Verwaltungsgericht Augsburg Urteil, 18. Jan. 2018 - Au 5 K 17.1717
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
Gründe
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Das Gericht darf über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden.
(1) Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).
(2) Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt nicht, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird.
(1) Die Anfechtungsklage muß innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids erhoben werden. Ist nach § 68 ein Widerspruchsbescheid nicht erforderlich, so muß die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts erhoben werden.
(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.
(1) Vor Erhebung der Anfechtungsklage sind Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Einer solchen Nachprüfung bedarf es nicht, wenn ein Gesetz dies bestimmt oder wenn
- 1.
der Verwaltungsakt von einer obersten Bundesbehörde oder von einer obersten Landesbehörde erlassen worden ist, außer wenn ein Gesetz die Nachprüfung vorschreibt, oder - 2.
der Abhilfebescheid oder der Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer enthält.
(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.
(1) Die Anfechtungsklage muß innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids erhoben werden. Ist nach § 68 ein Widerspruchsbescheid nicht erforderlich, so muß die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts erhoben werden.
(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Tenor
Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 17. Februar 2015 wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e :
2Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig und begründet. Ihr Beschwerdevorbringen führt zu der aus dem Tenor ersichtlichen Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung, denn danach fällt die im vorliegenden Verfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Interessenabwägung zu Ungunsten des Antragstellers aus.
3In Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht auf der Grundlage einer eigenen Abwägung der widerstreitenden Vollzugs- und Suspensivinteressen. Wesentliches Element dieser Interessenabwägung ist die Beurteilung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache, die dem Charakter des Eilverfahrens entsprechend nur aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erfolgen kann. Ist es - namentlich wegen der besonderen Dringlichkeit einer alsbaldigen Entscheidung - nicht möglich, die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache wenigstens summarisch zu beurteilen, sind allein die einander gegenüber stehenden Interessen unter Berücksichtigung der mit der Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einerseits und der Ablehnung andererseits verbundenen Folgen zu gewichten.
4Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2014
5- 7 VR 1.14 -, juris.
6Anhaltspunkte für rechtserhebliche Fehler der Zwangsgeldfestsetzung vermag der Senat nach summarischer Beurteilung nicht zu erkennen. Dies gilt insbesondere auch hinsichtlich der Höhe des Zwangsgelds, die angesichts der Bedeutung der Belange des vorbeugenden Brandschutzes, deren Durchsetzung die bestandskräftige - ausweislich der Feststellungen der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 5. März 2015 nicht hinreichend umgesetzte - Grundverfügung vom 20. Februar 2014 dient, nicht unangemessen erscheint.
7Der Antragsteller beruft sich im Wesentlichen auf die vom Verwaltungsgericht getroffenen Feststellungen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Zwangsgeldfestsetzung aber voraussichtlich nicht deshalb (ermessens-)fehlerhaft, weil die Antragsgegnerin das am 30. Oktober 2014 festgesetzte Zwangsgeld, das nicht gezahlt wurde, nicht vorher beigetrieben hat.
8Nach den einschlägigen Regelungen des Verwaltungsvollstreckungsrechts des Landes NRW ist die Vollstreckungsbehörde bei der Durchsetzung von Handlungsgeboten mit dem Mittel des Zwangsgelds nicht verpflichtet, zunächst die Beitreibung eines nicht gezahlten Zwangsgelds durchzuführen, bevor sie ein weiteres Zwangsgeld androht oder, wenn bereits eine Androhung erfolgt ist, festsetzt; die Entscheidung steht vielmehr im Ermessen, das im Regelfall dahin zu betätigen ist, dass eine Festsetzung erfolgt (intendiertes Ermessen, dazu 1.); diese Ermessensbetätigung lässt hier bei der gebotenen summarischen Beurteilung keine Fehler erkennen (dazu 2.).
91. Nach § 57 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW können die Zwangsmittel - dazu zählt nach § 57 Abs. 1 VwVG NRW auch das Zwangsgeld - neben einer Strafe oder Geldbuße angewandt und solange wiederholt und gewechselt werden, bis der Verwaltungsakt befolgt worden ist oder sich auf andere Weise erledigt hat. Nach § 64 VwVG NRW wird ein Zwangsmittel festgesetzt, wenn die Verpflichtung, die in der Zwangsmittelandrohung bestimmt ist, nicht fristgemäß erfüllt wird. Das Zwangsmittel des Zwangsgelds kann gemäß § 60 Abs. 1 Satz 3 VwVG NRW beliebig oft wiederholt werden. Nach § 60 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW wird es im Verwaltungszwangsverfahren beigetrieben, wenn der Betroffene es nicht fristgerecht gezahlt hat.
10a) Danach besteht bei der Entscheidung der Behörde über die Festsetzung eines Zwangsgelds ein Ermessen, das in der Regel dahin zu betätigen ist, dass das Zwangsgeld festgesetzt wird (intendiertes Ermessen).
11Die Vollstreckung von Verwaltungsakten erfolgt in jedem Stadium des Vollstreckungsverfahrens generell nach pflichtgemäßem Ermessen der zuständigen Vollstreckungsbehörde (vgl. § 55 Abs. 1 VwVG NRW). Nach der ermessenslenkenden Regelung in § 64 Satz 1 VwVG NRW hat die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel aber festzusetzen, wenn die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt wird. Bereits der Wortlaut der Vorschrift bringt eindeutig zum Ausdruck, dass die Festsetzung des Zwangsmittels ‑ hier des Zwangsgelds - als Folge der Zwangsmittelandrohung lediglich die Nichterfüllung der zu vollstreckenden Verpflichtung innerhalb der gesetzten Frist voraussetzt.
12Vgl. OVG NRW, Beschluss vom
1314. März 2013 - 2 B 219/13 -, juris.
14Für die Auffassung, dass ein Zwangsmittel nicht zunächst beigetrieben werden muss, bevor ein neues Zwangsmittel angedroht und festgesetzt werden kann, spricht auch der Wortlaut des § 57 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW, der für eine solche Einschränkung keine Anhaltspunkte bietet.
15Vgl. Erlenkämper/Rhein, Verwaltungsvollstreckungsgesetz und Verwaltungszustellungsgesetz NRW, 4. Auflage, § 57 Rn. 31, Weißauer/Lenders, Verwaltungsgesetze NRW, Loseblattkommentar, § 57 VwVG NRW, Rn. 7.1 (Stand September 2013), ebenso für eine entsprechende landesrechtliche Regelung OVG Bbg., Beschluss vom 28. August 1998 - 4 B 63/98 -, NZV 1999, 184 = juris, bzw. VGH Bad-Württ., Beschluss vom 16. Juni 1995 - 3 S 1200/95 -, NVwZ-RR 1996, 541;
16a. A. für eine entsprechende landesrechtliche Regelung OVG Bremen, Beschluss vom 31. August 1987 - 1 B 61/87 -, BRS 47 Nr. 206.
17b) Dass hier nach diesen Regelungen ein intendiertes Ermessen im vorgenannten Sinn besteht, wird nicht durch den Zweck des Zwangsgelds in Frage gestellt. Das Zwangsgeld ist nicht Verwaltungsstrafe, sondern Beugemittel.
18Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai 2000
19- 10 B 306/00 -, BauR 2000, 1477 = BRS 63 Nr. 220 und Urteil vom 30. September 1992 - 4 A 3840/91 -, NVwZ-RR 1993, 671.
20Aus diesem Zweck ergibt sich nicht, dass eine weitere Festsetzung erst dann erfolgen darf, wenn ein früher festgesetztes Zwangsgeld beigetrieben worden ist. Dieser Zweck kann nicht nur dadurch erreicht werden, dass der Festsetzung eines Zwangsgelds durch Beitreibung Nachdruck verliehen wird. Dem Beugezweck wird vielmehr in besonderem Maße Rechnung getragen, wenn ein weiteres, gegebenenfalls höheres Zwangsgeld angedroht und festgesetzt und so die Beugewirkung verstärkt wird. Zur Sicherstellung der Effektivität behördlichen Handelns ist eine vorherige Anwendung eines zunächst angedrohten und festgesetzten Zwangsgelds mithin nicht erforderlich
21c) Aus bundesrechtlichen Vorgaben ergibt sich insoweit keine Einschränkung. Dem verfassungsrechtlichen Willkürverbot lässt sich nicht ein Grundsatz entnehmen, nach dem ein erneutes Zwangsgeld erst dann angedroht bzw. festgesetzt werden darf, wenn das zuvor angedrohte Zwangsgeld nach einer Zuwiderhandlung des Verpflichteten nicht nur verwirkt, sondern auch beigetrieben ist; bei der Regelung dieser Fragen ist der einfache Gesetzgeber durch Art. 3 GG nicht gebunden.
22Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. November 1994
23- 4 B 243/94 -, BRS 56 Nr. 213.
24d) Ob aus der früheren Regelung des § 62 Abs. 6 Satz 2 VwVG NRW - eine neue Androhung eines Zwangsmittels war danach erst dann zulässig, wenn das zunächst angedrohte Zwangsmittel erfolglos war -, die durch das Gesetz zur Neuordnung des Polizei-, Ordnungs-, Verwaltungsvollstreckungs-, und Melderechts vom 13. Mai 1980 (GV NRW S. 510) aufgehoben worden ist, gefolgert werden kann, dass die Rechtslage früher noch anders war, wie die Antragsgegnerin meint, mag dahinstehen. Ob eine erfolglose Anwendung (Beitreibung des Zwangsgelds) nach dieser Vorschrift Voraussetzung für weitere Zwangsmittel war oder ob dafür die Nichtbefolgung der Grundverfügung trotz des festgesetzten Zwangsmittels ausreichte, war bereits für diese Regelung umstritten,
25vgl. hierzu Rietdorf, Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW, 2. Aufl. 1963, § 62 Anm. 10,
26und wird auch für entsprechende Regelungen im allgemeinen Vollstreckungsrecht des Bundes (§ 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG),
27vgl. dazu Troidl in Engelhardt/App, VwVG/VwZG, 10. Aufl., § 13 Rn. 12, sowie Sadler, VwVG/VwZG, 9. Aufl., § 13 Rn. 129,
28im Anwendungsbereich der Abgabenordnung (§ 332 Abs. 3 AO),
29vgl. dazu einerseits Kruse in Tipke/Kruse, Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung, § 332 AO, Rn. 18 (Stand Juni 2012) und andererseits Hohrmann in Hübschmann/Hepp/Spitaler, Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung, § 332 AO, Rn. 20 (Stand Nov. 2014),
30bzw. im Vollstreckungsrecht anderer Bundesländer,
31vgl. einerseits OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 13. Januar 1988 - 13 B 550/87 -, NVwZ 1988, 652 und andererseits Hess. VGH, Beschluss vom 12. April 1995 - 3 TH 2470/94 -, NVwZ-RR 1996, 361,
32unterschiedlich beurteilt.
332. Ist eine ermessenseinräumende Vorschrift dahin auszulegen, dass sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, so müssen nach den Grundsätzen über das intendierte Ermessen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen; liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, so versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst.
34Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2010
35- 15 B 1766/09 -, juris.
36Hier lagen keine besonderen Umstände vor, die eine andere Handhabung des Ermessens geboten.
37a) Anhaltspunkte für eine abweichende Handhabung ergeben sich nicht etwa mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wegen einer unzulässigen „Ansammlung“ von Zwangsgeldern.
38Vgl. dazu allg. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2003
39- 1 C 5.02 -, BVerwGE 117, 332/341.
40Hierzu hat die Antragsgegnerin aufgezeigt, dass ein erstes Zwangsgeld vom Antragsteller gezahlt worden war, ein zweites in Höhe von 1.250 Euro im November 2014 beigetrieben wurde und dass die Beitreibung eines weiteren, am 30. Oktober 2014 festgesetzten, Zwangsgelds in Höhe von 2.500 Euro bislang unterblieben ist, weil die Aufhebung eines Einziehungsstopps nicht von den bei der Stadtkasse betriebenen Datenverarbeitungsanlagen in die sogenannte Vollstreckungsdatenbank übertragen worden sei.
41b) Ebenso wenig ergeben sich andere Anhaltspunkte unter dem Aspekt der mangelnden Eignung des Zwangsgelds als Beugemittel wegen fehlender Zahlungsfähigkeit. Ein Zwangsgeld kann seine Beugefunktion nämlich nur erfüllen, wenn der Pflichtige bei realistischer Betrachtung auch zu dessen Zahlung in der Lage ist und seine Beitreibung nicht von vornherein zwecklos ist.
42Vgl .OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009
43- 19 A 971/09 -, juris.
44Dass der Antragsteller (inzwischen) zahlungsunfähig wäre, ist aber weder geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich.
45II. Fällt die Interessenabwägung mit Blick auf die Erfolgsaussichten mithin nicht Gunsten des Antragstellers aus, verbleibt es bei der allgemeinen gesetzlichen Wertung des § 112 Satz 1 JustG NRW, wonach dem Rechtsbehelf der Klage gegen den in Rede stehenden Vollstreckungsakt der Zwangsgeldfestsetzung keine aufschiebende Wirkung zukommt.
46Die Kostenentscheidung folg aus § 154 Abs. 1 VwGO.
47Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
48Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:
- 1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen; - 2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a; - 3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird; - 4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden; - 5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären; - 6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden; - 7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen; - 8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht; - 9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung; - 10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist; - 11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.