einem ganz erheblichen Anteil für von der HTG übernommene Marketingaufgaben verwendet. Nach dem zwischen dem ZV Hochschwarzwald und der HTG geschlossenen Dienstleistungsvertrag vom 02.10.2008 besteht ein wesentlicher Teil der vertraglich vereinbarten Tätigkeit der HTG darin, für die Region Hochschwarzwald zu werben und Kooperationen mit privaten Partnern zu betreiben. So ist nach Ziff. 3 der Präambel des Dienstleistungsvertrags „Gegenstand der HTG ... insbesondere ... die Förderung der Imagebildung (und) des Bekanntheitsgrades ... (und) die Beratung und Betreuung der touristischen Leistungsträger (Hotellerie, Gastronomie, Zimmervermieter, Dienstleister, Kurheime, Kliniken u.a.) ...“ Nach § 1 des Dienstleistungsvertrags hat die HTG u.a. „Management- und Marketingaufgaben (übernommen), insbesondere (die) Planung, Organisation und Durchführung von Marketing-, Verkaufsförderungs- und PR-Aktionen (Veranstaltungen, Messen, Mailings, usw.). Diese Betätigungsfelder sind schon im Grundsatz nicht kurtaxefähig, weil sie nicht den notwendigen, besonderen Bezug zu den Einrichtungen und Veranstaltungen im Sinne des § 43 Abs. 1 KAG a.F. aufweisen, die Kur- und Erholungszwecken dienen. |
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| (2) Entsprechend ist die „Zweckverbandsumlage HTG“ auch insoweit nicht kurtaxefähig, als sie nach dem Vortrag des Beklagten-Vertreters in der mündlichen Verhandlung zusätzlich zu dem an die HTG zu leistenden Zuschuss (HTG-Umlage) eine Betriebskostenumlage an den ZV Hochschwarzwald enthält, mit der das Tourismusmarketing finanziert wird. |
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| (3) Mit der „Zweckverbandsumlage HTG“ wird darüber hinaus, wie aus der vorgelegten Tabelle „Mittelverwendung Feldberg 2012-2014“ ersichtlich ist, zu 100 % der Betrieb der Touristinformationen in der beklagten Gemeinde finanziert. Der Beklagten-Vertreter hat hierzu in der mündlichen Verhandlung angegeben, diese Touristinformationen übernähmen auch die Aufgabe der Betreuung der Gastgeber vor Ort. Die Kosten hierfür sind allerdings nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteil vom 21.03.2012, a.a.O. Rn. 66 ff.) nicht kurtaxefähig. Denn die Betreuung der örtlichen Gastgeber steht nicht in einem ausreichenden Zusammenhang mit den zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten Einrichtungen bzw. den zu diesen Zwecken durchgeführten Veranstaltungen, sondern dient ausschließlich oder jedenfalls ganz überwiegend den Interessen der betreffenden Übernachtungsbetriebe. Die Kosten für die Touristinformationen dürfen in der Kurtaxekalkulation deshalb nicht in voller Höhe, sondern nur zu dem die Tätigkeit der Touristinformationen als Informationsstellen für Touristen betreffenden Anteil berücksichtigt werden (vgl. Senatsurteil vom 21.03.2012, a.a.O.). |
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| bb) Die mit der „Zweckverbandsumlage HTG“ finanzierten sonstigen Aufgaben und Leistungen, die nach den Ausführungen unter aa) (1) schon im Grundsatz nicht kurtaxefähig sind, betreffen im Übrigen nicht nur die beklagte Gemeinde, sondern kommen auch anderen Mitgliedsgemeinden des ZV Hochschwarzwald zugute. Aufwendungen zugunsten anderer Gemeinden sind jedoch nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Senatsurteil vom 14.09.2017, a.a.O.) auf der Grundlage des § 43 Abs. 1 KAG a.F. nicht kurtaxefähig. |
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| Der Senat hat bereits mit Urteil vom 14.09.2017 (a.a.O.) entschieden, dass im Hinblick auf den eindeutigen Wortlaut des § 43 Abs. 1 KAG a.F. und die Gesetzgebungsgeschichte dieser Vorschrift keine Möglichkeit besteht, die ausdrücklich auf den öffentlichen Personennahverkehr beschränkte Kurtaxefähigkeit von Aufwendungen im Rahmen eines Verbunds auf andere touristische Verbundlösungen zu erstrecken, die das Gemeindegebiet überschreiten (vgl. Senatsurteil vom 14.09.2017, a.a.O.). In der Begründung der durch Art. 10 des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechtes vom 04.05.2009 (GBl. S. 185) geregelten Neufassung des § 43 Abs. 1 KAG heißt es dazu nämlich wie folgt (s. LT-Drs. 14/4002 S. 72): |
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| Die Ergänzung von Absatz 1 Satz 1 soll klarstellen, dass eine den Kur- und Erholungsgästen gebotene Möglichkeit zur kostenlosen Benutzung des öffentlichen Personennahverkehrs zu den zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten Einrichtungen und Veranstaltungen gehören und die dafür anfallenden Kosten zu den Kosten rechnen, die mit der Kurtaxe gedeckt werden können. In der Regel kann dieses Angebot nur durch die Zugehörigkeit der Gemeinde zu einem überregionalen Verbund realisiert und von den Kur- und Erholungsgästen nur mit der Kur- und Gästekarte der Gemeinde kostenlos genutzt werden. Das im Süd- und Nordschwarzwald für die Kur- und Erholungsgäste sehr erfolgreich praktizierte „Konus-System“ (kostenlose Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs) könnte ohne Kurtaxefinanzierung nicht bestehen. |
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| Auch wenn der vom Gesetzgeber gewählte Begriff „Klarstellung“ nicht eindeutig sein mag, geht der Senat davon aus, dass der Normgeber deshalb einen Regelungsbedarf annahm, weil die KONUS-Finanzierung nach dem bisherigen Gesetzeswortlaut gerade nicht möglich gewesen wäre. Schon das Verwaltungsgericht hat im angegriffenen Urteil - ebenso wie der Senat in dem Urteil vom 14.09.2017, a.a.O. Rn. 90 - gesehen, dass Kooperationen und Zusammenschlüsse zwischen Gemeinden und zwischen Gemeinden und Privaten betriebswirtschaftlich und zur gemeinsamen Werbung sinnvoll sind, um durch gemeinsames Auftreten und Vermarkten im Wettbewerb mit anderen Tourismuszielen Erfolg zu haben. Auch hat die Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass sich aus der durch Art. 71 LV und Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie und den Vorschriften des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit ein Recht der Gemeinden zur interkommunalen Zusammenarbeit ergibt. Kurtaxefähig sind Aufwendungen im Rahmen eines gemeindeübergreifenden Verbunds jedoch nur, wenn und soweit der Gesetzgeber dies ausdrücklich geregelt hat (vgl. Senatsurteil vom 14.09.2017, a.a.O.). Eine solche Regelung hat der Gesetzgeber nunmehr - allerdings nur in Bezug auf kurtaxefähige Einrichtungen und Veranstaltungen - in Reaktion auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Freiburg (vgl. LT-Drucks. 16/2657, S. 15) durch Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände, des Gesetzes über den Kommunalverband für Jugend und Soziales Baden-Württemberg und des Kommunalabgabengesetzes vom 07.11.2017 (GBl. S. 592) getroffen. Nach der Neuregelung des § 43 Abs. 1 KAG kann eine Gemeinde eine Kurtaxe auch erheben, um ihre Kosten für die Herstellung und Unterhaltung der im Rahmen eines interkommunalen Zusammenschlusses auch außerhalb ihres Gebiets zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten Einrichtungen und für die zu diesem Zweck durchgeführten Veranstaltungen zu decken. Diese Regelung gilt allerdings erst ab dem 15.11.2017 und findet damit auf den vorliegenden Fall keine Anwendung. |
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| cc) Die Fehlerhaftigkeit der Kalkulation infolge der Einstellung nicht kurtaxefähiger Aufwendungen, die einen wesentlichen Teil der in die Kalkulation eingestellten Gesamtaufwendungen ausmachen, stellt einen Rechtsmangel dar, der nicht nur zur Teilnichtigkeit der Regelung über den Kurtaxesatz, sondern zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führt (vgl. Senatsurteile vom 14.09.2017, a.a.O. Rn. 96, und vom 28.02.2002 - 2 S 2283/01 -, juris Rn. 19). Denn die rechtswirksame Festlegung des Abgabensatzes gehört nicht nur zum gesetzlich vorgegebenen Mindestinhalt einer Satzung (vgl. § 2 Abs. 1 KAG), sondern stellt darüber hinaus eine zentrale Satzungsbestimmung dar, die für das Entstehen einer Abgabe in materiell-rechtlicher Hinsicht unbedingt erforderlich ist. |
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| Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor. |
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| Der Beschluss ist unanfechtbar. |
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