I.
Der Kläger begehrt die Ausstellung einer Grabrechtsurkunde für ein Grab auf einem von der Beklagten als öffentliche Einrichtung betriebenen Friedhof. Hilfsweise begehrte er die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines gegenüber seiner verstorbenen Frau ergangen Gebührenbescheids für Friedhofsgebühren, der inzwischen aufgehoben wurde.
Ursprünglich hatte Frau S., die am 26. Juli 2012 verstorbene Schwiegermutter des Klägers, das bis zum 10. Mai 2016 befristete Nutzungsrecht an der Grabstätte 01* … auf einem Friedhof des Beklagten inne.
Frau S. wurde am 31. Juli 2012 in dieser Grabstätte beigesetzt. Der Beklagte beabsichtigte in diesem Zusammenhang das Grabnutzungsrecht bis zum 10. Mai 2043 zu verlängern und erhob dafür zunächst vom Lebensgefährten der Frau S. Gebühren. Auf Veranlassung einer der Töchter von Frau S. im Rahmen des Bestattungsauftrags wurde der Lebensgefährte von Frau S. in den internen Verwaltungsakten des Beklagten auch als „Erwerber“ des Grabnutzungsrechts aufgenommen.
Auf die mit Bescheid vom 29. August 2012 vom Lebensgefährten der Frau S. erhobenen sterbefallbedingten Gebühren - darunter eine Verlängerungsgebühr für das Grabnutzungsrechts in Höhe von 1.755,00 EUR - wurde teilweise aus dem Nachlass von Frau S., teilweise von der Tochter gezahlt, die die Bestattung in Auftrag gegeben hatte.
Frau S. wurde von einer Erbengemeinschaft bestehend aus ihren drei Töchtern, darunter die Ehefrau des Klägers und die die Bestattung organisierende Tochter, beerbt. Die aus dem Nachlass und die von der letztgenannten Tochter geleistet Zahlungen auf die Friedhofsgebühren aus dem Bescheid vom 29. August 2012 wurden im Rahmen der Erbauseinandersetzung als Nachlassverbindlichkeiten berücksichtigt und führten damit zu einer Minderung der Ansprüche der Ehefrau des Klägers in den anschließenden Erbstreitigkeiten.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 5. Dezember 2014, beim Beklagten am 11. Dezember 2014 eingegangen, beantragte die Ehefrau des Klägers als älteste Tochter der Verstorbenen die Übertragung des Nutzungsrechts an der Grabstätte. Daraufhin fertigte der Beklagte eine auf ihren Namen lautende Grabnutzungsurkunde an, händigte diese jedoch nicht aus.
Darüber hinaus hob der Beklagte den Friedhofsgebührenbescheid vom 29. August 2012 auf, erstattete die geleisteten Zahlungen an die Schwester und Miterbin der Ehefrau des Klägers und erhob mit Bescheid vom 2. Februar 2015 die Friedhofsgebühren über 2.715,50 EUR erneut von der Ehefrau des Klägers.
Dagegen legte die Ehefrau des Klägers Widerspruch ein und erwirkte mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 29. April 2016 im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (W 2 S 16.331) die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruches.
Am 6. Juni 2016 verstarb die Ehefrau des Klägers vor Abschluss des Widerspruchsverfahrens.
Zunächst verweigerte der Beklagte daraufhin dem Kläger gegenüber, seine Ehefrau im verfahrensgegenständlichen Grab zu bestatten. Daraufhin ersuchte der Kläger beim Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg einstweiligen Rechtsschutz im Verfahren W 2 E 16.630 mit dem Ziel, seine Ehefrau dort beizusetzen. Auf einer im Verlauf dieses Verfahrens abgegebenen schriftlichen Zusicherung des Beklagten wurde das gerichtliche Verfahren nach beidseitiger Erledigungserklärung eingestellt.
Tatsächlich wurde die Ehefrau des Klägers jedoch nicht dort beigesetzt.
Mit Bescheid vom 17. Januar 2017 hob der Beklagte den Gebührenbescheid vom 2. Februar 2015 dem Kläger als Rechtsnachfolger seiner Ehefrau gegenüber auf. Dagegen erhob der Kläger Widerspruch, über den bislang nicht entschieden ist.
II.
Mit Schriftsatz vom 28. September 2018, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg am 8. Oktober 2018 eingegangen, ließ der Kläger Verpflichtungsklage auf Ausstellen einer Grabrechtsurkunde erheben. Hilfsweise ließ er Fortsetzungsfeststellungsklage bezüglich des Friedhofsgebührenbescheides vom 2. Februar 2015 i.d.F. des Aufhebungsbescheides vom 17. Januar 2017 erheben.
Zur Begründung ließ er im Wesentlichen vortragen:
Die Klage sei zulässig. Insbesondere entfalle das Rechtsschutzbedürfnis des Klägers nicht deshalb, weil seine Ehefrau nicht in der verfahrensgegenständlichen Grabstätte beigesetzt worden sei. Das Interesse an der Ausstellung der Grabrechtsurkunde bestehe, weil damit das Recht des Klägers verbunden sei, nach seinem Tod dort beerdigt zu werden.
Über den Widerspruch der Ehefrau des Klägers gegen den Friedhofsgebührenbescheid vom 2. Februar 2015 sei bis heute nicht entschieden. Es sei lediglich ein „Aufhebungsbescheid“ ergangen, gegen den der Kläger ebenfalls Widerspruch eingelegt habe. Auch darüber sei noch nicht entschieden worden, so dass Klage geboten sei.
Die Klage sei auch begründet. Als Ehemann und Alleinerbe seiner Ehefrau sei der Kläger nunmehr Inhaber des Grabnutzungsrechts gemäß § 15 Abs. 7 der Satzung über die öffentliche Bestattungseinrichtung des Marktes H. (Friedhofs- und Bestattungssatzung - FBS) vom 24. Januar 2002 i.d.F. der 3. Änderungssatzung vom 27. September 2016. Zunächst sei seine Ehefrau als älteste Tochter seiner Schwiegermutter Nutzungsrechtsinhaberin geworden. Nur aufgrund mehrfacher Verstöße des Beklagten gegen dessen eigenes Satzungsrecht sei das Grabnutzungsrecht seiner verstorbenen Ehefrau nicht zugesprochen worden. Sie sei in Zusammenwirken ihrer Schwestern und des Lebensgefährten ihrer Mutter vom Beklagten übergangen worden. Dies stelle eine „Enteignung“ der tatsächlich Grabnutzungsberechtigten dar und verletze das verfassungsrechtlich geschützte Totensorgerecht der verstorbenen Ehefrau für ihre Mutter. Die anlässlich des Sterbefalls der Schwiegermutter fällige Friedhofsgebühr sei bereits durch die Miterbin seiner Ehefrau und aus dem Nachlass der Schwiegermutter beglichen worden. Die spätere Rückerstattung sei unerheblich. Es sei rechtswidrig gewesen, die Friedhofsgebühren nochmals von seiner Ehefrau zu fordern. Dies entspreche der Ansicht des Verwaltungsgerichts Würzburg im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes. Im parallel laufenden „Zivilverfahren“ habe die Schwester und Miterbin der Ehefrau des Klägers die Friedhofsgebühren in Höhe von 2.715,00 EUR und Mahngebühren in Höhe von 135,00 EUR als Nachlassverbindlichkeit geltend gemacht. Es sei deshalb rechtswidrig vom Beklagten gewesen, die Friedhofsgebühren in Höhe von 2.325,50 EUR am 23. Juni 2015 an die Schwester und Miterbin der Ehefrau zurückzuzahlen. Zu diesem Zeitpunkt habe der Widerspruch seiner Ehefrau gegen den Friedhofsgebührenbescheid vom 2. Februar 2015 dem Beklagten bereits vorgelegen. Die Miterbin und die Ehefrau seien Gesamtschuldner gewesen. Durch die ursprünglichen Zahlungen der Miterbin auf die Friedhofsgebühren sei die Ehefrau des Klägers automatisch Grabrechtsinhaberin geworden, so dass nach ihrem Tod nun der Kläger das Grabrecht innehabe und der Beklagte eine entsprechende Graburkunde ausstellen müsse.
Auch die hilfsweise erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage sei begründet. Der ursprüngliche Bescheid vom 2. Februar 2015 i.d.F. des Aufhebungsbescheides vom 17. Januar 2017 sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen subjektiven Rechten. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bestehe aufgrund des tiefgreifenden Grundrechtseingriffs. Der Kläger könne sich als Erbe seiner verstorbenen Ehefrau auf das postmortale Persönlichkeitsrecht gem. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 GG berufen. Die Ehefrau habe im Familiengrab ihre letzte Ruhe finden wollen. Dies habe der Beklagte ihr verweigert. Es bestehe auch eine konkrete Wiederholungsgefahr. Denn auch der Kläger wolle in dem Grab beerdigt werden. Es bestehe die Gefahr, dass auch ihm die Beerdigung dort verweigert werde. Der Kläger habe auch ein Rehabilitationsinteresse. Seine Ehefrau habe letztendlich auf anderem Weg beerdigt werden müssen. Dies sei der Öffentlichkeit nicht verborgen geblieben. Durch die Forderung, die Grabgebühren müssten erneut gezahlt werden, sei die Beerdigung praktisch verweigert worden. Zwar habe der Beklagte auf den gerichtlichen Eilantrag des Klägers hin sein Einverständnis mit der Beisetzung in der verfahrensgegenständlichen Grabstätte erteilt. Der Beklagte habe dies jedoch davon abhängig gemacht, dass der Kläger vor der Bestattung ein Antragsformular des Bestattungsunternehmers ausfülle. Dies habe im Endeffekt bedeutet, dass der Kläger nochmals die bereits geleisteten Grabgebühren zu zahlen gehabt hätte. Das Vorgehen des Beklagten habe diskriminierenden Charakter, der auch das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Klägers beeinträchtige. So habe die Streitigkeit den Anschein erwecken können, der Kläger weigere sich auf Kosten seiner verstorbenen Ehefrau, die Grabgebühren zu zahlen. Der Kläger habe ein konkretes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheides als Form der Genugtuung. Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze vom 28. September 2018 und vom 14. Januar 2019 Bezug genommen.
Der Kläger lässt zuletzt beantragen,
Der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger eine Grabrechtsurkunde für das Grab Nummer 01* … auf dem Friedhof W* … lautend auf seinen Namen, auszustellen.
Es wird hilfsweise festgestellt, dass der Bescheid des Beklagten vom 2. Februar 2015 in Form des Aufhebungsbescheides vom 17. Januar 2017 rechtswidrig war.
Der Beklagte lässt beantragen,
Die Klage wird abgewiesen.
Zur Begründung ließ er im Wesentlichen vortragen:
Für die vom Kläger erhobene Verpflichtungsklage sei die Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts zu beachten. Ihr fehle bereits das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Ehefrau des Klägers tatsächlich nicht in dem verfahrensgegenständlichen Grab beigesetzt worden sei.
Die Klage sei auch unbegründet. Es gehe vorliegend um die Grabstätte der Frau S. Der Kläger sei kein Angehöriger von Frau S im Sinne von § 15 Abs. 7 der Friedhofssatzung des Beklagten. Er berufe sich lediglich auf die Erbenstellung nach seiner Ehefrau. Doch auch diese sei zu keinem Zeitpunkt Grabrechtsinhaberin gewesen. Konstitutive Voraussetzung sei die Zahlung der fälligen Gebühr und die Aushändigung der Verleihungsurkunde. Die verstorbene Ehefrau des Klägers habe weder die Gebühr gezahlt noch sei ihr die Verleihungsurkunde ausgehändigt worden. Demzufolge habe sie die Grabrechtsinhaberstellung nicht an den Kläger weitergeben können. Als Grabrechtsinhaber kämen zum jetzigen Zeitpunkt nach der kommunalen Satzung lediglich die beiden Schwestern der verstorbenen Ehefrau des Klägers in Betracht. Der Vortrag zu den angeblichen Versäumnissen könne daher dahinstehen. Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Schriftsatz vom 30. November 2018 und vom 22. Januar 2019 Bezug genommen.
Für die weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze, die beigezogene Behördenakte, die Gerichtsakten in diesem wie den beigezogenen Verfahren W 2 S 16.331 und W 2 E 16.630 sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 23. Januar 2019 verwiesen.
Die Klage ist in Haupt- und Hilfsantrag abzuweisen.
I.
Die im Hauptantrag erhobene Verpflichtungsklage auf Ausstellung einer Grabrechtsurkunde ist unzulässig und unbegründet.
1. Die Verpflichtungsklage ist bereits unzulässig.
1.1 Da die Ausstellung einer Grabrechtsurkunde - unabhängig davon, ob es sich inhaltlich um die Verleihung eines neuen Grabnutzungsrechts, die Verlängerung eines bestehenden Grabnutzungsrechts oder dessen Umschreibung auf einen neuen Grabnutzungsberechtigten handelt - immer einen feststellenden Verwaltungsakt darstellt (vgl. dazu: Barthel, GewArch Beilage WiVerw Nr. 1/2016, 22-30), ist die Verpflichtungsklage statthaft.
1.2 Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage ist jedoch, dass im Verwaltungsverfahren erfolglos ein Antrag auf Erlass des eingeklagten Verwaltungsaktes gestellt wurde. Da der Antrag grundsätzlich bereits vor Erhebung der Verpflichtungsklage gestellt worden sein muss, ist weder die schriftsätzliche Klagebegründung noch der Vortrag in der mündlichen Verhandlung im Gerichtsverfahren geeignet, das Fehlen eines vorherigen Antrags zu heilen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 42 Rn. 6). Auch eine Einlassung der Behörde zur Sache im gerichtlichen Verfahren beseitigt die Unzulässigkeit einer ohne vorherigen Antrag erhobenen Verpflichtungsklage nicht (vgl. a.a.O.).
1.2.1 Ob ein Antrag vorliegt, der auf die Eröffnung eines auf einen bestimmten Verwaltungsakt gerichtetes Verwaltungsverfahren gerichtet ist, bestimmt sich nach den auch im öffentlichen Recht entsprechend anzuwendenden §§ 133, 157 BGB danach, wie diese vom Erklärungsempfänger, also der betreffenden Behörde, nach Treu und Glauben und nach der Verkehrsauffassung verstanden werden musste (BVerwG, B. v. 22.9.2011 - 6 B 19/11 - juris Rn. 6). Nach dieser Maßgabe ist den Akten des Beklagten alleine der Übertragungsantrag der verstorbenen Ehefrau des Klägers vom 5. Dezember 2014 zu entnehmen.
1.2.2 Eine automatische Rechtsnachfolge des Klägers als Beteiligter in das auf die Rechtsübertragung gerichtetes Verwaltungsverfahren seiner Ehefrau kommt nicht in Betracht. Es fehlt an einem sog. Nachfolgetatbestand, der in materieller Hinsicht eine automatische Rechtsnachfolge für die Rechtsposition voraussetzt, auf deren Erwerb das Verwaltungsverfahren gerichtet ist (vgl. zu Erfordernis des Nachfolgetatbestands: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 13 Rn. 59). Denn beim Grabnutzungsrecht handelt es sich um ein personengebundenes, hoheitlich verliehenes Sondernutzungsrecht nicht vermögensrechtlicher Art, das weder durch bloßes Rechtsgeschäft übertragen (vgl. BayVGH, B.v. 3.9.2012 - 4 ZB 11.2075 - juris Rn. 8) noch unmittelbar der erbrechtlichen Gesamtrechtsnachfolge des § 1922 BGB unterliegt (vgl. BayVGH, B.v. 21.3.2018 - 4 ZB 17.2082 - juris Rn. 11). Würde die mit dem Übertragungsantrag verbundene Stellung als Beteiligter im - auf die Übertragung gerichteten - Verwaltungsverfahren automatisch auf den „Rechtsnachfolger“ übergehen, würde dies de facto zu einer Übertragung des Grabnutzungsrechts ohne die persönliche Zustimmung des zukünftig neuen Inhabers führen. Diesem würde das Grabnutzungsrecht damit quasi aufdrängt. Das für die Rechtsübertragung konstitutive Zustimmungs- bzw. Antragserfordernis soll ein solches „Aufdrängung“ jedoch gerade verhindern (vgl. Klingshirn/Drescher/Thimet, Friedhofs- und Bestattungsrecht in Bayern, Stand: Juni 2018, Kap. B 15 Rn. 22). Bedarf schon die Übertragung eines bereits erworbenen Grabnutzungsrechts der ausdrücklichen und persönlichen Zustimmung des Erwerbers, so kann ein Antrag auf Übertragung eines Grabnutzungsrechts auch keine Wirkung für einen eventuellen „Rechtsnachfolger“ entfalten. Zumal die in § 15 Abs. 9 FBS vorgesehene Umschreibung der Verleihungsurkunde gerade der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit bezüglich der für den Friedhofsträger nicht immer offensichtlichen Rechtsnachfolge dienen soll (vgl. VG Magdeburg, U.v. 18.10.2013 - 9 A 155/12 - juris Rn. 25). Dies würde ad absurdum geführt, müsste er im Verwaltungsverfahren zur Ausstellung einer Grabrechtsurkunde nach dem Tod des Antragstellers von Amts wegen ermitteln, wer in dessen Beteiligtenstellung eintritt.
Mithin ist der von der Ehefrau des Klägers gestellte Antrag auf Übertragung des Grabnutzungsrechts mit deren Tod gegenstandslos geworden. Der Kläger kann daraus keine Beteiligtenstellung i.S.v. Art. 13 Nr. 1 Nr. 1 BayVwVfG für sich ableiten. Ein eigener Antrag des Klägers beim Beklagten auf Übertragung des begehrten Grabnutzungsrechts ist nicht entbehrlich.
1.2.3 Da die Friedhofhofs- und Bestattungssatzung des Beklagten weder für den Antrag auf Übertragung des Grabnutzungsrechts noch auf Umschreibung der Verleihungsurkunde ein bestimmtes Formerfordernis vorsieht, ist der Antrag auf Übernahme des Grabnutzungsrechts bzw. auf Umschreibung der Grabrechtsurkunde sowohl mündlich als auch konkludent möglich. Ein solcher Antrag des Klägers ist in den Behördenakten des Beklagten jedoch nicht dokumentiert.
1.2.3.1 Der Kläger selbst trägt vor, dass er nach dem Tod seiner Ehefrau am 6. Juni 2016 beim Beklagten vorgesprochen habe, weil er seine Ehefrau im verfahrensgegenständlichen Grab habe beerdigen wollen. Dort sei behauptet worden, dass erst das Grab bezahlt werden müsse, bevor überhaupt ein Grabnutzungsrecht zustehe. Zwar ist es nicht fernliegend, dem dort artikulierten Ansinnen, seine Ehefrau in dem verfahrensgegenständlichen Grab zu bestatten, auch den Bedeutungsgehalt eines Antrags auf Übertragung des entsprechenden Grabnutzungsrechts beizumessen. Jedoch hat der Kläger - trotz der im Verfahrens im einstweiligen Rechtsschutz W 2 E 16.630 vom Beklagten abgegebenen Zusicherung - die Bestattung seiner Ehefrau in dem verfahrensgegenständlichen Grab gerade nicht weiterverfolgt, sondern seine Ehefrau anderweitig bestatten lassen. Mithin durfte der Beklagte bei verständiger Würdigung der Gesamtumstände dieses Verhalten des Klägers so verstehen, dass dieser sein Interesse am Grabnutzungsrecht aufgegeben hat und eine Übertragung des Grabnutzungsrechts nicht weiter verfolgt. Die anderweitige Beisetzung der Ehefrau des Klägers durfte der Beklagte mithin auch als konkludente Rücknahme des mit dem Bestattungsansinnen verbundenen Antrags auf Nutzungsrechtsübertragung ansehen.
1.2.3.2 Einen erneuten und sei es konkludenten Antrag auf Übertragung des Grabnutzungsrechts - nach bzw. unabhängig von der Bestattung seiner Ehefrau - ist mit der notwendigen Bestimmtheit weder den Akten noch dem Vortrag des Klägers zu entnehmen. Zwar ist dabei zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit der im Hauptsacheverfahren gegenständlichen Frage des Grabnutzungsrechts zwischen den Parteien auch noch das Widerspruchsverfahren bezüglich des Friedhofsgebührenbescheides vom 2. Februar 2015 anhängig war. Doch auch in diesem Verfahren durfte der Beklagte zunächst davon ausgehen, dass das Widerspruchsverfahren mit dem Aufhebungsbescheid vom 17. Januar 2017 gegenstandlos geworden sei. Alleine dem Widerspruch des Klägers vom 15. Februar 2017 gegen den Aufhebungsbescheid vom 17. Januar 2017 kommt ebenfalls kein Erklärungsgehalt im Hinblick auf die Ausstellung einer Grabrechtsurkunde zu.
Allenfalls im anwaltlichen Schreiben vom 17. September 2018, mit dem der Kläger erklären ließ, dass er an dem Widerspruch gegen den Aufhebungsbescheid vom 17. Januar 2017 festhalte, wird mit der Formulierung „Es ist noch einmal darauf hinzuweisen, dass sowohl der zwischenzeitlich verstorbenen Ehefrau unseres Mandanten als auch unserem Mandanten als deren Rechtsnachfolger nach wie vor das Grab trotz u.a. des Beschlusses des Verwaltungsgerichtes Würzburg rechtswidrig vorenthalten wird.“ ein Bezug zum hier verfahrensgegenständlichen Grabnutzungsrecht hergestellt. Es würde jedoch den objektiven Empfängerhorizont bei Weitem überstrapazieren, wollte man diesen in einem gebührenrechtlichen Widerspruchsverfahren erteilten „Hinweis“ als eigenständigen Antrag auf Übertragung des Grabnutzungsrechts auslegen. So steht schon die Formulierung als Hinweis der Auslegung als Willenserklärung entgegen. Jedenfalls fehlt es der Erklärung an der Bestimmtheit, die notwendig ist, um auf dieser Grundlage ein eigenständiges - vom Widerspruchsverfahren separates - Verwaltungsverfahren auf Verbescheidung eines Antrags auf Übertragung des Grabnutzungsrechts in Gang zu setzen. Denn ein wirksamer Antrag im Verwaltungsverfahren setzt nicht nur voraus, dass die Person des Antragstellers, sondern auch der Gegenstand, auf den der Antrag gerichtet sein soll, hinreichend erkennbar ist. Nur so ist gewährleistet, dass dem Bürger ohne dessen ausdrücklichen Willen kein mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt aufgedrängt wird (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 22 Rn. 43a). Speziell für die Umschreibung einer Grabrechtsurkunde leiten sich die Bestimmtheitsanforderungen unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit zudem zusätzlich aus der notwendigen Eingebundenheit des Friedhofsträgers bei der Zuordnung der Grabnutzungsrechte her (vgl. dazu: VG Magdeburg, U.v. 18.10.2013 - 9 A 155/12 - juris Rn. 25).
1.2.3.3 Anderweitige schriftliche oder mündliche Erklärungen des Klägers oder seines Anwalts gegenüber dem Beklagten bezüglich des Grabnutzungsrechts sind weder vorgetragen noch aktenkundig. Mithin fehlt es der erhobenen Verpflichtungsklage mangels vorherigen Antrags im Verwaltungsverfahren bereits an der Zulässigkeit.
2. Die Verpflichtungsklage ist darüber hinaus auch unbegründet (§ 113 Abs. 5 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Ausstellung einer Graburkunde am verfahrensgegenständlichen Grab seiner Schwiegermutter.
2.1 Der Kläger hat keinen Anspruch auf Übertragung eines bestehenden Grabnutzungsrechts als „Rechtsnachfolger“ seiner verstorbenen Ehefrau.
2.1.1 Ausweislich der Grabrechtsurkunde vom 19. November 1984 i.d.F. des Nachtrags vom 22. Juli 1986 war das verfahrensgegenständliche Grabnutzungsrecht bis zum 10. Mai 2016 befristet. Inhaberin laut Grabrechtsurkunde war die am 26. Juli 2012 verstorbene Schwiegermutter des Klägers, die dort am 31. Juli 2012 beigesetzt wurde.
2.1.2 Da das Wahl- bzw. Familiengrab als personengebundenes, hoheitlich verliehenes Sondernutzungsrecht nicht vermögensrechtlicher Art nicht unmittelbar der erbrechtlichen Gesamtrechtsnachfolge unterliegt (siehe unter 1.2.2) ging das Nutzungsrecht nicht mit der Erbmasse auf die Erbengemeinschaft bestehend aus der Ehefrau des Klägers und ihren beiden Schwestern über, sondern ist dem Regelungsregime der Friedhofs- und Bestattungssatzung des Beklagten unterworfen, dem es als Friedhofsträger obliegt, durch entsprechende Satzungsbestimmungen festzulegen, ob und an wen das Grabnutzungsrecht im Fall des Todes des bisherigen Inhabers übergeht (vgl. BayVGH, B.v. 21.3.2018 - 4 ZB 17.2082 - juris Rn. 11).
2.1.2.1 Anhaltspunkte für die Nichtigkeit der hier zugrunde zulegenden Friedhofs- und Bestattungssatzung des Beklagten sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Insbesondere ist das in § 15 Abs. 7 Satz 2 FBS gewählte sog. „familienrechtliche Modell“ mit dem Anciennitätsprinzip in § 15 Abs. 7 Satz 3 FBS als Leitmotiv bei der Nachfolgeregelung verfassungsrechtlich unbedenklich (vgl. OVG Schleswig-Holstein, U.v. 14.4.2016 - 2 LB 25/15 - juris Rn. 58).
Aus Gründen der Rechtsicherheit und Rechtsklarheit ist verfassungsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass die Übernahme eines bestehenden Grabnutzungsrechts sowohl bei einer rechtsgeschäftlichen Übertragung gemäß § 15 Abs. 8 FBS als auch gemäß § 15 Abs. 9 FBS bei einem Übergang ohne rechtsgeschäftliche Nachfolgeregelung die Beteiligung des Beklagten als Friedhofsträger voraussetzt (dazu: BVerwG, U.v. 12.6.1992 - 7 C 3/91 - juris Rn. 10).
Darüber hinaus verstößt die Satzung vor dem Hintergrund der Organisationsverantwortung des Friedhofsträgers - auch unter Berücksichtigung des hohen Stellenwerts des natürlichen Rechts auf Totenfürsorge der Angehörigen - nicht gegen höherrangiges Recht, wenn sie in § 15 Abs. 7 Satz 4 FBS das Erlöschen des Grabnutzungsrechts für den Fall anordnet, dass das Nutzungsrecht nicht binnen eines Jahres nach der Beisetzung von einem Angehörigen im Sinne von § 15 Abs. 7 Satz 2 FBS übernommen wird. Denn bei typisierender Betrachtung wird den Angehörigen bzw. dem potentiellen Nutzungsberechtigten damit eine hinreichend lange Zeitspanne eingeräumt, die mit dem Grabnutzungsrecht gegebenenfalls verbundenen Fragen innerfamiliär zu klären, so dass nach Ablauf des Jahres das Interesse der Allgemeinheit an einer geordneten Friedhofsverwaltung und -bewirtschaftung überwiegt. Atypischen Fallkonstellationen kann dabei ohne weiteres im Rahmen einer späteren Neuerteilung des Nutzungsrechts am Grab Rechnung getragen werden. Die Würde der Verstobenen sowie das Sittlichkeitsempfinden der Allgemeinheit werden dabei schon durch die - vom Bestehen eines Grabnutzungsrechts - unabhängige Ruhefrist gewahrt.
Aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit kommt es bei der zum Rechtsübergang notwendigen Zustimmung des übernehmenden Angehörigen gemäß § 15 Abs. 7 Satz 4 FBS nicht allein auf die innere Haltung des übernahmebereiten Angehörigen an, sondern auf die dem Beklagten als Friedhofsträger erklärte Bereitschaft zur Übernahme, die sich - als materielles Pendant zum verfahrensrechtlichen Antrag - als empfangsbedürftige Willenserklärung darstellt (vgl. VG Magdeburg, U.v. 18.10.2013 - 9 A 155/12 - juris Rn. 25).
2.1.2.2 Im vorliegenden Fall wurde das verfahrensgegenständliche Grabnutzungsrecht gerade nicht binnen Jahresfrist von einem Angehörigen im Sinne von § 15 Abs. 7 Satz 2 FBS übernommen und ist mithin erloschen.
2.1.2.2.1 Der in der Sterbefallmeldung als „Graberwerber“ angegebene Lebensgefährte der verstorbenen Schwiegermutter des Klägers gehört nicht zum Kreis der Angehörigen im Sinne von § 15 Abs. 7 Satz 2 FBS und kann mithin nicht gemäß § 15 Abs. 7 Satz 2 FBS die Übernahme fristwahrend erklären - zumal der Bestattungsauftrag, dem die Angabe zur Nutzungsrechtsübernahme entstammt - auch nicht von ihm selbst, sondern von einer der Schwestern der verstorbenen Ehefrau des Klägers ausgefüllt wurde. Eine Willenserklärung des Lebensgefährten selbst liegt letztlich nicht vor. Mithin mag in der Angabe im Bestattungsauftrag allenfalls eine Verzichtserklärung der beauftragenden Tochter als Angehöriger gem. § 15 Abs. 7 Satz 2 Buchstabe b FBS zu sehen sein, nicht jedoch die Übernahmeerklärung eines anderen Angehörigen im Sinne von § 15 Abs. 7 Satz 2 FBS.
2.1.2.2.2 Als älteste Tochter der verstorbenen Schwiegermutter des Klägers war dessen Ehefrau gemäß § 15 Abs. 7 Satz 2 Buchstabe b i.V.m. Abs. 7 Satz 3 FBS bis zu ihrem Tod vorrangig nutzungsberechtigt. Gleichwohl ist das Nutzungsrecht in der Folge nicht auf die Ehefrau des Klägers übergegangen. Denn eine, den Anforderungen des § 15 Abs. 7 Satz 4 FBS genügende Übernahmeerklärung binnen Jahresfrist nach der Beerdigung ihrer Mutter am 31. Juli 2012 liegt nicht vor.
Aktenkundig ist allein ihr Antrag auf Akteneinsicht mit anwaltlichem Schreiben vom 14. Oktober 2014 und in dessen Nachfolge der Übertragungsantrag im Schreiben vom 5. Dezember 2014. Mithin datiert die das Grabnutzungsrecht betreffende Korrespondenz der verstorbenen Ehefrau des Klägers mit dem Beklagten über zwei Jahre nach der Beerdigung der bisherigen Grabnutzungsrechtsinhaberin.
Zwar hatte die Ehefrau des Klägers im Verfahren W 2 S 16.331 ein „Gedächtnisprotokoll“ vom 2. März 2015 vorgelegt, in dem sie angegeben hatte, sie sei am 30. Oktober 2012 zusammen mit ihrem Ehemann, dem jetzigen Kläger, beim Beklagten vorstellig gewesen und habe unter Vorlage ihres Stammbuches erklärt, die älteste Tochter ihrer verstorbenen Mutter zu sein. Sie habe um „Einsicht in die Unterlagen der Verstorbenen (Grabkauf, Graburkunde etc. gebeten.)“. Eine solche Vorsprache ist in den Akten des Beklagten zwar nicht aktenkundig, kann aber als wahr unterstellt werden. Denn die geschilderte Vorsprache enthält auch dann nicht die für die Übertragung des Nutzungsrechts hinreichend bestimmte und eindeutige Willenserklärung zur Übernahme des Grabnutzungsrechts. Vielmehr konnte und durfte der Beklagte das Anliegen der Ehefrau des Klägers als Antrag auf Akteneinsicht und Auskunft im Rahmen von innerfamiliären Differenzen bei der Erbauseinandersetzung im Nachgang zum Todesfall von S. verstehen.
Mithin ist das Grabnutzungsrecht mangels wirksamer Übernahme durch einen berechtigten Angehörigen mit Jahresablauf nach der Beerdigung von Frau S. erloschen. Ein Übergang war deshalb zum Zeitpunkt der tatsächlichen Übernahmeerklärung der Ehefrau des Klägers nicht mehr möglich. Daran ändert auch die seitens des Beklagten zwar ausgestellte, jedoch nicht ausgehändigte Verleihungsurkunde vom 2. Februar 2015 nichts. Es handelt sich dabei um ein reines Verwaltungsinternum ohne Außenwirkung. Ihr kommt im Hinblick auf das Grabnutzungsrecht weder konstitutive Bedeutung zu noch kann sie einen Rechtsschein begründen.
Im Übrigen wäre das Grabnutzungsrechts auch bei einer rechtzeitig erklärten Übernahme durch die Ehefrau des Klägers bereits vor deren Ableben erloschen. Denn ausweislich der vorgelegten Grabrechtsurkunde bzw. des Nachtrags vom 22. Juli 1986 war das verfahrensgegenständliche Grabnutzungsrecht bis zum 10. Mai 2016 befristet. Die seitens der Friedhofsverwaltung im Einklang mit § 15 Abs. 6 FBS anlässlich der Bestattung von Frau S. vorgesehene Verlängerung bis zum 10. Mai 2043 wurde zu keinem Zeitpunkt nach außen wirksam vollzogen. Denn gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 4 FBS hätte es dazu konstitutiv einer entsprechenden Verleihungsurkunde bzw. eines Nachtrags zur ursprünglichen Verleihungsurkunde bedurft.
Alleine die Erhebung der Verlängerungsgebühr im Friedhofsgebührenbescheid vom 29. August 2012 gegenüber dem Lebensgefährten von Frau S. bzw. im Friedhofsgebührenbescheid vom 2. Februar 2015 gegenüber der Ehefrau des Klägers führt aufgrund des satzungsrechtlichen Formerfordernisses nicht zu einer wirksamen Verlängerung. Denn die satzungsmäßig vorgesehene Urkundenform als Entstehungsvoraussetzung bei der Begründung des Grabnutzungsrechts wird gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 4 FBS auf dessen Verlängerung erstreckt. Somit ist die Aushändigung einer die Verlängerung dokumentierenden Urkunde konstitutive Wirksamkeitsvoraussetzung. Dieser satzungsrechtlich vorgesehene Formzwang ist ebenfalls mit höherrangigem Recht vereinbar (vgl. BayVGH, B.v. 21.3.2018 - 4 ZB 17.2082 - juris Rn. 10).
2.2 Der Kläger hat auch weder gebunden noch im Ermessenswege einen Anspruch auf Neuerwerb des Grabnutzungsrechts.
2.2.1 Dabei kann dahin stehen, ob sich innerhalb der Ruhezeit des § 11 FBS aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 GG aus dem Recht auf Totenfürsorge ggf. ein Anspruch auf eine Neubegründung des Grabnutzungsrechts zugunsten eines übernahmewilligen Angehörigen ableiten lässt, wenn das Grabnutzungsrecht bereits gemäß § 15 Abs. 7 Satz 4 FS erloschen ist. Denn dieses Recht hätte allenfalls der verstorbenen Ehefrau des Klägers als vorrangig nutzungsberechtigte Angehörige gemäß § 15 Abs. 7 Satz 2 Buchstabe b i.V.m. Satz 3 FBS zugestanden. Als Ausfluss der sich aus der Angehörigenstellung ergebenden Totenfürsorge wäre ein solcher Anspruch jedenfalls als höchstpersönliches Recht einzuordnen, das nicht vererbbar ist, sondern grundsätzlich mit dem Tod des Rechtsanwärters untergeht. Auf die Ausführungen unter I.1.2.2 wird Bezug genommen.
2.2.2 Eine postmortale Bedeutung könnte einem Anspruch der Ehefrau auf Neuerwerb des Grabnutzungsrechts allenfalls im Hinblick auf die Gestattung der Bestattung der Ehefrau in dem Grab ihrer Mutter zukommen, wie sie auch tatsächlich Gegenstand des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes W 2 E 16.630 war. Das vom Kläger nach dem Tod seiner Ehefrau anhängig gemachte Verfahren wurde jedoch aufgrund beiderseitiger Erledigungserklärung eingestellt, weil der Beklagte sich mit der Bestattung seiner Ehefrau in dem Grab einverstanden erklärte und lediglich auf ein rechtsförmiges Verwaltungsverfahren mit entsprechender Antragstellung des Klägers bestand.
Zu einer Bestattung der Ehefrau im Grab ihrer Mutter kam es - nach eigener Einlassung des Klägers - in der Folge alleine deshalb nicht, weil er das vom Bestattungsinstitut ausgehändigte Antragsformular nicht beim Beklagten einreichte, um eine erneute Heranziehung zu den Friedhofsgebühren in Zusammenhang mit der Bestattung der Schwiegermutter zu vermeiden. Schon im Verfahren W 2 E 16.630 wurde der Kläger vom Gericht darauf hingewiesen, dass die Frage der Gebührenerhebung separat von der Zulassung der Bestattung zu klären sei. Trotz dieses richterlichen Hinweises entschied er sich im Nachgang zum gerichtlichen Verfahren, seine Frau anderweitig zu bestatten und von der eingeräumten Möglichkeit, sie in dem verfahrensgegenständlichen Grab beizusetzen, keinen Gebrauch zu machen. Mit der anderweitigen Bestattung der Ehefrau des Klägers hat sich aber auch jede postmortale Wirkung eines ihr zu Lebzeiten gegebenenfalls zustehenden Rechts auf Neuerwerb des Grabnutzungsrechts erschöpft. Der Kläger kann mithin für sich als vorrangig berechtigter Angehöriger seiner Ehefrau keine weiteren Rechte daraus ableiten. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Beklagte die Neuerteilung des Grabnutzungsrechts gegenüber der Ehefrau des Klägers von der Begleichung der mit Gebührenbescheid vom 2. Februar 2015 erhobenen Gebühren abhängig machen durfte. Ein etwaiger „Folgenbeseitigungsanspruch“ des Klägers auf Neuerwerb des Nutzungsrechts besteht jedenfalls nicht.
2.2.3 Da der Kläger bezogen auf seine Schwiegermutter offensichtlich nicht in den Kreis der gemäß § 15 Abs. 7 Satz 2 Buchstabe a bis f FBS fällt, kann er auch von dieser keinen Anspruch auf Erwerb einen Nutzungsrechts an deren Grab ableiten.
Nach allem ist die Klage im Hauptantrag sowohl unzulässig als auch unbegründet. Sie war daher abzuweisen.
II.
Auch die im Hilfsantrag erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage im weiteren Sinne ist abzuweisen. Sie ist unzulässig.
1. Zwar ist der gegen die Ehefrau des Klägers erlassene Friedhofsgebührenbescheid vom 2. Februar 2015 tauglicher Gegenstand einer Fortsetzungsfeststellungklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog. Denn mit dem gegenüber dem Kläger erlassenen Aufhebungsbescheid vom 17. Januar 2017 hat sie der Gebührenbescheid vom 2. Februar 2015 noch vor Klageerhebung erledigt.
2. Der Aufhebungsbescheid vom 17. Januar 2017 selbst enthält neben der Aufhebung des Gebührenbescheides vom 2. Februar 2015 keinen weiteren Regelungsgehalt, so dass der vom Kläger dagegen erhobene Widerspruch - bei sachdienlicher Auslegung - als Antrag auf Fortführung des gegen den Gebührenbescheid vom 2. Februar 2015 von seiner Ehefrau erhobenen Widerspruchs auszulegen ist. Ob ein solches Fortsetzungsfeststellungswiderspruchsverfahren überhaupt zulässig ist, ist umstritten (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 79 Rn. 61), kann aber für die Frage der Zulässigkeit der erhobenen Fortsetzungsfeststellungsklage dahinstehen. Denn die Klagefrist des § 75 Abs. 1 VwGO wäre jedenfalls eingehalten.
3. Ungeachtet der mit der Fortsetzungsfeststellungsklage verbundenen teilweise umstrittenen rechtsdogmatischen Einzelfragen, fehlt es hier jedenfalls an einem Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Dieses entspricht dem Feststellungsinteresse gemäß § 43 Abs. 1 VwGO (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 113 Rn. 129). Es genügt jedes nach vernünftigen Erwägungen nach Lage des Falles anzuerkennende, schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art (a.a.O.). Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet sein muss, die Position des Klägers in einem der genannten Bereiche zu verbessern (a.a.O., Rn. 130).
3.1 Der Kläger begründet sein Feststellungsinteresse damit, dass der Beklagte seiner Ehefrau eine ordnungsgemäße Bestattung im Familiengrab verweigert habe. Die Bestattung der Ehefrau ist jedoch schon nicht Gegenstand des verfahrensgegenständlichen Gebührenbescheides vom 2. Februar 2015. Im Übrigen hatte sich der Beklagte im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes W 2 E 16.630 gerade bereit erklärt, die Bestattung zu genehmigen, wenn der Kläger den im regulären Verwaltungsgang vorgesehen Antrag mittels des beim Bestatter auszufüllenden Formulars stellt. Davon hat der Kläger in einer bewussten Entscheidung selbst Abstand genommen. Sein Rechtsirrtum, dass er sich mit dem Antrag zur Übernahme der Friedhofsgebühren anlässlich des Sterbefalls seiner Schwiegermutter verpflichten würde, ist dabei weder dem Beklagten im Allgemeinen zuzurechnen noch ist er im Gebührenbescheid vom 2. Februar 2015 begründet. Die Entscheidung, seine Ehefrau - trotz des vorangegangenen Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes - anderweitig zu bestatten, fällt mithin alleine in den Verantwortungsbereich des Klägers selbst. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bezüglich des aufgehobenen Friedhofsgebührenbescheides vom 2. Februar 2012 lässt sich damit nicht begründen.
3.2 Die vom Kläger darüber hinaus geltend gemachte Wiederholungsgefahr im Hinblick auf seine eigene Bestattung bezieht sich ebenfalls nicht auf den Gebührenbescheid vom 2. Februar 2015, der alleine die mit der Beisetzung der Schwiegermutter verbundenen Bestattungsgebühren zum Gegenstand hat. Da auch der dort für die „Verlängerung des Familiengrabes“ festgesetzten Gebühr im Hinblick auf das tatsächliche Bestehen des Grabnutzungsrechts und seine wirksame Verlängerung keine konstitutive Bedeutung zukommt, kann er das von ihm vorgetragene Ziel, nach seinem Ableben selbst in der Grabstätte der Schwiegermutter beigesetzt zu werden, mit der erhobenen Fortsetzungsfeststellungsklage nicht erreichen. Eine gerichtliche Feststellung zur Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheides hätte nicht zur Folge, dass er nunmehr Anspruch auf den Erwerb des Grabnutzungsrechts hätte (vgl. unter I. 2.2.2).
3.3 Wie bereits unter II.3.2.1 ausführlich dargestellt, beruhte es auf der eigenverantwortlichen Entscheidung des Klägers, trotz der Zusicherung des Beklagten im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes W 2 E 16.630 keinen Antrag auf Beisetzung seiner Ehefrau im Grab ihrer Mutter zu stellen. Ein unmittelbarer Zusammenhang mit dem verfahrensgegenständlichen Gebührenbescheid vom 2. Februar 2015 besteht dabei nicht. Der Kläger kann sich mithin auch nicht auf ein Rehabilitationsinteresse berufen.
3.4 Auch unter anderen als den vom Kläger selbst geltend gemachten Gesichtspunkten vermag das Gericht kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu erkennen. Der Friedhofsgebührenbescheid vom 2. Februar 2015, für den das Gericht inhaltlich ausdrücklich auf seine Ausführungen im Beschluss vom 29. April 2016 Bezug nimmt, beeinträchtigt nach seiner Aufhebung weder das wirtschaftliche, rechtliche noch ideelle Interesse des Klägers, insbesondere steht er in keinem unmittelbaren Zusammenhang zur Bestattung der Ehefrau des Klägers oder zu einem - gerade nicht bestehenden - Anspruch des Klägers auf Erwerb des Grabnutzungsrechts am Grab seiner Schwiegermutter.
Mithin war die Klage auch im Hilfsantrag als unzulässig abzuweisen.
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