Verwaltungsgericht München Urteil, 26. Okt. 2015 - M 5 K 14.3471

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 8. Mai 2013 aufgehoben und die Klage abgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger steht als Steuerobersekretär in der Finanzverwaltung (Besoldungsgruppe A7) beim Finanzamt P. im Dienst des Beklagten. Er wendet sich gegen seine dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Juli 2011 für den Beurteilungszeitraum 2. Juli 2008 bis 1. Juli 2011.

Die Verwaltungsvorschrift über die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Steuerverwaltung, der Zentralen Besoldungs- und Versorgungsstelle sowie des Geschäftsbereichs Bundesbau vom 10. März 2003 (MinBl. 2003, 295, im Folgenden: Beurteilungs-VV) i.V.m. der Verlängerungs-VV vom 17. Oktober 2008 (MinBl. 2008, 327) sieht zum Verfahrensablauf für die regelmäßige dienstliche Beurteilung der Beamten Folgendes vor:

Zur Vorbereitung der Beurteilung führt der Beurteiler eine gemeinsame Besprechung mit den Sachgebietsleitern durch (Nr. 2.7.1 Beurteilungs-VV). In dieser Besprechung sind Leistung sowie Eignung und Befähigung der zu beurteilenden Beamten eingehend zu erörtern und miteinander zu vergleichen. Es werden Rangfolge, Gesamtbewertung und Verwendungsvorschläge besprochen (Nr. 2.7.2 Beurteilungs-VV). Im Anschluss hat der Beurteiler so genannte Beurteilungspläne aufzustellen, die u.a. die auf der Grundlage der Besprechung nach Nr. 2.7.1 vorgesehene Gesamtbewertung und die Verwendungsvorschläge enthalten.

Die Beurteilungspläne sind sodann der Oberfinanzdirektion (OFD) zur Vorbereitung der Besprechungen der Dienstvorgesetzten nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV vorzulegen (Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV). Diese so genannten Vorsteher-Konferenzen werden von dem zuständigen Personalreferenten oder einem für das Personalwesen zuständigen ranghöheren Beamten der Besitz- und Verkehrssteuerabteilung der OFD geleitet (Nr. 2.8.1 Beurteilungs-VV). Nach Nr. 2.8.2 Beurteilungs-VV dienen die Besprechungen der Objektivierung des Beurteilungsverfahrens und der Gewährleistung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen Dienststellen durch Vergleich der zu beurteilenden Beamten sowie einer Abstimmung von Fragen der Bewertung der Leistung und Befähigung sowie der Eignungsfeststellung.

Im Anschluss an diese Besprechung erstellt der Beurteiler nach Einholung der Beurteilungsbeiträge der Sachgebietsleiter den Beurteilungsentwurf (Nr. 2.9.1 Beurteilungs-VV). Sind die Beurteilungsentwürfe schlüssig und angemessen, erfolgt die Schlusszeichnung nach Nr. 2.11.1 Beurteilungs-VV. Andernfalls sind sie, soweit es sich um regelmäßige Beurteilungen ab Besoldungsgruppe A7 handelt, in einem Beratungsgremium zu erörtern (vgl. Nr. 2.10.2 - 2.10.5 Beurteilungs-VV). Mit der Schlusszeichnung durch den zuständigen Beamten der OFD ist das Beurteilungsverfahren abgeschlossen (Nr. 2.11.1 Beurteilungs-VV).

Die Rundverfügung „Regelmäßige dienstliche Beurteilungen der planmäßigen Beamtinnen und Beamten des mittleren Dienstes zum 01.07.2011/01.12.2011“ der OFD (im Folgenden: Rundverfügung der OFD) sieht zudem unter Nr. 4 Richtsätze für die dienstlichen Beurteilungen vor. Diese sollen nach Nr. 4 Abs. 2 der Rundverfügung auf Finanzamtsebene Berücksichtigung finden und sind in den einzelnen Regionen und auf Landesebene in jedem Fall einzuhalten.

Im Rahmen der regelmäßigen dienstlichen Beurteilung der planmäßigen Beamtinnen und Beamten des mittleren Dienstes zum 1. Juli 2011 erstellte der Beklagte für den Kläger unter dem 4. August 2011 zunächst eine vereinfachte dienstliche Beurteilung (Nr. 3.8 Beurteilungs-VV), die mit der Gesamtbewertung 3 Punkte (= Leistung und Befähigung übertreffen die Anforderungen) schloss. Nachdem sich der Kläger hiergegen gewandt hatte mit der Begründung, die Voraussetzungen für eine vereinfachte Beurteilung lägen nicht vor, hielt der Vorsteher des Finanzamtes an der vereinfachten Beurteilung nicht fest, sondern erstellte nach Anhörung des Klägers am 17. November 2011 einen regulären Beurteilungsentwurf. Dieser schloss in der Gesamtbewertung ebenfalls mit 3 Punkten. In der Leistungsbeurteilung sollte der Kläger ebenso wie in sämtlichen Submerkmalen die Note C (= über Normalleistung) erhalten. In der Befähigungsbewertung wurde er in zehn Submerkmalen mit der Note IV (= zwischen stark ausgeprägt und normal ausgeprägt) und in zwei Submerkmalen mit der Note III (= stark ausgeprägt) bewertet. Im Vergleich zu seiner vorangegangenen Beurteilung zum Stichtag 1. Juli 2008, in der der Kläger mit der Gesamtbewertung 3 Punkte beurteilt worden war, verbesserte sich der Kläger in der Leistungsbeurteilung in zwei Submerkmalen um jeweils eine Stufe und hinsichtlich der Befähigungsbewertung in einem Submerkmal um eine Stufe und in einem weiteren Submerkmal um zwei Stufen.

Nachdem das Beratungsgremium auf der Grundlage des Beurteilungsentwurfs die Schlusszeichnung der dienstlichen Beurteilung des Klägers mit der Gesamtbewertung 3 Punkte empfohlen hatte, erfolgte die Schlusszeichnung am 7. März 2012. Die dienstliche Beurteilung wurde dem Kläger am 8. Mai 2012 eröffnet.

Den gegen die Beurteilung erhobenen Widerspruch, mit dem der Kläger eine Abänderung der Gesamtbewertung von 3 Punkten auf 4 Punkte begehrte, wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 26. Juli 2012, dem Kläger am 30. Juli 2012 ausgehändigt, zurück. Die dienstliche Beurteilung sei angemessen und schlüssig. Der Kläger müsse sich mit allen rund 600 beurteilten Steuerobersekretären in der rheinland-pfälzischen Steuerverwaltung vergleichen lassen. Eine höhere Beurteilung sei zudem mit Blick auf die vergleichsweise niedrige Bewertung seines Dienstpostens ausgeschlossen. Die vom Kläger behauptete Leistungssteigerung sei berücksichtigt worden und habe in der Beurteilung ihren Niederschlag gefunden.

Mit seiner am 27. August 2012 erhobenen Klage macht der Kläger geltend, die dienstliche Beurteilung sei rechtswidrig. Die veränderten Arbeitsbedingungen und erhöhte Arbeitsbelastung sowie eine Leistungssteigerung gegenüber der Vorbeurteilung seien nicht ausreichend gewürdigt worden. Er, der Kläger, übernehme de facto zudem zahlreiche höherwertige Tätigkeiten. Zudem gehe die dienstliche Beurteilung von einem falschen, unvollständigen Sachverhalt aus und enthalte unzutreffende Ausführungen hinsichtlich seines Arbeitsgebiets. Die Richtsatzvorgabe des Beklagten sei unzulässig, da keine Abweichungsmöglichkeit bestehe. Den Beurteiler treffe jedenfalls eine besondere Begründungspflicht, um bei dem beurteilten Beamten den Eindruck zu vermeiden, dieser sei ein „Quotenopfer“. In der Anhörung habe der Beurteiler ihm gegenüber geäußert, eine Höherbewertung sei zwar grundsätzlich leistungsgerecht, aufgrund von Sachzwängen gemäß der Quotenregelung jedoch aktuell nicht möglich.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Oberfinanzdirektion Koblenz vom 26. Juli 2012 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 1. Juli 2011 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor, die Richtsätze seien zulässig. Die Quoten könnten im Einzelfall, je nach individuellem Leistungs- und Befähigungsbild des Beamten, über- oder unterschritten werden. Dies sei tatsächlich auch erfolgt, wie die vorgelegten Säulendiagramme belegten. Zudem seien die Richtsätze für die dienstliche Beurteilung des Klägers nicht kausal geworden. Im Bereich des Finanzamts P. seien von 34 Steuerobersekretären zehn Beamte mit 3 Punkten beurteilt worden. Innerhalb dieser Gruppe rangiere der Kläger auf Platz 6. Der Kläger sei also nicht „Quotenopfer“ geworden.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 8. Mai 2013 stattgegeben und den Beklagten verurteilt, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die dienstliche Beurteilung beruhe auf einem nicht rechtskonformen Beurteilungsverfahren. Denn durch die in der Sachgebietsleiterbesprechung vorgesehene Reihung der Beamten einschließlich der Festlegung der Gesamtbewertung und des Verwendungsvorschlags sowie der Zusammenführung der Beurteilungspläne zu einem landesweiten Beurteilungsplan bei der anschließenden Erörterung in der OFD unter Vorsitz des Oberfinanzpräsidenten werde die dienstliche Beurteilung in unzulässiger Weise in wesentlichen Teilen festgelegt, bevor der Beurteiler einen Beurteilungsentwurf erstelle. Diese Vorsteuerung werde auch durch Nr. 11 der Rundverfügung der OFD belegt, wonach es gemeinsames Ziel sei, die vorgesehenen Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge abschließend und einvernehmlich zu besprechen. Diese Vorgehensweise stelle das Beurteilungsverfahren in unzulässiger Weise „auf den Kopf“. Bei der Verfahrensausgestaltung komme es auch nicht darauf an, ob sich der einzelne Beurteiler gebunden fühle, sondern nur darauf, dass dessen Entscheidungsfreiheit - wie hier - durch die vorgegebene Verfahrensweise eingeschränkt werde.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte am 10. Juni 2013 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Er macht im Wesentlichen geltend, die gemäß Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV vorgesehene Besprechung in der OFD sehe entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht die Erstellung eines landesweiten Beurteilungsplanes vor. Bei dem Verfahren nach Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV handele es sich vielmehr um das auf die zu beurteilenden Beamten der Dienststelle OFD anzuwendende Verfahren. Ein landesweites Ranking und eine landesweite Abstimmung fänden nicht statt. Die Abstimmung auf regionaler Ebene diene lediglich der Verdeutlichung der Beurteilungsmaßstäbe; auch dort werde kein regionales Ranking erstellt. Eine Bindung und Vorfestlegung des einzelnen Beurteilers sei weder vorgesehen, noch entspreche sie tatsächlicher Übung. Auch das aus Nr. 11 der Rundverfügung der OFD entnommene Zitat sei kein Hinweis auf eine unzulässige Bindung des Beurteilers.

Der Beklagte beantragt,

das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil, das er auch unter Berücksichtigung des Berufungsvorbringens des Beklagten für zutreffend hält. Ergänzend trägt er vor, es sei hier bereits nicht dargetan, dass der Beurteiler überhaupt in Betracht gezogen habe, von der ihm angeblich zustehenden Abweichungsmöglichkeit Gebrauch zu machen. Hiergegen spreche vielmehr die Äußerung des Beurteilers im Anhörungsverfahren, dass einer besseren Beurteilung Sachzwänge entgegenstünden. Die Annahme des Beklagten, wonach sich Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV nur auf die Dienststelle OFD beziehe, finde weder in der Beurteilungs-VV selbst noch in der Rundverfügung der OFD eine Stütze.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungsakten des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Die Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Denn der Kläger hat keinen Anspruch auf eine erneute Beurteilung für den Beurteilungszeitraum 2. Juli 2008 bis 1. Juli 2011. Die angefochtene Regelbeurteilung zum Beurteilungsstichtag 1. Juli 2011 leidet an keinem Rechtsfehler.

Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte nur eingeschränkt überprüfbar. Die Einschätzung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung eines Beamten ist ein dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Beurteiler den gesetzlichen Rahmen der Beurteilungsermächtigung verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt haben. Hat der Dienstherr - wie hier - allgemeine Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG -) an diese gebunden. Das Gericht kann überprüfen, ob die Richtlinien mit höherrangigem Recht vereinbar sind und ob die Beurteiler sich an deren Vorgaben gehalten haben (vgl. etwa BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, NVwZ-RR 2002, 802 [803]; BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34/04 -, BVerwGE 124, 356 [358]; Urteil vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7/07 -, juris; OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, LKRZ 2011, 73).

Von diesen Rechtsgrundsätzen ausgehend erweist sich die angefochtene Beurteilung nicht als fehlerhaft. In dem Beurteilungsverfahren ist insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit des Beurteilers verstoßen worden (1.). Es ist zudem nicht festzustellen, dass es zu einer unzulässigen Beeinflussung des Beurteilers durch die Vorgabe von Richtwerten gekommen ist (2.). Schließlich leidet die Beurteilung auch an keinem sonstigen rechtlich erheblichen Fehler (3.).

1. Nach der Rechtsprechung des Senats begegnen Abstimmungsgespräche zwischen Beurteilern und dabei festgelegte statusamtsbezogene Leistungsreihungen, die der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe dienen, im Hinblick auf die Weisungsfreiheit eines Beurteilers grundsätzlich keinen Bedenken. Anderes gilt nur dann, wenn diese Vorgehensweise zur Festlegung der Beurteilung der Leistungen und Befähigungen der einzelnen Beamten führt. Eine Beurteilung ist daher rechtswidrig, wenn aufgrund der im Abstimmungsgespräch gebildeten Rangfolge die Bewertungen (Noten) verbindlich festgelegt werden oder der Beurteiler an das Ergebnis einer Beurteilerkonferenz faktisch gebunden ist und der Beurteiler so bei der einzelnen Beurteilung die Gesamtbewertung nicht aus einer Bewertung der einzelnen Beurteilungsmerkmale, sondern nur unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit der festgelegten Rangfolge vornimmt. Unzulässig ist daher insbesondere eine inhaltlich bis ins Einzelne gehende Vorwegnahme der Beurteilungsergebnisse (vgl. OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -; Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, LKRZ 2011, 73 [74]; Urteil vom 15. Dezember 2006 - 2 A 11032/06.OVG -, ESOVGRP; vgl. ferner OVG Nds., Beschluss vom 6. Januar 2010 - 5 LA 223/08 -, juris). Ob die Entscheidungsfreiheit des Beurteilers dergestalt in einer Weise eingeschränkt wird, richtet sich nicht allein nach der subjektiven Sicht des Beurteilers, sondern auch nach den objektiv gegebenen Umständen. Es führt daher nicht schon für sich gesehen zu einem Rechtsfehler, wenn der Beurteiler subjektiv von einer bestimmten Erwartungshaltung ausgeht und sich davon bei der Erstellung seines Beurteilungsvorschlages bestimmen lässt (OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, ESOVGRP; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -, juris; vgl. ferner OVG Nds., Beschluss vom 6. Januar 2010 - 5 LA 223/08 -, juris).

An diesen Maßstäben gemessen bestehen hier weder durchgreifende rechtliche Bedenken gegen die der angegriffenen Beurteilung zugrunde liegende Beurteilungs-VV (a) noch gegen ihre Anwendung im konkreten Fall (b).

a) Eine unzulässige Einflussnahme auf den Beurteiler ist nicht schon darin zu sehen, dass nach Nr. 2.7.1 Beurteilungs-VV der Beurteiler zur Vorbereitung der Beurteilung eine gemeinsame Besprechung mit den Sachgebietsleitern abzuhalten hat. Diese Besprechung dient vielmehr erkennbar dazu, dem Beurteiler eine breite Informations- und Erkenntnisgrundlage für die anstehenden Beurteilungen zu verschaffen. Denn als Fachvorgesetzte der zu beurteilenden Beamten sind die Sachgebietsleiter besonders geeignet, dem Beurteiler, d.h. dem Finanzamtvorsteher (vgl. Nr. 2.6.1 Beurteilungs-VV), Aufschluss über die Leistung und Befähigung der Beamten, auch im Vergleich untereinander, geben zu können. Wie die Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung bekundet haben, kommt es zudem nicht selten vor, dass die zu beurteilenden Beamten mehreren Sachgebietsleitern, etwa durch frühere Tätigkeiten in einem anderen Sachgebiet, bekannt sind. Durch eine solche Besprechung wird dem Ziel einer gleichmäßigen Anwendung des Beurteilungsmaßstabs (vgl. Nr. 2.7.1 Beurteilungs-VV) Rechnung getragen.

Eine andere Bewertung ist auch nicht vor dem Hintergrund geboten, dass im Anschluss an die Besprechung ein Beurteilungsplan aufgestellt wird, der eine Gesamtbewertung, die Verwendungsvorschläge sowie die wichtigsten Angaben zur Person und zum Aufgabengebiet der Beamten enthält (Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV). Daraus lässt sich nicht ableiten, dass der Beurteiler an die Einschätzungen der Sachgebietsleiter gebunden ist. Dabei ist zu beachten, dass Verwaltungsvorschriften und Beurteilungsrichtlinien nicht wie Rechtsvorschriften aus sich heraus, sondern unter Berücksichtigung nach der tatsächlichen oder gebilligten Verwaltungspraxis auszulegen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 1995 - 2 C 17/94 -; Beschluss vom 25. Februar 2013 - 2 B 104/11 -, juris, jeweils m.w.N.). Wie die Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar dargelegt haben, hat der Beurteiler zwar den Inhalt der Besprechung und die dort gewonnenen Erkenntnisse bei der Erstellung des Beurteilungsplans zu berücksichtigen. Er stellt den Beurteilungsplan letztendlich aber in eigener Verantwortung auf. Wird die Leistung eines Beamten vom Beurteiler und den Sachgebietsleitern unterschiedlich bewertet, hat der Beurteiler folglich das „letzte Wort“. Auch das vom Beklagten vorgelegte Skript „Dienstliche Beurteilung und Beförderung in den Abteilungen Steuer und ZBV der Oberfinanzdirektion Koblenz (Stand: Juli 2010)“ - im Folgenden: Skript OFD - sieht ausdrücklich vor, dass die Entscheidung über Rangfolge, Gesamtbewertung und Verwendungsvorschlag beim Vorsteher als zuständigem Beurteiler liegt (S. 44). Diese Verfahrensweise hat auch der in der mündlichen Verhandlung informatorisch angehörte Leitende Regierungsdirektor i.R. G., der die streitgegenständliche Beurteilung des Klägers erstellt hat, bestätigt.

Diese Ausführungen des Beklagten stehen im Übrigen auch mit dem Wortlaut der Beurteilungs-VV in Einklang. Danach werden Rangfolge, Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge für die einzelnen Beamten mit den Sachgebietsleitern lediglich „besprochen“ (Nr. 2.7.2 Beurteilungs-VV). Einen etwaigen Beschluss des Gremiums sieht die Beurteilungs-VV hingegen nicht vor. Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV schreibt vielmehr dem Beurteiler die Aufgabe zu, im Anschluss an diese Besprechung die Beurteilungspläne aufzustellen.

Entgegen der Annahme der Vorinstanz wird die Beurteilung auch nicht durch die Erstellung eines landesweiten Rankings vorgesteuert. Ein derartiges Verfahren lässt sich nicht aus Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV ableiten. Nach dieser Verwaltungsvorschrift finden in der OFD unter Vorsitz des Oberfinanzpräsidenten entsprechende Erörterungen mit den Abteilungsleitern, den Gruppenleitern sowie dem Leiter der Landesfinanzschule Rheinland-Pfalz und dem Direktor der Fachhochschule für Finanzen statt. Diese Regelung betrifft - wie der Beklagte geschildert hat - lediglich das Beurteilungsverfahren für die zu beurteilenden Beamten in der Dienststelle OFD. Sie findet auf die Vorbereitung der Beurteilungen in der nachgeordneten Finanzamtsebene keine Anwendung. Hierfür spricht im Übrigen, dass Nr. 2.7.3 Satz 3 Beurteilungs-VV, welche die Beurteilungen der Beamten der Finanzämter regelt, auf die Besprechungen nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV, also die Vorbesprechungen in den Vorsteher-Konferenzen, nicht aber auf Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV verweist. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, wonach mit dem Verweis in Nr. 2.7.4 auf Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV die Erstellung eines landesweiten Beurteilungsplans vorgeben werde, lässt außerdem die Frage der (zeitlichen) Einordnung der Vorsteher-Konferenzen nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV unbeantwortet.

Schließlich wird auch durch die Vorsteher-Konferenzen nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV, bei denen es sich um Besprechungen der Dienstvorgesetzen, d.h. der Beurteiler (vgl. Nr. 2.6.1 Beurteilungs-VV), zur Vorbereitung regelmäßiger Beurteilungen handelt, nicht unzulässig in die Beurteilungsfreiheit des Beurteilers eingegriffen. Der Beklagte hat vorgetragen, dass in diesen Konferenzen keine landesweite Leistungsreihung erfolge. Dies ist bereits schon deswegen ohne weiteres nachvollziehbar, weil in den Vorsteher-Konferenzen die Finanzämter in der Regel nach Regionen zusammengefasst werden (zu dieser Möglichkeit vgl. Nr. 2.8.1 Beurteilungs-VV, vgl. ferner Skript OFD, S. 41 f.).

Auch in den Vorsteher-Konferenzen auf regionaler Ebene findet, wie der Beklagte schriftsätzlich ausgeführt hat und von den Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung bekräftigt wurde, keine Leistungsreihung der Beamten statt. Dies sieht auch die Beurteilungs-VV nicht vor. Nach Nr. 2.8.2 Beurteilungs-VV sollen die Besprechungen vielmehr der Objektivierung des Beurteilungsverfahrens und der Gewährleistung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen Dienststellen durch Vergleich der zu beurteilenden Beamten sowie einer Abstimmung von Fragen der Bewertung des Leistung und Befähigung sowie der Eignungsfeststellung dienen. Dementsprechend legen die Beurteiler zur Vorbereitung der Vorsteher-Konferenz ihre Beurteilungspläne nicht nur der OFD (Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV), sondern auch den anderen Beurteilern vor (vgl. Skript OFD, S. 45). Nach den Angaben der Beklagten, an deren Richtigkeit der Senat keinen Anlass zu zweifeln hat, werden in der Konferenz anhand dieser Pläne die Beurteilungsmaßstäbe verdeutlicht und darüber hinaus einzelne Fälle, insbesondere etwa die Vergabe von Spitzennoten besprochen. So sei bezogen auf den vorgelegten Beurteilungsplan des Finanzamtes P. zum Beurteilungsstichtag 1. Juli 2011 (vgl. Bl. 293 ff. Gerichtsakte), der 34 Beamte der Besoldungsgruppe A7 umfasse, lediglich über die als Besprechungsfall gekennzeichneten fünf Fälle diskutiert worden.

Derartige Abstimmungsgespräche zwischen Beurteilern, die ersichtlich von dem Bemühen getragen sind, auf untereinander vergleichbare, leistungsgerecht abgestufte und somit aussagekräftige Beurteilungen hinzuwirken, erweisen sich als sachgerecht. Dies gilt umso mehr, wenn - wie hier mit landesweit rund 600 Steuerobersekretären -, eine Vielzahl von Beamten eines Statusamtes von unterschiedlichen Beurteilern zu beurteilen ist. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung nämlich erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 9/99 -, juris). Eine einheitliche Handhabung allgemeiner Beurteilungsvorgaben ist zudem Voraussetzung für eine am Leistungsgrundsatz (Art. 33 Abs. 2 GG, § 9 Beamtenstatusgesetz) orientierte Bewerberauswahl. Sie lässt sich in der Regel durch einen entsprechenden Informationsaustausch zwischen den Beurteilern sicherstellen (vgl. OVG RP, Urteil vom 15. Dezember 2006 - 2 A 11032/06.OVG -, ESOVGRP).

Der Senat vermag auch nicht zu erkennen, dass die Vorsteher-Konferenzen darauf abzielen, den Beurteiler in seiner Beurteilungskompetenz einzuschränken oder gar die Beurteilung für die einzelnen Beamten verbindlich oder faktisch vorzugeben, bevor der Beurteiler seinen Beurteilungsentwurf erstellt hat. Zwar heißt es in der Nr. 11 der Rundverfügung der OFD zu den regionalen Vorsteher-Konferenzen, es sei gemeinsames Ziel, die vorgesehenen Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge abschließend und einvernehmlich zu besprechen. Die Vertreterinnen in der mündlichen Verhandlung haben jedoch eindrücklich ausgeführt, dass die Beurteiler an in der Konferenz besprochene Gesamtbewertungen nicht gebunden seien. Dies überzeugt vor allem deshalb, weil es sich bei den Besprechungen - wenn sie auch von dem zuständigen Personalreferenten oder einem für das Personalwesen zuständigen ranghöheren Beamten der Besitz- und Verkehrssteuerabteilung geleitet werden - um Besprechungen unter „gleichrangigen“ Beurteilern handelt und daher ersichtlich auf einen Informationsaustausch und die Sicherung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe und nicht auf die Festlegung einer Gesamtbewertung ausgerichtet sind. Von einem Beurteilungsverfahren von „oben nach unten“ (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, ESOVGRP) kann insofern keine Rede sein. Die Ausführungen der Vertreterinnen des Beklagten stehen zudem im Einklang mit den Erläuterungen im Skript des Beklagten, in dem es heißt, dass die Vorsteherkonferenzen den einzelnen Vorsteher nicht „überstimmen“ oder ihn zu einer bestimmten Wertung „zwingen“ können (S. 45). Dass in den Vorsteher-Konferenzen Gesamtbewertungen nicht verbindlich festgelegt werden, hat auch der informatorisch angehörte Beurteiler des Klägers bestätigt.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass nach den Angaben der Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung Beurteilungsentwürfe, die von denen in der Vorsteher-Konferenz besprochenen Gesamtbewertungen abweichen, dem Beratungsgremium nach Nr. 2.10.1 Beurteilungs-VV vorgelegt werden. Der Senat verkennt nicht, dass dies in Einzelfällen aus Sicht eines Beurteilers zu einer subjektiv empfundenen Bindung an die Besprechungen der Vorsteher-Konferenz führen kann. Dies reicht jedoch für die Annahme einer unzulässigen Vorsteuerung des Beurteilers nicht aus (siehe hierzu OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, ESOVGRP). Denn auf eine derartige Einflussnahme ist die Beurteilungs-VV nicht angelegt (a.A. Bowitz, ZBR 2014, 145 [147]). Die Überprüfung der Beurteilung durch das Beurteilungsgremium, das nur empfehlend tätig wird, dient lediglich der Gewährleistung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe vor der Schlusszeichnung durch den hierfür zuständigen Beamten der OFD (vgl. Nr. 2.10.5, 2.11.1 Beurteilungs-VV). Im Übrigen haben die Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung im Einzelnen dargelegt, dass das Beratungsgremium in der Beurteilungskampagne 2011 in den Fällen, in denen die Beurteiler von einer in der Vorsteher-Konferenz besprochenen Gesamtbewertung abweichen, überwiegend dem Beurteilungsentwurf gefolgt ist. Es kann folglich keine Rede davon sein, dass eine Abweichung von den in den Vorsteher-Konferenzen besprochenen Beurteilungen von vornherein sinnlos erscheint (vgl. hierzu auch OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, LKRZ 2011, 73 [74]) und insoweit eine faktische Bindungswirkung beim Beurteiler auslöst.

Das Beurteilungsverfahren, wie es in der Beurteilungs-VV vorgesehen ist, führt nach der Verwaltungspraxis des Beklagten nach alledem nicht zu einer unzulässigen Steuerung des Beurteilers.

b) Auch bezogen auf die Beurteilung des Klägers lag keine unzulässige Beeinflussung des Beurteilers vor. Dessen informatorische Befragung hat eindrucksvoll gezeigt, dass sich dieser in keiner Weise durch die Besprechung mit den Sachgebietsleitern oder die Vorsteher-Konferenz gebunden gesehen hat. Ausweislich des vorgelegten Beurteilungsplans des Finanzamtes P. für die Beurteilung zum 1. Juli 2011 wurde im Übrigen beim Kläger in der Vorsteher-Konferenz nicht über eine Abänderung der vom Beurteiler vorgesehenen Gesamtbewertung mit 3 Punkten diskutiert. Ein unzulässiger Eingriff in die Weisungsfreiheit des Beurteilers, durch den einzelne Leistungsergebnisse oder Einzelmerkmale in der Befähigungsbeurteilung vorweggenommen worden sein sollen, ist daher nicht ersichtlich.

2. Es kann zudem nicht festgestellt werden, dass es bezogen auf die Beurteilung des Klägers zu einer unzulässigen Beeinflussung des Beurteilers durch die Vorgabe von Richtwerten gekommen ist. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend dargelegt hat, ist die Bestimmung von Richtwerten (Quotenregelung) für die Vergabe von Noten in dienstlichen Beurteilungen in hinreichend großen Verwaltungsbereichen nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich zulässig und stellt keinen unzulässigen Eingriff in die Beurteilungsfreiheit dar. Vielmehr verdeutlicht und konkretisiert der Dienstherr für die Beurteilungspraxis den Aussagegehalt, den er den Noten beilegen will. Geringfügige Über- oder Unterschreitungen der Prozentsätze müssen allerdings möglich sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 13/79 -, ZBR 1981, 197 [197 f.]; Urteil 13. November 1997 - 2 A 1/97 -, DVBl. 1998, 638 [638 f.]; OVG RP, Urteil vom 30. September 1992 - 2 A 10724/92.OVG -, AS 24, 51 [54 f.]; Urteil vom 19. Januar 2001 - 2 A 11320/00.OVG -, ESOVGRP).

Mit diesen Vorgaben nicht vereinbar erscheint auf den ersten Blick Nr. 4 der Rundverfügung der OFD, die jedenfalls dem Wortlaut nach keinerlei Über- oder Unterschreitungen der Richtwerte in den einzelnen Regionen oder auf Landesebene zulässt. Tatsächlich ist es allerdings im Beurteilungsverfahren zu deutlichen Abweichungen gekommen, so dass der Kläger jedenfalls nicht mit Erfolg geltend machen kann, Opfer einer „punktgenauen“ Umsetzung der vorgegebenen Quote geworden zu sein.

Dies schließt es allerdings nicht denknotwendig aus, dass die in Zweifel gezogene Leistungsbewertung des Klägers ihre wahre Ursache zumindest in einer Orientierung an den Richtwertvorgaben finden könnte, zumal auch der Beklagte den Richtwertvorgaben nicht jegliche Bedeutung abspricht. Der Umstand, dass sowohl auf Landesebene als auch auf Finanzamtsebene die Quote im Hinblick auf die Vergabe der Gesamtnote 4 Punkte überschritten wurde, spricht hiergegen gerade nicht. Denn wären der Kläger oder weitere Personen ebenfalls mit 4 Punkten bewertet worden, so hätte sich der Anteil derjenigen Beamten, die mit 4 Punkten beurteilt worden wären, weiter erhöht. Damit würde allerdings noch weiter von der Quotenvorgabe abgewichen.

Je genauer sich das quotierte Gesamtergebnis aber am Richtwert orientiert hat, desto stärker steht der Dienstherr in der Pflicht, im Streitfall die Leistungsgesamtbewertung bei einem der Richtwertvorgabe möglicherweise unterfallenden Beamten plausibel zu machen. Dementsprechend trifft den Kläger im umgekehrten Fall, wenn der angewandte Orientierungsrahmen sich - wie hier - von den Richtwertvorgaben evident löst, seinerseits eine gesteigerte Darlegungs- und Beweispflicht. Dem liegt die Überlegung zu Grunde, dass ein „Quotenopfer“ umso unwahrscheinlicher ist, je weiter sich der Beurteiler von den Richtwerten entfernt hat. Der Beamte muss in diesen Fällen substantiiert darlegen, dass und warum er trotz der Abweichung von der Quote von seinen Beurteilern gleichwohl nicht seinem wirklichen Leistungsstand entsprechend beurteilt worden ist (vgl. OVG RP, Urteil vom 19. September 2003 - 2 A 10795/03 -, juris; ferner BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7/08 -, juris).

Hieran fehlt es vorliegend. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat an seinem ursprünglichen Vortrag, wonach der Beurteiler in der Anhörung gegenüber ihm geäußert habe, eine Höherbewertung sei zwar grundsätzlich leistungsgerecht, aufgrund von Sachzwängen gemäß der Quotenregelung jedoch aktuell nicht möglich, nicht mehr festgehalten. Aus diesem Grund bedurfte es zum Inhalt der Anhörung auch keiner zeugenschaftlichen Vernehmung des Leitenden Regierungsdirektors i.R. G. Ungeachtet dessen hat dieser bei seiner informatorischen Anhörung deutlich gemacht, den Kläger seiner Leistung entsprechend und im Vergleich zu den übrigen Beamten beurteilt zu haben.

Auf den weiteren Vorgaben des Beklagten zu den Richtwerten, wie die Zusammenfassung der Quote für die Noten 5/6 und 0 bis 2 sowie die fiktive Notenvergabe für Beamte, die auf die Beurteilung verzichtet haben (vgl. Nr. 4 Rundverfügung der OFD, Nr. 3.5.6 Beurteilungs-VV), beruht die Beurteilung des Klägers erkennbar nicht. Daher bedarf es hier auch keiner Entscheidung darüber, ob diese Vorgaben durchgreifenden rechtlichen Bedenken unterliegen.

3. Schließlich erweist sich die angegriffene Beurteilung auch nicht aus sonstigen Gründen als rechtsfehlerhaft. Insbesondere ist nicht zu erkennen, dass der Beurteiler bei der Beurteilung des Klägers einen falschen Sachverhalt zugrunde gelegt hat. Zwar hat der Beklagte auf die Einwendungen des Klägers hin eingeräumt, dass es im Gesamturteil nach Nr. 3.4 Beurteilungs-VV, d.h. im ausformulierten Teil der Beurteilung, zu einem Schreibfehler gekommen sei. So müsse es in der Beschreibung des Arbeitsfeldes anstelle von „Vergleichswertverfahren“ richtig „Ertragswertverfahren“ heißen. Der Beurteiler des Klägers hat in der mündlichen Verhandlung allerdings bestätigt, dass es sich hierbei um einen offensichtlichen, von ihm erkannten Schreibfehler gehandelt hat und er nicht etwa von einem anderen Tätigkeitsbereich des Klägers ausgegangen ist.

Die zwischen den Beteiligten diskutierte Frage, ob der Kläger sämtliche Arten von Sachwertfällen aller Schwierigkeitsgrade bearbeite, betrifft im Ergebnis ebenfalls nicht die Frage, ob der Beurteiler von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, sondern ein zwischen den Beteiligten unterschiedliches Begriffsverständnis zur Bearbeitung von Fällen. Denn wie der Beklagte dargelegt hat, sieht er
- anders als der Kläger - die bloße technische Umsetzung der jeweiligen Einheitswertbescheide einschließlich etwaiger Rückfragen bei Steuerberatern, Rechtsanwälten oder Architekten nicht als abschließende tatsächliche und rechtliche Gesamtfallprüfung bzw. -bearbeitung an.

Soweit der Kläger darauf verweist, er habe sich um die Ausbildung von Anwärtern und die Betreuung von Praktikanten gekümmert, hat er selbst eingeräumt, hiermit nicht offiziell betraut gewesen zu sein. Wie sein Engagement in diesem Bereich im Ergebnis zu bewerten ist, unterfällt im Übrigen dem gerichtlich nicht überprüfbaren Beurteilungsspielraum des Dienstherrn. Entsprechendes gilt für den Einsatz des Klägers während Krankheitsvertretungen und die von den Beteiligten diskutierte Frage, ob er die ihm übertragenen Arbeiten überwiegend selbständig verrichtet hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO, § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung.

Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO oder § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz genannten Art nicht vorliegen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz i.V.m. Ziffer 10.5. des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 [LKRZ 2014, 169]).

Die Berufung des Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 23. August 2011 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des festgesetzten Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger, der als Polizeihauptkommissar in der Besoldungsgruppe A 11 im Dienst des beklagten Landes steht und bei der Polizeiautobahnstation (PAST) M als Dienstgruppenleiter eingesetzt ist, wendet sich gegen eine dienstliche Beurteilung.

Zum Beförderungstermin 18. Mai 2010 stellte das Ministerium des Innern und für Sport, wie in den Jahren zuvor, den nachgeordneten Organisationseinheiten (Polizeipräsidien, Bereitschaftspolizei, Landeskriminalamt etc.) mehrere Beförderungsstellen zur Verfügung. Dabei wurden dem Polizeipräsidium Koblenz für den Bereich der Schutzpolizei insgesamt neun nach der Besoldungsgruppe A 12 bewertete Stellen zugewiesen, auf die sich Polizeihauptkommissare in der Besoldungsgruppe A 11, die innerhalb des Präsidiums und der nachgeordneten Dienststellen als Dienstgruppenleiter oder in ähnlich herausgehobener Funktion eingesetzt waren, bewerben konnten. Auf eine dieser Beförderungsstellen bewarb sich der Kläger.

Gegen die daraufhin erstellte Anlassbeurteilung, die mit der Leistungsgesamtbewertung „B“ (= übertrifft die Anforderungen) schloss, erhob der Kläger ebenso Widerspruch wie gegen die Mitteilung des Polizeipräsidiums Koblenz, er könne aufgrund des Ergebnisses seiner Beurteilung bei der Vergabe einer Beförderungsstelle zum 18. Mai 2010 nicht berücksichtigt werden.

Der vom Kläger hiergegen begehrte Eilrechtschutz war erfolgreich. Mit Beschluss vom 21. Mai 2010 (Az.: 6 L 577/10.KO) hat das Verwaltungsgericht Koblenz dem Beklagten untersagt, dem in diesem Verfahren beigeladenen Mitbewerber bis zur Entscheidung über den Beförderungsantrag des Klägers eine Stelle der Besoldungsgruppe A 12 zu übertragen. Zur Begründung hat das Gericht allein darauf abgestellt, die Beurteilung des Klägers sei verfahrensrechtlich fehlerhaft zustande gekommen, weil der erforderliche Beurteilungsbeitrag seines früheren unmittelbaren Vorgesetzten nicht in schriftlicher Form vorgelegen habe. Daraufhin hob der Beklagte die der Beförderungsauswahl zugrunde liegende Anlassbeurteilung auf.

Nach Einholung eines schriftlichen Beurteilungsbeitrages des früheren unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers fertigten der Leiter des PAST M, Polizeihauptkommissar H, als Erstbeurteiler und der Leiter der Verkehrsdirektion Koblenz, Polizeidirektor K, als Zweitbeurteiler am 1. Juli 2010 eine erneute dienstliche Beurteilung. Diese schloss wiederum mit der Leistungsgesamtbewertung „B“. Die Leistungshauptmerkmale wurden, wie zuvor, dreimal mit „B“ und einmal mit „C“ (= entspricht den Anforderungen) bewertet. Die Befähigungsbeurteilung enthält, wiederum unverändert gegenüber der aufgehobenen Beurteilung, einmal das Prädikat „I“ (= besonders stark ausgeprägt), zwölfmal die Bewertung „II“ (= stark ausgeprägt) und viermal die Note „III“ (= normal ausgeprägt).

Mit Schreiben vom 28. Juli 2010 erhob der Kläger gegen diese Beurteilung sowie gegen die erneute Negativmitteilung des Beklagten jeweils Widerspruch. Zur Begründung führte er aus, seine Tätigkeit als Kommissar vom Dienst (KvD) sei nicht hinreichend berücksichtigt worden. Zudem habe er deutlich mehr Leistung als der in dem Eilverfahren beigeladene Mitbewerber gezeigt und eine umfangreichere Führungsverantwortung übernommen. Darüber hinaus sei bei der Beurteilung in unzulässiger Weise auf sein im Vergleich zu seinen Kollegen geringeres Lebensalter abgestellt worden, um dienstältere Mitbewerber befördern zu können. Die Beförderungsreihung sei überdies von dem Bestreben geprägt gewesen, Beförderungsstellen je nach vorhandenem Bedarf einzelnen Dienststellen zuzuweisen. Hierdurch sei die PAST M vom Beförderungsgeschehen weitgehend ausgeschlossen worden.

Die Widersprüche des Klägers wies der Beklagte nach Einholung von Stellungnahmen der Erst- und Zweitbeurteiler durch Widerspruchsbescheid vom 8. November 2010 als unbegründet zurück. Die Beurteilung sei formell und materiell ordnungsgemäß zustande gekommen. Im Beförderungstermin habe es auch keine Vorgabe gegeben, vorwiegend dienst- oder lebensältere Kollegen zu befördern. So fänden sich an der Spitze der Beförderungsliste mehrere dienstjüngere Kollegen. Auch seien einige ältere Kollegen auf den hinteren Rangplätzen eingereiht.

Zur Begründung seiner noch im gleichen Monat erhobenen Klage trägt der Kläger vor, die Beurteilung vom 1. Juli 2010 sei bereits in formeller Hinsicht rechtswidrig, weil die nach den Verwaltungsrichtlinien erforderliche Bestätigung durch den Dienstvorgesetzten fehle. Zwar sei jetzt ein schriftlicher Beurteilungsbeitrag seines ehemaligen unmittelbaren Vorgesetzten eingeholt worden, dieser Beitrag erweise sich jedoch in drei Punkten schlechter als dessen Vorbeurteilung für die Beförderungsrunde 2009, obwohl der Beurteilungszeitraum bis auf sechs Monate identisch sei. Weiterhin sei nicht erkennbar, anhand welcher Vergleichsgruppe er beurteilt worden sei. Der Teil der Beurteilung, der für Beamte vorgesehen sei, die Vorgesetztenfunktionen wahrnähmen, sei im Rahmen der Beförderungsentscheidung unberücksichtigt geblieben. Schließlich habe es über Rankinggespräche eine unzulässige Vorfestlegung bei der Beurteilung gegeben. Dabei habe sich gezeigt, dass vorwiegend ältere Beamte befördert werden sollten.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 1. Juli 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. November 2010 zu verurteilen, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er aus, einer Bestätigung der neuen Beurteilung durch den Dienstvorgesetzten habe es nicht bedurft, weil dieser bereits die ursprüngliche Beurteilung bestätigt habe, die inhaltlich mit dieser identisch ausgefallen sei. Es gäbe keine Vorgaben, nach denen die Beförderungsstellen einzelnen Dienststellen zugewiesen würden. Die Beurteilungsteile, die sich auf die Wahrnehmung von Vorgesetztenfunktionen bezögen, würden nur herangezogen, wenn sich nach dem Vergleich der Einzelnoten der Leistungsbeurteilungen und der vergebenen Befähigungsbewertungen ein Gleichstand ergebe.

Im Verlauf des Klageverfahrens erläuterten Erst- und Zweitbeurteiler den Ablauf des Beurteilungsverfahrens aus Anlass der Beförderungen zum 18. Mai 2010. Zunächst teilte der Erstbeurteiler in seiner Stellungnahme vom 9. Februar 2011 mit, im Vorfeld der Beurteilungsrunde hätten Abstimmungsgespräche zwischen den Erstbeurteilern und dem Zweitbeurteiler stattgefunden, in denen unter Berücksichtigung der gezeigten Leistungen der Bewerber eine Rangfolge erstellt worden sei. Diese habe ihnen – den Erstbeurteilern – als Orientierungshilfe für ihre Beurteilungsvorschläge gedient.

Der Zweitbeurteiler bestätigte in seinen Stellungnahmen vom 15. Februar und 18. Mai 2011 die mit den Erstbeurteilern geführten Erörterungsgespräche, die zu einem Leistungsvergleich der Bewerber auf Direktionsebene geführt hätten. Auf der Basis dieses Leistungsvergleichs seien die Beurteilungen von den Erstbeurteilern erstellt worden. Die Beurteilungsergebnisse und damit auch die Vergabe von Beförderungsämtern basierten auf dem im Kreise der Erst- und Zweitbeurteiler vorgenommenen Leistungsvergleich. Sodann habe auf Präsidialebene ein weiteres Rankinggespräch der Zweitbeurteiler stattgefunden. Aus der übergeordneten Betrachtung sei eine Rangfolge auf Präsidialebene gebildet worden. Im Anschluss daran hätten die jeweiligen Zweitbeurteiler die Beurteilungsvorschläge unter Berücksichtigung der präsidialweiten Rangfolge gegengezeichnet, gegebenenfalls abgeändert und damit rechtsgültig erstellt.

Mit Urteil vom 23. August 2011 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen. Die Vorinstanz hat hierzu im Wesentlichen auf die nach den Ausführungen der Beurteiler erfolgten Reihungs- bzw. Abstimmungsgespräche abgestellt. Diese seien nicht zulässig, weil sie die Ergebnisse der dienstlichen Beurteilungen über die Bewerber in rechtswidriger Weise vorwegnähmen. Diese Handhabung unterlaufe eine unabhängige und leistungsgerechte Bewertung durch die Erstbeurteiler und berücksichtige somit die verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine an den Kriterien von Eignung, Leistung und Befähigung ausgerichtete Bewertung nicht hinreichend. Zudem widerspreche sie den Zuständigkeitsvorgaben der Beurteilungsrichtlinien, da an den Besprechungen auch Personen teilnähmen, welche die Leistungen der zu beurteilenden Bewerber mangels persönlicher Kenntnis nicht zutreffend einschätzen könnten.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Er ist der Auffassung, die Vorinstanz habe die im Rahmen der Abstimmungsgespräche vorgenommene Reihung zu Unrecht beanstandet. Dieses Verfahren verstoße insbesondere nicht gegen die Beurteilungsrichtlinien, da hierbei keine verbindlichen Weisungen an die Erstbeurteiler erfolgt seien. Das Oberverwaltungsgericht habe in mehreren Entscheidungen die Beurteilerbesprechungen und die anschließenden Leistungsreihungen durch die Zweitbeurteiler als unbedenklich bewertet. Die Zusammenführung der Beurteilungsvorschläge auf Direktionsebene führe im Übrigen gleichsam automatisch zu einer entsprechenden Übersicht der für eine Beförderung in Betracht kommenden Beamten. Auch die vom Zweitbeurteiler durchgeführten Abstimmungsgespräche mit den Erstbeurteilern und die dabei erfolgte Reihung könnten eine gleichmäßige Anwendung der Beurteilungsmaßstäbe gewährleisten. Die Unabhängigkeit der Erstbeurteiler werde hierdurch nicht beeinträchtigt.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 23. August 2011 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

In der mündlichen Verhandlung vom 3. Februar 2012 hat der Senat die Beurteiler des Klägers, Herrn Polizeihauptkommissar H und Herrn Polizeidirektor K, zum Beurteilungsverfahren in der Beförderungskampagne zum 18. Mai 2010 sowie zum Inhalt der angefochtenen dienstlichen Beurteilung als Zeugen vernommen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift vom 3. Februar 2012 verwiesen.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten, den beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten, den ergänzend vorgelegten Beurteilungen über die Bewerber um die Beförderungsstellen für Polizeihauptkommissare sowie den Gerichts- und Verwaltungsakten in dem Verfahren 6 L 577/10.KO, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Die Berufung hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Dem Kläger steht ein Anspruch gegen den Beklagten auf Neubeurteilung zu. Denn die dienstliche Beurteilung vom 1. Juli 2010, die aus Anlass seiner Bewerbung um eine der dem Polizeipräsidium Koblenz im Beförderungstermin zum 18. Mai 2010 für Polizeihauptkommissare zugewiesenen Beförderungsstellen gefertigt worden ist, leidet an einem Rechtsfehler (1). Dieser kann sich auch auf das Beurteilungsergebnis ausgewirkt haben (2).

1. Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Die Einschätzung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung eines Beamten ist ein dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Beurteiler den gesetzlichen Rahmen der Beurteilungsermächtigung verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt haben. Hat der Dienstherr – wie hier – allgemeine Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz – GG –) an diese gebunden. Das Gericht kann überprüfen, ob die Richtlinien mit höherrangigem Recht vereinbar sind und ob die Beurteiler sich an deren Vorgaben gehalten haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 – 2 A 7/07 –, juris; OVG RP, Urteil vom 18. November 2010 – 2 A 10983/10.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP).

Von diesen Rechtsgrundsätzen ausgehend erweist sich die angefochtene dienstliche Beurteilung als fehlerhaft. Denn sie ist unter Verstoß gegen Nr. 5.1 der für den Bereich der Polizei des Landes Rheinland-Pfalz geltenden Beurteilungsrichtlinien (Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 15. Oktober 2005, MinBl. S. 314; im Folgenden: BeurteilungsVV) zu Stande gekommen (a). Entgegen der Auffassung des Klägers haften ihr allerdings weitere Fehler nicht an (b).

a) Wesentliche Aufgabe dienstlicher Beurteilungen ist die Gewährleistung des Leistungsgrundsatzes im öffentlichen Dienst. Denn nach gefestigter verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung sind beamtenrechtliche Auswahlentscheidungen zur Besetzung von Funktionen und Ämtern im öffentlichen Dienst gemäß Art. 33 Abs. 2 GG grundsätzlich auf der Grundlage dienstlicher Beurteilungen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu treffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2003 – 2 BvR 311/03 – ZBR 2004, 45; BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 2004 – 2 C 23.03 – BVerwGE 122, 147 [151], jeweils m.w.N.). Um das gesamte Leistungs- und Befähigungsbild eines Bewerbers um eine höherwertige Funktion, eine Beförderung oder einen Laufbahnaufstieg so weit wie möglich erfassen zu können, erstellen im Bereich der Polizei des Landes Rheinland-Pfalz die Beurteiler dienstliche Beurteilungen – was auch durch Nr. 5.1 Satz 1 BeurteilungsVV ausdrücklich vorgegeben wird – unabhängig und frei von Weisungen. Zudem sehen die Beurteilungsrichtlinien in Nr. 5 BeurteilungsVV ein mehrfach gestuftes Beurteilungsverfahren vor. Danach fertigen zunächst die Erstbeurteiler – in der Regel die Leiter von Polizeidienststellen –, ggf. unter Beteiligung von unmittelbaren Vorgesetzten der Beamten im sog. Beratungsteam, ihre Beurteilungsvorschläge (Nr. 4.1 und 5.2.2 BeurteilungsVV). Diese können vom Zweitbeurteiler – in der Regel dem Leiter einer Polizei-, Kriminal- oder Verkehrsdirektion – bestätigt oder abgeändert werden (Nr. 5.2.3 BeurteilungsVV). Bei Beurteilungen im Zusammenhang mit der Vergabe von nach A 13 bewerteten Funktionen und entsprechenden Beförderungsämtern des gehobenen Dienstes, im Zusammenhang mit der Vergabe von nach A 12 bewerteten Funktionen, für einen Verwendungsaufstieg in den höheren Dienst und für die Zulassung zum höheren Dienst bedarf es der vorherigen Bestätigung durch den jeweiligen Dienstvorgesetzten (Nr. 5.2.4.4 BeurteilungsVV). Dies ist regelmäßig der Polizeipräsident.

Mit diesem gestuften Beurteilungsverfahren sollen zwei Anforderungen an sachgerechte dienstliche Beurteilungen erfüllt und möglichst wirkungsvoll zur Geltung gebracht werden: Zum einen sind die Tatsachengrundlagen für eine dienstliche Beurteilung zu ermitteln, zum anderen müssen gleiche Beurteilungsmaßstäbe eingehalten werden. Um beide Ziele zu erreichen, ist es wesentliche Aufgabe des Erstbeurteilers, seine – in der Regel unmittelbaren – Kenntnisse von der Befähigung und den Arbeitsergebnissen eines Beamten möglichst umfassend in den Beurteilungsvorgang einzubringen und dem Zweitbeurteiler so eine zutreffende Grundlage für die von ihm vorzunehmende abschließende Beurteilung zu liefern. Der für das Ergebnis der Beurteilung letztlich verantwortliche Zweitbeurteiler (5.2.3 Abs. 4 BeurteilungsVV) soll dabei zusätzlich vor allem die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe gewährleisten (vgl. Nr. 5.2.3 Abs. 3 Satz 1 BeurteilungsVV).

Zur Verwirklichung der vorstehend dargestellten beiden Zwecke des Beurteilungsverfahrens dürfen die Beurteiler vor Erstellung der Beurteilungen Gespräche miteinander führen; gegebenenfalls müssen sie dies sogar. Derartige Besprechungen sind als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) anzusehen und deshalb auch ohne eine ausdrückliche einfachgesetzliche Ermächtigung zulässig. Unabhängig von diesen Überlegungen sind Abstimmungsgespräche zwischen Beurteilern in den Beurteilungsrichtlinien zum Teil ausdrücklich vorgesehen. So muss der Zweitbeurteiler bereits im Vorfeld der zu erstellenden Anlassbeurteilungen gemeinsam mit den Erstbeurteilern „allgemeine Beurteilungsfragen“ erörtern. Im Rahmen eines solchen Vorgesprächs, das nach den Aussagen des Zweitbeurteilers in seiner Zeugenvernehmung vor dem Senat am 3. Februar 2012 auch im Vorfeld der Beförderungskampagne 2010 stattgefunden hat, dürfen Beurteilungen der Leistungen und Befähigungen einzelner Beamter zwar nicht erörtert werden (Nr. 5.2.3 Abs. 1 Satz 4 BeurteilungsVV). Erforderlich und zulässig ist es allerdings, den Erstbeurteilern den nach den Richtlinien vorgegebenen Maßstab nochmals zu verdeutlichen und auf eine einheitliche Anwendung hinzuwirken (so ausdrücklich Nr. 5.2.3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BeurteilungsVV). Neben diesem Vorgespräch muss der Erstbeurteiler bei Beurteilungen aus Anlass einer anstehenden beamtenrechtlichen Auswahlentscheidung nach den Beurteilungsrichtlinien mit den ihm nachgeordneten Vorgesetzen im Beratungsteam eine Rangfolge erörtern und festlegen, falls er nicht – wie vorliegend – selbst unmittelbarer Vorgesetzter der Bewerber ist (vgl. Nr. 5.2.1 Abs. 3 BeurteilungsVV).

Neben diesen, bereits nach den Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen, Gesprächen sind nach der Rechtsprechung des Senats auch weitere Abstimmungsgespräche zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern zulässig. Dabei dürfen auch statusamtsbezogene Leistungsreihungen, wie sie im vorliegenden Fall auf Zweitbeurteilerebene erfolgten, erstellt werden (vgl. Urteil vom 15. Dezember 2006 – 2 A 11032/06.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP). An dieser Rechtsprechung wird festgehalten. Die Kritik des Klägers und der Vorinstanz greift demgegenüber nicht durch. Derartige Beurteilerkonferenzen, die nicht zuletzt der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe dienen (vgl. Nr. 5.2.3 Abs. 1 Satz 2 BeurteilungsVV), stellen sich vielmehr als folgerichtige Weiterentwicklung des in den Richtlinien geregelten Verfahrens dar und sind aus den oben dargelegten Gründen mit höherrangigem Recht vereinbar.

Statusamtsbezogene Leistungsreihungen, wenn auch nur auf Ebene des Beratungsteams, werden als solche bereits in den Beurteilungsrichtlinien als zulässig angesehen (vgl. Nr. 5.2.1 Abs. 3 BeurteilungsVV). Hiervon ausgehend ist darüber hinaus die Bildung einer Rangfolge bei einem Abstimmungsgespräch zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern rechtlich unbedenklich, sofern dies nicht zur Festlegung der Beurteilungen der Leistungen und Befähigungen der einzelnen Beamten vorgenommen wird. Sie darf lediglich dazu dienen, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Bewertungen zu erhalten. Deshalb ist es zulässig, eine Rangfolge zu bilden, die – unabhängig von Benotungen im konkreten Einzelfall – die Leistungen der zu beurteilenden Beamten ins Verhältnis zueinander setzt und dadurch den Beurteilungsmaßstab vereinheitlicht.

Entgegen der Meinung des Klägers und der Vorinstanz machen Abstimmungsgespräche ohne Herbeiführung eines Einvernehmens zwischen Erst- und Zweitbeurteiler über die jeweils zu vergebenden Einzelbewertungen auch Sinn. Es sollen die in Nr. 3.1.2 und 3.2.1 BeurteilungsVV abstrakt umschriebenen Leistungs- und Befähigungsmerkmale in eine Beziehung zu den Anforderungen gesetzt werden, welche die zu beurteilenden Beamten für die Vergabe einer bestimmten Note zu erfüllen haben. Dabei kann das den einzelnen Gesamtnoten zuzuordnende Leistungsniveau konkretisierend erörtert werden, ohne den Erstbeurteilern personenbezogen eine Festlegung auf bestimmte Gesamtnoten nahezulegen. Auf einzelne Beamte, deren Leistungsbild zweifelsfrei und eindeutig einer bestimmten Gesamtnote zuzuordnen ist, kann beispielhaft eingegangen werden, um auf diese Weise „Eckpunkte“ für die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe festzulegen. Geschieht dies, muss jedoch Klarheit darüber bestehen, dass die Beurteilung des Erstbeurteilers auch insoweit noch offen ist.

Derartige Abstimmungsgespräche und die dabei festgelegte Leistungsreihung dienen demnach der von den Beurteilungsrichtlinien als Ziel ausdrücklich vorgegebenen Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe, weil sie dem Erstbeurteiler nochmals die Beurteilungsgrundlagen verdeutlichen und ihm so die Möglichkeit bieten, die Leistungen „seiner“ Beamten maßstabsgerecht einzuordnen. Die Diskussionsbeiträge anderer Erstbeurteiler können zu einer wirklichkeitsnahen Einschätzung der Leistungen der einzelnen Beamten und damit insbesondere zur Verhinderung einer zu wohlwollenden Beurteilungspraxis führen. Dies wiederum dient der von den Beurteilern allgemein zu wahrenden Beurteilungs- und Systemgerechtigkeit. Außerdem bieten die Erörterungen in der Beurteilerkonferenz dem Zweitbeurteiler die Gelegenheit, ausreichende Tatsachengrundlagen für seine abschließenden Beurteilungen zu gewinnen.

Allerdings ist die dienstliche Beurteilung eines Beamten dann rechtswidrig, wenn aufgrund der im Abstimmungsgespräch gebildeten Rangfolge die Bewertungen (Noten) der Erstbeurteiler verbindlich festlegt werden oder die Erstbeurteiler an das Ergebnis der Beurteilerkonferenz faktisch gebunden sind und sie so bei der einzelnen Beurteilung die Gesamtbewertung nicht aus einer Bewertung der einzelnen Beurteilungsmerkmale, sondern nur unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit der festgelegten Rangfolge vornehmen (so auch OVG NRW, Beschluss vom 16. April 2002 – 1 B 1469/01 –; OVGNds, Urteil vom 30. Mai 2007 – 5 LC 44/06 – und Beschlüsse vom 25. Juni 2008 – 5 LA 168/05 – sowie vom 6. Januar 2010 – 5 LA 223/08 –, sämtlich juris). Mit den Vorgaben der Richtlinie nicht vereinbar ist deshalb eine inhaltlich bis ins Einzelne gehende Vorwegnahme der Beurteilungsergebnisse, etwa durch die Festlegung von „Punktekorridoren“ auf Zweitbeurteilerebene und deren Weitergabe an die Erstbeurteiler (vgl. OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 – 2 A 10983/10.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP). Das in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Beurteilungsverfahren „von unten nach oben“ wird hierdurch gleichsam auf den Kopf gestellt. Für die betroffenen Beamten entsteht so der Eindruck, nicht mehr die dienstliche Beurteilung sei Grundlage der Beförderungsentscheidung, sondern eine von den Zweitbeurteilern vorab getroffene Beförderungsentscheidung sei ausschlaggebend für das Beurteilungsergebnis.

Ob die Entscheidungsfreiheit des Erstbeurteilers dergestalt in einer mit den Vorgaben der Nr. 5.1 Satz 1 BeurteilungsVV nicht zu vereinbarenden Weise eingeschränkt wird, richtet sich nicht nach der subjektiven Sicht des Erstbeurteilers, sondern nach den objektiv gegebenen Umständen (vgl. OVG NW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 – 6 A 3599/98 –, DÖD 2000, 161). Daher führt es nicht schon für sich gesehen zu einem Rechtsfehler, wenn der Erstbeurteiler subjektiv von einer bestimmten Erwartungshaltung des Zweitbeurteilers ausgeht und sich davon bei der Erstellung seines Beurteilungsvorschlages bestimmen lässt. Anders ist dies allerdings zu werten, wenn sich Erst- und Zweitbeurteiler bereits vor Erstellung der Erstbeurteilung personenbezogen auf bestimmte Beurteilungen bis hin zur Bewertung einzelner Submerkmale, verständigt haben. Es ist deshalb nicht zulässig, noch vor Erstellung der Beurteilungsvorschläge die Beurteilungsabsichten der Erstbeurteiler personenbezogen abzufragen. Gleiches gilt, wenn der Zweitbeurteiler seine Vorstellungen hierzu in einer Weise deutlich macht, die den Erstbeurteilern bereits in diesem Verfahrensstadium den Eindruck vermittelt, dessen Meinungsbildung sei bereits abgeschlossen, eine abweichende Erstbeurteilung demzufolge zwecklos.

Überträgt man die genannten Grundsätze auf den vorliegenden Fall, ergibt sich Folgendes: Die Abstimmungsgespräche zwischen dem Leiter der Verkehrsdirektion Koblenz als Zweitbeurteiler und den als Erstbeurteiler zuständigen Leitern der Polizeiinspektionen und Polizeiautobahnstationen sowie die dabei vorgenommene Leistungsreihung sind – wie oben im Einzelnen dargelegt – als solche nicht zu beanstanden. Das sich daran anschließende weitere Vorgehen des Zweitbeurteilers führt dagegen zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung. Insofern hat der Zeuge H ausgesagt, er habe nach dem zweiten Abstimmungsgespräch zunächst die von ihm als Erstbeurteiler beabsichtigten Bewertungen in eine von der Verkehrsdirektion vorbereitete Liste eingetragen, diese sodann dem Zweitbeurteiler übermittelt und seine Beurteilungen erst erstellt, nachdem er sie ohne Änderungen wieder zurück erhalten hatte. Auch der Zeuge K bestätigte die Existenz dieser Liste. Danach legen im Polizeipräsidium Koblenz in den jährlichen Beurteilungs- und Beförderungskampagnen (und so auch im Beförderungsverfahren zum 18. Mai 2010) die Erstbeurteiler schriftliche Benotungsvorschläge vor. Stehen diese mit der Reihung in Einklang, erstellen sie anschließend danach ihre Beurteilungen. Ist das nicht der Fall, bespricht der Zweitbeurteiler diese nochmals mit den Erstbeurteilern, um sie zu einer Änderung ihrer Bewertungen zu bewegen. Durch diese Verfahrensweise steuert der Zweitbeurteiler die Ergebnisse der einzelnen Beurteilungen gleichsam vor. Er beeinträchtigt damit die Unabhängigkeit der Erstbeurteiler im Sinne von Nr. 5.1 BeurteilungsVV in rechtswidriger Weise.

Zweck der durch die Beurteilungsrichtlinien gewährleisteten Unabhängig des Erstbeurteilers ist die Schaffung eines verfahrensmäßigen Ausgleichs für die Einschränkung der Überprüfbarkeit von Beurteilungen. Dies zeigt vor allem folgende Überlegung: Abgesehen von den allgemeinen Beurteilungsvorgaben – die von den Beurteilern stets zu beachten sind – gilt der Grundsatz der Weisungsfreiheit im individuellen Beurteilungsverfahren uneingeschränkt nur für den Erstbeurteiler. Der Zweitbeurteiler dagegen ist in seinen Bewertungen zwar gleichfalls im Grundsatz unabhängig. In den Fällen, in denen die dienstlichen Beurteilungen der vorherigen Bestätigung durch den nächsthöheren Dienstvorgesetzten bedürfen, hat er diesem jedoch seine Beurteilungsentwürfe noch vor ihrer endgültigen Erstellung zusammen mit einer zu fertigenden Gesamtübersicht vorzulegen (vgl. Nr. 5.2.3 Abs. 5 i.V.m. Nr. 5.2.4.4 BeurteilungsVV). Der Dienstvorgesetzte teilt dem Zweitbeurteiler ggf. bestehenden Änderungsbedarf mit; an diesem hat sich der Zweitbeurteiler zu orientieren (Nr. 5.2.4.1 Abs. 2 BeurteilungsVV). Bleibt der Zweitbeurteiler bei seinen Bewertungsvorschlägen, trifft letztlich die oberste Dienstbehörde eine „abschließende Entscheidung“ (Nr. 5.2.4.1 Abs. 3 BeurteilungsVV). Dies alles gilt nach den Richtlinien nicht für den Erstbeurteiler. Dieser soll vielmehr – für den zu Beurteilenden erkennbar – eine erste unvoreingenommene Einschätzung von Leistung und Befähigung des Beamten abgeben. Adressat der Regelung über die Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit der Beurteiler gemäß Nr. 5.1 Satz 1 BeurteilungsVV ist daher in erster Linie der Zweitbeurteiler in seiner Funktion als nächsthöherer Dienstvorgesetzter des Erstbeurteilers. Ihm soll eine Einflussnahme auf den Erstbeurteiler, jedenfalls soweit sie die Intensität einer Weisung annimmt oder sonst dessen Unabhängigkeit tangiert, verwehrt sein, weil anderenfalls die mit der Zweistufigkeit des Verfahrens bezweckten Ziele gefährdet oder beeinträchtigt werden könnten.

Durch eine Beeinflussung der Einzelbewertungen der Erstbeurteiler durch den Zweitbeurteiler im Vorfeld der Erstellung des Beurteilungsentwurfs entzieht sich der Zweitbeurteiler zudem seiner Verpflichtung, dem zu beurteilenden Beamten und dem Erstbeurteiler seine Abweichungen gemäß Nr. 5.2.3 Abs. 3 Satz 4 BeurteilungsVV offen zu legen und zu begründen. Dies führt zum weitgehenden Verlust von Transparenz, die ebenfalls die verfahrensrechtliche Absicherung einer dienstlichen Beurteilung bezweckt (vgl. OVG NW, Beschluss vom 27. April 2001, NVwZ-RR 2002, 58; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Aufl., Teil B, Rn. 272).

Der Beklagte kann insofern nicht mit Erfolg geltend machen, die Erstbeurteiler hätten nach den Abstimmungsgesprächen noch ausreichend Freiraum gehabt und seien in der Vergabe der Einzelbewertungen frei gewesen. Denn mit den Erstbeurteilern wurde nicht nur eine zulässige Beurteilungsrichtung (beispielweise: „eine gute B-Beurteilung“ oder „eine C-Beurteilung im oberen Bereich“) besprochen. Vielmehr wurden die beförderungsrelevanten Beurteilungsergebnisse des Erstbeurteilers durch die Vorlage der beabsichtigten Bewertungen in Listenform mit dem Zweitbeurteiler faktisch abgestimmt und dem Beurteilungsspielraum der Erstbeurteiler damit von vornherein enge tatsächliche Grenzen gesetzt. Dies belegen zudem die Beförderungsrangliste sowie die vom Beklagten ergänzend vorgelegten dienstlichen Beurteilungen der übrigen Bewerber um die im Beförderungstermin zum 18. Mai 2010 im Polizeipräsidium Koblenz zur Verfügung stehenden Beförderungsstellen nach Besoldungsgruppe A 12. Danach stimmen nicht nur beim Kläger, sondern – ausnahmslos – auch bei allen übrigen Polizeihauptkommissaren (soweit sie nicht ihre Bewerbung zurückgezogen hatten) die Beurteilungen bis hin zu den einzelnen Submerkmalen „passgenau“ mit dem zugefallenen Rangplatz und den Bewertungen der Einzelmerkmale der Beförderungsliste überein. Ein solches Ergebnis ist jedoch nur dann denkbar, wenn sämtliche Erstbeurteiler durch die vorherige Abfrage von Einzelergebnissen noch vor dem Ausfüllen der Beurteilungsformulare ihre Benotungen mit dem Zweitbeurteiler in diesem Sinne abgesprochen haben. Damit wird zwar dem Beurteilungsgrundsatz der Maßstabswahrung, nicht jedoch den – gleichrangigen – Postulaten der Unabhängig der Erstbeurteiler, der Beurteilungstransparenz und der Beurteilung „von unten nach oben“ entsprochen.

Bei dieser Sachlage kommt es letztlich nicht darauf an, dass die hier angefochtene Beurteilung nicht unmittelbar nach den Beurteilerbesprechungen, sondern – wegen der Aufhebung der ursprünglichen Beurteilung nach dem erfolgreich verlaufenen Eilverfahren (6 L 577/10.KO) – erst am 1. Juli 2010 neu gefertigt worden ist. Denn wegen der bis ins Einzelne identischen Leistungs- und Eignungsbewertungen des Klägers muss davon ausgegangen werden, dass die neuerliche Beurteilung lediglich den vom Verwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 21. Mai 2010 gerügten formalen Mangel des schriftlichen Beurteilungsbeitrages des früheren Vorgesetzten des Klägers beheben sollte. Eine darüber hinausgehende neue und eigenständige Bewertung der Leistungen und Befähigung des Klägers war damit nicht verbunden.

b) Weitere Rechtsfehler haften der angefochtenen Beurteilung nicht an. Dies gilt insbesondere hinsichtlich des Fehlens der Bestätigung durch den Dienstvorgesetzten (aa), der vom Kläger als unzutreffend bezeichneten Vergleichsgruppe (bb), der Berücksichtigung der Vorgesetztenbeurteilung bei der Auswahlentscheidung (cc) und in Bezug auf die inhaltlichen Einwendungen gegen die von den Beurteilern vorgenommenen Bewertungen der Leistungs- und Befähigungsmerkmale (dd).

aa) Die am 1. Juli 2010 neu gefertigte Beurteilung bedurfte keiner vorherigen Bestätigung durch den Polizeipräsidenten als Dienstvorgesetzten. Dies wäre nur dann erforderlich gewesen, wenn die Beurteilung im Zusammenhang mit der Vergabe einer nach A 12 bewerteten Funktion erstellt worden wäre. Bei Beurteilungen aus Anlass einer Beförderung in ein Amt dieser Besoldungsgruppe ist eine Bestätigung durch den Dienstvorgesetzten dagegen nicht erforderlich (vgl. Nr. 5.2.4.4 Spiegelstriche 1 und 2 BeurteilungsVV). Die hiermit teilweise nicht in Einklang stehende Verwaltungspraxis im Rahmen der Beförderungsrunde des Jahres 2010 (hier erfolgte in insgesamt fünfzehn Fällen einer Unterzeichnung durch den Polizeipräsidenten) hat der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar mit seinerzeit bestehenden Unsicherheiten im Umgang mit den formalen Anforderungen der Richtlinien erklärt.

bb) Die Anlassbeurteilung vom 1. Juli 2010 leidet nicht an einer fehlerhaft gebildeten Vergleichsgruppe. Wird die Mindestgröße einer Vergleichsgruppe, innerhalb derer Richtwerte zu beachten sind, unterschritten, obliegt es nach der Rechtsprechung des Senats im Einzelfall den Beurteilern, im Sinne einer „praktischen Konkordanz“ darauf zu achten, dass die Beurteilungsmaßstäbe abstrakt wie in der Relation zueinander gewahrt bleiben und auch dem Postulat der leistungsgerechten Gesamtbeurteilung genüge getan wird (Urteil vom 19. September 2003 – 2 A 10795/03.OVG –, IÖD 2004, 62). Anhaltspunkte für die Annahme, die Beurteiler hätten diese Vorgaben im vorliegenden Fall nicht beachtet, bestehen nicht.

cc) Ohne Relevanz ist die weitere Rüge des Klägers, seine Leistungen und Befähigungen im Rahmen seiner Eigenschaft als Vorgesetzter (Ziffern II.2 und III.2 der zu verwendenden Beurteilungsformulare) seien bei der im Jahre 2010 getroffenen Beförderungsauswahl nicht berücksichtigt worden. Dieser Vorhalt betrifft nicht die – hier allein zu beurteilende – Rechtmäßigkeit seiner dienstlichen Beurteilung vom 1. Juli 2010, sondern das im Polizeipräsidium Koblenz angewandte beamtenrechtliche Auswahlverfahren, in dem unter Zuordnung von Einzelnoten eine nummerische Rangfolge gebildet wird. Für die Rechtmäßigkeit der Anlassbeurteilung ist diese Handhabung nicht von Bedeutung. Nur ergänzend wird insofern darauf hingewiesen, dass den in den Beurteilungsformularen gemäß Nr. 3.1.2 Satz 3 und 3.2.2 BeurteilungsVV vorgesehenen zusätzlichen Bewertungen von ergänzenden Leistungs- und Befähigungsmerkmalen für Vorgesetzte nach der Rechtsprechung des Senats erst dann eine Bedeutung für die zu treffende Beförderungsentscheidung zukommt, wenn nach Auswertung des Bereichs der für alle Polizeibeamten geltenden Einzelmerkmale ein Gleichstand vorliegt (vgl. Beschluss vom 26. August 2011 – 2 B 10798/11.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP, m.w.N.).

dd) Auch die inhaltlichen Einwendungen gegen die einzelnen Leistungs- und Befähigungsmerkmale greifen nicht durch. Insoweit setzt der Kläger lediglich seine Einschätzung an die Stelle derjenigen seiner Beurteiler und beschränkt sich im Wesentlichen darauf, die Bewertung seiner Leistung darzustellen, mit anderen Worten zu zeigen, wie er sich selbst einschätzt. Auf diese Selbsteinschätzung kommt es aber nicht an. Entscheidend für die Festlegung der Leistungen eines Beamten ist vielmehr der Quervergleich mit anderen Beamten, die sich im gleichen Statusamt befinden. Ein derart wertender Vergleich ist Aufgabe des Beurteilers, nicht des zu beurteilenden Beamten. Weder der Beamte noch das Verwaltungsgericht können diese Bewertung ersetzen. Hierbei handelt es sich um den „Kernbereich“ des Beurteilungsvorgangs, der nur eingeschränkt gerichtlich überprüft werden kann. Sich hierauf beziehende Rügen müssen deshalb – gleichsam qualifiziert – die oben dargestellten Beurteilungsmängel aufzeigen. Diesen Anforderungen wird die vorgetragene Selbsteinschätzung des Klägers indessen nicht gerecht. Auf die im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren mehrfach abgegeben Stellungnahmen von Erst- und Zweitbeurteiler kann deshalb ebenso verweisen werden wie auf den daraufhin ergangenen Widerspruchsbescheid.

2. Der oben dargestellte Verfahrensfehler im Anschluss an das zulässige zweite Abstimmungsgespräch kann sich auch auf das Beurteilungsergebnis ausgewirkt haben. Zwar hat der Erstbeurteiler in seiner Stellungnahme vom 5. Oktober 2010 angegeben, ihm sei eine bessere Beurteilung ohne Verkennung der Leistungen des Klägers nicht möglich. Aus dem Zusammenhang seiner Zeugenaussage in der mündlichen Verhandlung vom 3. Februar 2012 ergibt sich jedoch, dass diese Einschätzung durch die Festlegung im Zuge der Abstimmungsgespräche mit dem Zweitbeurteiler maßgeblich beeinflusst worden ist. Dem Senat ist es vor diesem Hintergrund verwehrt, Mutmaßungen über den Inhalt und das voraussichtliche Ergebnis einer Neubeurteilung des Klägers anzustellen. Die erneute Beurteilung ist in dem formalisierten Verfahren nach den Beurteilungsrichtlinien des Beklagten – ohne Rücksicht auf die in der Beförderungsreihung festgelegten Punktwerte – zu erstellen. Das so zu ermittelnde Beurteilungsergebnis kann durch den Senat im Beurteilungsrechtsstreit nicht vorweg genommen werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708, 709 Zivilprozessordnung.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe in der in § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz genannten Art nicht vorliegen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz auf 5.000,00 Euro festgesetzt.