Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 20. Apr. 2015 - 4 CS 15.381

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

I.

Der Antragsteller, ein Mitglied des Stadtrats der Antragsgegnerin, begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die Verpflichtung, ein Gutachten des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbandes (BKPV) herauszugeben und von der Veröffentlichung des Gutachtens bis auf weiteres abzusehen.

Von dem im städtischen Auftrag erstellten sog. Konsolidierungsgutachten, das sich mit der Haushalts- und Finanzsituation der Antragsgegnerin beschäftigt, war dem Antragsteller als damaligem Fraktionssprecher und den übrigen Fraktionsvorsitzenden sowie den beiden stellvertretenden Bürgermeistern je ein Exemplar unter Hinweis auf eine nichtöffentliche Sachbehandlung für den internen Gebrauch ausgehändigt worden. Der Antragsteller erklärte daraufhin laut einer Pressemeldung vom 6. Juni 2014, da das Gutachten mittlerweile in den Händen zweier Zeitungen sei, die daraus zitiert hätten, gebe es für eine Geheimhaltung keinen Grund mehr, so dass er jedem Bürger die Einsichtnahme in das Gutachten anbiete. In der Folgezeit stellte der Antragsteller das Gutachten des BKPV mit Unterbrechungen auf seiner Homepage zum Download bereit. In einem Schreiben an alle Ratsmitglieder vom 18. Juni 2014 führte er aus, dass in der Veröffentlichung des Gutachtens keine Verletzung der Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20 GO liege.

Daraufhin verpflichtete die Antragsgegnerin den Antragsteller aufgrund eines vom Stadtrat in nichtöffentlicher Sitzung vom 17. Juli 2014 gefassten Beschlusses mit Bescheid vom 28. Juli 2014, das Gutachten sowie sämtliche vorliegenden Kopien unverzüglich zurück- bzw. herauszugeben (Nr. 1) sowie jede Veröffentlichung des Gutachtens dauerhaft und wirksam zu beenden, eine gesicherte Löschung vorzunehmen und künftig jede Kundgabe des Gutachtens bis zur Freigabe durch den Stadtrat zu unterlassen (Nr. 2); dabei wurde jeweils die sofortige Vollziehung angeordnet (Nr. 3). Der Antragsteller habe durch die Veröffentlichung die Verschwiegenheitspflicht verletzt und unbefugt personenbezogene Daten offenbart; das gelte vor allem für die Offenbarung von acht Grundstücksgeschäften, bei denen Kaufpreis und Vertragspartner zugeordnet werden könnten, sowie von personenbezogenen Mitarbeiterdaten und von Vertragsinhalten.

Der Antragsteller ließ hiergegen Klage zum Verwaltungsgericht Bayreuth erheben. Zugleich beantragte er, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Nrn. 1 und 2 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 28. Juli 2014 anzuordnen.

Mit Beschluss vom 26. Januar 2015 lehnte das Verwaltungsgericht den Eilantrag ab.

Die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung genüge den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 VwGO. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der streitigen Verpflichtung überwiege das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage. Eine summarische Prüfung ergebe, dass die Klage keinen Erfolg haben werde. Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers führe die Tatsache, dass der Stadtrat über den Erlass des streitgegenständlichen Bescheids in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen habe, nicht zur Nichtigkeit dieses Beschlusses wegen eines Verstoßes gegen Art. 52 Abs. 2 GO. Die zu Beschlüssen im Normerlassverfahren entwickelte Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, wonach die Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes den Satzungsbeschluss ungültig mache, sei nicht auf Gemeinderatsbeschlüsse zum Erlass eines Verwaltungsakts übertragbar. Jedenfalls sei zu berücksichtigen, dass das Gesetz in Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO Ausnahmen von der Öffentlichkeit zulasse. Dabei genüge eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass die im Gesetz genannten Interessen nachteilig betroffen sein könnten; die Besorgnis einer wesentlichen oder nachhaltigen Schädigung sei nicht erforderlich. Wegen der Schwierigkeit der Abgrenzung im Einzelfall stehe dem Gemeinderat bei der Entscheidung über die nichtöffentliche Sachbehandlung ein Beurteilungsspielraum zu; für den Ausschluss der Öffentlichkeit müssten vertretbare Gründe vorliegen. Gemessen daran sei die vom Stadtrat der Antragsgegnerin konkludent getroffene Entscheidung zum Ausschluss der Öffentlichkeit nicht zu beanstanden; sie sei jedenfalls vertretbar und nicht missbräuchlich. Die Antragsgegnerin habe annehmen dürfen, dass bei der Beratung der Frage, ob die Veröffentlichung auf der Homepage des Antragstellers rechtmäßig gewesen sei und ob ihm gegenüber kommunalrechtliche Herausgabe- und Löschungsansprüche geltend gemacht werden könnten und sollten, auch Punkte angesprochen und diskutiert würden, die einer vollumfänglichen Veröffentlichung des Gutachtens entgegenstünden. Der Bescheid erweise sich auch in materieller Hinsicht nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtmäßig. Die Anordnung in Nr. 1 werde zu Recht auf Art. 20 Abs. 2 Satz 3 GO gestützt. Die dort geregelte Verpflichtung zur Herausgabe amtlicher Schriftstücke und Aufzeichnungen jeder Art über dienstliche Vorgänge beziehe sich auf alle bei der ehrenamtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten unabhängig davon, wie sie dem Betreffenden bekannt geworden seien. Sie umfasse nicht nur Angelegenheiten, deren Geheimhaltungsbedürfnis ein Gesetz vorschreibe oder vom Gemeinderat ausdrücklich beschlossen worden sei; die Behandlung in nicht-öffentlicher Sitzung sei indes ein starkes Indiz für die Geheimhaltungsbedürftigkeit. Hiernach sei die Antragsgegnerin zu Recht davon ausgegangen, dass das Gutachten in seiner Gesamtheit grundsätzlich der Verschwiegenheitspflicht unterliege. Es habe sich nicht um offenkundige Tatsachen gehandelt. Die Antragsgegnerin habe das Gutachten, das ohne Anlagen einen Umfang von 108 Seiten aufweise, nicht von sich aus verbreitet. Der Stadtrat habe einen Antrag, das Gutachten ohne Schwärzungen ins Internet einzustellen, mit Beschluss vom 24. Juli 2014 abgelehnt. Die Medien hätten über das Gutachten nur auszugsweise, d. h. nicht im Detail und insbesondere nicht unter Verletzung von datenschutz- und persönlichkeitsrechtlich relevanten Belangen berichtet. Auch in der Hauptausschusssitzung vom 3. Juni 2014 habe nur eine Klärung der Art und Weise der Sachbehandlung und keine detaillierte inhaltliche Erörterung des Gutachtens stattgefunden. Eine andere Beurteilung ergebe sich nicht daraus, dass Teile des Gutachtens im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 4. Oktober 2014 veröffentlicht worden seien und im Rathaus eingesehen werden könnten. Die Antragsgegnerin habe klargestellt, dass eine Veröffentlichung des ganzen Gutachtens aufgrund der zwingend gebotenen Beachtung datenschutz- und persönlichkeitsrechtlicher Belange ausgeschlossen sei. Der Stadtrat als gemäß Art. 52 Abs. 3 GO zuständiges Organ habe über den Fortbestand der Geheimhaltungsbedürftigkeit entschieden. Es sei nicht Aufgabe des einzelnen Stadtratsmitglieds - hier des Antragstellers - über den Fortbestand der Geheimhaltungsbedürftigkeit zu befinden. Er sei auch nicht deshalb berechtigt, die geheimhaltungsbedürftige Angelegenheit der Öffentlichkeit zu unterbreiten, weil es ihm unzumutbar gewesen wäre, zur Vermeidung eines rechtswidrigen Gemeinderatsbeschlusses die von der Gemeindeordnung vorgesehenen Schritte zu unternehmen. Um eine Aufhebung der nach seiner Ansicht rechtswidrigen Stadtratsbeschlüsse zu erreichen, hätte er sich an die Rechtsaufsichtsbehörde wenden müssen. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Behörde sich von vornherein geweigert hätte, ihren Aufgaben nachzukommen. Abgesehen davon könne eine „Flucht in die Öffentlichkeit“ nur als letztes Mittel in Betracht kommen; in Fällen wie hier, bei denen es nicht um eine aktuelle Beschlussfassung, sondern um die Aufklärung von möglicherweise rechtswidrigen und länger in die Vergangenheit zurückreichenden Vorgängen gehe, lasse sich ohne Vorliegen besonderer Umstände kein solches“ Notstandsrecht“ des einzelnen Ratsmitglieds begründen. Die Veröffentlichung sei auch nicht durch das Grundrecht auf Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG, Art. 110 Abs. 1 BV) gedeckt. Sofern sich der Antragsteller in seiner Eigenschaft als Gemeinderatsmitglied darauf überhaupt berufen könne, bedürfe es einer Güterabwägung mit den das Grundrecht tangierenden einfachen Gesetzen (hier Art. 20 Abs. 2 GO). Dabei sei zu berücksichtigen, dass dem Antragsteller die Diskussion im Stadtrat ebenso offen gestanden sei wie das Gespräch mit der Aufsichtsbehörde und dass es ihm nach Wegfall der Geheimhaltungsbedürftigkeit unbenommen sei, sich auch in der Öffentlichkeit zu den Vorgängen zu äußern. Die Anordnung in Nr. 2 des Bescheids sei ebenfalls rechtmäßig; die auf Art. 20 Abs. 3 Satz 2 GO gestützte Anordnung zur Herausgabe von Unterlagen umfasse - im Sinne einer Annexregelung - auch die Pflicht zur Löschung entsprechender Unterlagen auf der Homepage eines Stadtratsmitglieds sowie die Löschung von Verweisen in den sozialen Netzwerken.

Mit seiner gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 26. Januar 2015 gerichteten Beschwerde verfolgt der Antragsteller sein Rechtsschutzbegehren weiter.

Die Antragsgegnerin tritt der Beschwerde entgegen.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

1. Die gemäß § 146 Abs. 4 VwGO zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung zu Recht abgelehnt. Die im Beschwerdeverfahren fristgerecht dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine andere Entscheidung.

a) Der Antragsteller trägt zur Begründung der Beschwerde vor, die Anordnung des Sofortvollzugs sei wegen der mittlerweile erfolgten umfassenden Pressedarstellung zeitlich überholt. Der durch - im Gutachten dargestellte - rechtswidrige Machenschaften zustande gekommene hohe Schuldenstand der Antragsgegnerin, den die Rechtsaufsichtsbehörden jahrelang rechtswidrig hingenommen hätten, sei nunmehr von der überregionalen und regionalen Presse aufgegriffen worden. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Beschlussfassung in nichtöffentlicher Sitzung am 17. Juli 2014 rechtswidrig gewesen sei. Über den Ausschluss der Öffentlichkeit habe in nichtöffentlicher Sitzung beraten und entschieden werden müssen. Da beides unstreitig nicht stattgefunden habe, sei die Beschlussfassung schon wegen eines Verstoßes gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz rechtswidrig. Es seien auch weder über die Person des Antragstellers hinausgehende berechtigte Ansprüche Einzelner vorgetragen worden noch Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit; solche seien auch nicht ersichtlich. Die Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes führe zur Nichtigkeit des Beschlusses. Da der Antragsteller der einzige gewesen sei, der durch die Beschlussfassung in öffentlicher Sitzung in seinem Persönlichkeitsrecht hätte tangiert werden können, er aber ausdrücklich verzichtet habe, seien keine Ausschlussgründe nach Art. 52 Abs. 2 GO ersichtlich. Auch materiell-rechtlich habe das Verwaltungsgericht die Sach- und Rechtslage verkannt. Art. 20 Abs. 2 GO fordere nicht Verschwiegenheit über Tatsachen, die offenkundig seien oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürften. Der Antragsgegner habe nicht davon ausgehen dürfen, das Gutachten unterliege in seiner Gesamtheit grundsätzlich der Verschwiegenheitspflicht. Die Verantwortlichen der Antragsgegnerin versuchten lediglich, in der Vergangenheit begangene Verstöße „unter den Teppich zu kehren“, um einer straf- und disziplinarrechtlichen Ahndung zu entgehen. Im Übrigen sei in der öffentlichen Hauptausschusssitzung vom 3. Juni 2014 sehr wohl dezidiert in der Sache über zwei Stunden diskutiert und dabei auch im Detail auf das streitgegenständliche Gutachten eingegangen worden. Bei dem Inhalt des Gutachtens handle es sich hauptsächlich um Haushaltsrecht und die daraus resultierenden, unter dem Gesichtspunkt einer qualifizierten Untreue zu beurteilenden Haushaltsverstöße. Datenschutz- und persönlichkeitsrechtliche Belange seien nicht betroffen. Auch der BKPV habe eine Veröffentlichung des Gutachtens nicht untersagt. Die Annahme der Antragsgegnerin, aus dem Gutachten sei etwa das Gehalt der Chefsekretärin des ersten Bürgermeisters ersichtlich, sei falsch, da im gesamten Gutachten keine Namen aufgeführt würden; zudem sei das Gehalt der einzelnen Mitarbeiter angesichts ihrer tariflichen Bezahlung kein Geheimnis. Das Verwaltungsgericht habe in realitätsfremder Weise angenommen, der Antragsteller hätte mit seinen „Stadtratskollegen“ und den disziplinar- und wohl auch strafrechtlich Verantwortlichen der Antragsgegnerin diskutieren müssen. Die absolute Mehrheit der amtierenden Stadträte habe die rechtswidrigen Vorgänge seit Jahren begleitet und trotz wiederholter Belehrung durch den Bevollmächtigten des Antragstellers, somit vorsätzlich, mehrheitlich mit verbeschieden. Die Annahme, der Antragsteller hätte sich an die Rechtsaufsicht wenden können, sei realitätsfremd, da das Landratsamt unter dem derzeitigen Landrat trotz jahrelanger Kenntnis der Rechtswidrigkeiten nichts unternommen habe, vielmehr noch 2012 die Haushaltsgenehmigung rechtswidrig aus rein politisch Gründen erteilt habe. Darüber hinaus stehe dem Antragsteller ein Notstandsrecht zu, da es bei absolut rechtswidriger Beschlussfassung und manifestierten Verdeckungsverhaltensweisen zwingend geboten sei, zeitnah in die Öffentlichkeit zu gehen. Es handle sich vorliegend über die Jahre hinweg um einen veritablen Behörden- und, was die Strafverfolgung angehe, Justizskandal.

b) Diese Ausführungen sind nicht geeignet, die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung in Zweifel zu ziehen. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung zu Recht abgelehnt, da die formellen Voraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit erfüllt sind und die anhängige Klage voraussichtlich keinen Erfolg haben wird, so dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der angefochtenen Verfügungen das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung überwiegt.

aa) Der angegriffene Bescheid der Antragsgegnerin vom 28. Juli 2014, der sich hinsichtlich der Unterlassungsverpflichtung inzwischen insoweit erledigt hat, als das Gutachten des BKPV durch den Stadtrat der Antragsgegnerin in Teilen zur öffentlichen Einsichtnahme freigegeben worden ist (Stadtratsbeschluss vom 21.8.2014; Amtsblatt der Antragsgegnerin vom Oktober 2014, Seite 8 ff.), ist formell rechtmäßig zustande gekommen. Dem im Beschwerdeverfahren erneut vorgebrachten Einwand des Antragstellers, bei der dem Bescheid vorausgehenden Beschlussfassung im Stadtrat sei die Öffentlichkeit zu Unrecht ausgeschlossen worden, kann nicht gefolgt werden. Ob ein Verstoß gegen Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO zwingend zur Rechtswidrigkeit des in nicht-öffentlicher Sitzung gefassten Beschlusses führt (so BayVGHvom 26.1.2009 - 2 N 08.124 - BayVBl 2009, 344 für einen Satzungsbeschluss; allgemein Pahlke, BayVBl 2010, 57 ff.) oder ob darin nur eine für die Wirksamkeit der Beschlussfassung unbeachtliche Verletzung einer Ordnungsvorschrift liegt (so BayVGH vom 14.3.2000 - 4 ZB 97.1313 u. a. - BayVBl 2000, 695; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, GO, Art. 52 Rn. 9), kann daher offenbleiben.

Nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO sind die Sitzungen des Gemeinde- bzw. Stadtrats öffentlich, soweit nicht Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche Einzelner entgegenstehen; über den Ausschluss der Öffentlichkeit wird nach Satz 2 der Vorschrift in nichtöffentlicher Sitzung beraten und entschieden. Diese gesetzlichen Voraussetzungen für eine nichtöffentliche Sachbehandlung lagen bei der Beratung und Beschlussfassung über die gegen den Antragsteller gerichteten Maßnahmen in der Stadtratssitzung vom 17. Juli 2014 vor.

In der damaligen Sitzung hat der Stadtrat der Antragsgegnerin zwar nicht ausdrücklich darüber beraten und abgestimmt, ob die Öffentlichkeit während des betreffenden Tagesordnungspunkts ausgeschlossen sein sollte. Der im Beschwerdeverfahren vorgelegte Auszug aus dem Sitzungsbuch des Stadtrats zeigt aber, dass zu Beginn des nichtöffentlichen Teils der Sitzung eine Abstimmung über die Aufnahme des - für die nichtöffentliche Tagesordnung nachträglich vorgeschlagenen - Punkts „Entscheidung hinsichtlich einer möglichen Ordnungsmaßnahme gegen Herrn… wegen Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht“ stattgefunden hat. Dabei sprachen sich die anwesenden Ratsmitglieder (einschließlich des Antragstellers) mit 19:0 Stimmen für die geänderte nichtöffentliche Tagesordnung aus. Diese Verfahrensweise, bei der Gelegenheit bestand, die Gründe für den Ausschluss der Öffentlichkeit in einem nichtöffentlichen Rahmen individuell zu prüfen und ggf. darüber auch gesondert zu entscheiden, genügte den formellen Anforderungen an eine Beschlussfassung nach Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GO (vgl. Wachsmuth in Schulz/Wachsmuth/Zwick u. a., Kommunalverfassungsrecht Bayern, GO, Art. 52 Anm. 4.3; Lange, Kommunalrecht, 2013, S. 388).

Auch die in Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO genannten tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Ausschluss der Öffentlichkeit von der Beratung und Beschlussfassung lagen vor. Bei dem genannten Tagesordnungspunkt ging es um die Frage, ob der Antragsteller gegen die ihm als Stadtratsmitglied obliegende Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO verstoßen hatte und wie die Antragsgegnerin darauf gegebenenfalls reagieren sollte. Obwohl der Antragsteller selbst als Betroffener nach Art. 49 Abs. 1 Satz 1 GO insoweit von der Beratung und Abstimmung von vornherein ausgeschlossen war, durfte der Stadtrat der Antragsgegnerin nach den damaligen Umständen annehmen, dass bei der anstehenden Diskussion auch diejenigen Aussagen des BKPV-Gutachtens im Einzelnen zur Sprache kommen würden, die - z. B. aus datenschutzrechtlichen Gründen - einer vollständigen Veröffentlichung des Gutachtens möglicherweise entgegenstanden. Inwieweit sich diese Gefahr einer Beeinträchtigung individueller oder öffentlicher Belange tatsächlich verwirklichen würde, war zwar im Vorhinein nicht sicher absehbar. Dem Stadtrat der Antragsgegnerin stand aber bei der nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO zu treffenden situationsgebundenen Prognoseentscheidung ein gewisser Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu (vgl. Hölzl/Hien/Huber, GO, Stand April 2014, Art. 52 Anm. 2 u. 5; Schnapp, VerwArch 78 [1987], 407/456; Lange, a.aO., 381 f.).

Da sich hiernach für den Ausschluss der Öffentlichkeit in der damaligen Situation objektiv nachvollziehbare Sachgründe anführen lassen, ist die getroffene Entscheidung rechtlich nicht zu beanstanden. Dabei ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass auch die persönlichen Verhältnisse des Antragstellers, die bei der Bemessung eines möglichen Ordnungsgeldes nach Art. 20 Abs. 4 Satz 1 GO eine Rolle spielen konnten, eine nichtöffentliche Sachbehandlung nahelegten. Dass der Antragsteller dies selbst nicht ausdrücklich gefordert hatte, führt zu keiner anderen Beurteilung, da die Ausschlussgründe des Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO ebenso wie die Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20 Abs. 1 GO grundsätzlich nicht zur Disposition der jeweils Betroffenen stehen (vgl. BayVGH B.v. 29.1.2004 - 4 ZB 03.174 - BayVBl 2004, 402/403; OVG RhPf U.v. 2.9.1986 - 7 A 7/86 - NVwZ 1988, 80). Die gesetzliche Regelung des Art. 52 Abs. 2 GO verlangt auch keine „atomisierende Betrachtung“ dergestalt, dass innerhalb des einzelnen Tagesordnungspunkts der Ausschluss der Öffentlichkeit auf die voraussichtlich betroffenen Teilaspekte beschränkt werden müsste (vgl. OVG NW vom 2.5.2006 - 15 A 817/04 - juris Rn. 75). Die Prognose, ob Geheimhaltungsinteressen im Falle einer Beratung in öffentlicher Sitzung verletzt werden können, lässt sich wegen des thematischen Zusammenhangs der zu erörternden Angelegenheit und wegen der Unvorhersehbarkeit der einzelnen Wortbeiträge grundsätzlich nur für das Beratungsthema insgesamt treffen (Lange, a. a. O., 386; enger Prandl/Zimmermann/Büchner, Kommunalrecht in Bayern, Stand 1.10.2014, GO, Art. 52 Rn. 7).

bb) Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der streitgegenständliche Bescheid auch in materiell-rechtlicher Hinsicht offensichtlich rechtmäßig sei, ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

Ehrenamtlich tätige Personen, zu denen auch die Mitglieder des Gemeinde- bzw. Stadtrats gehören (Art. 31 Abs. 2 Satz 1 GO), haben nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO über die ihnen bei der ehrenamtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren; das gilt nicht für Mitteilungen im amtlichen Verkehr über Tatsachen, die offenkundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen. Nach Satz 3 der Vorschrift haben die betreffenden Personen auf Verlangen des Gemeinderats amtliche Schriftstücke und Aufzeichnungen jeder Art über dienstliche Vorgänge herauszugeben, auch soweit es sich um Wiedergaben handelt. Auf diese gesetzliche Befugnisnorm, die bei teleologischer Auslegung über ihren Wortlaut hinaus nicht nur Anordnungen auf Herausgabe körperlicher Gegenstände zulässt, sondern auch Anordnungen zur Löschung nicht herausgabefähiger elektronischer Dateien und zur Unterlassung des Wiederherstellens solcher Dateien, konnte die Antragsgegnerin den streitgegenständlichen Bescheid stützen.

Bei dem Konsolidierungsgutachten des BKPV handelte es sich um eine Angelegenheit, die dem Antragsteller im amtlichen Verkehr mitgeteilt worden war und über die er Verschwiegenheit zu bewahren hatte, weil sie weder offenkundig war noch ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedurfte. Der Einwand des Antragstellers, durch die Berichterstattung in der regionalen und überregionalen Presse und durch die Erörterung des Gutachtens in der öffentlichen Hauptausschusssitzung vom 3. Juni 2014 seien alle maßgebenden Inhalte des Gutachtens bereits der Öffentlichkeit bekannt geworden, ist ersichtlich unzutreffend. Sowohl in den vorgelegten Zeitungsberichten als auch in der genannten Ausschusssitzung, deren Verlaufsprotokoll die Antragsgegnerin vorgelegt hat, wurden jeweils nur Einzelaspekte aus dem insgesamt 108 Seiten starken Gutachten angesprochen. Insbesondere die gutachterlichen Aussagen zu früheren Grundstücksgeschäften, gezahlten Mitarbeiterentgelten und Preisgestaltungen bei Lieferverträgen, auf deren Schutzbedürftigkeit im angegriffenen Bescheid besonders hingewiesen wird, sind in der Öffentlichkeit bisher nicht im Einzelnen zur Sprache gekommen.

Unzutreffend ist auch die Annahme des Antragstellers, das Gutachten enthalte, weil darin keine Namen von Einzelpersonen genannt seien, keine personenbezogenen Daten und bedürfe daher von vornherein keiner Geheimhaltung. Grundrechtlichen Schutz können auch Informationen über persönliche Verhältnisse ohne Namensnennung beanspruchen, wenn sie mit nur geringem Zusatzwissen bestimmten Individuen zugeordnet werden können (sog. personenbeziehbare Daten, vgl. BVerfG vom 28.9.1987 - 1 BvR 1122/87 - NJW 1988, 961; vom 22.08.2006 - 2 BvR 1345/03 - NJW 2007, 351/355). Bei den im Bescheid vom 28. Juli 2014 angeführten Angaben zu einzelnen Grundstückskaufverträgen und zur Vergütung spezieller Funktionsstellen innerhalb der Stadtverwaltung ist dies offenkundig der Fall. An welche Grundstückseigentümer die im Gutachten aufgeführten Kaufpreise gezahlt wurden und wer die Tarifangestellten waren, zu deren Eingruppierung nähere Angaben gemacht wurden, lässt sich jedenfalls für Ortsansässige ohne größeren Aufwand feststellen.

Dass diese grundsätzlich schutzwürdigen Detailinformationen nur einen verhältnismäßig kleinen Teil des BKPV-Gutachtens ausmachten, hinderte die Antragsgegnerin nicht daran, das Dokument in seiner Gesamtheit zumindest bis zu einer näheren Befassung in den zuständigen kommunalen Gremien dem Zugriff der allgemeinen Öffentlichkeit zu entziehen. Anders als die abschließende Beratung und Beschlussfassung in den Sitzungen des Gemeinde- bzw. Stadtrats sowie der beschließenden Ausschüsse, für die jeweils der Öffentlichkeitsgrundsatz gilt (Art. 52 Abs. 2 Satz 1, Art. 55 Abs. 2 GO), unterliegt der sonstige Geschäftsgang innerhalb der Gemeindeverwaltung keiner fortlaufend zu erfüllenden Publizitätsverpflichtung (vgl. BayVGH B.v. 17.1.1989 - 4 C 88.1823 - NVwZ-RR 1990, 432). Insoweit können sich die zuständigen Organe vielmehr aufgrund von Zweckmäßigkeitserwägungen dazu entschließen, bestimmte Angelegenheiten zunächst intern zu behandeln und sie z. B. zur fachlichen Vorberatung an nichtöffentlich tagende Ausschüsse zu überweisen (Art. 55 Abs. 1 GO). Diese auf der Geschäftsordnungsautonomie der örtlichen Volksvertretung beruhende und durch ein Mehrheitsvotum legitimierte Handhabung des Verfahrensablaufs darf nicht konterkariert werden durch den Versuch einzelner Ratsmitglieder, ein sie besonders interessierendes Thema möglichst frühzeitig und umfassend in die öffentliche Diskussion einzubringen.

Die ehrenamtlichen Mandatsträger dürfen sich demnach - ebenso wie die hauptamtlichen Gemeindebediensteten - über die Entscheidung, dass bestimmte Unterlagen einstweilen nur intern verwendet werden sollen, nicht eigenmächtig hinwegsetzen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn diese Vorgehensweise der Ratsmehrheit nicht darauf abzielt, die betreffenden Informationen in rechtswidriger Weise dauerhaft zu unterdrücken. Für eine solche Verdunkelungsabsicht ist hier entgegen dem Vorbringen des Antragstellers nichts erkennbar. Seine Vermutung, der erste Bürgermeister der Antragsgegnerin wolle die im BKPV-Gutachten enthaltenen Beanstandungen der bisherigen Verwaltungspraxis „unter den Teppich kehren“, wird schon dadurch widerlegt, dass er den Vorsitzenden sämtlicher Fraktionen - ohne dazu zu diesem Zeitpunkt rechtlich verpflichtet zu sein - jeweils vorab ein vollständiges Exemplar des Gutachtens ausgehändigt hat. Auch die Äußerungen der Mehrheitsvertreter im Stadtrat und im Hauptausschuss zum weiteren Verfahrensablauf deuten in keiner Weise darauf hin, dass die Diskussion über das als Entscheidungsgrundlage für die anstehende Haushaltskonsolidierung eingeholte Gutachten von vornherein unterbunden werden sollte.

Soweit der Antragsteller vorträgt, aus dem Gutachten ergäben sich Hinweise auf ein früheres rechtswidriges oder sogar strafbares Verhalten bestimmter Amtsträger, rechtfertigt auch dies keine Selbstentbindung von der gesetzlich begründeten Verschwiegenheitspflicht. Die Vorschriften der Gemeindeordnung geben dem einzelnen Gemeinderatsmitglied kein Recht, eigenständig über die Rechtmäßigkeit von Entscheidungen der Gemeindeorgane zu befinden (vgl. BayVGH U.v. 23.3.1988 - 4 B 86.02994 - NVwZ 1989, 182/183). Stünde Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO einer Offenbarung von Verwaltungsinterna nur entgegen, wenn es sich - nach der persönlichen Einschätzung des Verpflichteten - um rechtmäßige Vorgänge handelte, liefe diese Vorschrift praktisch leer, weil ihre Reichweite dann von den subjektiven Bewertungen einzelner Kommunalpolitiker abhinge. Ein Mandatsträger, der die Behandlung einer Angelegenheit für rechtswidrig oder sogar für strafbar hält, darf daher im Anwendungsbereich des Art. 20 Abs. 2 GO nicht einfach die „Flucht in die Öffentlichkeit“ antreten, sondern muss sich vorrangig an die zuständige Kommunalaufsichts- oder Strafverfolgungsbehörde wenden (BayVGH a. a. O.; Prandl/Zimmermann/Büchner a. a. O., Art. 20 Rn. 4).

Ob von diesem Grundsatz in besonders dringlichen Ausnahmefällen abgesehen werden kann, z. B. wenn irreversible Schädigungen drohen und gerichtlicher Rechtsschutz nicht rechtzeitig erlangt werden kann (vgl. OVG RhPf U.v. 13.6.1995 - NVwZ-RR 1996, 685/687), braucht hier nicht weiter vertieft zu werden. Denn das vom Antragsteller behauptete Fehlverhalten der Gemeindeorgane, das aus dem Gutachten erkennbar sein soll, betrifft ausschließlich die Vergangenheit; ein akuter Handlungs- oder Korrekturbedarf ist insoweit nicht erkennbar. Auch mit der Behauptung, der zuständige Landrat und die örtliche Staatsanwaltschaft hätten rechtswidriges und strafbares Verhalten der verantwortlichen Amtsträger bisher aus rein politischen Gründen gedeckt, kann sich der Antragsteller nicht im Wege eines „Notstandsrechts“ von der gesetzlichen Verschwiegenheitspflicht befreien. Ein evidenter und besonders gravierender Rechtsverstoß, der eine sofortige Unterrichtung der Öffentlichkeit erfordern oder zumindest rechtfertigen könnte, lässt sich aus den allgemeinen Vorwürfen bezüglich einer Verschwendung kommunaler Haushaltsmittel nicht entnehmen. Unter diesen Umständen war es dem Antragsteller jedenfalls zuzumuten, sich mit seiner Kritik zunächst an die zuständigen staatlichen Organe bzw. deren übergeordnete Stellen zu wenden (vgl. BVerfG B.v. 28.4.1970 - 1 BvR 690/65 - BVerfGE 28, 191/205; BVerwG B.v. 12.6.1989 - 7 B 123/88 - NVwZ 1989, 975). Seine grundrechtlich geschützte Meinungsfreiheit, auf die er sich bei seinen nicht unmittelbar mit der Mandatsausübung zusammenhängenden kommunalpolitischen Äußerungen prinzipiell berufen kann (vgl. BayVGH B.v. 11.3.2013 - 4 C 13.400 - BayVBl 2013, 674), wird insoweit durch Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO als „allgemeines Gesetz“ im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG in zulässiger Weise eingeschränkt (vgl. BVerwG a. a. O.; BayVGH U.v. 23.3.1988 - 4 B 86.02994 - NVwZ 1989, 182).

2. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zum Streitwert aus § 47, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).