Verwaltungsgericht Magdeburg Beschluss, 31. Aug. 2015 - 11 A 7/15

I.

Am 12.03.2015 wurde die Wahl des örtlichen Personalrats für den Bereich des Beteiligten zu 1. ausgeschrieben. Die Wahlvorschläge waren nach der Ausschreibung bis zum 07.04.2015 beim Wahlvorstand einzureichen.

Innerhalb der Frist wurden beim Wahlvorstand zwei Wahlvorschläge mit dem Kennwort „GdP“ eingereicht, ein Vorschlag für die Gruppe der Beamten und ein Vorschlag für die Gruppe der Arbeitnehmer. Beide Vorschläge wies der Wahlvorstand jeweils mit Schreiben vom 07.04.2015 an die Listenvertreterin aufgrund diverser Mängel zurück und setzte eine Frist zur Korrektur der fehlerhaften Zustimmungserklärungen bis zum 10.04.2015 und für die Einreichung des gesamten Wahlvorschlags bis zum 13.04.2015.

Am 09.04.2015 reichte die Listenvertreterin korrigierte Wahlvorschläge ein.

Der Wahlvorschlag für die Liste der Beamten enthielt 9 statt – bisher – 8 Bewerber. Es gab zwei neue Bewerber; ein Bewerber der früheren Liste befand sich nicht mehr auf der Liste.

Der Wahlvorschlag für die Gruppe der Arbeitnehmer bestand aus drei nicht verbundenen Formularblättern, die auf Seite 1 den Namen der (einzigen) Bewerberin, auf Seite 2 die Benennung der A. als Unterstützer mit zwei Unterschriften und auf Seite 3 die Zustimmungserklärung der Bewerberin enthielten. De Formularfelder auf Seite 2, unter anderem für die Dienststelle, die Gruppe, das Kennwort und den Listenvertreter, waren nicht ausgefüllt.

Der Wahlvorstand teilte der Listenvertreterin der Gruppe der Beamten mit Schreiben vom 10.04.2015 mit, dass der eingereichte Wahlvorschlag nicht fristgerecht eingereicht sei und daher für die Personalratswahl nicht berücksichtigt werden könne. Das Schreiben ging am 13.04.2015 um 11:00 Uhr bei der Listenvertreterin ein. Der Listenvertreterin der Gruppe der Arbeitnehmer teilte der Wahlvorstand ebenfalls mit Schreiben vom 10.04.2015 mit, dass der Wahlvorschlag nicht berücksichtigt werden könne, da der Wahlvorschlag keine Urkunde im Sinne des Wahlausschreibens darstelle. Dieses Schreiben ging am 18.04.2015 bei der Listenvertreterin ein.

Gemäß Bekanntmachung vom 14.04.2015 ließ der Wahlvorstand sowohl für die Gruppe der Beamten als auch für die Gruppe der Arbeitnehmer nur Wahlvorschläge mit dem Kennwort „DPolG/BDK“ zu. Für der Gruppe der Beamten stand allein diese Liste zur Wahl. Auf dem Stimmzettel waren die ersten Bewerber dieser Liste genannt. Für die Gruppe der Arbeitnehmer stand ein Kandidat als einziger Bewerber der Vorschlagliste „DPolG/BDK“ zur Wahl.

Am 28. und 29.04.2015 fand die Wahl statt. Am 30.04.2015 gab der Wahlvorstand das Wahlergebnis bekannt. Gewählt wurden laut Bekanntmachung des Wahlvorstandes bei der Gruppe der Beamten die ersten Bewerber der Liste „DPolG/BDK“ und bei der Gruppe der Arbeitnehmer der einzige Bewerber dieser Liste.

Am 08.05.2015 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht die Wahl angefochten und zugleich beantragt, dass der Beteiligte zu 1. verpflichtet gewesen sei, ihm am 07.05.2015 Akteneinsicht zu gewähren. Hinsichtlich des Antrags auf Akteneinsicht haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der mündlichen Anhörung für erledigt erklärt.

Zur Begründung der Wahlanfechtung trägt der Antragsteller vor: Hinsichtlich der Gruppe der Beamten sei der Stimmzettel grob falsch gestaltet worden. Da der Wahlvorstand von nur einer gültigen Wahlvorschlagliste ausgegangen sei, habe gemäß § 15 Abs. 3 WO PersVG LSA nach den Grundsätzen der Personenwahl gewählt werden müssen. Der Stimmzettel hätte nach § 28 WO PersVG LSA entsprechend gestaltet werden müssen. Die Aufnahme lediglich der ersten beiden Kandidaten sei nicht korrekt. Grund für die Regelungen der Wahlordnung sei, den Wählern im Fall nur einer Wahlvorschlagsliste selbst die Entscheidung zu überlassen, welche der kandidierenden Beschäftigten er wählen wolle. Der Fehler sei auch geeignet, das Wahlergebnis zu beeinflussen. Zudem habe der Wahlvorstand den Wahlvorschlag zu Unrecht als ungültig bewertet. Die Listenvertreterin habe die überarbeitete Vorschlagsliste fristgerecht eingereicht. Der Wahlvorstand habe selbst den Eingang am 09.04.2015 bescheinigt. Auch die Wahl des Gruppenvertreters der Arbeitnehmer sei unwirksam. Die Begründung für die Zurückweisung sei nicht nachvollziehbar. Der Wahlvorschlag entspreche den Erfordernissen der §§ 8 bis 10 WO PersVG LSA. Der Antragsteller könne über die Ablehnungsgründe nur mutmaßen. Soweit die Seiten nicht z. B. mit einer Klammer verbunden gewesen seien, stelle dies keinen Ablehnungsgrund dar, wenn sich die Einheitlichkeit aus den Umständen ergebe. Der Wahlvorschlag sei im Aufbau und Schriftbild einheitlich gehalten und mit einer Nummerierung versehen gewesen. Außerdem habe der Wahlvorstand den Vorschlag nicht unverzüglich zurückgegeben. Die Rückgabe am 18.04.2015 sei nicht mehr unverzüglich, gerade weil bei Einreichung das Fristende unmittelbar bevor gestanden habe.

Der Antragsteller beantragt,

die am 28. und 29.04.2015 durchgeführte Wahl der Vertreter der Gruppe der Beamten und des Vertreters der Gruppe der Arbeitnehmer zum Personalrat in dem Polizeirevier Börde für unwirksam zu erklären.

Der Beteiligte zu 1. hat keinen Antrag gestellt.

Der Beteiligte zu 2. beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er erwidert: Hinsichtlich der Gruppe der Arbeitnehmer sei der korrigierte Vorschlag mangelhaft gewesen, weil nicht erkennbar gewesen sei, für welche Wahl der Vorschlag gelten sollte. Eine Streichung des Begriffs „Hauptpersonalrat“ sei unterblieben. Eine Dienststelle „Polizeirevier Börd“ gebe es nicht. Seite 2 lasse nicht erkennen, worauf sich der Vorschlag beziehe. Die fraglichen Formularfelder seien nicht ausgefüllt. Seite 2 sei eine stets identische Vorlage. Es sei nicht erkennbar, welche Bewerberliste dem Unterzeichner vorgelegen habe. Die Blätter seien nicht verbunden gewesen. Bei Schulungen sei auf das Erfordernis der Verbindung hingewiesen worden. Für die Rückgabe eines korrigierten Vorschlags gebe es keine Frist. § 11 WO LSA sei nicht einschlägig, da Wahlvorschläge vorgelegen hätten. Für die Vertreter der Arbeitnehmer sei korrekt Personenwahl durchgeführt worden. Der einzige Bewerber sei auf dem Stimmzettel ausgewiesen worden. Den Vorschlag für die Gruppe der Beamten habe der Wahlvorstand zu Recht zurückgewiesen, weil die Unterschriftenliste vom Vorschlag getrennt gewesen sei. Der korrigierte Wahlvorschlag sei ein neuer Wahlvorschlag gewesen, da sich ein Bewerber nicht mehr auf dem neuen Vorschlag befunden habe und der Vorschlag zwei weitere Bewerber enthalten habe. § 10 Abs. 5 WO sehen nur eine Beseitigung von Mängeln vor. Hier liege ein Fall unzulässiger Änderungen i. S. des § 8 Abs. 2 S. 5 WO PersVG vor. Die durchgeführte Verhältniswahl sei korrekt. § 19 Abs. 3 Satz 2 PersVG LSA stelle darauf ab, ob zum Zeitpunkt des Fristablaufs nur ein Wahlvorschlag vorgelegen habe. Dies sei nicht der Fall gewesen, da zwei Wahlvorschläge eingereicht worden seien. Nachträgliche Änderungen blieben nach § 10 Abs. 5 WO PersVG unberücksichtigt. Vergleichbare Änderungen seien auch für die Rücknahme eines Wahlvorschlages denkbar. Auch für diesen Fall habe der Gesetzgeber keine Personenwahl vorgesehen.

II.

Der Antrag ist zulässig. Der Antragsteller ist als in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 PersVG LSA anfechtungsbefugt. Die Frist von zwei Wochen ab Bekanntgabe des Wahlergebnisses ist gewahrt.

Die Wahlanfechtung ist allerdings nur hinsichtlich der Gruppe der Beamten begründet. Insoweit wurde gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen. Der Fehler war auch geeignet, das Wahlergebnis zu beeinflussen.

Hinsichtlich der Wahl der Gruppe der Beamten war die gemäß § 19 Abs. 3 Satz 1 PersVG LSA durchgeführte Listenwahl nicht zulässig. Nach § 19 Abs. 3 Satz 2 PersVG LSA findet Personenwahl statt, wenn nur ein Wahlvorschlag eingereicht wird. Der Wahlvorstand hätte hinsichtlich der Gruppe der Beamten eine Personenwahl durchführen müssen, da unter Zugrundelegung seiner Auffassung, dass der Wahlvorschlag „GdP“ zurückzuweisen war, nur ein Wahlvorschlag eingereicht war.

Für die Frage, ob gemäß § 19 Abs. 3 Satz 2 PersVG LSA nur ein Wahlvorschlag eingereicht worden ist oder ob mehrere Vorschläge vorliegen, kommt es nicht auf die Anzahl der überhaupt beim Wahlvorstand eingereichten Wahlvorschläge, sondern nur auf die Anzahl der gültigen Wahlvorschläge an. Ungültige Wahlvorschläge nehmen nicht an der Wahl teil. Steht nur eine Liste zur Wahl, soll die Personenwahl den Wählern eine Auswahlmöglichkeit verschaffen. Die Durchführung einer Personenwahl hängt demgemäß nicht davon ab, wie viele Wahlvorschläge – unabhängig von der Gültigkeit – beim Wahlvorstand eingegangen sind, sondern wie viele Wahlvorschläge tatsächlich gewählt werden können. Denn auch wenn neben einem gültigen Wahlvorschlag ein oder mehrere ungültige Wahlvorschläge eingegangen sind, wäre bei der Durchführung einer Verhältniswahl nur eine Liste wählbar, so dass die Wähler keine Auswahlmöglichkeit hätten.

Von mehreren Wahlvorschlägen, die den Wahlvorstand zur Durchführung einer Verhältniswahl zwingen, ist auch nicht dann auszugehen, wenn ein gültiger Wahlvorschlag eingegangen ist und – wie hier - der Wahlvorstand daneben für einen oder mehrere weitere Wahlvorschläge gemäß § 10 Abs. 5 WO PersVG LSA eine Frist zur Mängelbeseitigung gesetzt hat. Der Umstand, dass Mängel nachträglich geheilt werden und dadurch ursprünglich als fehlerhaft angesehene Wahlvorschläge zur Wahl zugelassen werden können, steht dem nicht entgegen. Für die Heilung sieht § 10 Abs. 5 Satz 1 WO LSA PersVG LSA eine kurze Frist von drei Tagen vor. Werden die Mängel geheilt, so ist der Wahlvorschlag gültig. Bei nicht fristgemäßer Beseitigung der Mängel ist der Wahlvorschlag gemäß § 10 Abs. 5 Satz 2 WO LSA ungültig. Erst nach Ablauf der Frist gibt der Wahlvorstand gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 WO LSA die „als gültig anerkannten“ Wahlvorschläge bekannt. Es ist also gesichert, dass der Wahlvorstand nicht im Ungewissen darüber ist, wie viele gültige Wahlvorschläge zu berücksichtigen sind, wenn er die Entscheidung darüber zu treffen hat, ob gemäß § 19 Abs. 3 Satz 1 PersVG LSA Verhältniswahl oder gemäß § 19 Abs. 3 Satz 2 PersVG Personenwahl durchzuführen ist. Der – hier vorliegende – Fall, bei dem neben einem gültigen Wahlvorschlag auch ein oder mehrere ungültige Wahlvorschläge eingereicht wurden, ist daher auch nicht mit dem Fall vergleichbar, bei dem es nach Bekanntmachung der Wahlvorschläge zur Rücknahme eines Wahlvorschlages kommt, und daher nur noch eine Liste zur Wahl steht.

Bei den Regelungen des § 19 Abs. 3 Satz 1 und 2 PersVG LSA über die Durchführung der Verhältnis- und Personenwahl handelt es sich um wesentliche Verfahrensvorschriften. Wie bereits ausgeführt, soll die Durchführung der Personenwahl im Falle nur eines zu berücksichtigenden Wahlvorschlags Auswahlmöglichkeiten und Pluralität gewährleisten. Hierbei handelt es sich um einen tragenden Grundsatz des demokratischen Wahlverfahrens.

War die Wahl in der Gruppe der Beamten demnach bereits wegen der Durchführung der Listenwahl fehlerhaft, so ist es unerheblich, ob - wie der Antragsteller meint - wegen einer zu Unrecht erfolgten Zurückweisung des Wahlvorschlags der GdP gegen Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen wurde.

Der Verfahrensfehler konnte das Wahlergebnis auch beeinflussen. Wäre Personenwahl durchgeführt worden, hätten die Wähler die Möglichkeit gehabt, andere als die ersten Kandidaten aus der Liste zu wählen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass Bewerber im hinteren Bereich der Liste mehr Stimmen erhalten hätten als die Bewerber auf den vorderen Plätzen.

Hinsichtlich der Gruppe der Arbeitnehmer hat die Wahlanfechtung jedoch keinen Erfolg. Ein Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren liegt nicht vor.

Der Wahlvorstand hat den Wahlvorschlag der GdP bei der Gruppe der Arbeitnehmer zu Recht als ungültig angesehen und daher nicht bei der Personalratswahl berücksichtigt. Es stand nicht fest, dass der Wahlvorschlag die nach § 19 Abs. 4 Satz 2 und 3 PersVG LSA und § 8 Abs. 3 WO PersVG LSA erforderlichen Unterstützerunterschriften aufwies. Nach § 19 Abs. 4 Satz 2 PersVG LSA und § 8 Abs. 3 Satz 1 WO PersVG LSA muss jeder Wahlvorschlag bei Gruppenwahl von mindestens einem Zwanzigstel der wahlberechtigten Gruppenangehörigen, jedoch mindestens von drei wahlberechtigten Gruppenangehörigen unterzeichnet sein. Nach Satz 4 muss der Wahlvorschlag einer in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaft oder eines in der Dienststelle vertretenen Berufsverbandes von zwei Beauftragten unterzeichnet sein.

Der Wahlvorschlag besteht demnach aus der Bewerberliste sowie den Stützunterschriften aus dem Kreis der Beschäftigten; diese beiden Teile bilden eine Einheit, welcher durch Einreichung einer einheitlichen Urkunde beim Wahlvorstand Rechnung zu tragen ist (BVerwG, Beschluss vom 11.03.2014 – 6 P 5/13 –, BVerwGE 149, 160). Hierfür ist nicht zwingend erforderlich, dass alle Unterschriften auf demselben Blatt geleistet werden. Handelt es sich um mehrere Blätter, kann sich die Einheitlichkeit nicht nur aus einer körperlich festen Verbindung der Blätter ergeben. Es muss aber eindeutig erkennbar sein, dass die Blätter eine einheitliche Urkunde bilden. Nur so ist sichergestellt, dass sich die Unterschriften auf diesen Wahlvorschlag und nicht auf eine andere Erklärung beziehen. Auf die Einheitlichkeit kann, ebenso wie bei Vertragsurkunden, auch aus anderen Umständen geschlossen werden, z. B. aus der Angabe des Kennworts auf den einzelnen Blättern der Vorschlagsliste (vgl. BAG, Beschluss vom 25.05.2005 - 7 ABR 39/04 -, BAGE 115, 34).

Unter diesen Voraussetzungen ist ein gültiger Wahlvorschlag der GdP für die Gruppe der Arbeitnehmer beim Wahlvorstand nicht eingegangen. Der Wahlvorstand hat den ersten, noch innerhalb der ursprünglichen Frist eingegangenen Wahlvorschlag wegen diverser Mängel gemäß § 10 Abs. 5 WO PersVG LSA zurückgewiesen und eine Nachfrist zur Mängelbeseitigung gesetzt. Dass dieser erste Wahlvorschlag nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprach, ist unter den Beteiligten nicht streitig. Auch der korrigierte Wahlvorschlag der GbP vom 09.04.2015, der innerhalb der gesetzten Nachfrist nach § 10 Abs. 5 WO PersVG LSA beim Wahlvorstand eingegangen ist, entspricht nicht den Anforderungen des § 8 Abs. 3 WO PersVG LSA. Aus der Seite mit den Unterstützerunterschriften der A. geht nicht hervor, auf welchen Wahlvorschlag sich die Unterstützung bezieht. Aus dem Umstand, dass das Blatt gemeinsam mit dem Wahlvorschlag der GdP für die Gruppe der Arbeitnehmer abgegeben wurde, ergibt sich diese Beziehung nicht. Eine Verklammerung der Blätter liegt nicht vor. Das Blatt mit den Unterstützerunterschriften enthält auch keine Angaben, aus denen sich darauf schließen ließe, dass gerade der fragliche Wahlvorschlag gemeint ist. Die Formularfelder, in denen die Dienststelle, die Gruppe, das Kennwort und der Listenvertreter einzutragen sind, wurden nicht ausgefüllt. Umstände, aus denen sich sonst eine hinreichend klare Erkennbarkeit einer einheitlichen Urkunde ergeben könnte, bestehen nicht. Der Umstand, dass als Unterstützer die A. angegeben ist und es sich um eine Liste der „GdP“ handelt, begründet noch keine hinreichende Verbindung zwischen der Unterstützererklärung und der Bewerberliste. Es mag zwar nahe liegen, dass die Gewerkschaft eine Liste mit dem Kennwort ihrer Organisation unterstützt. Dieser Umstand reicht allerdings schon deshalb nicht für die Annahme aus, dass sich die Unterstützung auf den hier fraglichen Wahlvorschlag bezieht, weil ebenso gut der Wahlvorschlag der GdP für die Gruppe der Beamten gemeint sein konnte. Es versteht sich nicht von selbst, dass sich das vorgelegte Schriftstück mit Unterstützerunterschriften gerade auf den bestimmten Wahlvorschlag der GdP für die Gruppe der Arbeitnehmer beziehen musste. Ebenso wenig lässt sich die Einheitlichkeit der Urkunde darauf stützen, dass es sich bei dem zweiten Blatt mit den Unterstützerunterschriften um die zweite Seite eines Gesamtformulars handelt. Zwar kann sich die Einheitlichkeit im Einzelfall auch aus der fortlaufenden Paginierung, fortlaufenden Nummerierung, einheitlichen graphischen Gestaltung oder dem inhaltlichem Zusammenhang des Textes ergeben (vgl. VG Potsdam, Beschluss vom 03.05.2006 - 21 L 229/06.PVL -, juris). Das hier vorliegende Formular weist aber keinen Fließtext auf, aus dessen Seitenumbruch zwingend zu folgern ist, dass es sich bei der zweiten Seite um eine Fortsetzung des Textes der ersten Seite gerade des Wahlvorschlages der GdP für die Gruppe der Arbeitnehmer handelt. Vielmehr handelt es sich um einen Vordruck, der für eine unbestimmte Vielzahl von Wahlvorschlägen verwendet werden konnte.

Entsprach demnach auch der korrigierte Wahlvorschlag der GbP vom 09.04.2015 nicht den Anforderungen des § 8 Abs. 3 WO PersVG LSA, so war der Vorschlag gemäß § 10 Abs. 5 Satz 2 WO PersVG LSA ungültig und wurde vom Wahlvorstand zu Recht nicht anerkannt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 WO PersVG LSA).

Die Verfahrensweise des Wahlvorstandes ist auch nicht deshalb zu beanstanden, weil der Wahlvorstand keine erneute Frist zur Mangelbeseitigung gesetzt oder die Listenvertreterin nicht frühzeitiger über die weiterhin vorliegenden Mängel informiert hat. § 10 Abs. 5 Satz 1 WO PersVG LSA sieht lediglich eine einmalige Nachfristsetzung vor. Gemäß § 10 Abs. 5 Satz 2 WO PersVG LSA ist der Wahlvorschlag ungültig, wenn die Mängel nicht fristgerecht beseitigt worden sind. Ein anderes Verständnis der Regelung in dem Sinne, dass wiederholt Nachfristen zu setzen sind, wenn Wahlvorschläge nach Rückgabe und korrigierter Wiedereinreichung weiterhin mangelhaft sind, würde dazu führen, dass das Verfahren auf unbestimmte Zeit in die Länge gezogen und der anvisierte Wahltermin nicht eingehalten werden könnte. Der Wahlvorstand ist auch nicht verpflichtet, die Listenvertreter auf Mängel eines korrigierten Wahlvorschlages so frühzeitig hinzuweisen, dass die weiterhin bestehenden Mängel noch innerhalb der Nachfrist korrigiert werden können. Eine Pflicht zur Mitteilung erneuter Mängel sieht § 10 Abs. 5 WO PersVG LSA nicht vor. Im Übrigen hat der Wahlvorstand kaum die Möglichkeit, innerhalb der kurz bemessenen Frist von drei Tagen noch eine Prüfung der Mangelfreiheit der korrigierten Wahlvorschläge durchzuführen, zumal die Frist zur Korrektur bis zum Ende ausgeschöpft werden kann.

Die erfolgreiche Wahlanfechtung für die Gruppe der Beamten führt dazu, dass die Wahl für diese Gruppe für ungültig zu erklären ist (vgl. § 27 Abs. 6 PersVG LSA). Es gibt keinen Grund, die Ungültigkeit der Wahl nicht auf diese Gruppe zu beschränken (vgl. § 27 Abs. 2 PersVG LSA).

Gerichtskosten werden nicht erhoben (§ 2 GKG). Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 23 Abs. 3 Satz 2 RVG.