Verwaltungsgericht München Urteil, 11. Jan. 2017 - M 5 K 16.2729
Tenor
I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
Der am ... Oktober 1964 geborene Kläger steht als Beamter der zweiten Qualifikationsebene (Besoldungsgruppe A 9) in Diensten des Beklagten und war im Beurteilungszeitraum als Inspektionsbeamter im Schichtdienst bei einer Polizeiinspektion in ... tätig. In seiner periodischen Beurteilung vom ... Juni 2014 für den Zeitraum vom ... Juni 2011 bis ... Mai 2014 erzielte der Kläger sieben Punkte.
Am ... September 2014 erhob er gegen diese Beurteilung Widerspruch. Die Erfahrung und die jahrelange beanstandungslose Dienstleistung des Beamten seien in keinster Weise berücksichtigt worden. Das Polizeipräsidium wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom ... Mai 2016 zurück. Der Widerspruchsbescheid wurde der Klagepartei am ... Mai 2016 zugestellt.
Mit Schriftsatz vom 16. Juni 2016, eingegangen bei Gericht am 17. Juni 2016, hat der Kläger Klage erhoben und beantragt:
Die dienstliche Beurteilung vom ... Juni 2014, periodische Beurteilung zum Stichtag ... Mai 2014, Beurteilungszeitraum ... Juni 2011 bis zum ... Mai 2014 und der Widerspruchsbescheid des Beklagten (Polizeipräsidium ...) vom ... Mai 2016 - Az. Polizeipräsidium ... - werden aufgehoben und der Beklagte verurteilt, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.
Die Zuziehung des Bevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Die dienstliche Beurteilung sei rechtswidrig. Sie berücksichtige insbesondere in keinster Weise die jahrelange beanstandungsfreie und verlässliche Dienstleistung des Klägers. Der Kläger betreue seit Jahren dienstjüngere Beamte, die nach kurzer Zeit besser beurteilt und schneller befördert würden als er. Die Punktebewertung sei im Einzelnen auch nicht nachvollziehbar und nicht ausreichend begründet. Die neuere Rechtsprechung fordere insbesondere eine Begründung des Gesamturteils. Es sei auch willkürlich und nicht nachvollziehbar, wie der Beurteiler dazu komme, den Beamten auf einen der hintersten Plätze der Inspektion zu reihen. Denn der unmittelbare Vorgesetzte habe den Kläger noch auf Platz zwei von sechs Beamten gesetzt.
Das Polizeipräsidium hat für den Beklagten beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die dienstliche Beurteilung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Sie sei auf der Grundlage einer von „unten nach oben“ entwickelten Reihung erarbeitet worden. Zur Sicherstellung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs sei das Ergebnis im Sprengel ... O. abgeglichen worden.
Das Gericht hat in der mündlichen Verhandlung am 11. Januar 2017 Beweis erhoben zum Zustandekommen der dienstlichen Beurteilung für den Kläger vom ... Juni 2014 durch Einvernahme von PD K. und PHK S. als Zeugen.
Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten sowie insbesondere für das Ergebnis der Beweisaufnahme auf die Niederschrift vom 11. Januar 2017 verwiesen.
Gründe
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung seiner periodischen Beurteilung vom ... Juni 2014 für den Beurteilungszeitraum ... Juni 2011 bis ... Mai 2014 sowie des Widerspruchsbescheids vom ... Mai 2016 und Erstellung einer neuen periodischen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Die streitgegenständliche Beurteilung ist rechtlich nicht zu beanstanden und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 und 5 der Verwaltungsgerichtsordnung/VwGO analog, da einer dienstlichen Beurteilung keine Verwaltungsaktsqualität zukommt).
1. Dienstliche Beurteilungen sind ihrem Wesen nach persönlichkeitsbedingte Werturteile, die verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar sind (BVerwG, U. v. 13.5.1965 - II C 146.62 - BVerwGE 21, 127/129; U. v. 26.6.1980 - II C 8/78 - BVerwGE 60, 245 ständige Rechtsprechung). Nach dem erkennbaren Sinn der Regelung über die dienstliche Beurteilung soll nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde Beurteiler ein persönliches Werturteil darüber abgeben, ob und inwiefern der Beamte den vom Dienstherrn zu bestimmenden, zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherren vorbehaltenden Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Demgegenüber hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob der Beurteiler den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie den gesetzlichen Regelungen über die dienstliche Beurteilung und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (BVerwG, U. v. 11.1.1999 - 2 A 6/98 - ZBR 2000, 269). Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche oder persönliche Beurteilung des Beamten durch den Dienstherrn in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (BVerwG, U. v. 26.6.1980, a. a. O.). Innerhalb des durch die Art. 54 ff. des Gesetzes über die Leistungslaufbahn und die Fachlaubahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz/LlbG) vom 5. August 2010 (GVBl S. 410), zuletzt geändert durch Gesetz zur Anpassung der Bezüge 2012 vom 30. März 2012 (GVBl S. 94) gezogenen Rahmens unterliegt es grundsätzlich dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, wie er die ihm aufgegebene, für zukünftige Personalentscheidungen verwertbare Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen und worauf er im einzelnen sein Gesamturteil stützen will (BVerwG, U. v. 17.12.1981 - 2 C 69/81 - BayVBl 1982, 348). Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen (BVerwG, U. v. vom 16.10...1967 - VI C 44...64 - Buchholz 232, § 15 BBG Nr. 1; U. v. 26.6.1980, a. a. O.). Der Dienstherr kann einerseits einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er sie etwa zur Charakterisierung der Beamtin für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Angabe zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke beschränken. Schließlich kann er die aufgezeigten verschiedenen Möglichkeiten, über die Eignung und Leistung der Beamtin ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, in abgestufter Form miteinander verwenden bzw. miteinander verbinden. Alle diese Gestaltungsformen einer dienstlichen Beurteilung halten sich in dem von den Laufbahnvorschriften vorgezeichneten rechtlichen Rahmen (vgl. BayVGH, U. v. 23.5.1990 - 3 B 89.02832 m. w. N.; vgl. zum Ganzen auch: VG München, U. v. 7.12.1999 - M 5 K 99.2303).
Zugrunde zu legen sind die Art. 54 ff. LlbG, die Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen v. 18.11.2010 - VV-BeamtR, FMBl. S. 264, Abschnitt 3: Dienstliche Beurteilung - materielle Beurteilungsrichtlinien), sowie die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung, Leistungsfeststellungen nach Art. 30 und 66 des Bayerischen Besoldungsgesetzes/BayBesG - i. V. m. Art. 62 LlbG für die Beamtinnen und Beamten der Bayerischen Polizei und des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz vom 8. April 2011 (Beurteilungsrichtlinien der Bayerischen Polizei, AllMBl S. 129), geändert durch Bekanntmachung vom 10... April 2012 (AllMBl 2012, 256). Maßgebend ist, welches Beurteilungssystem und welche Regelungen zum Beurteilungsstichtag (hier: 31.5.2014) gegolten haben (vgl. BVerwG, U. v. 2.3.2000 - 2 C 7/99 - NVwZ-RR 2000, 621 unter Hinweis auf BVerwG, B. v. 14.2.1990 - 1 WB 181/88 - BVerwGE 86, 240).
2. Gemessen an diesen Grundsätzen sind die angegriffene dienstliche Beurteilung vom ... Juni 2014 sowie der Widerspruchsbescheid vom ... Mai 2016 rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Zeugen - an deren Glaubhaftigkeit das Gericht keinen Anlass zu Zweifeln sieht - haben in der mündlichen Verhandlung das formale Vorgehen wie auch die maßgeblichen Erwägungen für die Bewertung des Klägers im Vergleich mit den Beamten derselben Besoldungsgruppe (A 9) in der zweiten Qualifikationsebene dargestellt. Danach ist gegen die Beurteilung rechtlich nichts zu erinnern.
Es wurde dargestellt, dass auch im vorliegenden Fall die Beurteilung wie bei der Bayerischen Polizei üblich „von unten nach oben“ entwickelt wurde. So wurde eine Reihung auf Gruppenebene und danach auf Dienststellenebene gebildet (BayVGH, U. v. 17.12.2015 - 3 BV 13.773 - RiA 2016, 280, juris Rn. 17 ff; U. v. 7.5.2014 - 3 BV 12.2594 - RiA 2014, 277, juris Rn. 55; B. v. 27.7.2012 - 3 ZB 10.2053 - juris Rn. 4 ff. m. w. N.). Sodann wurde auf Sprengelebene eine Reihung erarbeitet und die sich so ergebenden Beurteilungsergebnisse zwischen den Beurteilern - den Dienststellenleitern - verglichen. Primärer Zweck - und so auch vom Zeugen K. dargestellt - war die Abstimmung der Beurteiler auf Sprengelebene. Dies dient der Anlegung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs und ist grundsätzlich nicht zu beanstanden (VG München, U. v. 26.10.2015 - M 5 K 14.3471 - juris Rn. 17; OVG RhPf, U. v. 13.5.2014 - 2 A 10637/13 - NVwZ-RR 2014, 813, juris Rn. 33 ff.; kritisch: Bowitz, ZBR 2015, 341). Denn der Beurteiler hat ausdrücklich angegeben, dass er durch das Sprengelergebnis in keiner Weise in seiner Beurteilungskompetenz eingeschränkt wurde. Die Besprechung habe nur dem Vergleich untereinander gedient. Das vom Beurteiler gefundene Gesamtergebnis wurde vom unmittelbaren Vorgesetzten hinsichtlich der Einzelmerkmale mit konkreten Punktwerten ausgestaltet und dieser Entwurf dem Beurteiler vorgelegt. Dieses Verfahren ist rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BayVGH, U. v. 7.5.2014, a. a. O.).
Auch inhaltlich kann kein rechtlich relevanter Fehler festgestellt werden. Der Beurteiler, der seinerzeitige Dienststellenleiter PD K., hat dargelegt, dass er den Kläger mit den anderen Beamten seiner Besoldungsgruppe der zweiten Qualifikationsebene hinsichtlich der gezeigten dienstlichen Leistung verglichen hat. Er hat dabei die Erkenntnisse der jeweiligen Gruppenleitungen als unmittelbare Vorgesetzte der zu beurteilenden Beamten berücksichtigt. Wenn er auf die Erkenntnisse seines ersten und zweiten Stellvertreters sowie des Sachbereichsleiters Personal besonderes Gewicht gelegt hat, ist das rechtlich nicht zu beanstanden. Welche Erkenntnisquellen der Beurteiler für seinen Vergleich heranzieht und wie er diese gewichtet, fällt in den ihm zukommenden Beurteilungsspielraum, der vom Gericht nur eingeschränkt überprüfbar ist. Der seinerzeitige Dienststellenleiter hat in allen Fällen auf die Erkenntnisse der genannten Beamten besonderes Gewicht gelegt. Es ist auch nicht ersichtlich, dass hierdurch von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen worden wäre. Vielmehr sind durch die Einbindung und Diskussion mit allen Gruppenleitern die für die Beurteilung relevanten Leistungen der zu beurteilenden Beamten erörtert und verglichen worden.
Wenn die Bewertung der Leistungen zwischen Gruppenleiter und Beurteiler auseinanderfällt, so folgt daraus kein rechtlich relevanter Fehler. Denn maßgeblich ist die Bewertung des Dienststellenleiters als Beurteiler und nicht des Gruppenleiters als unmittelbarer Vorgesetzter. Denn dem Gruppenleiter fehlt der vergleichende Überblick über alle miteinander zu vergleichenden Beamten der Inspektion. Zudem hat der als Zeuge vernommene Gruppenleiter, PHK S., der von ihm vorgeschlagenen Reihung des Klägers an zweiter Stelle von sechs Beamten innerhalb der Gruppe einen rechtlich nicht haltbaren Maßstab zugrunde gelegt. Denn er hat angegeben, dass für diese Wertung die Erfahrung des Klägers ausschlaggebend gewesen sei wie auch der Umstand, dass er „zur Beförderung anstehe“. Eine Beurteilung ist ausschließlich auf der Grundlage der fachlichen Leistung, Eignung und Befähigung eines Beamten vorzunehmen (Art. 56 Abs. 1 Satz 1 LlbG). Zwar kann sich die dienstliche Erfahrung in den Leistungen eines Beamten, insbesondere der Arbeitsmenge und -güte, niederschlagen. Es gibt jedoch keinen allgemeinen Erfahrungssatz des Inhalts, dass allein aufgrund eines höheren Dienstalters auf einen höheren Leistungsstand geschlossen werden kann (BVerwG, U. v. 28.10...2004 - 2 C 23/03 - BVerwGE 122, 147, juris Rn. 15). Anknüpfungspunkt für die Beurteilung ist aber ausschließlich die gezeigte Leistung und nicht ein bestimmtes Lebens- oder Dienstalter (BayVGH, B. v. 20.2.2012 - 3 ZB 11.1352 - juris Rn. 7 m. w. N.). Das gilt auch für den Umstand, der ein Beamter wohl aufgrund seines Dienstalters „zu Beförderung anstehe“ ebenso wie für die privaten Lebensumstände. Wie der Zeuge PHK S. angegeben hat, steht der Kläger bei einem nur auf den gezeigten Leistungen beruhenden Vergleich im unteren Reihungsbereich. Er hat dafür immer wieder notwendige Korrekturen bei den schriftlichen Arbeiten sowie den Umstand angegeben, dass der Kläger vom Arbeitsergebnis eher im hinteren Bereich anzusiedeln sei, wobei er die Einsatzbereitschaft sehr positiv bewertet hat. Beide Zeugen haben auch vorgetragen, dass aufgefallen und negativ bewertet worden sei, dass der Kläger praktisch als einziger Beamter der Dienststelle kein Nebenamt ausgefüllt habe. Das ist plausibel und hält sich im rechtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Rahmen des Beurteilungsspielraums.
Soweit die Klagepartei darauf hinweist, dass der Kläger Ausbildungsbeamter sei, trifft das nicht zu. Soweit dienstjüngere oder in Ausbildung stehende Beamte dem Kläger zugeteilt worden seien, sei das im Rahmen des allgemeinen Dienstplans erfolgt. Eine besondere Ausbildungsverantwortung als „Ausbildungsbeamter“ oder „Praxisbegleiter“ ist ihm während des Beurteilungszeitraums nicht zugekommen.
Da der Beurteiler einen rechtlich zu beanstandenden Beurteilungsmaßstab zugrunde gelegt hat, kann auch kein Anhalt dafür gesehen werden, dass der Beurteilung sachfremde Erwägungen zugrunde gelegt worden wären oder der Kläger diskreditiert oder gar „diffamiert“ worden wäre. Der Hinweis der Klagepartei auf die Rechtsprechung zur Gestaltung der Besoldung anhand des Lebensalters geht an der Sache vorbei. Denn vorliegend steht die Bewertung der Leistung eines Beamten im Raum, zu der die Rechtsprechung zum Besoldungsrecht keinerlei Bezug hat.
Es ergaben sich auch keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass der Beurteiler gegenüber dem Kläger voreingenommen wäre und so weder Willens oder in der Lage ist, den Beamten sachlich und gerecht zu beurteilen (BVerwG, U. v. 23.4...1998 - 2 C 16.97 - BVerwGE 106, 318, juris Rn. 13 ff.). Die Angaben des Beurteilers zum Zustandekommen des Leistungsvergleichs haben hierfür nichts ergeben. Die Klagepartei hat hierzu in der mündlichen Verhandlung auch nichts weiter ausgeführt.
Die Beurteilung ist auch hinsichtlich des Gesamturteils wie der Einzelmerkmale plausibel und entspricht den Anforderungen der neueren Rechtsprechung (BVerwG, U. v. 17.9.2015 - 2 C 27/14 - BVerwGE 153, 48, juris Rn. 11 ff.). Die Bewertung der Einzelmerkmale wurde sowohl im Widerspruchsbescheid wie im Klageverfahren, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, plausibel dargelegt. Auch die Bildung des Gesamturteils ist in Nr. 3 „Ergänzende Bemerkungen“ der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung hinreichend begründet. Dort ist angegeben, wie die Bildung des Gesamturteils vorgenommen wurde. Diese knappe Umschreibung reicht aus, sie wurde im Widerspruchs- wie auch Klageverfahren weiter plausibel erläutert (vgl. BayVGH, U. v. 7.5.2014 - 3 BV 12.2594 - RiA 2014, 277, juris Rn. 75 f.; B. v. 30.5.2012 - 3 ZB 11.722 - juris Rn. 6).
3. Die Klage ist daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung/ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf EUR 5.000,-- festgesetzt (§ 52 Abs. 1, 2 Gerichtskostengesetz -GKG-).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,-- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.
Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht München Urteil, 11. Jan. 2017 - M 5 K 16.2729
Urteilsbesprechungen zu Verwaltungsgericht München Urteil, 11. Jan. 2017 - M 5 K 16.2729
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Verwaltungsgericht München Urteil, 11. Jan. 2017 - M 5 K 16.2729 zitiert oder wird zitiert von 7 Urteil(en).
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Ist die erstmalige Ernennung nichtig oder zurückgenommen worden, hat die oder der Dienstvorgesetzte jede weitere Wahrnehmung der Dienstgeschäfte zu verbieten. Bei Nichtigkeit ist das Verbot erst dann auszusprechen, wenn die sachlich zuständige Behörde es abgelehnt hat, die Ernennung zu bestätigen, oder die Ausnahme nach § 7 Abs. 3 nicht nachträglich zugelassen wird. Die bis zu dem Verbot oder bis zur Zustellung der Erklärung der Rücknahme vorgenommenen Amtshandlungen sind in gleicher Weise gültig, wie wenn eine Beamtin oder ein Beamter sie ausgeführt hätte. Die gezahlte Besoldung kann belassen werden.
Gründe
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Aktenzeichen: 3 BV 13.773
Im Namen des Volkes
Urteil
vom 17. Dezember 2015
(VG München, Entscheidung vom 26. Februar 2013, Az.: M 5 K 11.6064)
3. Senat
Sachgebietsschlüssel: 1330
Hauptpunkte:
Dienstliche Beurteilung
Unmittelbarer Vorgesetzter
Richtwert
Größe der Vergleichsgruppe (26 Beamte) hinreichend groß
Ausbildungsqualifizierung
Modulare Qualifizierung
Rechtsquellen:
In der Verwaltungsstreitsache
...
gegen
..., vertreten durch: Landesanwaltschaft ...
- Beklagter -
wegen dienstlicher Beurteilung;
hier: Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München
erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 3. Senat,
durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Läpple, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Vicinus, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Weizendörfer ohne mündliche Verhandlung am 17. Dezember 2015 folgendes Urteil:
I.
Die Berufung wird zurückgewiesen.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
Entscheidungsgründe:
Rechtsmittelbelehrung
Tenor
I.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 16. Oktober 2012 wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Gründe
Tenor
I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
Der am ... 1959 geborene Kläger steht als Beamter der zweiten Qualifikationsebene (Besoldungsgruppe A 10) in Diensten des Beklagten und war im Beurteilungszeitraum als Inspektionsbeamter im Schichtdienst bei der Polizeiinspektion ... tätig. In seiner periodischen Beurteilung vom ... Juni 2014 für den Zeitraum vom 1. Juni 2011 bis 31. Mai 2014 erzielte der Kläger zehn Punkte.
Mit Schriftsatz vom 8. August 2014, eingegangen bei Gericht am selben Tag, hat der Kläger Klage erhoben und beantragt:
Die dienstliche Beurteilung des Klägers für den Zeitraum vom 1. Juni 2011 bis zum 31. Mai 2014 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verurteilt, den Kläger für den Zeitraum vom 1. Juni 2011 bis zum 31. Mai 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen.
Die dienstliche Beurteilung sei nicht ausreichend plausibilisiert. Der Beurteiler habe sich zu Unrecht auf das Ergebnis der Sprengelreihung festgelegt, beim Beurteilungsmaßstab sei die Tätigkeit als stellvertretender Dienstgruppenleiter nicht berücksichtigt worden. Außerdem sei fehlerhaft, dass der unmittelbare Vorgesetzte anders als in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehen nicht den mit einer Bewertung der Einzelmerkmale versehenen Beurteilungsentwurf gefertigt habe.
Das Polizeipräsidium O.-Nord hat für den Beklagten beantragt,
die Klage abzuweisen.
Soweit formelle Verstöße gerügt würden, wirkten sich diese auf das Beurteilungsergebnis jedenfalls nicht aus. Es liege auch kein Verstoß gegen den Beurteilungsmaßstab vor, da der stellvertretende Dienstgruppenleiter nur der Abwesenheitsvertreter sei.
In der mündlichen Verhandlung vom 13. Oktober 2015 wurde der unmittelbare Vorgesetzte des Klägers, PHK P., in der mündlichen Verhandlung vom 26. Oktober 2015 der Beurteiler, EPHK R., zur Frage des Zustandekommens der dienstlichen Beurteilung für den Kläger vom ... Juni 2014 als Zeugen vernommen.
Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschriften vom 13. Oktober 2015 und 26. Oktober 2015 verwiesen. Das gilt insbesondere hinsichtlich des Ergebnisses der Beweisaufnahme in der mündlichen Verhandlung vom 13. Oktober 2015 wie vom 26. Oktober 2015.
Gründe
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung seiner periodischen Beurteilung vom ... Juni 2014 für den Beurteilungszeitraum 1. Juni 2011 bis 31. Mai 2014 und Erstellung einer neuen periodischen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Die streitgegenständliche Beurteilung ist rechtlich nicht zu beanstanden und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 und 5 der Verwaltungsgerichtsordnung/VwGO analog, da einer dienstlichen Beurteilung keine Verwaltungsaktsqualität zukommt).
1. Dienstliche Beurteilungen sind ihrem Wesen nach persönlichkeitsbedingte Werturteile, die verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar sind (vgl. BVerwG, U. v. 13.5.1965 - II C 146.62
2. Gemessen an diesen Grundsätzen begegnet die streitgegenständliche Beurteilung keinen Rechtsfehlern.
a) Zugrunde zu legen sind die Art. 54 ff. des Gesetzes über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz - LlbG), die Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen v. 18.11.2010 - VV-BeamtR, FMBl. S. 264, Abschnitt 3: Dienstliche Beurteilung - materielle Beurteilungsrichtlinien), sowie die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung, Leistungsfeststellungen nach Art. 30 und 66 des Bayerischen Besoldungsgesetzes - BayBesG - i. V. m. Art. 62 LlbG für die Beamtinnen und Beamten der B. Polizei und des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz vom 8. April 2011 (Beurteilungsrichtlinien der Bayerischen Polizei, AllMBl S. 129), geändert durch Bekanntmachung vom 10. April 2012 (AllMBl 2012, 256). Maßgebend ist, welches Beurteilungssystem und welche Regelungen zum Beurteilungsstichtag (hier: dem 31.5.2014) gegolten haben (vgl. BVerwG, U. v. 2.3.2000 - 2 C 7/99 - NVwZ-RR 2000, 621 - mit Hinweis auf BVerwG, B. v. 14.2.1990 - 1 WB 181/88 - BVerwGE 86, 240).
b) Die Vorgaben dieser Bestimmungen sind eingehalten. Auch im Übrigen erweist sich die dienstliche Beurteilung als rechtsfehlerfrei.
Die in der mündlichen Verhandlung jeweils vernommenen Zeugen - wobei das Gericht keinerlei Anlass hat, an der Glaubhaftigkeit deren Aussagen zu zweifeln - haben nachvollziehbar dargelegt, wie sie zu der Leistungseinschätzung des Klägers gelangt sind.
Soweit der Beurteiler, EPHK R., angegeben hat, er habe sich an das Ergebnis der Reihungsbesprechung auf Sprengelebene gebunden fühlt, folgt daraus bereits nicht zwingend, dass dadurch die Letztentscheidungskompetenz des Dienststellenleiters als alleiniger Beurteiler eingeschränkt worden ist (vgl. hierzu NdsOVG, B. v. 25.6.2008 - 5 LA 168/05 - juris Rn. 9). Primärer Zweck - und so auch vom Zeugen R. dargestellt - war die Abstimmung der Beurteiler auf Sprengelebene. Dies dient der Anlegung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs und ist grundsätzlich nicht zu beanstanden (OVG RhPf, U. v. 13.5.2014 - 2 A 10637/13 - NVwZ-RR 2014, 813, juris Rn. 33 ff.; kritisch: Bowitz, ZBR 2015, 341). Soweit der Zeuge R. formuliert hat, dass das Ergebnis für ihn insoweit bindend gewesen sei, ist das angesichts des geschilderten Abstimmungszwecks dahin zu verstehen, dass er von der Bewertung des Klägers anhand des einheitlichen Maßstabs nicht ohne sachlichen Grund bzw. willkürlich abweichen konnte. Denn damit wäre er von der gefundenen, nach seinen Aussagen leistungsgerechten Bewertung abgerückt. Darin kann aber keine Beschränkung der Bewertungskompetenz des Dienststellenleiters gesehen werden. Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass der Zeuge R. angegeben hat, er hätte das Gespräch mit der Behördenleitung des Polizeipräsidiums gesucht, hätte er gemeint, dass der Kläger bei der Sprengelbesprechung zu schlecht wegegekommen wäre. Das sind das hypothetische Aussagen. Das gilt auch für die Angabe, dass der Präsident oder der Vizepräsident das letzte Wort habe, wenn sich der Zeuge bei der Sprengelreihung nicht durchsetzen könne. Auf den Fall des Klägers traf das jedenfalls nicht zu. Denn der Beurteiler war nachdrücklich der Ansicht, dass der Kläger mit der streitgegenständlichen Beurteilung leistungsgerecht eingereiht worden ist. Der Zeuge hat ausdrücklich formuliert, dass er die Beurteilung für den Kläger für richtig und gerecht halte und hinter der Beurteilung stehe. Eine Einschränkung des Beurteilungsspielraums im vorliegenden Fall kann nicht gesehen werden. Denn die Formulierung bringt zum Ausdruck, dass der Beurteiler den Beamten nach seiner maßgeblichen Einschätzung originär und nach seiner Ansicht leistungsgerecht beurteilt hat. Soweit eine Reihung auf Sprengelebene stattgefunden hat, erfolgte die Bewertung aufgrund der letztverantwortlichen Beurteilungskompetenz des Dienststellenleiters nach dessen Leistungseinschätzung.
Selbst wenn ein Verfahrensfehler darin gesehen würde, dass sich der Beurteiler nach der Reihungsbesprechung auf Sprengelebene an die dort ausgearbeitete Reihung gebunden gefühlt habe - worin wie dargestellt keine Einschränkung der Beurteilungskompetenz des Zeugen R. zu sehen ist -, so konnte sich ein solcher Fehler bei der streitgegenständlichen Beurteilung nicht auswirken. Denn die Bewertung wurde durch das Ergebnis der Reihungsbesprechung nicht maßgeblich in dem Sinn beeinflusst, dass der Beurteiler hierdurch in seiner Beurteilungskompetenz eingeschränkt gewesen wäre (so aber für Beurteilungen durch Erst- und Zweitbeurteiler: OVG RhPf, U. v. 3.2.2012 - 2 A 11273/11 - juris Rn. 48; OVG NRW, B. v. 16.4.2002 - 1 B 1469/01 - RiA 2003, 256, juris Rn. 30). Hierzu hat der Zeuge R. in seiner Aussage keinen Anhalt geliefert. Vielmehr hat der Dienststellenleiter ausdrücklich formuliert, dass er die Beurteilung für den Kläger für richtig und gerecht halte und hinter der Beurteilung stehe. Das gilt entsprechend auch für die Angaben, dass der Zeuge R. im hypothetischen Fall, dass er mit dem Ergebnis der Reihungsbesprechung nicht einverstanden gewesen wäre, das Gespräch mit der Leitung des Polizeipräsidiums gesucht hätte, wobei deren Ansicht letztlich bindend sei. Das lag im Fall des Klägers ausdrücklich nicht vor.
Soweit das Polizeipräsidium ausgehend von der Reihung auf Sprengelebene Punktewerte für die doppelt gewichteten Einzelmerkmale der Beurteilung mitgeteilt hat - im Fall des Klägers jeweils zehn Punkte - so folgt aus der Aussage des Zeugen R. ebenfalls nicht, dass er dadurch in seiner Beurteilungskompetenz eingeschränkt worden wäre. Denn er hat die Punktewerte als Vorschlag des Präsidiums verstandenen, den er nicht als bindend übernommen hat, sondern geprüft hat, ob er das als leistungsgerecht ansieht. Das folgt aus der Angabe, dass er jedenfalls das Gespräch mit der Personalabteilung des Präsidiums gesucht hätte, wenn er die Bepunktung durch das Präsidium abgelehnt hätte. In jedem Fall hat der Beurteiler angegeben, dass er das Ergebnis von zehn Punkten in den doppelt gewichteten Merkmalen als leistungsgerecht ansehe, so dass sich eine Punktevorgabe - wenn sie als Vorgabe gesehen wird - nicht auf das Ergebnis auswirken kann.
Auch aus dem Umstand, dass der Beurteiler die Einzelmerkmale selbst mit Punkten bewertet und nicht den unmittelbaren Vorgesetzten, den Zeugen PHK P. damit beauftragt hat, kann daraus kein relevanter Rechtsfehler abgeleitet werden, der zur Aufhebung der Beurteilung führen könnte. Diese Vorgehensweise, dass der unmittelbare Vorgesetzte einen mit in den Einzelmerkmalen mit Punkten bewerteten Beurteilungsentwurf fertigen soll, ist in Nr. 10.1 Satz 3 der materiellen Beurteilungsrichtlinien nicht zwingend vorgegeben, sondern nur als „soll“-Vorschrift ausgestaltet. Bei einer relativ kleinen Dienststelle wie im vorliegenden Fall, bei der der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des Beurteilten über den gesamten Beurteilungszeitraum kennt und zu bewerten vermag, ist es gerechtfertigt, hiervon abzuweichen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass es bei einer Bepunktung der Einzelmerkmale in einem Entwurf durch den unmittelbaren Vorgesetzten zu einer anderen Beurteilung gekommen wäre. Der als Zeuge vernommene unmittelbare Vorgesetzte PHK P. hat hierzu angegeben, dass er nicht sagen könne, ob er die Einzelmerkmale anders bewertet hätte, wenn er dazu aufgefordert worden wäre. Letztlich hat auch der Zeuge P. auf der streitgegenständlichen Beurteilung das Feld „einverstanden“ angekreuzt. Damit hat zum Ausdruck gebracht, dass mit der Beurteilung Einverständnis besteht. Er hat angegeben, dass er die Beurteilung mit zehn Punkten für „schon gerechtfertigt“ halte. Dadurch ist auch nicht der Grundsatz verletzt wird, dass die Beurteilung „von unten nach oben“ zu entwickeln ist. Durch die vollständige Erstellung der Beurteilung durch den Dienststellenleiter ist dessen Beurteilungskompetenz aber nicht tangiert. Ebenso wurde der unmittelbare Vorgesetzte hinreichend eingebunden und hat die Beurteilung gebilligt.
Auch hinsichtlich des Beurteilungsmaßstabs kann kein rechtlich relevanter Fehler gesehen werden. Der Beurteiler, Dienststellenleiter EPHK R., hat ausführlich dargelegt, wie er die dienstliche Leistungsfähigkeit des Klägers im Vergleich zu den anderen Beamten derselben Laufbahn und Besoldungsgruppe bewertet und in welchen Bereichen er Leistungsdefizite beim Kläger - insbesondere bei der Eigeninitiative - gesehen hat. Da der stellvertretende Dienstgruppenleiter nur der Abwesenheitsvertreter ist, lag der Schwerpunkt der Tätigkeit des Klägers im Bereich des Sachbearbeiters. Entsprechend wurden nach Nr. 3.2 der Beurteilungsrichtlinien der Bayerischen Polizei die für Sachbearbeiter vorgesehenen Einzelmerkmale doppelt gewichtet. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass der Kläger Führungsfunktionen in nach den Beurteilungsrichtlinien der Bayerischen Polizei relevantem Umfang im Beurteilungszeitraum wahrgenommen hat. Aus der Aussage des Dienststellenleiters kann nicht abgeleitet werden, dass dieser die Tätigkeit des Beamten nur eingeschränkt bewertet haben könnte.
3. Der Kläger hat als unterlegener Beteiligter die Kosten des Verfahrens nach § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung/ZPO.
Tenor
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 8. Mai 2013 aufgehoben und die Klage abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Der Kläger steht als Steuerobersekretär in der Finanzverwaltung (Besoldungsgruppe A7) beim Finanzamt P. im Dienst des Beklagten. Er wendet sich gegen seine dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Juli 2011 für den Beurteilungszeitraum 2. Juli 2008 bis 1. Juli 2011.
- 2
Die Verwaltungsvorschrift über die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Steuerverwaltung, der Zentralen Besoldungs- und Versorgungsstelle sowie des Geschäftsbereichs Bundesbau vom 10. März 2003 (MinBl. 2003, 295, im Folgenden: Beurteilungs-VV) i.V.m. der Verlängerungs-VV vom 17. Oktober 2008 (MinBl. 2008, 327) sieht zum Verfahrensablauf für die regelmäßige dienstliche Beurteilung der Beamten Folgendes vor:
- 3
Zur Vorbereitung der Beurteilung führt der Beurteiler eine gemeinsame Besprechung mit den Sachgebietsleitern durch (Nr. 2.7.1 Beurteilungs-VV). In dieser Besprechung sind Leistung sowie Eignung und Befähigung der zu beurteilenden Beamten eingehend zu erörtern und miteinander zu vergleichen. Es werden Rangfolge, Gesamtbewertung und Verwendungsvorschläge besprochen (Nr. 2.7.2 Beurteilungs-VV). Im Anschluss hat der Beurteiler so genannte Beurteilungspläne aufzustellen, die u.a. die auf der Grundlage der Besprechung nach Nr. 2.7.1 vorgesehene Gesamtbewertung und die Verwendungsvorschläge enthalten.
- 4
Die Beurteilungspläne sind sodann der Oberfinanzdirektion (OFD) zur Vorbereitung der Besprechungen der Dienstvorgesetzten nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV vorzulegen (Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV). Diese so genannten Vorsteher-Konferenzen werden von dem zuständigen Personalreferenten oder einem für das Personalwesen zuständigen ranghöheren Beamten der Besitz- und Verkehrssteuerabteilung der OFD geleitet (Nr. 2.8.1 Beurteilungs-VV). Nach Nr. 2.8.2 Beurteilungs-VV dienen die Besprechungen der Objektivierung des Beurteilungsverfahrens und der Gewährleistung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen Dienststellen durch Vergleich der zu beurteilenden Beamten sowie einer Abstimmung von Fragen der Bewertung der Leistung und Befähigung sowie der Eignungsfeststellung.
- 5
Im Anschluss an diese Besprechung erstellt der Beurteiler nach Einholung der Beurteilungsbeiträge der Sachgebietsleiter den Beurteilungsentwurf (Nr. 2.9.1 Beurteilungs-VV). Sind die Beurteilungsentwürfe schlüssig und angemessen, erfolgt die Schlusszeichnung nach Nr. 2.11.1 Beurteilungs-VV. Andernfalls sind sie, soweit es sich um regelmäßige Beurteilungen ab Besoldungsgruppe A7 handelt, in einem Beratungsgremium zu erörtern (vgl. Nr. 2.10.2 - 2.10.5 Beurteilungs-VV). Mit der Schlusszeichnung durch den zuständigen Beamten der OFD ist das Beurteilungsverfahren abgeschlossen (Nr. 2.11.1 Beurteilungs-VV).
- 6
Die Rundverfügung „Regelmäßige dienstliche Beurteilungen der planmäßigen Beamtinnen und Beamten des mittleren Dienstes zum 01.07.2011/01.12.2011“ der OFD (im Folgenden: Rundverfügung der OFD) sieht zudem unter Nr. 4 Richtsätze für die dienstlichen Beurteilungen vor. Diese sollen nach Nr. 4 Abs. 2 der Rundverfügung auf Finanzamtsebene Berücksichtigung finden und sind in den einzelnen Regionen und auf Landesebene in jedem Fall einzuhalten.
- 7
Im Rahmen der regelmäßigen dienstlichen Beurteilung der planmäßigen Beamtinnen und Beamten des mittleren Dienstes zum 1. Juli 2011 erstellte der Beklagte für den Kläger unter dem 4. August 2011 zunächst eine vereinfachte dienstliche Beurteilung (Nr. 3.8 Beurteilungs-VV), die mit der Gesamtbewertung 3 Punkte (= Leistung und Befähigung übertreffen die Anforderungen) schloss. Nachdem sich der Kläger hiergegen gewandt hatte mit der Begründung, die Voraussetzungen für eine vereinfachte Beurteilung lägen nicht vor, hielt der Vorsteher des Finanzamtes an der vereinfachten Beurteilung nicht fest, sondern erstellte nach Anhörung des Klägers am 17. November 2011 einen regulären Beurteilungsentwurf. Dieser schloss in der Gesamtbewertung ebenfalls mit 3 Punkten. In der Leistungsbeurteilung sollte der Kläger ebenso wie in sämtlichen Submerkmalen die Note C (= über Normalleistung) erhalten. In der Befähigungsbewertung wurde er in zehn Submerkmalen mit der Note IV (= zwischen stark ausgeprägt und normal ausgeprägt) und in zwei Submerkmalen mit der Note III (= stark ausgeprägt) bewertet. Im Vergleich zu seiner vorangegangenen Beurteilung zum Stichtag 1. Juli 2008, in der der Kläger mit der Gesamtbewertung 3 Punkte beurteilt worden war, verbesserte sich der Kläger in der Leistungsbeurteilung in zwei Submerkmalen um jeweils eine Stufe und hinsichtlich der Befähigungsbewertung in einem Submerkmal um eine Stufe und in einem weiteren Submerkmal um zwei Stufen.
- 8
Nachdem das Beratungsgremium auf der Grundlage des Beurteilungsentwurfs die Schlusszeichnung der dienstlichen Beurteilung des Klägers mit der Gesamtbewertung 3 Punkte empfohlen hatte, erfolgte die Schlusszeichnung am 7. März 2012. Die dienstliche Beurteilung wurde dem Kläger am 8. Mai 2012 eröffnet.
- 9
Den gegen die Beurteilung erhobenen Widerspruch, mit dem der Kläger eine Abänderung der Gesamtbewertung von 3 Punkten auf 4 Punkte begehrte, wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 26. Juli 2012, dem Kläger am 30. Juli 2012 ausgehändigt, zurück. Die dienstliche Beurteilung sei angemessen und schlüssig. Der Kläger müsse sich mit allen rund 600 beurteilten Steuerobersekretären in der rheinland-pfälzischen Steuerverwaltung vergleichen lassen. Eine höhere Beurteilung sei zudem mit Blick auf die vergleichsweise niedrige Bewertung seines Dienstpostens ausgeschlossen. Die vom Kläger behauptete Leistungssteigerung sei berücksichtigt worden und habe in der Beurteilung ihren Niederschlag gefunden.
- 10
Mit seiner am 27. August 2012 erhobenen Klage macht der Kläger geltend, die dienstliche Beurteilung sei rechtswidrig. Die veränderten Arbeitsbedingungen und erhöhte Arbeitsbelastung sowie eine Leistungssteigerung gegenüber der Vorbeurteilung seien nicht ausreichend gewürdigt worden. Er, der Kläger, übernehme de facto zudem zahlreiche höherwertige Tätigkeiten. Zudem gehe die dienstliche Beurteilung von einem falschen, unvollständigen Sachverhalt aus und enthalte unzutreffende Ausführungen hinsichtlich seines Arbeitsgebiets. Die Richtsatzvorgabe des Beklagten sei unzulässig, da keine Abweichungsmöglichkeit bestehe. Den Beurteiler treffe jedenfalls eine besondere Begründungspflicht, um bei dem beurteilten Beamten den Eindruck zu vermeiden, dieser sei ein „Quotenopfer“. In der Anhörung habe der Beurteiler ihm gegenüber geäußert, eine Höherbewertung sei zwar grundsätzlich leistungsgerecht, aufgrund von Sachzwängen gemäß der Quotenregelung jedoch aktuell nicht möglich.
- 11
Der Kläger hat beantragt,
- 12
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Oberfinanzdirektion Koblenz vom 26. Juli 2012 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 1. Juli 2011 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
- 13
Der Beklagte hat beantragt,
- 14
die Klage abzuweisen.
- 15
Er trägt vor, die Richtsätze seien zulässig. Die Quoten könnten im Einzelfall, je nach individuellem Leistungs- und Befähigungsbild des Beamten, über- oder unterschritten werden. Dies sei tatsächlich auch erfolgt, wie die vorgelegten Säulendiagramme belegten. Zudem seien die Richtsätze für die dienstliche Beurteilung des Klägers nicht kausal geworden. Im Bereich des Finanzamts P. seien von 34 Steuerobersekretären zehn Beamte mit 3 Punkten beurteilt worden. Innerhalb dieser Gruppe rangiere der Kläger auf Platz 6. Der Kläger sei also nicht „Quotenopfer“ geworden.
- 16
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 8. Mai 2013 stattgegeben und den Beklagten verurteilt, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die dienstliche Beurteilung beruhe auf einem nicht rechtskonformen Beurteilungsverfahren. Denn durch die in der Sachgebietsleiterbesprechung vorgesehene Reihung der Beamten einschließlich der Festlegung der Gesamtbewertung und des Verwendungsvorschlags sowie der Zusammenführung der Beurteilungspläne zu einem landesweiten Beurteilungsplan bei der anschließenden Erörterung in der OFD unter Vorsitz des Oberfinanzpräsidenten werde die dienstliche Beurteilung in unzulässiger Weise in wesentlichen Teilen festgelegt, bevor der Beurteiler einen Beurteilungsentwurf erstelle. Diese Vorsteuerung werde auch durch Nr. 11 der Rundverfügung der OFD belegt, wonach es gemeinsames Ziel sei, die vorgesehenen Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge abschließend und einvernehmlich zu besprechen. Diese Vorgehensweise stelle das Beurteilungsverfahren in unzulässiger Weise „auf den Kopf“. Bei der Verfahrensausgestaltung komme es auch nicht darauf an, ob sich der einzelne Beurteiler gebunden fühle, sondern nur darauf, dass dessen Entscheidungsfreiheit - wie hier - durch die vorgegebene Verfahrensweise eingeschränkt werde.
- 17
Gegen dieses Urteil hat der Beklagte am 10. Juni 2013 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Er macht im Wesentlichen geltend, die gemäß Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV vorgesehene Besprechung in der OFD sehe entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht die Erstellung eines landesweiten Beurteilungsplanes vor. Bei dem Verfahren nach Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV handele es sich vielmehr um das auf die zu beurteilenden Beamten der Dienststelle OFD anzuwendende Verfahren. Ein landesweites Ranking und eine landesweite Abstimmung fänden nicht statt. Die Abstimmung auf regionaler Ebene diene lediglich der Verdeutlichung der Beurteilungsmaßstäbe; auch dort werde kein regionales Ranking erstellt. Eine Bindung und Vorfestlegung des einzelnen Beurteilers sei weder vorgesehen, noch entspreche sie tatsächlicher Übung. Auch das aus Nr. 11 der Rundverfügung der OFD entnommene Zitat sei kein Hinweis auf eine unzulässige Bindung des Beurteilers.
- 18
Der Beklagte beantragt,
- 19
das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße aufzuheben und die Klage abzuweisen.
- 20
Der Kläger beantragt,
- 21
die Berufung zurückzuweisen.
- 22
Er verteidigt das angefochtene Urteil, das er auch unter Berücksichtigung des Berufungsvorbringens des Beklagten für zutreffend hält. Ergänzend trägt er vor, es sei hier bereits nicht dargetan, dass der Beurteiler überhaupt in Betracht gezogen habe, von der ihm angeblich zustehenden Abweichungsmöglichkeit Gebrauch zu machen. Hiergegen spreche vielmehr die Äußerung des Beurteilers im Anhörungsverfahren, dass einer besseren Beurteilung Sachzwänge entgegenstünden. Die Annahme des Beklagten, wonach sich Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV nur auf die Dienststelle OFD beziehe, finde weder in der Beurteilungs-VV selbst noch in der Rundverfügung der OFD eine Stütze.
- 23
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungsakten des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.
Entscheidungsgründe
- 24
Die Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Denn der Kläger hat keinen Anspruch auf eine erneute Beurteilung für den Beurteilungszeitraum 2. Juli 2008 bis 1. Juli 2011. Die angefochtene Regelbeurteilung zum Beurteilungsstichtag 1. Juli 2011 leidet an keinem Rechtsfehler.
- 25
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte nur eingeschränkt überprüfbar. Die Einschätzung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung eines Beamten ist ein dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Beurteiler den gesetzlichen Rahmen der Beurteilungsermächtigung verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt haben. Hat der Dienstherr - wie hier - allgemeine Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG -) an diese gebunden. Das Gericht kann überprüfen, ob die Richtlinien mit höherrangigem Recht vereinbar sind und ob die Beurteiler sich an deren Vorgaben gehalten haben (vgl. etwa BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, NVwZ-RR 2002, 802 [803]; BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34/04 -, BVerwGE 124, 356 [358]; Urteil vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7/07 -, juris; OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, LKRZ 2011, 73).
- 26
Von diesen Rechtsgrundsätzen ausgehend erweist sich die angefochtene Beurteilung nicht als fehlerhaft. In dem Beurteilungsverfahren ist insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit des Beurteilers verstoßen worden (1.). Es ist zudem nicht festzustellen, dass es zu einer unzulässigen Beeinflussung des Beurteilers durch die Vorgabe von Richtwerten gekommen ist (2.). Schließlich leidet die Beurteilung auch an keinem sonstigen rechtlich erheblichen Fehler (3.).
- 27
1. Nach der Rechtsprechung des Senats begegnen Abstimmungsgespräche zwischen Beurteilern und dabei festgelegte statusamtsbezogene Leistungsreihungen, die der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe dienen, im Hinblick auf die Weisungsfreiheit eines Beurteilers grundsätzlich keinen Bedenken. Anderes gilt nur dann, wenn diese Vorgehensweise zur Festlegung der Beurteilung der Leistungen und Befähigungen der einzelnen Beamten führt. Eine Beurteilung ist daher rechtswidrig, wenn aufgrund der im Abstimmungsgespräch gebildeten Rangfolge die Bewertungen (Noten) verbindlich festgelegt werden oder der Beurteiler an das Ergebnis einer Beurteilerkonferenz faktisch gebunden ist und der Beurteiler so bei der einzelnen Beurteilung die Gesamtbewertung nicht aus einer Bewertung der einzelnen Beurteilungsmerkmale, sondern nur unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit der festgelegten Rangfolge vornimmt. Unzulässig ist daher insbesondere eine inhaltlich bis ins Einzelne gehende Vorwegnahme der Beurteilungsergebnisse (vgl. OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -; Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, LKRZ 2011, 73 [74]; Urteil vom 15. Dezember 2006 - 2 A 11032/06.OVG -, ESOVGRP; vgl. ferner OVG Nds., Beschluss vom 6. Januar 2010 - 5 LA 223/08 -, juris). Ob die Entscheidungsfreiheit des Beurteilers dergestalt in einer Weise eingeschränkt wird, richtet sich nicht allein nach der subjektiven Sicht des Beurteilers, sondern auch nach den objektiv gegebenen Umständen. Es führt daher nicht schon für sich gesehen zu einem Rechtsfehler, wenn der Beurteiler subjektiv von einer bestimmten Erwartungshaltung ausgeht und sich davon bei der Erstellung seines Beurteilungsvorschlages bestimmen lässt (OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, ESOVGRP; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -, juris; vgl. ferner OVG Nds., Beschluss vom 6. Januar 2010 - 5 LA 223/08 -, juris).
- 28
An diesen Maßstäben gemessen bestehen hier weder durchgreifende rechtliche Bedenken gegen die der angegriffenen Beurteilung zugrunde liegende Beurteilungs-VV (a) noch gegen ihre Anwendung im konkreten Fall (b).
- 29
a) Eine unzulässige Einflussnahme auf den Beurteiler ist nicht schon darin zu sehen, dass nach Nr. 2.7.1 Beurteilungs-VV der Beurteiler zur Vorbereitung der Beurteilung eine gemeinsame Besprechung mit den Sachgebietsleitern abzuhalten hat. Diese Besprechung dient vielmehr erkennbar dazu, dem Beurteiler eine breite Informations- und Erkenntnisgrundlage für die anstehenden Beurteilungen zu verschaffen. Denn als Fachvorgesetzte der zu beurteilenden Beamten sind die Sachgebietsleiter besonders geeignet, dem Beurteiler, d.h. dem Finanzamtvorsteher (vgl. Nr. 2.6.1 Beurteilungs-VV), Aufschluss über die Leistung und Befähigung der Beamten, auch im Vergleich untereinander, geben zu können. Wie die Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung bekundet haben, kommt es zudem nicht selten vor, dass die zu beurteilenden Beamten mehreren Sachgebietsleitern, etwa durch frühere Tätigkeiten in einem anderen Sachgebiet, bekannt sind. Durch eine solche Besprechung wird dem Ziel einer gleichmäßigen Anwendung des Beurteilungsmaßstabs (vgl. Nr. 2.7.1 Beurteilungs-VV) Rechnung getragen.
- 30
Eine andere Bewertung ist auch nicht vor dem Hintergrund geboten, dass im Anschluss an die Besprechung ein Beurteilungsplan aufgestellt wird, der eine Gesamtbewertung, die Verwendungsvorschläge sowie die wichtigsten Angaben zur Person und zum Aufgabengebiet der Beamten enthält (Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV). Daraus lässt sich nicht ableiten, dass der Beurteiler an die Einschätzungen der Sachgebietsleiter gebunden ist. Dabei ist zu beachten, dass Verwaltungsvorschriften und Beurteilungsrichtlinien nicht wie Rechtsvorschriften aus sich heraus, sondern unter Berücksichtigung nach der tatsächlichen oder gebilligten Verwaltungspraxis auszulegen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 1995 - 2 C 17/94 -; Beschluss vom 25. Februar 2013 - 2 B 104/11 -, juris, jeweils m.w.N.). Wie die Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar dargelegt haben, hat der Beurteiler zwar den Inhalt der Besprechung und die dort gewonnenen Erkenntnisse bei der Erstellung des Beurteilungsplans zu berücksichtigen. Er stellt den Beurteilungsplan letztendlich aber in eigener Verantwortung auf. Wird die Leistung eines Beamten vom Beurteiler und den Sachgebietsleitern unterschiedlich bewertet, hat der Beurteiler folglich das „letzte Wort“. Auch das vom Beklagten vorgelegte Skript „Dienstliche Beurteilung und Beförderung in den Abteilungen Steuer und ZBV der Oberfinanzdirektion Koblenz (Stand: Juli 2010)“ - im Folgenden: Skript OFD - sieht ausdrücklich vor, dass die Entscheidung über Rangfolge, Gesamtbewertung und Verwendungsvorschlag beim Vorsteher als zuständigem Beurteiler liegt (S. 44). Diese Verfahrensweise hat auch der in der mündlichen Verhandlung informatorisch angehörte Leitende Regierungsdirektor i.R. G., der die streitgegenständliche Beurteilung des Klägers erstellt hat, bestätigt.
- 31
Diese Ausführungen des Beklagten stehen im Übrigen auch mit dem Wortlaut der Beurteilungs-VV in Einklang. Danach werden Rangfolge, Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge für die einzelnen Beamten mit den Sachgebietsleitern lediglich „besprochen“ (Nr. 2.7.2 Beurteilungs-VV). Einen etwaigen Beschluss des Gremiums sieht die Beurteilungs-VV hingegen nicht vor. Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV schreibt vielmehr dem Beurteiler die Aufgabe zu, im Anschluss an diese Besprechung die Beurteilungspläne aufzustellen.
- 32
Entgegen der Annahme der Vorinstanz wird die Beurteilung auch nicht durch die Erstellung eines landesweiten Rankings vorgesteuert. Ein derartiges Verfahren lässt sich nicht aus Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV ableiten. Nach dieser Verwaltungsvorschrift finden in der OFD unter Vorsitz des Oberfinanzpräsidenten entsprechende Erörterungen mit den Abteilungsleitern, den Gruppenleitern sowie dem Leiter der Landesfinanzschule Rheinland-Pfalz und dem Direktor der Fachhochschule für Finanzen statt. Diese Regelung betrifft - wie der Beklagte geschildert hat - lediglich das Beurteilungsverfahren für die zu beurteilenden Beamten in der Dienststelle OFD. Sie findet auf die Vorbereitung der Beurteilungen in der nachgeordneten Finanzamtsebene keine Anwendung. Hierfür spricht im Übrigen, dass Nr. 2.7.3 Satz 3 Beurteilungs-VV, welche die Beurteilungen der Beamten der Finanzämter regelt, auf die Besprechungen nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV, also die Vorbesprechungen in den Vorsteher-Konferenzen, nicht aber auf Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV verweist. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, wonach mit dem Verweis in Nr. 2.7.4 auf Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV die Erstellung eines landesweiten Beurteilungsplans vorgeben werde, lässt außerdem die Frage der (zeitlichen) Einordnung der Vorsteher-Konferenzen nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV unbeantwortet.
- 33
Schließlich wird auch durch die Vorsteher-Konferenzen nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV, bei denen es sich um Besprechungen der Dienstvorgesetzen, d.h. der Beurteiler (vgl. Nr. 2.6.1 Beurteilungs-VV), zur Vorbereitung regelmäßiger Beurteilungen handelt, nicht unzulässig in die Beurteilungsfreiheit des Beurteilers eingegriffen. Der Beklagte hat vorgetragen, dass in diesen Konferenzen keine landesweite Leistungsreihung erfolge. Dies ist bereits schon deswegen ohne weiteres nachvollziehbar, weil in den Vorsteher-Konferenzen die Finanzämter in der Regel nach Regionen zusammengefasst werden (zu dieser Möglichkeit vgl. Nr. 2.8.1 Beurteilungs-VV, vgl. ferner Skript OFD, S. 41 f.).
- 34
Auch in den Vorsteher-Konferenzen auf regionaler Ebene findet, wie der Beklagte schriftsätzlich ausgeführt hat und von den Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung bekräftigt wurde, keine Leistungsreihung der Beamten statt. Dies sieht auch die Beurteilungs-VV nicht vor. Nach Nr. 2.8.2 Beurteilungs-VV sollen die Besprechungen vielmehr der Objektivierung des Beurteilungsverfahrens und der Gewährleistung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen Dienststellen durch Vergleich der zu beurteilenden Beamten sowie einer Abstimmung von Fragen der Bewertung des Leistung und Befähigung sowie der Eignungsfeststellung dienen. Dementsprechend legen die Beurteiler zur Vorbereitung der Vorsteher-Konferenz ihre Beurteilungspläne nicht nur der OFD (Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV), sondern auch den anderen Beurteilern vor (vgl. Skript OFD, S. 45). Nach den Angaben der Beklagten, an deren Richtigkeit der Senat keinen Anlass zu zweifeln hat, werden in der Konferenz anhand dieser Pläne die Beurteilungsmaßstäbe verdeutlicht und darüber hinaus einzelne Fälle, insbesondere etwa die Vergabe von Spitzennoten besprochen. So sei bezogen auf den vorgelegten Beurteilungsplan des Finanzamtes P. zum Beurteilungsstichtag 1. Juli 2011 (vgl. Bl. 293 ff. Gerichtsakte), der 34 Beamte der Besoldungsgruppe A7 umfasse, lediglich über die als Besprechungsfall gekennzeichneten fünf Fälle diskutiert worden.
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Derartige Abstimmungsgespräche zwischen Beurteilern, die ersichtlich von dem Bemühen getragen sind, auf untereinander vergleichbare, leistungsgerecht abgestufte und somit aussagekräftige Beurteilungen hinzuwirken, erweisen sich als sachgerecht. Dies gilt umso mehr, wenn - wie hier mit landesweit rund 600 Steuerobersekretären -, eine Vielzahl von Beamten eines Statusamtes von unterschiedlichen Beurteilern zu beurteilen ist. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung nämlich erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 9/99 -, juris). Eine einheitliche Handhabung allgemeiner Beurteilungsvorgaben ist zudem Voraussetzung für eine am Leistungsgrundsatz (Art. 33 Abs. 2 GG, § 9 Beamtenstatusgesetz) orientierte Bewerberauswahl. Sie lässt sich in der Regel durch einen entsprechenden Informationsaustausch zwischen den Beurteilern sicherstellen (vgl. OVG RP, Urteil vom 15. Dezember 2006 - 2 A 11032/06.OVG -, ESOVGRP).
- 36
Der Senat vermag auch nicht zu erkennen, dass die Vorsteher-Konferenzen darauf abzielen, den Beurteiler in seiner Beurteilungskompetenz einzuschränken oder gar die Beurteilung für die einzelnen Beamten verbindlich oder faktisch vorzugeben, bevor der Beurteiler seinen Beurteilungsentwurf erstellt hat. Zwar heißt es in der Nr. 11 der Rundverfügung der OFD zu den regionalen Vorsteher-Konferenzen, es sei gemeinsames Ziel, die vorgesehenen Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge abschließend und einvernehmlich zu besprechen. Die Vertreterinnen in der mündlichen Verhandlung haben jedoch eindrücklich ausgeführt, dass die Beurteiler an in der Konferenz besprochene Gesamtbewertungen nicht gebunden seien. Dies überzeugt vor allem deshalb, weil es sich bei den Besprechungen - wenn sie auch von dem zuständigen Personalreferenten oder einem für das Personalwesen zuständigen ranghöheren Beamten der Besitz- und Verkehrssteuerabteilung geleitet werden - um Besprechungen unter „gleichrangigen“ Beurteilern handelt und daher ersichtlich auf einen Informationsaustausch und die Sicherung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe und nicht auf die Festlegung einer Gesamtbewertung ausgerichtet sind. Von einem Beurteilungsverfahren von „oben nach unten“ (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, ESOVGRP) kann insofern keine Rede sein. Die Ausführungen der Vertreterinnen des Beklagten stehen zudem im Einklang mit den Erläuterungen im Skript des Beklagten, in dem es heißt, dass die Vorsteherkonferenzen den einzelnen Vorsteher nicht „überstimmen“ oder ihn zu einer bestimmten Wertung „zwingen“ können (S. 45). Dass in den Vorsteher-Konferenzen Gesamtbewertungen nicht verbindlich festgelegt werden, hat auch der informatorisch angehörte Beurteiler des Klägers bestätigt.
- 37
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass nach den Angaben der Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung Beurteilungsentwürfe, die von denen in der Vorsteher-Konferenz besprochenen Gesamtbewertungen abweichen, dem Beratungsgremium nach Nr. 2.10.1 Beurteilungs-VV vorgelegt werden. Der Senat verkennt nicht, dass dies in Einzelfällen aus Sicht eines Beurteilers zu einer subjektiv empfundenen Bindung an die Besprechungen der Vorsteher-Konferenz führen kann. Dies reicht jedoch für die Annahme einer unzulässigen Vorsteuerung des Beurteilers nicht aus (siehe hierzu OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, ESOVGRP). Denn auf eine derartige Einflussnahme ist die Beurteilungs-VV nicht angelegt (a.A. Bowitz, ZBR 2014, 145 [147]). Die Überprüfung der Beurteilung durch das Beurteilungsgremium, das nur empfehlend tätig wird, dient lediglich der Gewährleistung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe vor der Schlusszeichnung durch den hierfür zuständigen Beamten der OFD (vgl. Nr. 2.10.5, 2.11.1 Beurteilungs-VV). Im Übrigen haben die Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung im Einzelnen dargelegt, dass das Beratungsgremium in der Beurteilungskampagne 2011 in den Fällen, in denen die Beurteiler von einer in der Vorsteher-Konferenz besprochenen Gesamtbewertung abweichen, überwiegend dem Beurteilungsentwurf gefolgt ist. Es kann folglich keine Rede davon sein, dass eine Abweichung von den in den Vorsteher-Konferenzen besprochenen Beurteilungen von vornherein sinnlos erscheint (vgl. hierzu auch OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, LKRZ 2011, 73 [74]) und insoweit eine faktische Bindungswirkung beim Beurteiler auslöst.
- 38
Das Beurteilungsverfahren, wie es in der Beurteilungs-VV vorgesehen ist, führt nach der Verwaltungspraxis des Beklagten nach alledem nicht zu einer unzulässigen Steuerung des Beurteilers.
- 39
b) Auch bezogen auf die Beurteilung des Klägers lag keine unzulässige Beeinflussung des Beurteilers vor. Dessen informatorische Befragung hat eindrucksvoll gezeigt, dass sich dieser in keiner Weise durch die Besprechung mit den Sachgebietsleitern oder die Vorsteher-Konferenz gebunden gesehen hat. Ausweislich des vorgelegten Beurteilungsplans des Finanzamtes P. für die Beurteilung zum 1. Juli 2011 wurde im Übrigen beim Kläger in der Vorsteher-Konferenz nicht über eine Abänderung der vom Beurteiler vorgesehenen Gesamtbewertung mit 3 Punkten diskutiert. Ein unzulässiger Eingriff in die Weisungsfreiheit des Beurteilers, durch den einzelne Leistungsergebnisse oder Einzelmerkmale in der Befähigungsbeurteilung vorweggenommen worden sein sollen, ist daher nicht ersichtlich.
- 40
2. Es kann zudem nicht festgestellt werden, dass es bezogen auf die Beurteilung des Klägers zu einer unzulässigen Beeinflussung des Beurteilers durch die Vorgabe von Richtwerten gekommen ist. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend dargelegt hat, ist die Bestimmung von Richtwerten (Quotenregelung) für die Vergabe von Noten in dienstlichen Beurteilungen in hinreichend großen Verwaltungsbereichen nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich zulässig und stellt keinen unzulässigen Eingriff in die Beurteilungsfreiheit dar. Vielmehr verdeutlicht und konkretisiert der Dienstherr für die Beurteilungspraxis den Aussagegehalt, den er den Noten beilegen will. Geringfügige Über- oder Unterschreitungen der Prozentsätze müssen allerdings möglich sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 13/79 -, ZBR 1981, 197 [197 f.]; Urteil 13. November 1997 - 2 A 1/97 -, DVBl. 1998, 638 [638 f.]; OVG RP, Urteil vom 30. September 1992 - 2 A 10724/92.OVG -, AS 24, 51 [54 f.]; Urteil vom 19. Januar 2001 - 2 A 11320/00.OVG -, ESOVGRP).
- 41
Mit diesen Vorgaben nicht vereinbar erscheint auf den ersten Blick Nr. 4 der Rundverfügung der OFD, die jedenfalls dem Wortlaut nach keinerlei Über- oder Unterschreitungen der Richtwerte in den einzelnen Regionen oder auf Landesebene zulässt. Tatsächlich ist es allerdings im Beurteilungsverfahren zu deutlichen Abweichungen gekommen, so dass der Kläger jedenfalls nicht mit Erfolg geltend machen kann, Opfer einer „punktgenauen“ Umsetzung der vorgegebenen Quote geworden zu sein.
- 42
Dies schließt es allerdings nicht denknotwendig aus, dass die in Zweifel gezogene Leistungsbewertung des Klägers ihre wahre Ursache zumindest in einer Orientierung an den Richtwertvorgaben finden könnte, zumal auch der Beklagte den Richtwertvorgaben nicht jegliche Bedeutung abspricht. Der Umstand, dass sowohl auf Landesebene als auch auf Finanzamtsebene die Quote im Hinblick auf die Vergabe der Gesamtnote 4 Punkte überschritten wurde, spricht hiergegen gerade nicht. Denn wären der Kläger oder weitere Personen ebenfalls mit 4 Punkten bewertet worden, so hätte sich der Anteil derjenigen Beamten, die mit 4 Punkten beurteilt worden wären, weiter erhöht. Damit würde allerdings noch weiter von der Quotenvorgabe abgewichen.
- 43
Je genauer sich das quotierte Gesamtergebnis aber am Richtwert orientiert hat, desto stärker steht der Dienstherr in der Pflicht, im Streitfall die Leistungsgesamtbewertung bei einem der Richtwertvorgabe möglicherweise unterfallenden Beamten plausibel zu machen. Dementsprechend trifft den Kläger im umgekehrten Fall, wenn der angewandte Orientierungsrahmen sich - wie hier - von den Richtwertvorgaben evident löst, seinerseits eine gesteigerte Darlegungs- und Beweispflicht. Dem liegt die Überlegung zu Grunde, dass ein „Quotenopfer“ umso unwahrscheinlicher ist, je weiter sich der Beurteiler von den Richtwerten entfernt hat. Der Beamte muss in diesen Fällen substantiiert darlegen, dass und warum er trotz der Abweichung von der Quote von seinen Beurteilern gleichwohl nicht seinem wirklichen Leistungsstand entsprechend beurteilt worden ist (vgl. OVG RP, Urteil vom 19. September 2003 - 2 A 10795/03 -, juris; ferner BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7/08 -, juris).
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Hieran fehlt es vorliegend. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat an seinem ursprünglichen Vortrag, wonach der Beurteiler in der Anhörung gegenüber ihm geäußert habe, eine Höherbewertung sei zwar grundsätzlich leistungsgerecht, aufgrund von Sachzwängen gemäß der Quotenregelung jedoch aktuell nicht möglich, nicht mehr festgehalten. Aus diesem Grund bedurfte es zum Inhalt der Anhörung auch keiner zeugenschaftlichen Vernehmung des Leitenden Regierungsdirektors i.R. G. Ungeachtet dessen hat dieser bei seiner informatorischen Anhörung deutlich gemacht, den Kläger seiner Leistung entsprechend und im Vergleich zu den übrigen Beamten beurteilt zu haben.
- 45
Auf den weiteren Vorgaben des Beklagten zu den Richtwerten, wie die Zusammenfassung der Quote für die Noten 5/6 und 0 bis 2 sowie die fiktive Notenvergabe für Beamte, die auf die Beurteilung verzichtet haben (vgl. Nr. 4 Rundverfügung der OFD, Nr. 3.5.6 Beurteilungs-VV), beruht die Beurteilung des Klägers erkennbar nicht. Daher bedarf es hier auch keiner Entscheidung darüber, ob diese Vorgaben durchgreifenden rechtlichen Bedenken unterliegen.
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3. Schließlich erweist sich die angegriffene Beurteilung auch nicht aus sonstigen Gründen als rechtsfehlerhaft. Insbesondere ist nicht zu erkennen, dass der Beurteiler bei der Beurteilung des Klägers einen falschen Sachverhalt zugrunde gelegt hat. Zwar hat der Beklagte auf die Einwendungen des Klägers hin eingeräumt, dass es im Gesamturteil nach Nr. 3.4 Beurteilungs-VV, d.h. im ausformulierten Teil der Beurteilung, zu einem Schreibfehler gekommen sei. So müsse es in der Beschreibung des Arbeitsfeldes anstelle von „Vergleichswertverfahren“ richtig „Ertragswertverfahren“ heißen. Der Beurteiler des Klägers hat in der mündlichen Verhandlung allerdings bestätigt, dass es sich hierbei um einen offensichtlichen, von ihm erkannten Schreibfehler gehandelt hat und er nicht etwa von einem anderen Tätigkeitsbereich des Klägers ausgegangen ist.
- 47
Die zwischen den Beteiligten diskutierte Frage, ob der Kläger sämtliche Arten von Sachwertfällen aller Schwierigkeitsgrade bearbeite, betrifft im Ergebnis ebenfalls nicht die Frage, ob der Beurteiler von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, sondern ein zwischen den Beteiligten unterschiedliches Begriffsverständnis zur Bearbeitung von Fällen. Denn wie der Beklagte dargelegt hat, sieht er
- anders als der Kläger - die bloße technische Umsetzung der jeweiligen Einheitswertbescheide einschließlich etwaiger Rückfragen bei Steuerberatern, Rechtsanwälten oder Architekten nicht als abschließende tatsächliche und rechtliche Gesamtfallprüfung bzw. -bearbeitung an.
- 48
Soweit der Kläger darauf verweist, er habe sich um die Ausbildung von Anwärtern und die Betreuung von Praktikanten gekümmert, hat er selbst eingeräumt, hiermit nicht offiziell betraut gewesen zu sein. Wie sein Engagement in diesem Bereich im Ergebnis zu bewerten ist, unterfällt im Übrigen dem gerichtlich nicht überprüfbaren Beurteilungsspielraum des Dienstherrn. Entsprechendes gilt für den Einsatz des Klägers während Krankheitsvertretungen und die von den Beteiligten diskutierte Frage, ob er die ihm übertragenen Arbeiten überwiegend selbständig verrichtet hat.
- 49
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO, § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung.
- 50
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO oder § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz genannten Art nicht vorliegen.
- 51
Beschluss
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Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz i.V.m. Ziffer 10.5. des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 [LKRZ 2014, 169]).
Tatbestand
- 1
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Der Kläger begehrt die Änderung seiner Regelbeurteilung.
- 2
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Der Kläger steht als Zolloberinspektor (Besoldungsgruppe A 10 BBesO) bei einem Hauptzollamt im Dienst der Beklagten. Er ist als Sachbearbeiter auf einem - Ämter der Besoldungsgruppe A 9 bis A 11 BBesO zugeordneten - gebündelten Dienstposten eingesetzt.
- 3
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Die Beklagte erstellte für den Kläger nach den Vorgaben der "Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein - BRZV -" aus dem Jahre 2010 eine den Beurteilungszeitraum von Februar 2007 bis Januar 2010 umfassende Regelbeurteilung. Nach dieser Richtlinie werden bei der Regelbeurteilung in vier Beurteilungskategorien (Fach- und Methodenkompetenzen, soziale Kompetenzen, persönliche Kompetenzen und - bei Führungskräften - Führungskompetenzen) insgesamt 29 Einzelkompetenzen nach einer 6-teiligen Bewertungsskala (von A = überragend ausgeprägt bis F = sehr schwach ausgeprägt) durch Ankreuzen bewertet. Das Gesamturteil ist nach einer 5-teiligen Skala von "Herausragend" bis "Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend" zu bilden, die ihrerseits durch eine Unterskala von 0 - 15 Punkten ergänzt wird. Eine Begründung für Einzelbewertungen und Gesamturteil ist nicht vorgeschrieben und in dem als Anlage der Richtlinie vorgegebenen Beurteilungsformular auch nicht vorgesehen.
- 4
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In den Einzelbewertungen der dienstlichen Beurteilung ist der Kläger viermal mit der Stufe C und zwanzigmal mit der Stufe D beurteilt worden. Im Gesamturteil hat er die Stufe "In vollem Umfang den Anforderungen entsprechend", 7 Punkte, erhalten. Individuelle textliche Ergänzungen enthält die dienstliche Beurteilung nicht.
- 5
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Der Kläger hat die dienstliche Beurteilung mit Widerspruch und Klage mit dem Ziel der Neubeurteilung angegriffen. Das Berufungsgericht hat die Berufung der Beklagten gegen das der Klage stattgebende erstinstanzliche Urteil zurückgewiesen. Es hat im Wesentlichen darauf abgestellt, dass aus der Neufassung des § 49 Abs. 1 BLV erhöhte Anforderungen an dienstliche Beurteilungen folgten; die angegriffene dienstliche Beurteilung sei rechtsfehlerhaft, weil sie im Ankreuzverfahren erstellt worden sei und der Kläger auf einem gebündelten Dienstposten verwendet werde, für den es an einer hinreichenden Dienstpostenbewertung fehle.
- 6
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Mit der Revision beantragt die Beklagte,
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die Urteile des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. November 2014 und des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 16. März 2012 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
- 7
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Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt,
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die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
- 8
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Die Revision der Beklagten ist teilweise begründet. Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), weil es rechtsfehlerhaft annimmt, dass sich aus der Neufassung des § 49 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung - BLV - vom 12. Februar 2009; BGBl. I S. 284) erhöhte Anforderungen an dienstliche Beurteilungen ergäben mit der Folge, dass Einzelbewertungen in dienstlichen Beurteilungen nicht im Ankreuzverfahren erstellt werden dürften (1.). Ebenfalls rechtsfehlerhaft ist die weitere Annahme des Berufungsgerichts, dass bei einer gebündelten Zuordnung von Dienstposten zu mehreren Ämtern trotz vorhandener Dienstpostenbewertung Ausführungen des Beurteilers zum Schwierigkeitsgrad der wahrgenommenen Aufgaben erforderlich seien (2.). Dennoch muss die Beklagte den Kläger neu beurteilen, weil es an der erforderlichen Begründung für das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung fehlt (3.). Dass die dienstliche Beurteilung für den gesamten Beurteilungszeitraum nach der Fassung der Beurteilungsrichtlinie aus dem Jahre 2010 erstellt worden ist, ist dagegen nicht zu beanstanden (4.).
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1. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hingegen darf das Gericht nicht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollziehen oder diese durch eine eigene Beurteilung ersetzen. Denn nur der für den Dienstherrn handelnde Vorgesetzte soll ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden - fachlichen und persönlichen Anforderungen des Amtes und der Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109>; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <246>).
- 10
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a) Nach § 21 Satz 1 BBG sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen. Die Vorschrift knüpft damit unmittelbar an die Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG an, gibt aber keine Maßgaben zur Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung vor. Hat der Dienstherr Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und auch mit den sonstigen gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (stRspr, BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 14 m.w.N.).
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Der Dienstherr kann in seinen Beurteilungsrichtlinien ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorsehen, sofern die Bewertungsmerkmale hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind. Wann Beurteilungsrichtlinien - insbesondere hinsichtlich der Anzahl der Bewertungsmerkmale - hinreichend differenziert sind, kann nicht generell festgelegt werden, sondern beurteilt sich nach der jeweiligen Ausgestaltung der Beurteilungsrichtlinien im konkreten Fall. Der Dienstherr muss aber auf Verlangen des Beamten die im Ankreuzverfahren vorgenommenen Einzelbewertungen im weiteren Verfahren plausibilisieren.
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Dienstliche Beurteilungen sind zwar nicht am Maßstab des § 39 VwVfG zu messen, denn sie sind mangels Regelungswirkung keine Verwaltungsakte (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 9. November 1967 - 2 C 107.64 - BVerwGE 28, 191 <192 f.> und vom 13. November 1975 - 2 C 16.72 - BVerwGE 49, 351 <353 ff.>). Ein Begründungserfordernis folgt aber aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) und aus der Funktion der dienstlichen Beurteilung.
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Die dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Ihr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben durch Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG) bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung voranzukommen. Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält sie erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in den dienstlichen Beurteilungen anderer Beamter. Daraus folgt, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden müssen (BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 9).
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Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Sie müssen eine tragfähige Grundlage für die Auswahlentscheidung vermitteln (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 29. Juli 2003 - 2 BvR 311/03 - BVerfGK 1, 292 <296 f.> und vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 - NVwZ 2013, 1603 Rn. 21). Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, die Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (stRspr, BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 21 m.w.N.)
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b) Welchen Spielraum der Dienstherr bei der Einführung von Beurteilungssystemen hat, welche Begründungspflichten ihn bei der Abfassung dienstlicher Beurteilungen treffen und wie weit Plausibilisierungen von Werturteilen im weiteren Verfahren noch möglich sind, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem grundlegenden Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - (BVerwGE 60, 245 <247 ff.>) entschieden. An diesen Grundsätzen - mit der Maßgabe einer vom Senat für geboten erachteten Modifikation betreffend das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung (vgl. nachfolgend unter 3.) - ist festzuhalten. Die sich hieraus ergebenden Anforderungen an dienstliche Beurteilungen tragen gleichermaßen der verfassungsrechtlich geschützten Rechtsstellung der zu beurteilenden Beamten (Art. 33 Abs. 2, Art. 19 Abs. 4 GG) und dem ebenfalls verfassungsrechtlich geschützten Interesse an einer funktionsfähigen Verwaltung im Gewalten teilenden Rechtsstaat (Art. 20 Abs. 1, Abs. 3 GG) Rechnung. Die vom Berufungsgericht aufgestellten, darüber hinausgehenden Anforderungen an die textliche Begründung der Note eines jeden Einzelmerkmals ohne Möglichkeit späterer Plausibilisierung durch den Dienstherrn verfehlen diesen sachangemessenen Ausgleich zwischen den vorbezeichneten Rechtsgütern und führen insbesondere bei Verwaltungszweigen mit großem Personalkörper zu einer übermäßigen Belastung des Dienstherrn. Im Einzelnen:
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Der Dienstherr kann entsprechend seinen Vorstellungen über die Erfordernisse der ihm unterstellten Verwaltungen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welcher Begriffsinhalt mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 1 S. 1 m.w.N.). Das schließt die Möglichkeit ein, die Noten allein durch eine Zahl auszudrücken (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1994 - 2 B 5.94 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16 S. 1). Maßgebend ist, dass nach dem Zusammenhang des Beurteilungssystems die Notenbezeichnung die Einschätzung der Leistungen des beurteilten Beamten durch den Dienstherrn im Verhältnis zu vergleichbaren anderen Beamten erkennen lässt und dass dieses Beurteilungssystem auf alle Beamten gleichmäßig angewendet wird, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1994 - 2 B 5.94 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16 S. 1).
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Innerhalb des normativ gezogenen Rahmens obliegt es grundsätzlich der Entscheidung des Dienstherrn, wie er die ihm aufgegebene Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen will. Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind dabei nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen. Der Dienstherr kann einerseits einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er sie etwa zur Charakterisierung des Beamten für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Angabe zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke und Einzelbeobachtungen während des Beurteilungszeitraumes beschränken. Schließlich kann er die aufgezeigten verschiedenen Möglichkeiten, über Eignung und Leistung des Beamten ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, in abgestufter Form nebeneinander verwenden bzw. miteinander verbinden (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247> m.w.N.).
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Das Absehen von weitergehenden Begründungsanforderungen - namentlich bei den Einzelmerkmalen einer dienstlichen Beurteilung - ist vor allem dem Umstand geschuldet, dass das Werturteil des Dienstherrn über das Leistungsbild eines Beamten sich im Laufe eines Beurteilungszeitraums aus einer Vielzahl tatsächlicher Vorgänge und Einzelmomente zusammensetzt, die zu einem Gesamteindruck verschmelzen. Wäre der Dienstherr gehalten, solche Vorgänge (jedenfalls beispielhaft) zu benennen, könnten hierdurch Einzelergebnisse, die für das Werturteil ohne selbstständig prägendes Gewicht waren, nachträglich eine Bedeutung gewinnen, die ihnen in Wahrheit nach der wertenden Erkenntnis des Dienstherrn nicht zukommen sollte. Zudem würde dies zu einem dauernden "Leistungsfeststellungsverfahren" führen, das einen gänzlich unangemessenen und unvertretbaren Verwaltungsaufwand zur Folge hätte und für das gegenseitige Vertrauensverhältnis zwischen Beamten und Dienstherrn abträglich wäre (zu all dem ausführlich BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <248 ff.>).
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Die verschiedene Art und Weise, in der dienstliche Beurteilungen inhaltlich gestaltet und abgefasst werden können, wirkt sich auf ihre gerichtliche Überprüfung insofern aus, als vom beklagten Dienstherrn die ihm obliegende Darlegung, dass er von einem "richtigen Sachverhalt" ausgegangen ist, in einer der jeweiligen konkreten dienstlichen Beurteilung angepassten, mithin ebenfalls verschiedenartigen Weise zu fordern ist. Ein Rechtssatz, dass der Dienstherr im Streitfall stets verpflichtet sei, die Berechtigung einer von ihm erstellten dienstlichen Beurteilung durch Offenbarung der der Beurteilung zugrunde liegenden Tatsachen darzulegen und unter Beweis zu stellen, findet im geltenden Recht keine Stütze. Der dem Beamten durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantierte effektive Rechtsschutz gegen fehlerhafte dienstliche Beurteilungen wird vielmehr in einer differenzierteren, in dem erwähnten Grundsatzurteil dargestellten und den beiderseitigen Belangen Rechnung tragenden Weise sichergestellt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247 f.>).
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Hiernach muss der Beamte Werturteile in dienstlichen Beurteilungen, sofern sie fehlerhaft sind und ihn deshalb in seinen Rechten verletzen, nicht widerspruchslos und ohne wirksame Abhilfemöglichkeit hinnehmen. Schon die dienstliche Beurteilung selbst muss in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst werden. Sodann gibt die Eröffnung und Besprechung der dienstlichen Beurteilung Gelegenheit, dem Beamten die Ergebnisse der dienstlichen Beurteilung sowie einzelne Werturteile und ihre Grundlagen näher zu erläutern. Hält der Beamte die Beurteilung oder einzelne in ihr enthaltene Werturteile auch danach noch für sachlich nicht gerechtfertigt, so kann er die Beseitigung oder Änderung der Beurteilung oder die Erstellung einer neuen Beurteilung beantragen und - sofern nicht landesgesetzlich ausgeschlossen - einen entsprechenden Widerspruch erheben. Der Dienstherr muss dann allgemeine und pauschal formulierte Werturteile erläutern, konkretisieren und dadurch plausibel machen. Dies kann er durch Anführung von tatsächlichen Vorgängen, aber auch von weiteren konkretisierenden (Teil-)Werturteilen tun. Entscheidend ist, dass das Werturteil keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, dass der Beamte die tragenden Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und für ihn der Weg, der zu dem Werturteil geführt hat, sichtbar wird. Erst dann kann der Beamte beurteilen, ob er mit Aussicht auf Erfolg um gerichtlichen Rechtsschutz nachsuchen kann. Nur auf der Grundlage solcher Erläuterungen und Konkretisierungen können die Gerichte nachprüfen, ob der Dienstherr bei der Abgabe der dienstlichen Beurteilung bzw. einzelner in ihr enthaltener Werturteile von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt hat oder allgemein gültige Wertmaßstäbe verletzt hat. Macht der Dienstherr in der geschilderten Weise seine Werturteile plausibel und nachvollziehbar, so wird dadurch dem Anspruch des Beamten auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1GG) in einem ausreichenden und zugleich praktikablen, d.h. eine Überforderung des Dienstherrn vermeidenden, Umfang genügt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <251 f.>).
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Hat der Dienstherr auch in dem Verwaltungsverfahren allgemein gehaltene Werturteile nicht oder nicht ausreichend erläutert, so bestehen grundsätzlich keine Bedenken, dass er diese Plausibilisierung noch im Verwaltungsstreitverfahren nachholt. Allerdings kann dann Anlass bestehen, dem beklagten Dienstherrn, auch wenn er obsiegt, gemäß § 155 Abs. 4 (vormals Abs. 5) VwGO die Kosten des Verwaltungsstreitverfahrens aufzuerlegen (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <252>).
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Auch das Bundesverfassungsgericht hat unter Hinweis auf das Senatsurteil vom 26. Juni 1980 (a.a.O.) angenommen, dass die allgemeine Verwaltungspraxis im Beurteilungswesen mit der Möglichkeit, Änderungen oder Konkretisierungen von pauschalen Tatsachen und zu pauschalen Werturteilen zu verlangen, ausreichenden Grundrechtsschutz im Verfahren gewährleistet (BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/96 - NVwZ 2002, 1368).
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c) Entgegen der Rechtsansicht des Berufungsgerichts steht auch § 49 Abs. 1 BLV - wonach in der dienstlichen Beurteilung die fachliche Leistung des Beamten "nachvollziehbar darzustellen" ist - der Zulässigkeit eines Ankreuzverfahrens bei Einzelbewertungen in dienstlichen Beurteilungen nicht entgegen. Unbeschadet der Frage, ob das Bundesbeamtengesetz eine Verordnungsermächtigung für die inhaltliche Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung enthält (vgl. § 21 Satz 2 BBG), ist mit der Novellierung der Bundeslaufbahnverordnung jedenfalls keine inhaltliche Änderung verbunden.
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Mit der bei der Neufassung der Bundeslaufbahnverordnung im Jahre 2009 in § 49 Abs. 1 BLV gewählten Formulierung bezog sich der Verordnungsgeber lediglich auf die in der Rechtsprechung formulierten Anforderungen an die Erstellung einer dienstlichen Beurteilung. Danach müssen dienstliche Beurteilungen in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <251>). Eine Auswahlentscheidung im Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG muss auf der Grundlage "inhaltlich aussagekräftiger" dienstlicher Beurteilungen erfolgen (stRspr, vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2013 - 2 BvR 462/13 - IÖD 2013, 182 <183> m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2014 - 2 VR 1.14 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 65 Rn. 22 m.w.N.). Diese in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Anforderungen hat der Verordnungsgeber mit der Neufassung des § 49 BLV nachgezeichnet. Eine Verschärfung dieser Anforderungen lässt sich weder dem Wortlaut des § 49 BLV noch der Begründung des Bundesministeriums des Innern zu dieser Norm entnehmen, die darauf abstellt, dass die dienstliche Beurteilung stärker als bisher die fachliche Leistung (gegenüber Eignung und Befähigung) in den Vordergrund stelle. Hätte der Verordnungsgeber höhere Anforderungen an die Darstellung der fachlichen Leistung in der dienstlichen Beurteilung begründen wollen, als die Rechtsprechung den normativen Regelungen entnahm - also etwa die Notwendigkeit, Einzelbewertungen textlich zu begründen -, wäre dies durch eine entsprechende Formulierung zum Ausdruck gebracht worden.
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Abgesehen davon kann auch eine durch entsprechende Vorgaben in einer Beurteilungsrichtlinie - mittels sogenannter Ankertexte - textlich unterlegte Bewertung einer hinreichend großen Anzahl von Beurteilungsmerkmalen in einem ausdifferenzierten Punkte- oder Buchstabensystem als "nachvollziehbare Darstellung" qualifiziert werden. Wenn sowohl die Einzelmerkmale als auch die Bewertungsstufen (Punkte oder Buchstaben) textlich definiert sind, ist sichergestellt, dass die Beurteiler wissen, worüber und nach welchen Maßstäben sie urteilen. Mit Hilfe dieser Ankertexte können die im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilungen auch als Fließtexte dargestellt werden.
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d) Ausgehend von diesem Maßstab ist das Ankreuzverfahren für Beamte der Zollverwaltung nach den Vorgaben der Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein - BRZV - vom 23. Juni 2010 rechtlich nicht zu beanstanden. Die dort aufgeführten 24 oder - bei Führungskräften - 29 Einzelmerkmale, die jeweils textlich definiert sind und nach einer ebenfalls textlich vorgegebenen 6-teiligen Bewertungsskala anzukreuzen sind, ermöglichen die erforderliche nachvollziehbare Darstellung der fachlichen Leistung der Beamten. Bei Nachfragen und Rügen der Beamten bezüglich einzelner Bewertungen haben Plausibilisierungen nach Maßgabe der im Senatsurteil vom 26. Juni 1980 (a.a.O.) entwickelten und oben dargestellten Grundsätze zu erfolgen. Dabei hängen die Anforderungen an die Plausibilisierung auch davon ab, wie substanziiert die Einzelbewertungen von den Beamten in Frage gestellt werden.
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2. Die dienstliche Beurteilung ist auch nicht deshalb rechtsfehlerhaft, weil der Kläger auf einem Dienstposten verwendet wurde, der gebündelt mehreren Ämtern zugeordnet ist.
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Die Frage, ob eine Dienstpostenbündelung (vgl. § 18 Satz 2 BBesG) zu Recht oder zu Unrecht erfolgt ist, ist ohne Bedeutung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Bewertung der auf einem solchen Dienstposten erbrachten Leistungen in einer dienstlichen Beurteilung. Auch für einen auf einem gebündelten Dienstposten verwendeten Beamten müssen dienstliche Beurteilungen erstellt werden; bewertet werden die tatsächlich erbrachten Leistungen des Beamten - unabhängig davon, ob die Anforderungen des Dienstpostens unter-, gleich- oder höherwertig im Hinblick auf sein Statusamt sind und unabhängig davon, ob ihm dieser Dienstposten rechtsfehlerfrei übertragen worden ist oder nicht. Die auf dem Dienstposten erbrachten Leistungen sind allein am Maßstab des Statusamtes des Beamten zu messen (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 20. März 2007 - 2 BvR 2470/06 - BVerfGK 10, 474 <478>, vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 - BVerfGK 18, 423 <429> und vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - BVerfGK 20, 77 <82>; BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 28 f.). Weist ein Dienstposten Besonderheiten auf, ist dies bei der Leistungsbewertung zu berücksichtigen (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 a.a.O. Rn. 52 ff.).
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Im Übrigen sind nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts bei der Zollverwaltung Dienstpostenbewertungen (vgl. § 18 Satz 1 BBesG) erstellt worden. Dafür, dass diese rechtswidrig sein könnten - insbesondere für eine Überschreitung des insoweit dem Dienstherrn zukommenden Beurteilungsspielraums -, ist nichts ersichtlich. Bei einer Dienstpostenbündelung auf der Grundlage einer Dienstpostenbewertung weiß der Beurteiler, dass der Beamte Aufgaben mit der Wertigkeit und dem Schwierigkeitsgrad aus allen gebündelten Ämtern zu erfüllen hatte und kann dies bei seiner Leistungsbewertung berücksichtigen.
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3. Die Beklagte muss den Kläger aber dennoch neu beurteilen, weil es an der erforderlichen Begründung für das Gesamturteil fehlt. Im Unterschied zu den Einzelbewertungen bedarf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird.
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a) Dem gesetzlichen Regelungssystem in § 21 Satz 1 und § 22 Abs. 1 Satz 2 BBG liegt die Vorstellung zugrunde, dass die dienstliche Beurteilung an den Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren ist, damit sie die Grundlage für nachfolgende Auswahlentscheidungen darstellen kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109> und vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 - BVerfGK 18, 423 <427 f.>; BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46). Der Dienstherr kann aber nur dann auf die dienstliche Beurteilung als maßgebliche Entscheidungsgrundlage seiner Auswahl abstellen, wenn sich hieraus verlässliche Bewertungen für die Ämtervergabe ergeben (BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108>).
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Wie die einzelnen Auswahlkriterien zu gewichten sind, gibt Art. 33 Abs. 2 GG nicht unmittelbar vor. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens ist es daher Sache des Dienstherrn, festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 17. Januar 2014 - 1 BvR 3544/13 - juris Rn. 15). Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 2011 - 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15 m.w.N.). Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann.
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Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Dies erfordert keine Folgerichtigkeit nach rechnerischen Gesetzmäßigkeiten, etwa in der Art, dass die Gesamtwertung das arithmetische Mittel aus den Einzelnoten sein muss. Vielmehr ist umgekehrt die rein rechnerische Ermittlung des Gesamturteils ohne eine entsprechende Rechtsgrundlage sogar unzulässig. Sie verbietet sich bei dienstlichen Beurteilungen, bei denen die Bildung eines Gesamturteils vorgesehen ist, mit dem die Einzelwertungen in einer nochmaligen eigenständigen Wertung zusammengefasst werden. Denn bei der Bildung des Gesamturteils wird die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch eine entsprechende Gewichtung berücksichtigt (BVerwG, Urteil vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 14 m.w.N.).
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Ein individuelles Begründungserfordernis für das Gesamturteil rechtfertigt sich auch aus dessen besonderer Bedeutung als primär maßgebliche Grundlage bei einem späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 21). Dies gilt insbesondere bei Bewerbern mit im Wesentlichen gleichem Gesamturteil. Denn hier muss der Dienstherr im Auswahlverfahren die für das Beförderungsamt wesentlichen Einzelaussagen der dienstlichen Beurteilungen weiter vergleichen (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - BVerfGK 20, 77 <81>) und die Auswahl der Gesichtspunkte, auf die bei gleicher Eignung abgestellt werden soll, begründen (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46).
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Außerdem sind die Gesichtspunkte, die das Absehen von einer individuellen, einzelfallbezogenen Begründung bei den Einzelbewertungen tragen, beim Gesamturteil nicht einschlägig. Vor allem ist weder ein dauerndes Leistungsfeststellungsverfahren noch ein unangemessener und unvertretbarer Verwaltungsaufwand noch eine Erschütterung des gegenseitigen Vertrauensverhältnisses zwischen Beamten und Dienstherrn zu besorgen; das zeigt sich im Übrigen schon daran, dass Beurteilungsrichtlinien vielfach - wie z.B. auch die ältere Fassung der BZRV - eine individuelle Begründung des Gesamturteils vorsehen. Auch der Gesichtspunkt, dass der beurteilte Beamte u.U. selbst ein Interesse daran hat, keine zu detaillierten Begründungen weniger positiver Einzelbewertungen in seiner dienstlichen Beurteilung zu lesen, entfällt beim Gesamturteil.
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Einer - ggf. kurzen - Begründung bedarf es insbesondere dann, wenn die Beurteilungsrichtlinien für die Einzelbewertungen einerseits und für das Gesamturteil andererseits unterschiedliche Bewertungsskalen vorsehen. Denn hier muss erläutert werden, wie sich die unterschiedlichen Bewertungsskalen zueinander verhalten und wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen gebildet wurde.
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Im Übrigen sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt.
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b) Nach diesen Grundsätzen bedurfte es im Fall des Klägers einer gesonderten Begründung des Gesamturteils. Dies folgt schon daraus, dass die BZRV in der ab dem Jahre 2010 geltenden Fassung für Einzelbewertungen eine 6-teilige Skala von sog. Ausprägungsgraden von A bis F, für das Gesamturteil aber eine 5-teilige Skala von Notenstufen von "Herausragend" bis "Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend" zur Verfügung stellt, wobei Letztere ihrerseits durch eine Binnendifferenzierung zwischen 0 und 15 Punkten ergänzt wird. Zwar gibt es eine nachvollziehbare Möglichkeit, diese - die Bildung eines Gesamturteils (unnötig) erschwerende - Inkongruenz der beiden Bewertungsskalen aufzulösen: So wäre es denkbar, die vier Ausprägungsgrade A - D (bei den Einzelmerkmalen) den ersten vier Notenstufen des Gesamturteils zuzuordnen, sodann aber die schlechteste (fünfte) Notenstufe des Gesamturteils in der Weise "aufzuspalten", dass eine "nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechende Leistung" in der Skala der Einzelbewertungen dem (fünften) Ausprägungsgrad E ("schwach ausgeprägt") und eine (gänzlich) "nicht den Anforderungen entsprechende Leistung" dem (sechsten) Ausprägungsgrad F ("sehr schwach ausgeprägt") zugeordnet wird. Die hiernach generell mögliche Übertragung der Bewertungen der Einzelmerkmale in die Bewertungsskala für das Gesamturteil erfordert aber für den jeweiligen Einzelfall eine Begründung. Dies gilt umso mehr, als die Herleitung des Gesamturteils hier zusätzlich dadurch erschwert wird, dass die jeweilige Beurteilungsstufe weiter binnendifferenziert ist; so umfasst z.B. die - im Falle des Klägers vergebene - Stufe "In vollem Umfang den Anforderungen entsprechend" den Bereich von 7 bis 9 Punkten. Außerdem ist das sich aus den Einzelbewertungen ergebende Leistungsbild des Klägers uneinheitlich. Ein Ausnahmefall, in dem eine Begründung für das Gesamturteil entbehrlich ist, weil im konkreten Fall sich die vergebene Note geradezu aufdrängt, ist deshalb nicht gegeben.
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4. Dass die dienstliche Beurteilung für den gesamten Beurteilungszeitraum nach der Fassung der Beurteilungsrichtlinie aus dem Jahre 2010 erstellt wurde, ist nicht zu beanstanden.
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Eine dienstliche Beurteilung ist einheitlich für den gesamten Beurteilungszeitraum nach neugefassten Beurteilungsrichtlinien zu erstellen, wenn diese das vorsehen. Dies gilt auch dann, wenn die zu beurteilenden Leistungen zum größten Teil unter Geltung der früheren Beurteilungsrichtlinie erbracht wurden. Maßgebend ist allein, welches Beurteilungssystem zum Beurteilungsstichtag gegolten hat (BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 - Buchholz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 S. 2; Beschluss vom 14. Februar 1990 - 1 WB 181.88 - BVerwGE 86, 240 <242>).
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Selbst wenn eine Beurteilungsrichtlinie noch nicht in Kraft getreten ist, aber einheitlich für alle Beamten bereits angewendet wird, führt dies nicht zur Fehlerhaftigkeit der dienstlichen Beurteilungen. Denn bei dienstlichen Beurteilungen ist ungeachtet des Wortlauts von Beurteilungsrichtlinien entscheidend, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sind und gleich angewandt werden. Maßgeblich ist die Verwaltungspraxis (BVerwG, Urteile vom 30. April 1981 - 2 C 26.78 - Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 20 S. 13 f. und vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 - Buchholz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 S. 3).
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5. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kostenteilung trägt dem Umstand Rechnung, dass die auf Neubescheidung gerichtete Klage zwar Erfolg hat, der Umfang der Neubescheidung aber begrenzt ist und erheblich hinter dem vom Kläger verteidigten Ausspruch des Berufungsgerichts zurückbleibt.
Tenor
I.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 16. Oktober 2012 wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Gründe
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:
- 1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen; - 2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a; - 3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird; - 4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden; - 5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären; - 6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden; - 7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen; - 8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht; - 9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung; - 10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist; - 11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.
(1) Die Beteiligten können vor dem Verwaltungsgericht den Rechtsstreit selbst führen.
(2) Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Darüber hinaus sind als Bevollmächtigte vor dem Verwaltungsgericht vertretungsbefugt nur
- 1.
Beschäftigte des Beteiligten oder eines mit ihm verbundenen Unternehmens (§ 15 des Aktiengesetzes); Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen, - 2.
volljährige Familienangehörige (§ 15 der Abgabenordnung, § 11 des Lebenspartnerschaftsgesetzes), Personen mit Befähigung zum Richteramt und Streitgenossen, wenn die Vertretung nicht im Zusammenhang mit einer entgeltlichen Tätigkeit steht, - 3.
Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer, Personen und Vereinigungen im Sinne der §§ 3a und 3c des Steuerberatungsgesetzes im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 3a des Steuerberatungsgesetzes, zu beschränkter geschäftsmäßiger Hilfeleistung in Steuersachen nach den §§ 3d und 3e des Steuerberatungsgesetzes berechtigte Personen im Rahmen dieser Befugnisse sowie Gesellschaften im Sinne des § 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 des Steuerberatungsgesetzes, die durch Personen im Sinne des § 3 Satz 2 des Steuerberatungsgesetzes handeln, in Abgabenangelegenheiten, - 3a.
Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer, Personen und Vereinigungen im Sinne der §§ 3a und 3c des Steuerberatungsgesetzes im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 3a des Steuerberatungsgesetzes, zu beschränkter geschäftsmäßiger Hilfeleistung in Steuersachen nach den §§ 3d und 3e des Steuerberatungsgesetzes berechtigte Personen im Rahmen dieser Befugnisse sowie Gesellschaften im Sinne des § 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 des Steuerberatungsgesetzes, die durch Personen im Sinne des § 3 Satz 2 des Steuerberatungsgesetzes handeln, in Angelegenheiten finanzieller Hilfeleistungen im Rahmen staatlicher Hilfsprogramme zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie, wenn und soweit diese Hilfsprogramme eine Einbeziehung der Genannten als prüfende Dritte vorsehen, - 4.
berufsständische Vereinigungen der Landwirtschaft für ihre Mitglieder, - 5.
Gewerkschaften und Vereinigungen von Arbeitgebern sowie Zusammenschlüsse solcher Verbände für ihre Mitglieder oder für andere Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder, - 6.
Vereinigungen, deren satzungsgemäße Aufgaben die gemeinschaftliche Interessenvertretung, die Beratung und Vertretung der Leistungsempfänger nach dem sozialen Entschädigungsrecht oder der behinderten Menschen wesentlich umfassen und die unter Berücksichtigung von Art und Umfang ihrer Tätigkeit sowie ihres Mitgliederkreises die Gewähr für eine sachkundige Prozessvertretung bieten, für ihre Mitglieder in Angelegenheiten der Kriegsopferfürsorge und des Schwerbehindertenrechts sowie der damit im Zusammenhang stehenden Angelegenheiten, - 7.
juristische Personen, deren Anteile sämtlich im wirtschaftlichen Eigentum einer der in den Nummern 5 und 6 bezeichneten Organisationen stehen, wenn die juristische Person ausschließlich die Rechtsberatung und Prozessvertretung dieser Organisation und ihrer Mitglieder oder anderer Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder entsprechend deren Satzung durchführt, und wenn die Organisation für die Tätigkeit der Bevollmächtigten haftet.
(3) Das Gericht weist Bevollmächtigte, die nicht nach Maßgabe des Absatzes 2 vertretungsbefugt sind, durch unanfechtbaren Beschluss zurück. Prozesshandlungen eines nicht vertretungsbefugten Bevollmächtigten und Zustellungen oder Mitteilungen an diesen Bevollmächtigten sind bis zu seiner Zurückweisung wirksam. Das Gericht kann den in Absatz 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 bezeichneten Bevollmächtigten durch unanfechtbaren Beschluss die weitere Vertretung untersagen, wenn sie nicht in der Lage sind, das Sach- und Streitverhältnis sachgerecht darzustellen.
(4) Vor dem Bundesverwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht oder einem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind nur die in Absatz 2 Satz 1 bezeichneten Personen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Vor dem Bundesverwaltungsgericht sind auch die in Absatz 2 Satz 2 Nr. 5 bezeichneten Organisationen einschließlich der von ihnen gebildeten juristischen Personen gemäß Absatz 2 Satz 2 Nr. 7 als Bevollmächtigte zugelassen, jedoch nur in Angelegenheiten, die Rechtsverhältnisse im Sinne des § 52 Nr. 4 betreffen, in Personalvertretungsangelegenheiten und in Angelegenheiten, die in einem Zusammenhang mit einem gegenwärtigen oder früheren Arbeitsverhältnis von Arbeitnehmern im Sinne des § 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes stehen, einschließlich Prüfungsangelegenheiten. Die in Satz 5 genannten Bevollmächtigten müssen durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln. Vor dem Oberverwaltungsgericht sind auch die in Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 bezeichneten Personen und Organisationen als Bevollmächtigte zugelassen. Ein Beteiligter, der nach Maßgabe der Sätze 3, 5 und 7 zur Vertretung berechtigt ist, kann sich selbst vertreten.
(5) Richter dürfen nicht als Bevollmächtigte vor dem Gericht auftreten, dem sie angehören. Ehrenamtliche Richter dürfen, außer in den Fällen des Absatzes 2 Satz 2 Nr. 1, nicht vor einem Spruchkörper auftreten, dem sie angehören. Absatz 3 Satz 1 und 2 gilt entsprechend.
(6) Die Vollmacht ist schriftlich zu den Gerichtsakten einzureichen. Sie kann nachgereicht werden; hierfür kann das Gericht eine Frist bestimmen. Der Mangel der Vollmacht kann in jeder Lage des Verfahrens geltend gemacht werden. Das Gericht hat den Mangel der Vollmacht von Amts wegen zu berücksichtigen, wenn nicht als Bevollmächtigter ein Rechtsanwalt auftritt. Ist ein Bevollmächtigter bestellt, sind die Zustellungen oder Mitteilungen des Gerichts an ihn zu richten.
(7) In der Verhandlung können die Beteiligten mit Beiständen erscheinen. Beistand kann sein, wer in Verfahren, in denen die Beteiligten den Rechtsstreit selbst führen können, als Bevollmächtigter zur Vertretung in der Verhandlung befugt ist. Das Gericht kann andere Personen als Beistand zulassen, wenn dies sachdienlich ist und hierfür nach den Umständen des Einzelfalls ein Bedürfnis besteht. Absatz 3 Satz 1 und 3 und Absatz 5 gelten entsprechend. Das von dem Beistand Vorgetragene gilt als von dem Beteiligten vorgebracht, soweit es nicht von diesem sofort widerrufen oder berichtigt wird.
(1) Kammerrechtsbeistände stehen in den nachfolgenden Vorschriften einem Rechtsanwalt gleich:
- 1.
§ 79 Absatz 1 Satz 2 und Absatz 2 Satz 1, § 88 Absatz 2, § 121 Absatz 2 bis 4, § 122 Absatz 1, den §§ 126, 130d und 133 Absatz 2, den §§ 135, 157 und 169 Absatz 2, den §§ 174, 195 und 317 Absatz 5 Satz 2, § 348 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 Buchstabe d, § 397 Absatz 2 und § 702 Absatz 2 Satz 2 der Zivilprozessordnung, - 2.
§ 10 Absatz 2 Satz 1, § 11 Satz 4, § 13 Absatz 4, den §§ 14b und 78 Absatz 2 bis 4 des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, - 3.
§ 11 Absatz 2 Satz 1 und § 46g des Arbeitsgerichtsgesetzes, - 4.
den §§ 65d und 73 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 6 Satz 5 des Sozialgerichtsgesetzes, wenn nicht die Erlaubnis das Sozial- und Sozialversicherungsrecht ausschließt, - 5.
den §§ 55d und 67 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 6 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung, - 6.
den §§ 52d und 62 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 6 Satz 4 der Finanzgerichtsordnung, wenn die Erlaubnis die geschäftsmäßige Hilfeleistung in Steuersachen umfasst.
(2) Registrierte Erlaubnisinhaber stehen im Sinn von § 79 Abs. 2 Satz 1 der Zivilprozessordnung, § 10 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, § 11 Abs. 2 Satz 1 des Arbeitsgerichtsgesetzes, § 73 Abs. 2 Satz 1 des Sozialgerichtsgesetzes, § 67 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung und § 62 Abs. 2 Satz 1 der Finanzgerichtsordnung einem Rechtsanwalt gleich, soweit ihnen die gerichtliche Vertretung oder das Auftreten in der Verhandlung
- 1.
nach dem Umfang ihrer bisherigen Erlaubnis, - 2.
als Prozessagent durch Anordnung der Justizverwaltung nach § 157 Abs. 3 der Zivilprozessordnung in der bis zum 30. Juni 2008 geltenden Fassung, - 3.
durch eine für die Erteilung der Erlaubnis zum mündlichen Verhandeln vor den Sozialgerichten zuständige Stelle, - 4.
nach § 67 der Verwaltungsgerichtsordnung in der bis zum 30. Juni 2008 geltenden Fassung oder - 5.
nach § 13 des Gesetzes über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit in der bis zum 30. Juni 2008 geltenden Fassung
(3) Das Gericht weist registrierte Erlaubnisinhaber, soweit sie nicht nach Maßgabe des Absatzes 2 zur gerichtlichen Vertretung oder zum Auftreten in der Verhandlung befugt sind, durch unanfechtbaren Beschluss zurück. Prozesshandlungen eines nicht vertretungsbefugten Bevollmächtigten und Zustellungen oder Mitteilungen an diesen Bevollmächtigten sind bis zu seiner Zurückweisung wirksam. Das Gericht kann registrierten Erlaubnisinhabern durch unanfechtbaren Beschluss die weitere Vertretung oder das weitere Auftreten in der Verhandlung untersagen, wenn sie nicht in der Lage sind, das Sach- und Streitverhältnis sachgerecht darzustellen.§ 335 Abs. 1 Nr. 5 der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Personen, die bis zum 9. September 1996 die fachlichen Voraussetzungen für die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft nach § 4 des Rechtsanwaltsgesetzes vom 13. September 1990 (GBl. I Nr. 61 S. 1504) erfüllt haben, stehen in den nachfolgenden Vorschriften einer Person mit Befähigung zum Richteramt gleich:
- 1.
§ 6 Abs. 2 Satz 1 und § 7 Abs. 2 Satz 1 des Rechtsdienstleistungsgesetzes, - 2.
§ 78 Absatz 2 und § 79 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 der Zivilprozessordnung, - 3.
§ 10 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, - 4.
§ 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, Abs. 4 Satz 3 des Arbeitsgerichtsgesetzes, - 5.
§ 73 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, Abs. 4 Satz 3 und 4 des Sozialgerichtsgesetzes, - 6.
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, Abs. 4 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung, - 7.
§ 62 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, Abs. 4 Satz 4 der Finanzgerichtsordnung, - 8.
§ 97 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Patentgesetzes, - 9.
§ 81 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Markengesetzes.