Verwaltungsgericht München Beschluss, 13. Nov. 2017 - M 7 E 17.746

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Die Antragsteller haben die Kosten des Verfahrens gesamtschuldnerisch zu tragen.

III. Der Streitwert wird auf 7.500 Euro festgesetzt.

I.

Die Antragsteller begehren als Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens „Verhinderung der Fusion der Sparkassen Eichstätt und Ingolstadt“, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, dem Bürgerbegehren zuwiderlaufende Entscheidungen oder Vollzugsmaßnahmen zu betreiben.

Am 25. April 2016 beriet und beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin in öffentlicher Sitzung, den (aus dem Landkreis Eichstätt und der Antragsgegnerin bestehenden) Zweckverband der Sparkasse Eichstätt zum Zweck der Vereinigung der Sparkasse Eichstätt mit der Stadtsparkasse Ingolstadt aufzulösen und dem Trägerzweckverband der bisherigen Sparkasse Ingolstadt zum Ablauf des 31. Dezember 2016 beizutreten. Bei der Beratung war der Direktor der Sparkasse Eichstätt anwesend, um die geplante Fusion (im untechnischen Sinn bzw. durch Aufnahme; im Folgenden: Fusion) zu erläutern und Fragen der Stadtratsmitglieder zu beantworten.

Am 23. Dezember 2016 reichten die Antragsteller bei der Antragsgegnerin ein als „Verhinderung der Fusion der Sparkassen Eichstätt und Ingolstadt“ betiteltes Bürgerbegehren mit zu diesem Zeitpunkt 1.099 Unterschriften ein. Die zugehörige Fragestellung lautet: „Sind Sie dafür, dass der Stadtrat der Stadt Eichstätt alles unternimmt, um die geplante Fusion der Sparkassen Eichstätt und Ingolstadt zu verhindern?“. Als Begründung wurde angeführt, dass der Zugriff auf die Rücklagen der Sparkasse Eichstätt für die Antragsgegnerin „für immer verloren sei“, sollten die Sparkasse Eichstätt und die Sparkasse Ingolstadt fusionieren.

Mit Schreiben vom 29. Dezember 2016 teilte die Antragsgegnerin den Antragstellern mit, dass bezüglich der eingereichten Unterschriften 49 Unterschriftslisten mit insgesamt 400 Unterschriften aufgrund verschiedener formaler Mängel und 104 einzelne Unterschriften aufgrund diverser, auf die einzelne Unterschrift bezogene Mängel beziehungsweise Fehler (beispielsweise kein Gemeindebürger, Minderjähriger u.ä.) nicht berücksichtigungsfähig seien. Im Einzelnen wird hierzu auf den Bescheid vom 23. Januar 2017 (s.u.) verwiesen, zumal dies von den Antragstellern nicht bestritten wird.

Daher reichten die Antragsteller am 18. und 19. Januar 2017 gemäß § 4 Abs. 2 der Satzung zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (BBS) der Antragsgegnerin weitere Unterschriftslisten nach, so dass laut Antragsgegnerin (ab dann) 989 gültige Unterschriften bei einem notwendigen Quorum vom 949 Unterschriften vorgelegen hätten.

Mit Bescheid vom 23. Januar 2017 wies die Antragsgegnerin den Antrag auf Durchführung des Bürgerbegehrens als unzulässig zurück. Der Stadtrat hatte zuvor am 19. Januar 2017 beschlossen, dass das Bürgerbegehren zum Zeitpunkt der Entscheidung über dessen Zulässigkeit auf ein Ziel gerichtet sei, das nicht mehr verwirklicht werden könne. Denn mit dem Inkrafttreten der Satzung des Zweckverbandes der (neuen) Sparkasse Ingolstadt-Eichstätt zum 1. Januar 2017 sei der Zusammenschluss der beiden ehemaligen Sparkassen vollzogen. Aufgrund des eindeutigen Wortlauts der Fragestellung könne diese auch nicht „wohlwollend“ dahingehend ausgelegt werden, dass die Fusion rückgängig gemacht werden solle.

Am 22. Februar 2017 erhoben die Antragsteller vertreten durch ihren Bevollmächtigten beim Bayerischen Verwaltungsgericht München Klage auf Zulassung des Bürgerbegehrens (Az. M 7 K 17.726) und beantragten zudem,

der Antragsgegnerin bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane zu treffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung zu beginnen, insbesondere die Auflösung des Zweckverbandes „Sparkasse Eichstätt“ zu beschließen, zu betreiben oder einer solchen Auflösung zuzustimmen oder etwaige bereits erteilte Zustimmungen zu genehmigen.

Zur Begründung wurde angeführt, dass das Ziel des Bürgerbegehrens nach wie vor zu verwirklichen sei. Denn die Fusion der beiden Sparkassen sei keineswegs mit Inkrafttreten einer Zweckverbandssatzung vollzogen. Unabhängig davon, dass das bayerische Sparkassengesetz die konkret gewählte „Umwandlung durch Aufnahme“ (anstatt Zusammenschluss zweier Zweckverbände) nicht vorsehe, liege jedenfalls keine – zwingend – notwendige Zustimmung der Antragsgegnerin zur Auflösung vor. Denn der zugrundeliegende Stadtratsbeschluss vom 25. April 2016 verstoße gegen § 21 Nr. 3 der Geschäftsordnung des Stadtrats der Antragsgegnerin, wonach u.a. Sparkassenangelegenheiten „in der Regel in nichtöffentlicher Sitzung“ behandelt werden. Die dennoch öffentlich durchgeführte Sitzung verstoße gegen das Gemeinwohl und damit gegen die Bayerische Gemeindeordnung – GO –, so dass der entsprechende Beschluss unwirksam sei. So habe auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof entschieden, dass ein gültiger Beschluss nicht zustande komme, wenn ein gegen die Geschäftsordnung verstoßendes Verhalten zugleich eine gesetzliche Bestimmung verletzt – sei es eine zwingende gesetzliche Form- oder Verfahrensvorschrift oder ein gesetzliches Mitgliedschaftsrecht (BayVGH, U. v. 18.6.2008 – Az. 4 BV 07.211 – juris). Ähnlich habe auch der Bundesgerichtshof bei einem Verstoß gegen das Gebot der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzung entschieden (BGH, U.v. 23.4.2016 – III ZR 195/14 – juris). Daher bestehe für die Antragsgegnerin weiterhin die Möglichkeit, die noch nicht stattgefundene Fusion zu verhindern. Davon abgesehen könne es nicht sein, dass eine rechtlich komplexe Frage wie die Fusion bzw. der Vollzug einer Fusion zweier Sparkassen bereits im Rahmen einer Zulassungsentscheidung zu einem Bürgerbegehren abschließend zu prüfen sei.

Mit Schriftsatz vom 14. März 2017 beantragten die Bevollmächtigten der Antragsgegnerin,

den Antrag abzulehnen,

und begründeten dies mit Schriftsatz vom 28. März 2017. Der Antrag sei unbegründet, da bereits kein Anordnungsgrund, jedenfalls aber kein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht worden sei. Die dem Bürgerbegehren zugrundeliegende Forderung gehe ins Leere, da die zur Entscheidung gestellte Frage zum einen keine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises und zum anderen durch die Realität bereits überholt gewesen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten in diesem Verfahren und im Verfahren M 7 K 17.726 Bezug genommen.

II.

Der zulässige Antrag hat in der Sache keinen Erfolg.

1. Der Antrag ist unbegründet und war daher abzulehnen, weil die Antragsteller keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht haben.

Das Gericht kann nach § 123 Abs. 1 VwGO auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts der Antragsteller vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte, oder auch zur Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, nötig erscheint, um wesentliche Nachteile für die Antragsteller abzuwenden. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO sind dabei sowohl ein Anordnungsanspruch, d. h. der materielle Anspruch, für den der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz sucht, als auch ein Anordnungsgrund, der insbesondere durch die Eilbedürftigkeit einer vorläufigen Regelung begründet wird, nach § 920 Abs. 2 i.V.m. § 294 Abs. 1 ZPO glaubhaft zu machen.

Eine solche vorläufige, gerichtliche angeordnete Schutzwirkung nach § 123 VwGO betreffend Bürgerbegehren kann auch vor dem Eintritt der gesetzlichen Sperrwirkung des Art. 18a Abs. 9 GO erreicht werden, wenn aufgrund einer konkreten Abwägung gesichert erscheint, dass das Bürgerbegehren zulässig ist und nicht im Einzelfall sachliche Gründe für ein alsbaldiges Handeln auf der Seite der Gemeindeorgane den Vorzug verdienen. Der Inhalt einer Sicherungsanordnung darf allerdings nicht über den Umfang der gesetzlichen Sperrwirkung des Art. 18a Abs. 9 GO hinausgehen (BayVGH, B.v. 19.3.2007 – 4 CE 07.416 – juris Rn. 16 m.w.N.).

Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ist das vorliegende Bürgerbegehren im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (BayVGH, B.v. 21.10.1999 – 4 ZE 99.2944 – juris Rn. 19 m.w.N.) unzulässig, da es unabhängig von der Frage, ob eine Angelegenheit des übertragenen Wirkungskreises betroffen ist, jedenfalls auf ein unzulässiges Ziel gerichtet ist. Das mit dem Bürgerbegehren verfolgte Ziel hat sich – bereits vor Einreichung von Klage und Antrag und zudem vor Erreichen des notwendigen Quorums (s.o.) – durch das Inkrafttreten der Zweckverbandssatzung der Sparkasse Ingolstadt-Eichstätt und der damit einhergehenden Auflösung des bisherigen Zweckverbands der Sparkasse Eichstätt erledigt beziehungsweise ist die Zielerreichung damit objektiv unmöglich geworden; die Fragestellung ist überholt.

1.1 Die Fusion der Sparkassen Eichstätt und Ingolstadt wurde durch das vorliegend gewählte Vorgehen der Aufnahme der Sparkasse Eichstätt in den (zeitgleich umbenannten) Zweckverband der Sparkasse Ingolstadt-Eichstätt rechtlich vollzogen und umgesetzt. Wieso eine solche Fusion durch Aufnahme rechtlich ausgeschlossen bzw. nicht gemäß Art. 17 Abs. 1 und 2, Art. 18 Abs. 4 des Gesetzes über die öffentlichen Sparkassen – SpkG – i.V.m. dem Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit möglich sein soll, erschließt sich dem Gericht nicht. Die Antragsgegnerin tritt gemäß Art. 17 Abs. 1 Satz 1 SpkG als weiteres Verbandsmitglied einem bestehenden Sparkassenzweckverband bei und löst zeitgleich, zusammen mit dem Landkreis Eichstätt, den bisherigen, nun funktionslos gewordenen Zweckverband auf (vgl. dazu weiterführend Schalast, Sassenberg, BKR 2007, 498 ff.).

1.2 Die gemäß § 13 Abs. 1 Buchst. b der bisherigen Zweckverbandssatzung der Sparkasse Eichstätt erforderliche Zustimmung der Antragsgegnerin zur Auflösung wurde wirksam durch den Stadtrat der Antragsgegnerin am 25. April 2016 beschlossen. Insbesondere ist dieser Stadtratsbeschluss nicht wegen Verstoßes gegen Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO i.V.m. § 21 Nr. 3 der Geschäftsordnung des Stadtrats unwirksam.

So ist schon kein Verstoß gegen Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO erkennbar. Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO konstituiert – sei es als bloße Ordnungsvorschrift, sei es als tragendes Verfahrensprinzip der Kommunalverfassung (für Letzteres BayVGH, U. v. 26.1.2009 – 2 N 08.124 – juris) – den Grundsatz der Öffentlichkeit von Gemeinderatssitzungen. Nur ausnahmsweise, etwa aus Gründen des Allgemeinwohls, darf dieser Grundsatz durchbrochen und die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden. Dabei steht dem Gemeinderat ein Beurteilungsspielraum zu (BayVGH, B. v. 20.4.2015 – 4 CS 15.381 – juris). Sinn und Zweck der Regelung beziehungsweise des aus ihr hervorgehenden Grundsatzes ist es, das Handeln einer Kommune bzw. von deren Organen, also u.a. dem Gemeinde- oder Stadtrat, transparent zu machen und so einer gewissen demokratischen und rechtsstaatlichen Kontrolle zu unterwerfen.

Die Nichtöffentlichkeit der Sitzung als Ausnahme des Öffentlichkeitsgrundsatzes ist daher eng zu begrenzen und nur zu beschließen, sofern und soweit Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO dies rechtfertigt. Ein solcher Grund im Sinne des Allgemeinwohls und auch im Sinne des – insofern quasi normkonkretisierenden – § 21 Nr. 3 der Geschäftsordnung des Stadtrats ist vorliegend nicht ersichtlich. Die sachliche Rechtfertigung eines Öffentlichkeitsausschlusses bei Behandlung von Sparkassenangelegenheiten liegt regelmäßig darin, sensible Geschäftsgeheimnisse, die möglicherweise auch persönliche Daten (Kreditwürdigkeit o.ä.) von Dritten beinhalten, oder konkrete strategische Entscheidungen (Investitionen o.ä.), die konterkariert würden, wenn sie (ggf. auch bloß zu früh, vgl. Art. 52 Abs. 3 GO) publik werden, zu schützen. Gerade diese gesetzliche Intention ist vorliegend aber nicht zwingend gegeben. Bei der grundsätzlichen Entscheidung zur Fusion zweier Sparkassen geht es weniger um konkrete Geschäftsvorgänge, als vielmehr um eine abstrakt-generelle und grundsätzliche Frage – an welcher umgekehrt die Öffentlichkeit ein hohes Interesse hat (wie auch der Bevollmächtigte der Antragsteller zu Beginn seiner Antragsbegründung selbst anführt). Daher erscheint es jedenfalls, berücksichtigt man auch noch den laut Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs der Antragsgegnerin einzuräumenden Beurteilungsspielraum, nicht zwingend, diese Frage unter Ausschluss der Öffentlichkeit zu diskutieren. Keinesfalls handelt es sich – wie wohl der Bevollmächtigte der Antragsteller annimmt – um ein aus § 21 Nr. 3 der Geschäftsordnung des Stadtrats (der ohnehin von „in der Regel“ spricht) i.V.m.  Art. 52 Abs. 2 GO abzuleitendes, generelles „Verbot“ der Öffentlichkeit bei Sparkassenangelegenheit, sondern um eine anhand des jeweiligen Beratungsgegenstands zu klärende Frage des Einzelfalls. Demnach ist die öffentliche Behandlung der Fusion nicht zu beanstanden und verstoßt nicht gegen Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO.

Selbst wenn man vorliegend aber eine zwingend nichtöffentliche Behandlung aus Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO ableiten möchte, folgt damit nicht ohne Weiteres die Unwirksamkeit des Beschlusses. Denn anders als beim Öffentlichkeitsgrundsatz, den man mit guten Gründen als tragendes und wesentliches Verfahrensprinzip ansehen kann (s.o.), misst die Gemeindeordnung der ausnahmsweisen Nichtöffentlichkeit keinen vergleichbar hohen Stellenwert zu. Insofern geht es nicht um die Möglichkeit einer grundsätzlichen rechtsstaatlichen und demokratischen Kontrolle durch die Bürger, sondern um einen einzel- und ausnahmefallbezogenen Schutz spezifischer Interessen, meist sogar von Individualinteressen (personenbezogene Daten, Geschäftsgeheimnis). Wird also beispielsweise durch öffentliche Behandlung ein Geschäftsgeheimnis verletzt, so mag dies haftungsrechtlich von Belang sein; warum daraus aber – der gesetzlichen Wertung des Art. 52 Abs. 2 GO folgend – zwingend eine unmittelbare Unwirksamkeit des Beschlusses folgen soll, erschließt sich nicht. Die vom Bevollmächtigten angeführten Entscheidungen führen zu keiner anderen Wertung, weil ihnen andere Fallgestaltungen zugrunde liegen (insbesondere BGH, U.v. 23.4.2015 – III ZR 195/14 –: Verletzung des viel höher zu gewichtenden Öffentlichkeitsgrundsatzes) bzw. gerade keine konkrete Aussage dazu getroffen wird, dass Art. 52 Abs. 2 GO ein zwingendes gesetzliches Verbot der Öffentlichkeit ausspricht (BayVGH, U. v. 18.6.2008 – 4 BV 07.211 – behandelt nur die Rechtsfolge eines solchen Verstoßes).

1.3 Aufgrund des eindeutigen Wortlauts („geplante Fusion“) der Fragestellung des Bürgerbegehrens kann diese – selbst bei laiengünstiger und „wohlwollender Auslegung“ (vgl. dazu BayVGH, U. v. 4.7.2016 – 4 BV 16.105 – juris) – nicht dahingehend verstanden oder umgedeutet werden, dass die erfolgte Fusion rückabgewickelt werden soll.

1.4 Auch ist es sehr wohl Aufgabe der Gemeinde bzw. des Gemeinderats – gegebenenfalls unter Zuhilfenahme der Gemeindeverwaltung oder externer Beratung – die Zulässigkeit einer Fragestellung im Rahmen der Zulassungsentscheidung nach Art. 18a Abs. 8 GO auch bei möglicherweise komplexen Rechtsfragen abschließend zu beurteilen. Denn ansonsten käme es zur Durchführung eines Bürgerentscheids, dessen Ergebnis dann möglicherweise infolge „nachgeschobener“ bzw. parallel veranlasster Prüfung aus rechtlichen Gründen nicht durchführbar wäre. Eine solche Konstellation wäre unvereinbar sowohl mit dem Gesetzeszweck des Art. 18a GO als auch mit dem Grundsatz der Sparsamkeit und Effektivität der Verwaltung.

2. Der Antrag war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nummer 1, § 52 Abs. 1, 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 und 22.6 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.