Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Beschluss, 23. Juni 2015 - 7 B 351/15

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 17. Februar 2015 wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

G r ü n d e :

Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig und begründet. Ihr Beschwerdevorbringen führt zu der aus dem Tenor ersichtlichen Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung, denn danach fällt die im vorliegenden Verfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Interessenabwägung zu Ungunsten des Antragstellers aus.

In Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht auf der Grundlage einer eigenen Abwägung der widerstreitenden Vollzugs- und Suspensivinteressen. Wesentliches Element dieser Interessenabwägung ist die Beurteilung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache, die dem Charakter des Eilverfahrens entsprechend nur aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erfolgen kann. Ist es - namentlich wegen der besonderen Dringlichkeit einer alsbaldigen Entscheidung - nicht möglich, die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache wenigstens summarisch zu beurteilen, sind allein die einander gegenüber stehenden Interessen unter Berücksichtigung der mit der Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einerseits und der Ablehnung andererseits verbundenen Folgen zu gewichten.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2014

- 7 VR 1.14 -, juris.

Anhaltspunkte für rechtserhebliche Fehler der Zwangsgeldfestsetzung vermag der Senat nach summarischer Beurteilung nicht zu erkennen. Dies gilt insbesondere auch hinsichtlich der Höhe des Zwangsgelds, die angesichts der Bedeutung der Belange des vorbeugenden Brandschutzes, deren Durchsetzung die bestandskräftige - ausweislich der Feststellungen der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 5. März 2015 nicht hinreichend umgesetzte - Grundverfügung vom 20. Februar 2014 dient, nicht unangemessen erscheint.

Der Antragsteller beruft sich im Wesentlichen auf die vom Verwaltungsgericht getroffenen Feststellungen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Zwangsgeldfestsetzung aber voraussichtlich nicht deshalb (ermessens-)fehlerhaft, weil die Antragsgegnerin das am 30. Oktober 2014 festgesetzte Zwangsgeld, das nicht gezahlt wurde, nicht vorher beigetrieben hat.

Nach den einschlägigen Regelungen des Verwaltungsvollstreckungsrechts des Landes NRW ist die Vollstreckungsbehörde bei der Durchsetzung von Handlungsgeboten mit dem Mittel des Zwangsgelds nicht verpflichtet, zunächst die Beitreibung eines nicht gezahlten Zwangsgelds durchzuführen, bevor sie ein weiteres Zwangsgeld androht oder, wenn bereits eine Androhung erfolgt ist, festsetzt; die Entscheidung steht vielmehr im Ermessen, das im Regelfall dahin zu betätigen ist, dass eine Festsetzung erfolgt (intendiertes Ermessen, dazu 1.); diese Ermessensbetätigung lässt hier bei der gebotenen summarischen Beurteilung keine Fehler erkennen (dazu 2.).

1. Nach § 57 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW können die Zwangsmittel - dazu zählt nach § 57 Abs. 1 VwVG NRW auch das Zwangsgeld - neben einer Strafe oder Geldbuße angewandt und solange wiederholt und gewechselt werden, bis der Verwaltungsakt befolgt worden ist oder sich auf andere Weise erledigt hat. Nach § 64 VwVG NRW wird ein Zwangsmittel festgesetzt, wenn die Verpflichtung, die in der Zwangsmittelandrohung bestimmt ist, nicht fristgemäß erfüllt wird. Das Zwangsmittel des Zwangsgelds kann gemäß § 60 Abs. 1 Satz 3 VwVG NRW beliebig oft wiederholt werden. Nach § 60 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW wird es im Verwaltungszwangsverfahren beigetrieben, wenn der Betroffene es nicht fristgerecht gezahlt hat.

a) Danach besteht bei der Entscheidung der Behörde über die Festsetzung eines Zwangsgelds ein Ermessen, das in der Regel dahin zu betätigen ist, dass das Zwangsgeld festgesetzt wird (intendiertes Ermessen).

Die Vollstreckung von Verwaltungsakten erfolgt in jedem Stadium des Vollstreckungsverfahrens generell nach pflichtgemäßem Ermessen der zuständigen Vollstreckungsbehörde (vgl. § 55 Abs. 1 VwVG NRW). Nach der ermessenslenkenden Regelung in § 64 Satz 1 VwVG NRW hat die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel aber festzusetzen, wenn die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt wird. Bereits der Wortlaut der Vorschrift bringt eindeutig zum Ausdruck, dass die Festsetzung des Zwangsmittels ‑ hier des Zwangsgelds - als Folge der Zwangsmittelandrohung lediglich die Nichterfüllung der zu vollstreckenden Verpflichtung innerhalb der gesetzten Frist voraussetzt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom

14. März 2013 - 2 B 219/13 -, juris.

Für die Auffassung, dass ein Zwangsmittel nicht zunächst beigetrieben werden muss, bevor ein neues Zwangsmittel angedroht und festgesetzt werden kann, spricht auch der Wortlaut des § 57 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW, der für eine solche Einschränkung keine Anhaltspunkte bietet.

Vgl. Erlenkämper/Rhein, Verwaltungsvollstreckungsgesetz und Verwaltungszustellungsgesetz NRW, 4. Auflage, § 57 Rn. 31, Weißauer/Lenders, Verwaltungsgesetze NRW, Loseblattkommentar, § 57 VwVG NRW, Rn. 7.1 (Stand September 2013), ebenso für eine entsprechende landesrechtliche Regelung OVG Bbg., Beschluss vom 28. August 1998 - 4 B 63/98 -, NZV 1999, 184 = juris, bzw. VGH Bad-Württ., Beschluss vom 16. Juni 1995 - 3 S 1200/95 -, NVwZ-RR 1996, 541;

a. A. für eine entsprechende landesrechtliche Regelung OVG Bremen, Beschluss vom 31. August 1987 - 1 B 61/87 -, BRS 47 Nr. 206.

b) Dass hier nach diesen Regelungen ein intendiertes Ermessen im vorgenannten Sinn besteht, wird nicht durch den Zweck des Zwangsgelds in Frage gestellt. Das Zwangsgeld ist nicht Verwaltungsstrafe, sondern Beugemittel.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai 2000

- 10 B 306/00 -, BauR 2000, 1477 = BRS 63 Nr. 220 und Urteil vom 30. September 1992 - 4 A 3840/91 -, NVwZ-RR 1993, 671.

Aus diesem Zweck ergibt sich nicht, dass eine weitere Festsetzung erst dann erfolgen darf, wenn ein früher festgesetztes Zwangsgeld beigetrieben worden ist. Dieser Zweck kann nicht nur dadurch erreicht werden, dass der Festsetzung eines Zwangsgelds durch Beitreibung Nachdruck verliehen wird. Dem Beugezweck wird vielmehr in besonderem Maße Rechnung getragen, wenn ein weiteres, gegebenenfalls höheres Zwangsgeld angedroht und festgesetzt und so die Beugewirkung verstärkt wird. Zur Sicherstellung der Effektivität behördlichen Handelns ist eine vorherige Anwendung eines zunächst angedrohten und festgesetzten Zwangsgelds mithin nicht erforderlich

c) Aus bundesrechtlichen Vorgaben ergibt sich insoweit keine Einschränkung. Dem verfassungsrechtlichen Willkürverbot lässt sich nicht ein Grundsatz entnehmen, nach dem ein erneutes Zwangsgeld erst dann angedroht bzw. festgesetzt werden darf, wenn das zuvor angedrohte Zwangsgeld nach einer Zuwiderhandlung des Verpflichteten nicht nur verwirkt, sondern auch beigetrieben ist; bei der Regelung dieser Fragen ist der einfache Gesetzgeber durch Art. 3 GG nicht gebunden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. November 1994

- 4 B 243/94 -, BRS 56 Nr. 213.

d) Ob aus der früheren Regelung des § 62 Abs. 6 Satz 2 VwVG NRW - eine neue Androhung eines Zwangsmittels war danach erst dann zulässig, wenn das zunächst angedrohte Zwangsmittel erfolglos war -, die durch das Gesetz zur Neuordnung des Polizei-, Ordnungs-, Verwaltungsvollstreckungs-, und Melderechts vom 13. Mai 1980 (GV NRW S. 510) aufgehoben worden ist, gefolgert werden kann, dass die Rechtslage früher noch anders war, wie die Antragsgegnerin meint, mag dahinstehen. Ob eine erfolglose Anwendung (Beitreibung des Zwangsgelds) nach dieser Vorschrift Voraussetzung für weitere Zwangsmittel war oder ob dafür die Nichtbefolgung der Grundverfügung trotz des festgesetzten Zwangsmittels ausreichte, war bereits für diese Regelung umstritten,

vgl. hierzu Rietdorf, Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW, 2. Aufl. 1963, § 62 Anm. 10,

und wird auch für entsprechende Regelungen im allgemeinen Vollstreckungsrecht des Bundes (§ 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG),

vgl. dazu Troidl in Engelhardt/App, VwVG/VwZG, 10. Aufl., § 13 Rn. 12, sowie Sadler, VwVG/VwZG, 9. Aufl., § 13 Rn. 129,

im Anwendungsbereich der Abgabenordnung (§ 332 Abs. 3 AO),

vgl. dazu einerseits Kruse in Tipke/Kruse, Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung, § 332 AO, Rn. 18 (Stand Juni 2012) und andererseits Hohrmann in Hübschmann/Hepp/Spitaler, Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung, § 332 AO, Rn. 20 (Stand Nov. 2014),

bzw. im Vollstreckungsrecht anderer Bundesländer,

vgl. einerseits OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 13. Januar 1988 - 13 B 550/87 -, NVwZ 1988, 652 und andererseits Hess. VGH, Beschluss vom 12. April 1995 - 3 TH 2470/94 -, NVwZ-RR 1996, 361,

unterschiedlich beurteilt.

2. Ist eine ermessenseinräumende Vorschrift dahin auszulegen, dass sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, so müssen nach den Grundsätzen über das intendierte Ermessen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen;  liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, so versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2010

- 15 B 1766/09 -, juris.

Hier lagen keine besonderen Umstände vor, die eine andere Handhabung des Ermessens geboten.

a) Anhaltspunkte für eine abweichende Handhabung ergeben sich nicht etwa mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wegen einer unzulässigen „Ansammlung“ von Zwangsgeldern.

Vgl. dazu allg. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2003

- 1 C 5.02 -, BVerwGE 117, 332/341.

Hierzu hat die Antragsgegnerin aufgezeigt, dass ein erstes Zwangsgeld vom Antragsteller gezahlt worden war, ein zweites in Höhe von 1.250 Euro im November 2014 beigetrieben wurde und dass die Beitreibung eines weiteren, am 30. Oktober 2014 festgesetzten, Zwangsgelds in Höhe von 2.500 Euro bislang unterblieben ist, weil die Aufhebung eines Einziehungsstopps nicht von den bei der Stadtkasse betriebenen Datenverarbeitungsanlagen in die sogenannte Vollstreckungsdatenbank übertragen worden sei.

b) Ebenso wenig ergeben sich andere Anhaltspunkte unter dem Aspekt der mangelnden Eignung des Zwangsgelds als Beugemittel wegen fehlender Zahlungsfähigkeit. Ein Zwangsgeld kann seine Beugefunktion nämlich nur erfüllen, wenn der Pflichtige bei realistischer Betrachtung auch zu dessen Zahlung in der Lage ist und seine Beitreibung nicht von vornherein zwecklos ist.

Vgl .OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009

- 19 A 971/09 -, juris.

Dass der Antragsteller (inzwischen) zahlungsunfähig wäre, ist aber weder geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich.

II. Fällt die Interessenabwägung mit Blick auf die Erfolgsaussichten mithin nicht Gunsten des Antragstellers aus, verbleibt es bei der allgemeinen gesetzlichen Wertung des § 112 Satz 1 JustG NRW, wonach dem Rechtsbehelf der Klage gegen den in Rede stehenden Vollstreckungsakt der Zwangsgeldfestsetzung keine aufschiebende Wirkung zukommt.

Die Kostenentscheidung folg aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.