Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 07. Juli 2015 - 6 A 1586/14
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Der am 8. März 1957 geborene Kläger steht als Finanzbeamter im Dienst des beklagen Landes. Er wurde zuletzt am 7. Januar 1998 zum Steueramtmann (Besoldungsgruppe A 11) ernannt. Er war – soweit hier von Interesse – im Finanzamt T. bis zum 30. November 2009 als Betriebsprüfer unter der Sachgebietsleitung von ORR S. , danach als Bearbeiter in der Erhebungsstelle Innendienst unter der Sachgebietsleitung von StOAR´in E. -T1. und seit Anfang November 2011 als Bearbeiter der Veranlagungsstelle unter der direkten Leitung des Vorstehers RD M. (nunmehr RD a.D.) tätig. Mittlerweile ist der Kläger im Finanzamt E1. eingesetzt. In dem Amt des Steueramtmannes war der Kläger vor der hier streitbefangenen Beurteilung mehrfach mit der Gesamtnote „gut“ dienstlich beurteilt worden. Dabei wurde ihm neben dieser Note in den letzten beiden Beurteilungen für die Jahre 2003 bis 2005 und 2006 bis 2008 auch die Beförderungseignung zuerkannt.
3Zum Stichtag 31. Dezember 2011 waren u.a. die Steueramtfrauen und -männer dienstlich zu beurteilen. Zu diesem Zweck führte die damalige Sachgebietsleiterin, Frau StOAR´in E. -T1. , mit dem Kläger am 7. September 2011 ein Beurteilungsgespräch. Am 6. Oktober, 5. Dezember 2011 (fälschlich auf den 6. Dezember 2011 datiert) und 10. Januar 2012 besprachen die Sachgebietsleiter beim Finanzamt T. die anstehenden Beurteilungen. Unter dem 7. Oktober 2011 wurde ein erster Beurteilungsplan freigegeben. Darin war der Kläger mit dem beabsichtigten Gesamturteil „vollbefriedigend“ ohne Beförderungseignung und der prognostizierten Gesamtpunktzahl von 33 auf Rangplatz 15 aufgeführt. Am 18. November 2011 fand die Regionalbesprechung der Finanzämter des B. Kreises statt. In dem am 19. Dezember 2011 freigegebenen Beurteilungsplan der Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 11 wurde der Kläger mit dem Gesamturteil „befriedigend“ und einer prognostischen Gesamtpunktzahl von 32 auf Rangplatz 15 eingeordnet. Am 24. Januar 2012 erfolgte die bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilungen vorgesehene Gremiumsbesprechung aller Dienststellenleitungen des Oberfinanzbezirkes.
4In der durch den Vorsteher des Finanzamtes T. , RD (a.D.) M. , gezeichneten, für den Beurteilungszeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2011 erstellten Beurteilung des Klägers vom 9. März 2012 lautete das Gesamturteil „befriedigend“. Die Beförderungseignung wurde verneint. In den einzelnen Leistungsmerkmalen wurde der Kläger jeweils einmal mit 2 Punkten und 3 Punkten und zweimal mit 4 Punkten bewertet, die Befähigungsmerkmale lauteten jeweils dreimal auf 2 Punkte und 3 Punkte und einmal auf 4 Punkte (insgesamt 32 Punkte). In der Beurteilung ist die Beteiligung der Sachgebietsleiter ORR S. und StOAR´in E. -T1. vermerkt. Eine weitere Anhörung entfiel, weil der Kläger im Sachgebiet des Vorstehers tätig war. In der zusammenfassenden Würdigung ist auszugsweise ausgeführt:
5„Als Betriebsprüfer erzielte Steueramtmann Heinrich S2. aufgrund seiner langjährigen Erfahrung durchweg ordentliche Arbeitsergebnisse. Auf eigenen Wunsch ist er zum 01.12.2009 in die Erhebungsstelle gewechselt. […]
6Zum 01.09.2010 wurde ihm – zu diesem Zeitpunkt als Konsequenz aus der aktuellen Personalsituation - die Hauptsachbearbeitertätigkeit übertragen.
7Dem anfänglich spürbaren Engagement folgte nach Abschluss der Einarbeitungsphase keine nennenswerte Weiterentwicklung auf fachlicher Ebene. Dies änderte sich auch nicht nach Vergabe einer eigenen, fallbezogenen Zuständigkeit zum 01.01.2011. Die Arbeitsergebnisse blieben – soweit es sich nicht um reine Routinearbeiten handelte – meist nicht oder erst nach mehrfach auf Anleitung erfolgter Korrektur brauchbar.
8Hinsichtlich der an die Funktion des Hauptsachbearbeiters knüpfenden Aufgaben auf organisatorischer Ebene und der damit einhergehenden Funktion als Ansprechpartner für den Erhebungsbereich zeigte sich der Beamte im Laufe des Jahres 2011 gänzlich überfordert.
9Trotz frühzeitig und mehrfach durch die Sachgebietsleitung erfolgter Ansprache auf die offensichtlichen Leistungsdefizite hat er nicht auf die bestehenden Arbeitsanforderungen reagiert.
10Herr Steueramtmann S2. hat zwar durch seine Veränderungsbereitschaft Flexibilität gezeigt, konnte den Anforderungen des neuen Tätigkeitsfeldes jedoch nicht gerecht werden.
11Die bei der letzten Beurteilung zuerkannte Beförderungseignung konnte nicht mehr zuerkannt werden, da er den Anforderungen der nächst höhereren Besoldungsgruppe wegen der fehlenden gleichbleibenden Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit nicht uneingeschränkt entspricht."
12Im Nachgang zu der Beurteilung fand am 22. März 2012 ein Gespräch zwischen RD (a.D.) M. und dem Kläger statt. Unter dem 15. Mai 2012 beantragte der Kläger, seine Beurteilung auf ein Gesamturteil von mindestens „gut“ und auf die Feststellung der Beförderungseignung abzuändern. Ein Leistungsabfall sei nur hinsichtlich eines geringen Zeitanteils des Beurteilungszeitraums, von März bis September 2011, festzustellen. Im Übrigen sei er auf den Ausfall eines Mitarbeiters und Spannungen zwischen ihm und der Sachgebietsleiterin zurückzuführen. Dies habe er bereits in seinem Anschreiben an den Vorsteher vom 4. November 2011 geschildert. Hinzu komme, dass er im Dezember 2009 ein neues Sachgebiet übernommen habe. Das habe eine Einarbeitungszeit von mehr als einem Jahr erfordert. Weder seine positiven Leistungen in seinem neuen Sachgebiet seit Dezember 2009 noch diejenigen aus der Betriebsprüfung von Januar bis November 2009 seien gewürdigt worden. In diesem Arbeitsgebiet seien seine Leistungen jedenfalls mit „gut“ zu bewerten. Auch die Übertragung der Hauptsachbearbeitertätigkeit im Jahr 2010 weise auf eine deutlich bessere Leistung hin.
13Nach Einholung einer Stellungnahme des Vorstehers RD (a.D.) M. lehnte das beklagte Land eine Änderung der Beurteilung mit Bescheid vom 29. Mai 2012 ab. Zur Begründung führte es aus, mit dem Gesamturteil „befriedigend“ seien die vom Kläger im Beurteilungszeitraum erbrachten Leistungen noch recht wohlwollend benotet. Die Sachgebietsleiterin habe den Kläger ohne Erfolg frühzeitig und mehrfach auf seine offensichtlichen Leistungsdefizite angesprochen. In der Betriebsprüfung habe er zwar durchaus ordentliche Ergebnisse erzielt. Dabei habe es sich allerdings um fachlich nicht besonders anspruchsvolle Fälle gehandelt. Bei der Beurteilung sei zudem ausschlaggebend gewesen, dass aufgrund eines Quervergleichs andere Beamte deutlich leistungsstärker gewesen seien. Angesichts der schwachen Leistungen im Beurteilungszeitraum könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Kläger die Anforderungen der nächst höheren Besoldungsgruppe uneingeschränkt erfülle. Deshalb sei ihm die Beförderungseignung nicht zuerkannt worden.
14Der Kläger hat am Montag, dem 2. Juli 2012, Klage erhoben. Er hat vorgetragen, das beklagte Land habe zu Unrecht seine Leistungen gegenüber der vorangegangenen Beurteilung um zwei Notenstufen herabgesetzt. Dies sei für ihn nicht nachvollziehbar. Augenscheinlich seien seine Leistungen in der Betriebsprüfungsstelle von Januar bis November 2009 in die Beurteilung nicht einbezogen worden. Auch habe man nicht berücksichtigt, dass er im Dezember 2009 ein völlig neues Arbeitsgebiet übernommen habe. Von diesem habe es geheißen, dass man mindestens ein Jahr Einarbeitungszeit benötige. Wenn man ihm aber aufgrund seiner Leistungen in der Betriebsprüfungsstelle die Tätigkeit eines Hauptsachbearbeiters zugetraut habe, hätten seine damaligen Leistungen mindestens gut bis sehr gut gewesen sein müssen. Dies spiegele das Gesamturteil nicht wider. Mittlerweile werde er im Finanzamt E1. eingesetzt, wo seine Leistungen hohe Anerkennung erführen. Man habe ihn dort nach Personalabgängen mittlerweile in die Grundstücksstelle umgesetzt. Auch anhand dieser Entwicklung werde deutlich, dass die Beurteilung vom 9. März 2012 von sachfremden Erwägungen geleitet worden sei.
15Der Kläger hat sinngemäß beantragt,
16das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 29. Mai 2012 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 9. März 2012 für die Zeit vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2011 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen.
17Das beklagte Land hat beantragt,
18die Klage abzuweisen.
19Es hat unter Bezugnahme auf seinen Bescheid vorgetragen, das Beurteilungsverfahren sei rechtmäßig durchgeführt worden. Im Oktober, November und Dezember 2011 hätten drei Besprechungen im Finanzamt T. stattgefunden, an denen die Sachgebietsleiter, die Gleichstellungsbeauftragte und der Geschäftsstellenleiter teilgenommen hätten. Zweck dieser Besprechungen sei gewesen, die Leistung, Befähigung und Eignung der zu beurteilenden Beamten des Finanzamtes zu erörtern und miteinander zu vergleichen. Im Anschluss an die erste Besprechung sei durch die Dienststellenleitung des Finanzamtes ein Beurteilungsplan erstellt worden, in dem die zu Beurteilenden in der Reihenfolge ihrer Qualifikation aufgenommen worden seien. Am 19. Dezember 2011 sei der Oberfinanzdirektion S3. ein aktualisierter Beurteilungsplan übermittelt worden. Darin sei der Kläger mit dem Gesamturteil "befriedigend" und einer prognostischen Gesamtpunktzahl von 32 aufgeführt worden. Der Beurteilungsplan sei anschließend auf überörtlicher Ebene in der Regionalbesprechung aller Vorsteher der Finanzämter des B. Kreises und sodann im Rahmen der Gremiumsbesprechung der Vorsteher des Oberfinanzbezirks S3. überprüft und bestätigt worden. Die Leistungen des Klägers als Betriebsprüfer seien angemessen in die Beurteilung einbezogen worden. Der damalige unmittelbare Vorgesetzte des Klägers sei am Beurteilungsverfahren beteiligt worden. Es seien aber weder Noten für bestimmte Zeiträume vergeben noch daraus mathematisch eine Gesamtnote errechnet worden. In der Gesamtnote spiegele sich vielmehr der Gesamteindruck am Ende des Beurteilungzeitraums wider. Die Gewichtung und Wertung der Einzeleindrücke unterliege dem Beurteilungsspielraum des Beurteilers. Entgegen der Auffassung des Klägers sei in der Beurteilung berücksichtigt worden, dass er im Dezember 2009 ein neues Aufgabengebiet übernommen habe. Bei der Erhebungsstelle habe es sich jedoch nicht um ein für ihn völlig neues Arbeitsgebiet gehandelt. Er sei bereits im Rahmen seiner beruflichen Laufbahn in der Zeit vom 1. Oktober 1988 bis zum 19. Februar 1990 in der Vollstreckungsstelle (Innendienst) eingesetzt gewesen. Der Bereich der Zwangsvollstreckung stelle einen wesentlichen Aufgabenbereich des gehobenen Dienstes in der Erhebungsstelle dar, so dass er dort auf vorhandenes Grundlagenwissen habe zurückgreifen können. Die Aufgabe des Hauptsachbearbeiters sei ihm nicht übertragen worden, weil er im Zeitraum von Januar 2009 bis Januar 2011 gute bis sehr gute Leistungen erbracht habe. Sie sei ausschließlich Ergebnis der bestehenden Personalsituation in den Erhebungsstellen des Finanzamtes gewesen. Während seiner Einarbeitungszeit habe er zunächst keine originären Zuständigkeiten erhalten. Die anfangs positiv eingeschätzte Entwicklung des Klägers habe sich nicht fortgesetzt. Es seien deutliche Wissenslücken erkennbar gewesen. Er habe sein Zeichnungsrecht missachtet und erhebliche Bearbeitungsdefizite offenbart. Auch die Aufgaben als Hauptsachbearbeiter habe er nur unzureichend wahrgenommen. Die deutlichen Defizite in der Arbeitsweise seien ihm wiederholt in einzelfallbezogenen Fachgesprächen dargelegt worden. Gleichwohl seien erkennbare Veränderungen oder Weiterentwicklungen ausgeblieben.
20Nachdem die Beteiligten einer Entscheidung durch den Berichterstatter unter Verzicht auf eine mündliche Verhandlung zugestimmt hatten, hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 17. Juli 2014 der Klage stattgegeben. Die angegriffene Beurteilung sei rechtswidrig. Sie sei, wie auch das Verwaltungsgericht Köln in seinem Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 - ausgeführt habe, in einem durch die „Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen“ rechtswidrig geregelten Verfahren erstellt worden. Es verstoße gegen das Gebot der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG, den Einzelmerkmalen einer Beurteilung ihre eigenständige Aussagekraft durch die in Ziffer 4.4.3 der Richtlinien vorgesehene Angleichung an die zuvor bindend festgelegte Gesamtnote zu nehmen. Die Beurteilung des Klägers sei nach diesem Verfahren erfolgt. Das Gesamturteil sei nicht aus den Bewertungen der Einzelmerkmale entwickelt worden. Vielmehr sei es in allen Besprechungen zunächst darum gegangen, die Leistungsreihenfolge, das Gesamturteils und die prognostischen Summe der Einzelmerkmale festzulegen. Die jeweiligen Einzelmerkmale seien nicht durchgängig durchgesprochen worden. Zudem erweise sich die Verfahrensweise in Ziffer 4.4.3 Absatz 1 Satz 4 der Richtlinien als fehlerhaft, weil die Ergebnisse der Gremiumsbesprechung für den Beurteiler bindend seien. Dies widerspreche dem Grundsatz, dass der Beurteiler die Beurteilung eigenverantwortlich und nach eigener Überzeugung zu erstellen habe. Dagegen dürften die Einwände des Klägers gegen seine Beurteilung nicht durchgreifen. Es überschreite nicht den dem Beurteiler zustehenden Beurteilungsspielraum, wenn er den Leistungen in der Betriebsprüfung nicht ein derartiges Gewicht zumesse, das die schlechteren Leistungen im weiteren Beurteilungszeitraum überwiege.
21Zur Begründung seiner vom Senat mit Beschluss vom 26. Februar 2015 zugelassenen Berufung trägt das beklagte Land im Wesentlichen vor: Das Beurteilungsverfahren des Klägers sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Zunächst sei das Beurteilungsgespräch mit dem Kläger erfolgt. Bei den Sachgebietsleiterbesprechungen habe man nacheinander die Leistungsmerkmale des Klägers erörtert, nachdem die zuständige Sachgebietsleiterin diese im Detail und ausführlich dargestellt gehabt habe. Danach sei der Beurteilungsplan mit dem für den Kläger vorgesehenen Gesamturteil „befriedigend“ und einer Gesamtpunktzahl von 32 erstellt worden. Zu dieser Einschätzung sei der Beurteiler bei seiner Bewertung von Leistung, Befähigung und Eignung gekommen. Die Einschätzung sei Grundlage der Gremiumsbesprechung, über die nur eine Anwesenheitsliste existiere, gewesen. Dort sei es zu keiner Veränderung gekommen. Man habe in der Gremiumsbesprechung bei Grenzfällen nicht nur die Gesamtnoten, sondern auch die Einzelmerkmale beraten. Um einen solchen Grenzfall habe es sich bei der Beurteilung des Klägers jedoch nicht gehandelt.
22Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts seien die „Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen“ rechtmäßig. Ziffer 4.4.3 der Richtlinien stehe einer unbefangenen Beurteilung der Einzelmerkmale durch den Beurteiler nicht entgegen. Bereits vor dem Gespräch mit dem zu Beurteilenden müsse der Beurteiler eine bewusste Bewertung der Einzelmerkmale vornehmen, um diese mit der Selbsteinschätzung seines Gesprächspartners abgleichen zu können. Dasselbe gelte für die Sachgebietsleiterbesprechungen. Auch für diese Erörterung müsse der Beurteiler eine klare Vorstellung über die jeweiligen Einzelmerkmale entwickelt haben, um einen Vergleich mit den anderen zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten des Finanzamtes vornehmen zu können. Dementsprechend werde das Gesamturteil nach einer Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte gebildet. Dies entspreche auch den Vorgaben der Ziffer 6 der Richtlinien. Auch dort sei die Bildung des Gesamturteils aus den einzelnen Merkmalen vorgegeben. Dies ergebe sich aus der Abfolge der einzelnen Unterpunkte in Ziffer 6. So sei auch im Finanzamt T. vorgegangen worden. Zwar habe man nicht jedes Einzelmerkmal „sklavisch“ durchgesprochen. Das Meinungsbild sei jedoch aus dem Leistungsvergleich anhand der einzelnen vorgetragenen Merkmale geschöpft worden. Dementsprechend sei das Gesamturteil, wie in der Rechtsprechung als zulässig erachtet, „quasi im Kopf“ aus den Einzelmerkmalen gebildet worden.
23Die Bindung des Beurteilers an das Ergebnis der Gremiumsbesprechung nach Ziffer 4.4.3 Abs. 1 Satz 4 der Richtlinien sei mit Blick auf den Zweck der Beurteilung nach Art. 33 Abs. 2 GG nicht zu beanstanden. Erst durch die Gremiumsbesprechung komme es zu einem gerechten Quervergleich aller zu Beurteilenden. Selbst wenn die Bestimmung rechtswidrig sein sollte, habe dies im Streitfall keine Auswirkung. Da der Beurteiler selbst das Gesamturteil „befriedigend“ und 32 Punkte bereits vorgesehen und die Gremiumsbesprechung ihn nur bestätigt habe, sei eine möglicherweise fehlerhafte Bindungswirkung des Ergebnisses der Gremiumsbesprechung unbeachtlich.
24Das beklagte Land beantragt,
25das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
26Der Kläger beantragt,
27die Berufung zurückzuweisen.
28Er trägt vor: Der Vortrag des beklagten Landes sei widersprüchlich. Zunächst habe es geltend gemacht, eine eingehende Besprechung der einzelnen Leistungsmerkmale sei in der Sachgebietsleiterbesprechung erfolgt. Dann sei die Rede davon gewesen, dass nicht jedes Merkmal „sklavisch“ durchgegangen worden sei. Dementsprechend könnten die Einzelmerkmale gedanklich bis zur Gremiumsbesprechung noch nicht festgestanden haben. Gerade darauf komme es jedoch an, um der nach der Rechtsprechung zu fordernden eigenständigen Bedeutung der Einzelmerkmale Rechnung zu tragen. Auch aus den weiteren Angaben des beklagten Landes ergebe sich, dass sich die Besprechungen zunächst ausschließlich auf das Gesamtergebnis der Beurteilungen konzentriert hätten. Die einzelnen Merkmale seien erst nach der Bindung durch die Gremiumsbesprechung festgelegt worden. Das widerspreche jedoch eindeutig der Forderung nach einer unabhängigen und eigenständigen Beurteilung durch den Beurteiler.
29Der Senat hat Beweis erhoben durch Vernehmung des Vorstehers des Finanzamtes T. RD (a.D.) M. als Zeugen.
30Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme und der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Sitzungsniederschrift und den weiteren Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes (vier Hefte) verwiesen.
31E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:
32Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 9. März 2012 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2011.
33Rechtsgrundlage für die dienstliche Beurteilung ist § 93 Abs. 1 LBG NRW. Danach sollen Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten in regelmäßigen Zeitabständen beurteilt werden.
34Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den – ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr ‑ wie hier ‑ Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.
35Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, juris, Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005
36- 6 A 3355/03 -, juris, Rn. 26.
37Dabei gilt für das Aufstellen von Beurteilungsrichtlinien, dass der Dienstherr Verfahren und Inhalt dienstlicher Beurteilungen innerhalb der durch das einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht gezogenen Grenzen weitgehend frei festlegen kann. Er kann nach den Erfordernissen in den einzelnen Verwaltungsbereichen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, Notenskalen aufstellen und festlegen, welchen Begriffsinhalt die einzelnen Notenbezeichnungen haben. Das gewählte Beurteilungssystem muss aber gleichmäßig auf alle Beamten angewendet werden, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und über ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können. Dienstliche Beurteilungen dienen der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Sie tragen zugleich dem berechtigten Anliegen der Beamten Rechnung, in ihrer Laufbahn entsprechend ihrer Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung angemessen voranzukommen. Beurteilungen haben entscheidende Bedeutung bei der Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei erforderlichen „Klärung einer Wettbewerbssituation“. Ihre wesentliche Aussagekraft erhalten sie erst auf Grund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen. Um zu der erforderlichen objektiven Bewertung des einzelnen Beamten zu führen und die Vergleichbarkeit der beurteilten Beamten zu gewährleisten, muss so gleichmäßig wie möglich verfahren werden. Die Beurteilungsmaßstäbe müssen gleich sein und gleich angewendet werden. Die beurteilenden Vorgesetzten müssen ihrer Bewertung denselben Begriffsinhalt der Noten zugrunde legen und diese mit demselben Aussagegehalt verwenden. Das gilt insbesondere für das die Beurteilungen abschließende Gesamturteil. Es ist nach der Zweckbestimmung der dienstlichen Beurteilung die entscheidende zusammenfassende Bewertung durch den Dienstherrn. Das Gesamturteil ermöglicht vornehmlich den Vergleich unter den Bewerbern. Auf diesen ist bei der sachgerechten Auslese zur Vorbereitung personalrechtlicher Maßnahmen (Anstellung, Übertragung höherwertiger Dienstposten, Beförderung, Einbeziehung in das Auswahlverfahren für den Aufstieg) abzustellen. Für den Dienstherrn wie für den Beamten muss das Gesamturteil zuverlässig Aufschluss geben über den Standort des einzelnen Beamten im Leistungswettbewerb untereinander.
38Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003 – 2 C 16.02 -, juris, Rn. 13.
39Um diesen Anforderungen an die Beurteilung entsprechen zu können, muss das vom Dienstherrn frei festgelegte System einer Beurteilungsrichtlinie sich daran messen lassen, ob es eine wahrheitsgemäße und realitätsgerechte Sachverhaltsermittlung einschließlich einer ersten Wertung und darauf basierend einen maßstabsgerechten Vergleich der zu beurteilenden Beamten ohne Verlust der Einzelfallorientierung gewährleistet.
40Vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 17. März 2015 – 2 A 10578/14 -, juris, Rn. 30, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 2 A 10.13 -, juris.
41Nach diesen Grundsätzen ist die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 9. März 2012 rechtswidrig, weil sie dem Grundsatz der Beurteilungswahrheit widerspricht. Über die Einzelmerkmale der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung ist entgegen den Vorgaben der Beurteilungsrichtlinien erst nach und in Abhängigkeit zur Festlegung des Gesamturteils entschieden worden.
42Allerdings bestehen grundsätzlich keine Bedenken gegen das Beurteilungsverfahren, das das beklagte Land mit den am 1. Juli 2011 in Kraft gesetzten Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: BuBR 2011) sowie der entsprechenden Erlasse des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. Mai 2011 (P 1153 – 1/A 10 – II A 2), so genannter Starterlass, und der Verfügung der Oberfinanzdirektion S3. vom 19. Juli 2011 (P 1153 – 17 – LZ 113), so genannte Startverfügung (im Folgenden entsprechend bezeichnet), vorgesehen hat.
43Weder die in Ziffer 4.4.3 Abs. 1 Satz 4 BuBR 2011 festgelegte Bindung der Dienststellenleitung an das Ergebnis der Gremiumsbesprechung (1a) noch das in Ziffer 4 BuBR 2011 geregelte Verfahren der Notenfindung (2a) verstoßen als solche gegen die genannten Beurteilungsgrundsätze. Während im Falle des Klägers die sich aus der Bindung ergebenden Vorgaben beachtet worden sind (1b), ist das Verfahren der Notenfindung nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme nicht eingehalten worden (2b).
44(1a) Das Beurteilungsverfahren der Finanzverwaltung ist nicht deshalb zu beanstanden, weil in Ziffer 4.4.3 Abs. 1 Satz 4 BuBR 2011 die Ergebnisse der Gremiumsbesprechungen für die Dienststellenleitungen als nach Ziffer 4.1 BuBR 2011 zuständige Beurteiler bindend festgelegt worden sind. Der Senat folgt nicht der erstinstanzlichen Rechtsprechung, die eine solche Bindung für rechtswidrig hält.
45Vgl. neben dem hier angefochtenen Urteil: VG Düsseldorf, Urteil vom 12. September 2014 – 13 K 7254/13 -, juris, Rn. 49; VG Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 ‑, juris, Rn. 31 ff.
46Ob und inwieweit ein Beurteiler gebunden werden darf, hängt von den Vorgaben der einzelnen Beurteilungsrichtlinien ab. Sehen diese, wie im Falle der Polizei NRW (Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei – BRL Pol -, Runderlass des Innenministeriums vom 9. Juli 2010, MBl. NRW. S. 677 ff.), ein zweistufiges Verfahren vor, wäre eine Bindung des Erstbeurteilers an das Ergebnis des Quervergleichs systemfremd. Solche Verfahren basieren regelmäßig auf der strikten Trennung zwischen unabhängiger und weisungsfreier Erstbeurteilung und der für das Ergebnis allein relevanten Endbeurteilung. Im Rahmen dieser Endbeurteilung findet ein Quervergleich mit den anderen zu beurteilenden Beamten der Vergleichsgruppe statt, er obliegt z.B. dem Schlusszeichnenden nach Ziffer 9.2 Abs. 1 BRL Pol. Dieser entscheidet abschließend über die Beurteilung der Merkmale und das Gesamturteil (Ziffer 9.2 Abs. 2 BRL Pol) und macht dies kenntlich.
47Sieht eine Beurteilungsrichtlinie dagegen keine Trennung zwischen Erst- und Endbeurteilung vor, wie dies in einem einstufigen, aber auch in einem gemischten Verfahren der Fall sein kann,
48vgl. Bodanowitz in: Schnellenbach/Bodanowitz, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 48. Aktualisierung, Mai 2015, Ordner 2, B V Rn. 271 und B V Rn. 281,
49kommt es entscheidend auf die genaue Aufgabenverteilung zwischen den an der Beurteilung beteiligten Amtsträgern an. Eine Bindung des Beurteilers, also desjenigen, der die Beurteilung zu unterzeichnen hat, an die Entscheidung anderer am Beurteilungsverfahren beteiligter Amtsträger ist nicht von vornherein rechtlich ausgeschlossen. Andernfalls würden die Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn und seine Organisationsbefugnisse ohne rechtliche Notwendigkeit verkürzt werden. Das vom Dienstherrn gewählte System muss sich allerdings an den oben dargelegten Beurteilungsmaßstäben messen lassen. Insbesondere muss es die wahrheitsgemäße und realitätsgerechte Sachverhaltsermittlung sowie den darauf aufbauenden maßstabsgerechten Vergleich der zu beurteilenden Beamten ermöglichen und diesen gedanklichen Prozess überprüfbar darstellen.
50Ein diesen Anforderungen genügendes Beurteilungssystem hat das Finanzministerium mit den BuBR 2011 aufgestellt. Die BuBR 2011 gehen nicht von einem System zweier selbstständiger Beurteilungen, sondern von einer rechtlichen Bündelung einer aufgrund einer Besprechung der vorgesetzten Sachgebietsleiter gewonnenen Ersteinschätzung durch den Dienststellenleiter und einem zusätzlichen Quervergleich in einer Gremiumsbesprechung aller Dienststellenleiter zu nur einer Beurteilung aus:
51Am Anfang des Beurteilungsverfahrens steht die Ersteinschätzung zum Leistungs-, Befähigungs- und Eignungsbild der zu beurteilenden Beamten. Diese ist Aufgabe der Sachgebietsleiter als unmittelbare Vorgesetzte (Ziffer 4.3.1 BuBR 2011). Sie sind in der Lage, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über die zu Beurteilenden zu bilden (Ziffer 4.5 Satz 1 BuBR 2011), und führen das zu Anfang des Beurteilungsverfahrens vorgesehene Gespräch mit dem zu beurteilenden Beamten (Ziffer 4.3 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Ziffer 4.3.1 BuBR 2011). Damit nehmen sie den ersten Abgleich ihrer Einschätzungen mit denjenigen des zu Beurteilenden vor. Das danach folgende weitere Beurteilungsverfahren dient der Erzielung ausgewogener und einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe (Ziffer 4.4 BuBR 2011). Dazu sehen die Richtlinien neben den Richtsätzen (Ziffer 4.4.1 BuBR 2011) die Besprechungen der Sachgebietsleitungen mit dem Vorsteher als Dienststellenleiter innerhalb der Finanzämter (Ziffer 4.4.2 BuBR 2011) und abschließend die Gremiumsbesprechung der Dienststellenleiter (Ziffer 4.4.3 BuBR 2011) vor.
52Nach den Sachgebietsleiterbesprechungen haben die Dienststellenleiter zur Vorbereitung dieser Gremiumsbesprechung eine erste Dokumentation in Form eines Beurteilungsplanes aufzustellen (Ziffer 4.4.2.1 Satz 4 BuBR 2011). Dieser enthält mindestens die zu Beurteilenden in der Reihenfolge ihrer Qualifikation, das vorgesehene Gesamturteil und die vorgesehene Entscheidung über die Beförderungs- oder Aufstiegseignung sowie die wichtigsten Angaben zur Person und zum wahrgenommenen Aufgabengebiet. Zusätzliche sachdienliche „Angaben“ sind dabei möglich (Hinweise zur Anwendung der BuBR 2011, Teil I zu Nr. 4.4.2 BuBR 2011, Nr. 2). Das schließt nach Nr. 8 Abs. 3 der Startverfügung die “auf der inhaltlichen Ausschöpfung der Einzelfeststellungen der Leistungs- und Befähigungskriterien“ beruhenden Gesamtpunktwerte mit ein.
53Der abschließende Quervergleich mit den Beamten der entsprechenden Vergleichsgruppe am Ende des Beurteilungsverfahrens obliegt dem Gremium nach Ziffer 4.4.3 BuBR 2011, dem auch der Beurteiler angehört, und in dessen Beratung er nicht nur den Beurteilungsplan, sondern auch seinen Eindruck von und seine Kenntnisse über den zu Beurteilenden einbringen kann. In der Gremiumsbesprechung findet nochmals ein Vergleich der zu Beurteilenden mit dem Ziel einer weiteren Objektivierung und der Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen Dienststellen statt (Ziffer 4.4.3 Satz 3 BuBR 2011). Das geschieht durch einen „Vergleich der zu Beurteilenden“ und die „gemeinsame Erörterung insbesondere von Fragen der Leistungsbewertung“. Bei der anschließenden Erstellung der Beurteilung (Ziffer 4.1 BuBR 2011) ist der Beurteiler nach Ziffer 4.4.3 Absatz 1 Satz 4 BuBR 2011 an das Ergebnis des Quervergleichs gebunden.
54Eine letzte Korrekturmöglichkeit sieht Ziffer 4.7 BuBR 2011 für die zu beteiligenden Vorgesetzten vor. Diese haben eine von der Gremiumsbesprechung abweichende Einschätzung hinsichtlich des Gesamturteils oder der Beförderungs- bzw. Aufstiegseignung in einem Vermerk niederzulegen, der zur Beurteilung genommen wird.
55Eine auf dieser Grundlage erstellte dienstlichen Beurteilung ist das Ergebnis eines Erkenntnisprozesses, in den die für die Beurteilung verantwortlichen Bediensteten mit Vorstellungen über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der zu Beurteilenden treten, ohne dass die Tragfähigkeit dieser Vorstellungen davon abhängt, dass sie bereits zu einem Beurteilungsentwurf verfestigt worden sind.
56Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 1998 – 6 A 6370/96 -, juris, Rn. 7, zu den BuBR 1991.
57In diesen Prozess fließen auch die Überlegungen zur Kontrolle der Anwendung einheitlicher Maßstäbe, nämlich solche des Quervergleichs, ein. Das gewährleistet einerseits die wahrheitsgemäße und realitätsgerechte Sachverhaltsermittlung im Rahmen einer Erstbewertung und andererseits eine maßstabsgerechte Einordnung und Feinjustierung auf überörtlicher Ebene, ohne den Einzelfall aus dem Blick zu verlieren. Insofern beinhaltet die als Abschluss des Erkenntnisprozesses zu erstellende Beurteilung in einer untrennbaren Einheit sowohl die konkrete Einschätzung über den zu Beurteilenden als auch die im Rahmen des Quervergleichs möglicherweise vorgenommenen Korrekturen am Beurteilungsergebnis. Sind dementsprechend alle Verfahrensschritte des Beurteilungsverfahrens durchlaufen, ist es folgerichtig, jedenfalls aber vertretbar, dass der Vorsteher als Ersteller der endgültigen Beurteilung an das in einem Zusammenwirken mehrerer Amtsträger als Beurteiler getroffene Ergebnis der Gremiumsbesprechung gebunden ist.
58(1b) Das vorstehend beschriebene Verfahren ist auch im Falle des Klägers eingehalten worden. Seine Beurteilung oblag dem Vorsteher des Finanzamtes T. , dem Zeugen RD (a.D.) M. . Die Erstbewertung zum Leistungs-, Befähigungs- und Eignungsbild des Klägers hat seine unmittelbare Vorgesetzte, die zuständige Sachgebietsleiterin E. -T1. , vorgenommen und in dem Beurteilungsgespräch mit dem Kläger am 7. September 2011 mit dessen Selbsteinschätzung abgeglichen. Darauf folgten die Sachgebietsleiterbesprechungen unter dem Vorsitz des Zeugen RD (a.D.) M. am 6. Oktober, 5. Dezember 2011 und 10. Januar 2012. In dem am 19. Dezember 2011 freigegebenen Beurteilungsplan wurde der Kläger mit dem vorgesehenen Gesamturteil „befriedigend“ und einer prognostischen Gesamtpunktzahl von 32 eingeordnet. Dieser Vorschlag erfuhr in der abschließenden Gremiumsbesprechung am 24. Januar 2012 keine Änderung. Eine Korrektur durch die zu beteiligenden Vorgesetzten ist ausgeblieben.
59Ausgehend davon ist gegen die Bindung des Vorstehers an das in einem ausführlichen Erkenntnis-, Wertungs- und Vergleichsprozess gefundene Beurteilungsergebnis nichts einzuwenden.
60Selbst wenn aber diese Bindung des Vorstehers an das Ergebnis der Gremiumsbesprechung höherrangigem Recht widersprechen sollte, schlüge der Fehler nicht auf die Beurteilung des Klägers durch. Ausweislich des Beurteilungsplanes und der entsprechenden, unwidersprochen gebliebenen Angaben des Zeugen RD (a.D.) M. hat die Beurteilung des Klägers in der Gremiumsbesprechung keine Änderung erfahren und stimmt somit mit seinem vorherigen Votum überein. Wirkt sich aber ein Fehler in einem Beurteilungsverfahren nicht auf das Ergebnis der Beurteilung aus, führt er nicht zu deren Rechtswidrigkeit.
61Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2013 – 1 A 457/12 -, juris, Rn. 5 f. m.w.N..
62(2a) Ebenso wenig lässt sich, entgegen der erwähnten erstinstanzlichen Rechtsprechung,
63vgl. neben dem hier angefochtenen Urteil: VG Düsseldorf, Urteil vom 12. September 2014 – 13 K 7254/13 -, juris, Rn. 32 ff.; VG Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 -, juris, Rn. 22 ff.,
64dem in Ziffer 4.3 ff BuBR 2011 geregelten Verfahren der Notenfindung entnehmen, dass der Vorsteher des Finanzamtes als Beurteiler die Bewertung der Einzelmerkmale im Widerspruch zum Grundsatz der Beurteilungswahrheit vornehmen muss und dem zuvor festgelegten Gesamturteil lediglich anpassen kann.
65In welchem Verfahrensstadium einer Beurteilung eine schriftliche Festlegung der Einzelmerkmale erfolgt, hängt von den Vorgaben der jeweiligen Beurteilungsrichtlinien, insbesondere dem in den Richtlinien gewählten Bewertungssystem ab. Sieht das Beurteilungssystem, wie hier, ein Verfahren vor, dessen Einzelschritte erst zum Verfahrensende in einer einzigen Beurteilung gebündelt werden, ist eine vorherige schriftliche Fixierung von Einzelmerkmalen nicht zwingend notwendig.
66Vgl. zur Festlegung der Einzelmerkmale „im Kopf“ für ein vergleichbares Verfahren der bayerischen Polizeiverwaltung: BayVGH, Urteil vom 7. Mai 2014 ‑ 3 BV 12.2594 -, juris, Rn. 68.
67Das jeweilige Beurteilungssystem muss dabei aber gewährleisten, dass die Bewertung der Einzelmerkmale anhand der tatsächlich über den zu beurteilenden Beamten getroffenen Feststellungen erfolgt, ohne dass diese bereits als solche an einem schon feststehenden Gesamturteil ausgerichtet wären. Wäre Letzteres der Fall, bestünde die naheliegende Gefahr, dass nicht die konkrete dienstliche Leistung, Befähigung und Eignung zur Grundlage der Beurteilung wird, sondern ausschlaggebend das angestrebte, ohne Rücksicht auf den Einzelfall gewonnene Gesamtergebnis. Damit würde das von einer Sachverhaltsermittlung und Erstbewertung in den Quervergleich mündende Beurteilungsverfahren gleichsam auf den Kopf gestellt und diente nur noch der nachträglichen Rechtfertigung eines in einem freien Vergleich der zu beurteilenden Beamten gefundenen Gesamturteils in Form einer „nachträglichen Plausibilisierung“.
68Vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 17. März 2015 – 2 A 10578/14 -, juris, Rn. 37.
69Auf welche Weise der Dienstherr innerhalb des Beurteilungssystems die rechtlich geschuldete Sachverhaltsermittlung und Erstbewertung sicherstellt, liegt in seinem Organisationsermessen. Der Beurteiler hat die dienstliche Beurteilung der ihm unterstehenden Beamten nach streng sachlichen, objektiven Gesichtspunkten unter Einhaltung der durch Gesetz oder Richtlinien vorgegebenen Beurteilungsmaßstäbe eigenverantwortlich und nach eigener Überzeugung zu erstellen. Soweit Rechtsvorschriften oder Beurteilungsrichtlinien nichts anderes verlangen, ist es ihm grundsätzlich überlassen, in welcher Weise er sich die erforderlichen Kenntnisse über die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des zu beurteilenden Beamten verschafft. Er kann sich diese Erkenntnisse neben eigener unmittelbarer Beobachtung u.a. durch Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beamten sowie durch Berichte Dritter, insbesondere Berichte der unmittelbaren oder übergeordneten Vorgesetzten verschaffen. Dabei müssen letztere nicht zwingend schriftlich (etwa in Form eine Beurteilungsentwurfs oder –beitrags) erfolgen. Auch unter Berücksichtigung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 2014,
70- 2 A 10.13 -, juris, Rn. 23 ff,
71kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Beurteiler sich ausschließlich auf schriftliche Vermerke oder Beiträge der unmittelbaren Vorgesetzten verlassen darf. Vielmehr stützt sich das vorerwähnte Urteil auf die Pflicht zur Berücksichtigung von Beurteilungsbeiträgen bei Ausübung des Beurteilungsspielraumes,
72vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1980 – 2 C 8.78 -, juris, Rn. 25, vom 2. April 1981 – 2 C 34.79 -, juris, Rn. 19, Beschlüsse vom 24. Oktober 1989 – 1 WB 194.88 -, juris, Rn. 7, und vom 18. August 1992 – 1 WB 106.91 -, juris, Rn. 6, Urteile vom 5. November 1998 – 2 A 3.97 -, juris, Rn. 14, vom 21. März 2007 – 2 C 2.06 -, juris, Rn. 8 ff., vom 16. Oktober 2008 – 2 A 9.07 -, juris, Rn. 35, vom 4. November 2010 – 2 C 16.09 -, juris, Rn. 47, und vom 26. September 2012 – 2 A 2.10 -, juris, Rn. 11 f.,
73sowie darauf, dass bei fehlenden eigenen Erkenntnismöglichkeiten solche Beurteilungsbeiträge einzuholen sind und einen Umfang und eine Tiefe aufweisen müssen, die eine nachvollziehbare Leistungs- und Befähigungsbewertung gewährleisten. Daraus lässt sich nicht ableiten, dass der Beurteiler ausschließlich auf schriftliche Beurteilungsbeiträge zurückgreifen muss, persönliche mündliche Informationen in dafür vorgesehenen Gesprächen also nicht ausreichen sollen.
74So auch OVG Koblenz, Urteil vom 17. März 2015 – 2 A 10578/14 -, juris, Rn. 48, unter Bezugnahme auf das vorzitierte Urteil des BVerwG vom 27. November 2014 – 2 A 10.13 -, a.a.O.
75Vielmehr sind im Gegenteil auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
76vgl. Urteile vom 2. April 1981- 2 C 34.79 -, a.a.O., Rn. 19, und vom 21. März 2007 – 2 C 2.06 -, a.a.O., Rn. 8 ff.,
77mündliche Informationen durch den Vorgesetzten eine häufig notwendige, zweifelsfrei aber zulässige Form der Erkenntnisverschaffung. Gerade die mündliche Informationsverschaffung durch unmittelbare Vorgesetzte kann dem Beurteiler mit ihrer Gelegenheit zu Nach- und Rückfragen und dem dadurch möglichen intensiven Austausch über Einzelmerkmale und –wertungen einen weit intensiveren Einblick in das Leistungs-, Befähigungs- und Eignungsbild des zu beurteilenden Beamten gewähren, als dies ein schriftlicher Beurteilungsbeitrag vermag. Auch mit Blick auf die Nachvollziehbarkeit der Beurteilung sprechen keine durchgreifenden Gründe für ausschließlich schriftliche Beurteilungsbeiträge. Zwar hat der Dienstherr im Falle einer mündlichen Erkenntnisverschaffung des Beurteilers die Pflicht sicherzustellen, dass die Bewertung auch nachvollziehbar wird. Dieser Pflicht kann jedoch nicht ausschließlich durch die Verschriftlichung der Mitteilungen über die Einzelheiten zum Leistungs-, Befähigungs- und Eignungsbild des zu beurteilenden Beamten Genüge getan werden, sondern ebenso gut durch weitere Erläuterungen aus Anlass späterer Einwendungen des Beamten gegen die ihm erteilte Beurteilung.
78Das Beurteilungsverfahren nach den BuBR 2011 stellt trotz der erst am Verfahrensende vorgesehenen schriftlichen Abfassung der Beurteilung eine frühzeitige Bewertung und Festlegung der Einzelmerkmale als Grundlage für das daraus zu entwickelnde Gesamturteil sicher:
79Das bereits oben in seinem Ablauf geschilderte Verfahren setzt voraus, dass der zuständige Sachgebietsleiter schon zu Beginn des Beurteilungsverfahrens das Leistungs-, Befähigungs- und Eignungsbild des zu beurteilenden Beamten einschätzt und konkrete Vorstellungen von den einzelnen Leistungs- und Befähigungsmerkmalen entwickelt, um mit diesem das einleitende Beurteilungsgespräch führen zu können. In diesem soll nach Ziffer 4.3 Satz 2 in Verbindung mit Ziffer 4.3.1 BuBR 2011 „das Leistungs-, Befähigungs – und Eignungsbild, das die Beurteiler/innen innerhalb des Beurteilungszeitraums gewonnen haben, mit der Einschätzung der Beamtinnen und Beamten abgeglichen werden“. In den Hinweisen zur Anwendung der BuBR 2011, Teil I zu Nr. 4.3 BuBR 2011 („Beurteilungsgespräch“) ist der Gesprächsinhalt weiter konkretisiert. Danach sind „wie bei Personalführungsgesprächen … Hinweise auf Stärken und Schwächen der zu Beurteilenden angebracht, dabei sollte auch versucht werden, offensichtlich überhöhten Selbsteinschätzungen und Erwartungen entgegenzuwirken und unbegründete Befürchtungen zu zerstreuen“ (Nr. 1 Absatz 2).
80In den folgenden Besprechungen der Sachgebietsleiter mit der „Dienststellenleitung“ (Hinweise zur Anwendung der BuBR 2011, Teil I zu Nr. 4.4.2 BuBR 2011, Nr. 1 Absatz 1) sind nach Ziffer 4.4.2.1 Satz 1 BuBR 2011 „Leistung, Befähigung und Eignung der zu Beurteilenden eingehend zu erörtern und miteinander zu vergleichen“. Auch diese Aufgabe ist nur zu erfüllen, wenn die Sachgebietsleiter sich schon gedankliche Vorstellungen über die Benotung der Einzelmerkmale gemacht haben.
81Im Anschluss an die Besprechungen hat der Vorsteher als Dienststellenleiter nach Ziffer 4.4.2.1 Satz 4 BuBR 2011 einen Beurteilungsplan aufzustellen, „in den die zu Beurteilenden in der Reihenfolge ihrer Qualifikation aufzunehmen sind“. Dabei enthält der Beurteilungsplan nach Satz 5 das von dem Dienststellenleiter vorgesehene Gesamturteil, die vorgesehene Entscheidung über die Beförderungs- oder Aufstiegseignung und die wichtigsten Angaben zur Person und zum Aufgabengebiet der zu Beurteilenden. In Nr. 8 („Beurteilungspläne“) der Startverfügung ist ergänzend bestimmt, dass „die prognostischen, auf der inhaltlichen Ausschöpfung der Einzelfeststellungen der Leistungs- und Befähigungskriterien beruhenden Gesamtpunktwerte in den Beurteilungsplänen anzugeben sind“. Die Berechnung der „prognostischen Gesamtpunktwerte“ ist ohne eine Bewertung der Einzelmerkmale nicht möglich, weil der Gesamtpunktwert nichts anderes ist als das Ergebnis einer Addition der Einzelmerkmalbewertungen.
82Schließlich verlangt die Gremiumsbesprechung in Ziffer 4.4.3 Satz 3 BuBR 2011 einen Vergleich der zu Beurteilenden „und die gemeinsame Erörterung insbesondere von Fragen der Leistungsbewertung“. Das setzt für die Dienststellenleitungen voraus, dass sie bei der Vorbereitung der Gremiumsbesprechung konkrete Vorstellungen über die Bewertung der Einzelmerkmale, insbesondere der Leistungsbewertung entwickeln. Ohne eine solche Vorstellung lässt sich der einzelne Beamte weder im Vergleich mit anderen noch bei konkreten Fragen der Leistungsbewertung realitätsgerecht einordnen.
83(2b) Dieses abgestufte Verfahren der Notenfindung ist bei der Beurteilung des Klägers nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme nicht eingehalten worden. Danach steht fest, dass der Zeuge RD (a.D.) M. als Beurteiler des Klägers erst nach der abschließenden Gremiumsbesprechung eine Bewertung der Einzelmerkmale in Abhängigkeit von dem zuvor bindend festgelegten Gesamturteil vorgenommen hat. Das ergibt sich zur Überzeugung des Senats aus den glaubhaften Schilderungen des Zeugen über den Ablauf des umstrittenen Beurteilungsverfahrens.
84Nach Angaben des Zeugen RD (a.D.) M. stellte sich der Ablauf des Beurteilungsverfahrens wie folgt dar:
85In der ersten Sachgebietsleiterbesprechung am 6. Oktober 2011 sei der Kläger mit dem Gesamturteil „vollbefriedigend“ und 33 Punkten vorgeschlagen worden. Diese nach seinem Eindruck sehr wohlwollende Beurteilung habe er in einem Telefonat mit dem zuständigen Referatsleiter der Oberfinanzdirektion erörtert, der einer mit einem solchen Gesamturteil verbundenen Quotenerhöhung ablehnend gegenüber gestanden habe. In der Regionalleiterbesprechung am 18. November 2011 unter Beteiligung des Referatsleiters der Oberfinanzdirektion sei dem Kläger das Gesamturteil „befriedigend“ zugewiesen worden. Dies habe zur Folge gehabt, dass auch die Gesamtpunktzahl auf 32 habe angepasst werden müssen. Bei der anschließenden Aufstellung des Beurteilungsplanes habe man anhand der Quotenvorgaben ein Ranking in der Behörde unter den Beamten gleicher Besoldungsgruppe aufgestellt. Anhand dessen sei gut zu erkennen gewesen, wie viele Beamte mit den einzelnen Noten bedacht werden müssten. Die Einzelmerkmale hätten in diesem Zusammenhang noch keine entscheidende Rolle gespielt. Die zuständigen Sachgebietsleiter hätten allerdings in den Besprechungen die zu beurteilenden Beamten persönlich vorgestellt. Diese seien im Einzelnen durchgesprochen worden. Die im Beurteilungsplan ausgewiesene Gesamtpunktzahl ergebe sich aus einer Addition der Bewertung der Einzelmerkmale. Er habe als Beurteiler die Bewertung der Einzelmerkmale vor der Gremiumsbesprechung allerdings noch nicht vor Augen gehabt, weil die Einzelmerkmale bei der abschließenden Bewertung an das von der Gremiumsbesprechung bindend festgelegten Gesamturteil angepasst würden. Bei der abschließenden Bewertung nach der Gremiumsbesprechung setze er die Einzelmerkmale anhand der erkannten Stärken und Schwächen des zu beurteilenden Beamten fest.
86Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Zeuge einen nicht der Wahrheit entsprechenden Bericht über das im Finanzamt T. im Jahr 2011 durchgeführte Beurteilungsverfahren abgegeben haben könnte. Seine Aussage war in sich, auch auf Nachfrage hin, schlüssig. Sie vermittelte einen plastischen Eindruck von dem Beurteilungsverfahren und enthielt anschauliche Einzelheiten, die auf das tatsächliche Erleben hinweisen.
87Von dieser Schilderung des Beurteilungsverfahrens ausgehend war die vom Zeugen RD (a.D.) M. vorgenommene Bewertung der Einzelmerkmale in der Beurteilung des Klägers nichts anderes als eine nachträgliche Anpassung an das zuvor festgelegte Gesamturteil. Bei der Bewertung der Merkmale kam es ihm ausschließlich auf die Rechtfertigung des Gesamturteils „befriedigend“ im Sinne äußerer Schlüssigkeit an. Dies zeigt sich schon deutlich an der für erforderlich gehaltenen Absenkung der prognostischen Gesamtpunktzahl, nachdem eine Quotenerhöhung zur Vergabe des Gesamturteils „vollbefriedigend“ abgelehnt worden war. Darüber hinaus hat der Zeuge ausdrücklich bejaht, dass er die Bewertung der Einzelmerkmale ausschließlich an dem zuvor festgestellten Gesamturteil ausgerichtet („passend gemacht“) habe. Damit ist das oben dargelegte, von den BuBR 2011 vorgesehene Verfahren der Notenfindung nicht eingehalten worden. Die Bewertung der Einzelmerkmale widerspricht dem Grundsatz der Beurteilungswahrheit, wie er in dem Verfahren der BuBR 2011 Ausdruck findet.
88Angesichts dieses Ergebnisses erübrigt sich ein Eingehen auf die weiteren Beanstandungen des Klägers gegen die Rechtmäßigkeit seiner dienstlichen Beurteilung. Das beklagte Land wird ein erneutes Beurteilungsverfahren durchzuführen haben, das den Anforderungen der BuBR 2011 genügt. Die dienstliche Beurteilung des Klägers wird dabei – abweichend von der erstinstanzlichen Entscheidung – unter Beachtung der vorstehend dargelegten Rechtsauffassung des Senats zu erstellen sein.
89Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
90Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG nicht erfüllt sind.
Urteilsbesprechung zu Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 07. Juli 2015 - 6 A 1586/14
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Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 07. Juli 2015 - 6 A 1586/14 zitiert oder wird zitiert von 7 Urteil(en).
Tenor
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Bescheides vom 20.07.2012 verurteilt, die für den Zeitraum 01.01.2009 bis zum 31.12.2011 erstellte dienstliche Beurteilung vom 09.03.2012 aufzuheben und den Kläger für den vorgenannten Zeitraum erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand
2Der im Jahre 1969 geborene Kläger wendet sich gegen seine Beurteilung vom 9.3.2012.
3Er steht seit August 1991 im Dienst des beklagten Landes in der Finanzverwaltung. Zuletzt wurde er im August 1998 zum „Steueroberinspektor“ (A10) ernannt. Er ist seit Februar 2007 bei dem Finanzamt für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung (STRAFA) in C. als Fahndungsprüfer eingesetzt.
4Für den Beurteilungszeitraum 01.01.2009 bis 31.12.2011 stellte sich das Verfahren wie folgt dar. Am 26.09.2011 führte Herr StOAR U. mit dem Kläger ein Beurteilungsgespräch. Die Sachgebietsleiter beim STRAFA C. besprachen sich über die anstehenden Beurteilungen am 05.10.2011, 13.10.2011, 05.12.2011 und 09.01.2012. Am 15.12.2011 fand die Regionalbesprechung der Finanzämter für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung und am 24.01.2012 die Gremiumsbesprechung aller Dienststellenleitungen des Oberfinanzbezirks statt. In dem Beurteilungsplan, der in den Sachgebietsleiterbesprechungen erstellt wurde, ist der Kläger mit dem beabsichtigten Gesamturteil „vollbefriedigend unterer Bereich“ und einer prognostischen Gesamtpunktzahl „33“ aufgeführt.
5Unter dem 09.03.2012 wurde der Kläger dienstlich beurteilt. Die Beurteilung lautet im Gesamturteil auf „vollbefriedigend unterer Bereich“. Sie wurde durch den Vorsteher des STRAFA C. Herrn LRD I. -U1. gezeichnet. Die Leistungsmerkmale wurden 3-mal mit 3 Punkten und 1-mal mit 4 Punkten bewertet, die Befähigungsmerkmale 6-mal mit 3 Punkten und 1-mal mit 2 Punkten. In der Beurteilung ist die Beteiligung des Sachgebietsleiters Herrn U. vermerkt, dem der Kläger vom 1.8.2009 bis 31.12.2011 unterstand. Bis 31.07.2009 war Herr ORR B. sein Sachgebietsleiter.
6Der Kläger beantragte am 21.06.2012 die Abänderung seiner Beurteilung. Er sah sich insbesondere in der Arbeitsmenge und der Arbeitsgüte durch seinen damaligen Sachgebietsleiter – Herrn U. – zu schlecht beurteilt. Zudem sei die Verschlechterung auf der Beförderungsrangliste nicht nachvollziehbar.
7Das beklagte Land lehnte es nach Einholung von Stellungnahmen von Herrn I. -U1. , Herrn U. , Herrn B. und dem ehemaligen Vorsteher Herrn H. mit Bescheid vom 20.07.2012 ab, die Beurteilung zu ändern. Dieser Bescheid wurde dem Kläger am 30.07.2012 übergeben. Zur Begründung führte das beklagte Land aus, dass der Kläger in seiner Arbeitsweise zu schwach und zu oberflächlich sei und seine Ermittlungen oft wenig transparent und nachvollziehbar seien. Seine Aktenführung sei chaotisch, weshalb der Sachgebietsleiter ihm häufig Hinweise und Anregungen habe erteilen müssen. Die schwachen Arbeitsentwürfe des Klägers hätten zeitaufwendig hinterfragt und überarbeitet werden müssen. Im Vergleich zur Vorbeurteilung habe sich der Kläger nicht verschlechtert; die Veränderung in der Beförderungsrangliste sei auf die veränderten Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien zurückzuführen.
8Der Kläger hat am 30.08.2012 Klage erhoben. Er hält die Beurteilungsrichtlinien für rechtswidrig. Die Festlegung eines Gesamturteils durch ein Gremium ohne vorherige Bewertung der Einzelmerkmale verstoße gegen Art. 33 Abs. 3 GG, da das Gesamturteil nicht mehr aus den Einzelmerkmalen entwickelt würde. Aus Ziff. 6 der Richtlinien gehe nicht hervor, wie sich das vier- bzw. fünfstufige, in arabischen Zahlen codierte System der Ausprägungsgrade zu dem siebenstufigen Gesamtnotensystem verhalte. Daneben halte er seinen Sachgebietsleiter Herrn U. für voreingenommen, da die Kommunikation mit ihm erheblich erschwert gewesen sei und er den Kläger in seiner Arbeitsleistung benachteiligt habe. Die Beurteilung sei schließlich unplausibel. Die „Zusammenfassende Würdigung“ widerspreche den Einzelbewertungen, insbesondere hinsichtlich der Arbeitsweise, der Arbeitsgüte und des Sozialverhaltens, da der Text eine „umfassende Erfüllung“ der Anforderungen belege.
9Der Kläger beantragt,
10das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 20.07.2012 zu verurteilen, die für den Zeitraum 01.01.2009 bis zum 31.12.2011 erstellte dienstliche Beurteilung vom 09.03.2012 aufzuheben und den Kläger für den vorgenannten Zeitraum erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.
11Das beklagte Land beantragt,
12die Klage abzuweisen, hilfsweise, die Berufung zuzulassen.
13Das beklagte Land verteidigt die angegriffene Beurteilung. Die rechtmäßigen Verfahrensvorschriften seien eingehalten worden. Von einer Voreingenommenheit des Herrn U. sei nicht auszugehen; dienstliche Spannungen und die kritische Einschätzung der Arbeitsweise reichten nicht aus, eine Voreingenommenheit anzunehmen. Der Beurteiler Herr I. -U1. sei ebenfalls nicht voreingenommen gewesen. Schließlich widersprächen die Einzelmerkmale nicht der „Zusammenfassenden Würdigung“, da in beiden das Bild eines durchschnittlichen Beamten gezeichnet werde.
14Das Gericht hat Beweis erhoben über die Umstände der Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers durch Vernehmung von Herrn U. und Herrn I. -U1. als Zeugen; wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung vom 17.01.2014 verwiesen.
15Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Oberfinanzdirektion Nordrhein-Westfalen ergänzend Bezug genommen.
16Entscheidungsgründe
17Die Klage ist zulässig und begründet.
18Die angegriffene dienstliche Beurteilung des Finanzamtes für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung C. vom 09.03.2012 ist rechtswidrig; der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass er für den Zeitraum 01.01.2009 bis 31.12.2011 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich beurteilt wird.
19Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 93 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) [vom 01.04.2009 - GV.NRW. S. 224; zuletzt geändert durch Gesetz vom 01.10.2013 - GV.NRW. S. 566 -]. Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den - ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden - vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat;
20ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27.10.1988 - 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12; OVG NRW, Urteil vom 23.6.2006 - 6 A 1216/04 -, www.nrwe.de; Beschlüsse vom 27.12.2007 - 6 A 1603/05 -, juris, vom 13.12.1999 - 6 A 3599/98 -, DÖD 2000, 161 und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.
21Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen,
22BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 13/79 -, juris Rn. 29; OVG NRW, Urteil vom 24.01.2011 - 1 A 1810/08 -, juris Rn. 30 m.w.N.; VG Hamburg, Urteil vom 26.02.2013 - 8 K 1969/11 -, juris.
23Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung vom 09.03.2012 rechtlich fehlerhaft.
24Die Beurteilung ist in einem durch die „Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen“ (BuBR 2011) des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen rechtswidrig geregelten Beurteilungsverfahren erstellt worden. Die BuBR 2011 sehen vor, dass der Beurteiler die Einzelmerkmale der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung erst dann endgültig beurteilt, nachdem das Gesamturteil der Beurteilung gem. Ziff. 4.4.3 BuBR 2011 für ihn bindend in der Gremiumsbesprechung festgelegt wurde. Diese durch die BuBR 2011 bestimmte Reihenfolge bei der Bewertung von Gesamturteil und Einzelkompetenzen verstößt gegen das Gebot der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG. Werden die Einzelmerkmale einer Beurteilung erst nach dem Gesamturteil endgültig festgelegt, verlieren die Bewertungen der Einzelmerkmale ihre Aussagekraft für künftige auf der Grundlage der dienstlichen Beurteilung zu treffende Auswahlentscheidungen des beklagten Landes. Dienstliche Beurteilungen dienen dem Zweck, einen am Leistungsgrundsatz ausgerichteten Vergleich der Beurteilten bei Auswahlentscheidungen zu ermöglichen. Bei Auswahlentscheidungen hat der Dienstherr aber nicht allein auf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung abzustellen; bei gleichem Gesamturteil der Bewerber ist er gehalten, die dienstliche Beurteilung umfassend inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungsmerkmale zu berücksichtigen,
25vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 - 2 C 19/10 -, juris Rn. 17 m.w.N.
26Die eigenständige Berücksichtigung der Einzelmerkmale einer dienstlichen Beurteilung ist deshalb geboten, weil die Bewertung in einzelnen unterschiedlichen Leistungs- und Befähigungsbereichen eine größere Aussagekraft eines Beamten für einen bestimmten Beförderungsdienstposten haben kann als allein das Gesamturteil,
27vgl. VG Hamburg, Urteil vom 26.02.2013 - 8 K 1969/11 -, juris Rn. 64.
28Dieser eigenständigen Bedeutung der Einzelmerkmale für künftige Auswahlentscheidungen wird nur dann ausreichend Rechnung getragen, wenn das Gesamturteil aus den zuvor festgelegten Einzelmerkmalen in der Weise entwickelt wird, dass es durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der Einzelbewertungen gebildet wird,
29vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.09.2011 - 2 VR 3/11 -, juris Rn. 23 m.w.N.; vgl.VG Hamburg, Urteil vom 26.02.2013 - 8 K 1969/11 -, juris Rn. 66; siehe auch Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 8. Aufl. 2013, § 11, Rn. 49 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 24.11.1994 - 2 C 21/93: Das Gesamturteil ist kreativ aus den Bewertungen der Einzelmerkmale zu entwickeln.
30Dieser Vorgang zur Bewertung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des zu beurteilenden Beamten kommt entsprechend in § 93 Abs. 1 Satz 3 LBG NRW zum Ausdruck. Nach dessen Wortlaut ist die Beurteilung mit einem Gesamturteil „abzuschließen“ (Hervorhebung durch die Kammer).
31Das in den BuBR 2011 geregelte Beurteilungsverfahren beachtet die eigenständige Bedeutung der Einzelmerkmale einer Beurteilung nicht. Bei dem nach den BuBR 2011 vorgesehenen Verfahren besteht die Gefahr, dass die Einzelkategorien nicht jeweils für sich betrachtet und unter Ausschöpfung des von den Punktwerten 1 bis 5 und den Ausprägungsgraden „sehr stark ausgeprägt“ bis „weniger ausgeprägt“ gebildeten Spielraums bewertet werden, sondern die Vergabe der Ausprägungsgrade maßgeblich danach ausgerichtet wird, keine Implausibilität zwischen dem zuvor bindend festgelegten Gesamturteil und der Summe der Einzelbewertungen zu erzeugen. Der Beurteiler des zu beurteilenden Beamten kann nach vorheriger Festlegung des Gesamturteils nicht mehr unbefangen über die Bewertung der Einzelmerkmale entscheiden.
32Die Beurteilung des Klägers ist nach den rechtswidrigen verfahrensrechtlichen Vorgaben der BuBR 2011 erstellt worden. Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme ist das Gericht davon überzeugt, dass das Gesamturteil vorliegend nicht aus den Bewertungen der Einzelmerkmale entwickelt wurde. Die Zeugen Herr I. -U1. und Herr U. haben ausführlich und nachvollziehbar erläutert, dass jeder Beamte nach seinen Leistungen in einen Beurteilungsplan eingereiht wurde. Die Einzelmerkmale seien in den Sachgebietsleiterbesprechungen zwar auch angesprochen worden, sie seien aber vor der Festlegung des Gesamturteils nicht „sklavisch“ durchgesprochen worden. Ziel der Sachgebietsleiterbesprechungen sei die Festlegung einer Leistungsreihenfolge gewesen. Dafür seien nur das Gesamturteil und die prognostische Summe der Einzelmerkmale erforderlich. Schriftliche Beurteilungsentwürfe hätten zum Zeitpunkt der Erstellung des Beurteilungsplans nicht vorgelegen. Mit ihren Angaben haben die Zeugen deutlich gemacht, dass es für das Beurteilungsverfahren bis zur Entscheidung in der Gremiumsbesprechung allein bedeutsam war, das Gesamturteil festzulegen. Weder kommt den Einzelmerkmalen bei dieser Verfahrensweise die erforderliche eigenständige beurteilungsrechtliche Bedeutung zu, noch wird das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen entwickelt.
33Die praktizierte und in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Verfahrensweise stellt sich aus einem weiteren Grund als rechtswidrig dar. Nach Ziff. 4.4.3 Abs. 1 Satz 4 BuBR 2011 sind die Ergebnisse der Gremiumsbesprechung für den Dienststellenleiter (Beurteiler) bindend. Dies ist unvereinbar mit dem Grundsatz, dass der Beurteiler - und nicht der Vorgesetzte des Beurteilers oder andere Personen - die Beurteilung eigenverantwortlich und nach eigener Überzeugung zu erstellen hat. Nach Sinn und Zweck der dienstlichen Beurteilung muss der jeweils zuständige Beurteiler nicht nur in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten abzugeben. Die Beurteilung muss sich auch tatsächlich als ein von ihm verantwortetes eigenes und unabhängiges Urteil über den Beamten darstellen,
34vgl. BVerwG, Urteil vom 17.04.1986 - 2 C 13.85 -, juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 24.01.2011 - 1 A 1810/08 -, juris Rn. 43; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, B V 2, Rn. 282.
35Auch wenn das für den Kläger vorgeschlagene Gesamturteil und die Summe der Einzelbewertungen in der Gremiumsbesprechung nicht geändert wurden, hat der Beurteiler Herr I. -U1. die Bewertungen nicht unabhängig und eigenverantwortlich erstellt. Er hat in der mündlichen Verhandlung schlüssig dargelegt, dass die Sachgebietsleiterbesprechungen nur der prognostischen Festlegung des Gesamturteils dienten, bis in der Gremiumsbesprechung über die Beurteilungen für ihn bindend entschieden werde.
36Die Beurteilung des Klägers verstößt schließlich auch gegen Ziff. 4.5 Satz 3 BuBR 2011. Danach ist die Beteiligung früherer Vorgesetzter des zu beurteilenden Beamten – sofern sie an der Beurteilung beteiligt werden – in der Beurteilung zu vermerken. In der streitgegenständlichen Beurteilung sind die Beteiligungen nur unvollständig aufgeführt, da nur Herr U. als früherer Vorgesetzter genannt wird. Neben der Beteiligung von Herrn U. war auch die Beteiligung von Herrn ORR B. unter Punkt IX. der Beurteilung zu vermerken. Das Gericht hat nach den glaubhaften Angaben der Zeugen U. und I. -U1. zwar keinen Zweifel daran, dass der für den Kläger vom 01.01.2009 bis 31.07.2009 zuständige Sachgebietsleiter Herr B. bei der Erstellung der Beurteilung beteiligt wurde. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Beteiligung des ehemals zuständigen Sachgebietsleiters B. in der Beurteilung nicht formal vermerkt wurde.
37Die Rüge des Klägers zur Voreingenommenheit des Beurteilungsgehilfen Herrn U. greift hingegen nicht durch. Es ist vorliegend nicht von seiner Voreingenommenheit auszugehen. Eine solche liegt dabei tatsächlich vor, wenn der Beurteiler nicht willens oder nicht in der Lage ist, den Beurteilten sachlich und gerecht zu beurteilen. Voreingenommenheit unterscheidet sich von der Besorgnis der Befangenheit dadurch, dass die mangelnde Objektivität und Unvoreingenommenheit gegenüber dem zu Beurteilenden nicht aus dessen subjektiver Sicht, sondern aus der Perspektive eines objektiven Dritten festzustellen ist. Selbst gravierende Spannungen, die ein Ausmaß erreicht haben, dass nach Auffassung der Personalführung die Aufrechterhaltung eines geordneten Dienstbetriebes unmöglich gewesen sein sollte, rechtfertigen nur im Ausnahmefall die Annahme der Befangenheit. Aus den vom Kläger angeführten Umständen der überlangen Bearbeitungszeit durch Herrn U. und eines Vorfalls aus dem Sommer 2010 ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine Voreingenommenheit. Der Zeuge U. hat in der mündlichen Verhandlung hinreichend verdeutlicht, warum er die vom Kläger vorgelegten Vorgänge zeitaufwendiger und intensiver bearbeiten musste. Anhand von Beispielen hat er nachvollziehbar geschildert, dass er wegen der Aktenführung und Arbeitsweise des Klägers nur erschwert Zugang zu den Akten habe finden können. Andere Beamte hätten es hingegen vermocht, ihn durch die vorgelegten Berichte „quasi an der Hand“ durch den Sachverhalt zu führen. Seine Schilderungen ergänzten seine ausführliche Stellungnahme im Vorfeld des gerichtlichen Verfahrens, in der er bereits die Probleme bei der Überarbeitung der vom Kläger vorgelegten Fälle erläutert hatte. Auch wenn sich der Zeuge nicht mehr an den vom Kläger vorgelegten, verzögert gezeichneten Prüfungsvermerk erinnern konnte, hat er anhand eines anderen konkreten Beispiels erläutert, dass die Zeichnung von Prüfungsvermerken aus verschiedenen Gründen einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen konnte. Die sachlich gehaltenen Schilderungen des Vorfalls aus dem Sommer 2010 lassen ebenfalls nicht auf ein gravierendes Zerwürfnis zwischen dem Kläger und dem Zeugen U. schließen. Ergänzend zu den Erläuterungen in der Stellungnahme im Vorfeld des gerichtlichen Verfahrens führte der Zeuge U. glaubhaft aus, dass die Angelegenheit nach einem klärenden Gespräch von beiden als erledigt betrachtet worden sei.
38Ergänzend und ohne dass es hier darauf ankommt, weist die Kammer zur Vermeidung weiterer rechtlicher Auseinandersetzungen darauf hin, dass den Anforderungen an die Plausibilisierung der Beurteilung genüge getan sein dürfte. Die vorgenommene Punktbewertung dürfte der textlichen Würdigung unter Punkt V. der Beurteilung nicht widersprechen. Obwohl die zusammenfassende Würdigung in positiven Sprachwendungen gefasst ist, enthält sie auch kritische Formulierungen, die eine durchschnittliche Benotung der Merkmale rechtfertigen dürften. In gleicher Weise dürfte das Gesamturteil nicht der Bewertung der Einzelmerkmale widersprechen. Das Gesamturteil „vollbefriedigend“ soll Beamten zuerkannt werden, die in Teilbereichen über dem Durchschnitt liegen. Aufgrund der Bewertung eines Leistungsmerkmals mit 4 Punkten und der positiven Befähigungsbeurteilung erscheint das erteilte Gesamturteil nachvollziehbar.
39Ebenso dürfte der Einwand des Klägers nicht durchgreifen, dass das Verhältnis der Punktwerte der Einzelmerkmale und der Gesamtnote nicht ersichtlich und nachvollziehbar sei. Anders als in den Beurteilungsrichtlinien der Zollverwaltung, die dem Urteil des VG Hamburg vom 26.02.2013 (a.a.O.) zugrundelagen, sind die Punktwerte hinsichtlich der Leistungsmerkmale und des Gesamturteils anhand eines Vergleichs des gezeigten Verhaltens mit den zugrundeliegenden Anforderungen zu vergeben und orientieren sich am Durchschnitt. Dabei ist die Begründung hinter den einzelnen Gesamtnoten klar gefasst und verständlich.
40Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
41Für die vom beklagten Land hilfsweise beantragte Zulassung der Berufung bestand kein Anlass, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht gegeben sind.
(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.
(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.
(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.
(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.
Tenor
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7. Februar 2014 aufgehoben und die Klage abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Der Kläger, der als Polizeikommissar im Dienst des beklagten Landes steht und in der Wasserschutzpolizeistation A. in der Funktion eines Sachbearbeiters eingesetzt ist, wendet sich gegen eine dienstliche Beurteilung.
- 2
Zum Beförderungstermin 18. Mai 2013 stellte das Ministerium des Innern und für Sport, wie in den Jahren zuvor, den nachgeordneten Organisationseinheiten (Polizeipräsidien, Bereitschaftspolizei, Landeskriminalamt etc.) mehrere Beförderungsstellen zur Verfügung. Dabei wurden der Wasserschutzpolizei insgesamt vier nach der Besoldungsgruppe A 10 Landesbesoldungsordnung - LBesO - bewertete Stellen zugewiesen, auf die sich Polizeikommissarinnen und Polizeikommissare in der Besoldungsgruppe A 9 LBesO (in der Vergleichsgruppe des sog. Bewährungsaufstiegs) bewerben konnten. Auf eine dieser Beförderungsstellen bewarb sich der Kläger zusammen mit zwanzig weiteren Polizeikommissarinnen und Polizeikommissare.
- 3
Nach Einholung eines schriftlichen Beurteilungsbeitrages des früheren unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers erstellte der Leiter der Wasserschutzpolizeistation A., Erster Polizeihauptkommissar (EPHK) H., als Erstbeurteiler und der damalige Leiter des Führungsstabs im Wasserschutzpolizeiamt, Polizeidirektor B., als Zweitbeurteiler daraufhin am 18. April 2013 eine Anlassbeurteilung, die mit der Leistungsgesamtbewertung „B“ (= übertrifft die Anforderungen) schloss. Auch in den Einzelmerkmalen erhielt der Kläger jeweils diese Note. Bei den Submerkmalen wurde dreimal die höchste „A“ (= übertrifft die Anforderung erheblich) und achtmal die zweithöchste Bewertung vergeben. Dies alles entspricht dem Ergebnis der ein Jahr zuvor aus dem gleichen Anlass erstellten dienstlichen Beurteilung. Die Befähigungsbeurteilung enthält in den einzelnen Befähigungsmerkmalen zweimal das Prädikat „I“ (= besonders stark ausgeprägt) und neunmal die Bewertung „II“ (= stark ausgeprägt). Dies stellt gegenüber der Vorbeurteilung aus dem Jahr 2012, in der ihm in der Befähigungsbeurteilung einmal die Note „III“ (= normal ausgeprägt) zuerkannt worden war, eine Verbesserung dar.
- 4
Gegen die aktuelle Anlassbeurteilung erhob der Kläger ebenso Widerspruch wie gegen die Mitteilung des Wasserschutzpolizeiamtes, nach der er auf der Grundlage des Ergebnisses seiner Beurteilung bei der Vergabe einer der zur Verfügung stehenden Beförderungsstellen zum 18. Mai 2013 nicht berücksichtigt werden könne.
- 5
Nach Erlass des Widerspruchsbescheides vom 2. Juli 2013 hat der Kläger innerhalb eines Monats die vorliegende Klage erhoben. Seiner Auffassung nach ist die Beurteilung vom 18. April 2013 verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Vor Erstellung der Anlassbeurteilungen seien zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern Gespräche geführt worden. In diesen Besprechungen sei in unzulässiger Weise eine personenbezogene Aufstellung vorgenommen worden, die eine verbindliche Reihung der Bewerber ergeben habe. Die ersten vier Namen dieser Reihung gäben diejenigen Bewerber wieder, die letztlich befördert worden seien. Es seien demnach konkrete Erörterungen im Hinblick auf die Beurteilung der Leistungen und Befähigungen einzelner Beamter vorausgegangen. Demgegenüber hätten im Rahmen dieser Gespräche nur allgemeine Beurteilungsfragen erörtert werden dürfen. Dieser Verfahrensfehler habe sich sowohl auf seine dienstliche Beurteilung als auch auf die anschließende Auswahlentscheidung ausgewirkt. Denn durch die Beförderungsrangliste sei zumindest mittelbar Einfluss auf die Erstellung der Beurteilungen durch die an dem Gespräch beteiligten Erstbeurteiler genommen worden. Darüber hinaus seien seine erbrachten Leistungen und persönlichen Fähigkeiten nicht angemessen bewertet worden. Sachgerecht wäre eine Neubewertung mit der Leistungsgesamtbewertung „A“.
- 6
Der Kläger hat beantragt,
- 7
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 2. Juli 2013 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 18. April 2013 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
- 8
Der Beklagte hat beantragt,
- 9
die Klage abzuweisen.
- 10
Er ist der Auffassung, dass der vom Kläger vermutete Verfahrensfehler nicht vorliege. Der Zweitbeurteiler habe zunächst am 12. Dezember 2012 ein Gespräch mit den Erstbeurteilern geführt, in dem allgemeine Beurteilungsfragen erörtert worden seien. Am 14. und 15. Februar 2013 hätten weitere Gespräche zwischen den Erst- und dem Zweitbeurteiler stattgefunden. Hierbei sei eine Leistungsreihung vorgenommen worden. Dies sei nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz aber auch zulässig. Auf den Widerspruch des Klägers hätten Erst- und Zweitbeurteiler sich nochmals mit der Beurteilung befasst, ohne allerdings zu einem für den Kläger günstigeren Ergebnis zu kommen.
- 11
Der Zweitbeurteiler bestätigte in seiner Stellungnahme vom 6. Dezember 2013 die mit den Erstbeurteilern geführten Erörterungsgespräche. Diese hätten zu einem Leistungsvergleich der Bewerber geführt. Auf der Basis dieses Leistungsvergleichs seien die Beurteilungen endgültig erstellt worden. Die Beurteilungsergebnisse und damit auch die Vergabe von Beförderungsämtern basierten auf dem im Kreis der Erst- und Zweitbeurteiler vorgenommenen Leistungsvergleich.
- 12
Mit Urteil vom 7. Februar 2014 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen. Die Vorinstanz hat hierzu im Wesentlichen auf die nach den Ausführungen der Beurteiler erfolgten Reihungs- bzw. Abstimmungsgespräche abgestellt. Diese seien nicht zulässig, weil sie die Ergebnisse der dienstlichen Beurteilungen über die Bewerber in rechtswidriger Weise vorwegnähmen. Diese Handhabung unterlaufe eine unabhängige und leistungsgerechte Bewertung durch die Erstbeurteiler und berücksichtige somit die verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine an den Kriterien von Eignung, Leistung und Befähigung ausgerichtete Bewertung nicht hinreichend. Zudem widerspreche sie den Zuständigkeitsvorgaben der Beurteilungsrichtlinien, da an den Besprechungen auch Personen teilgenommen hätten, welche die Leistungen der zu beurteilenden Bewerber mangels persönlicher Kenntnis nicht zutreffend hätten einschätzen können.
- 13
Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt. Er ist der Auffassung, die Vorinstanz habe die im Rahmen der Abstimmungsgespräche vorgenommene Reihung zu Unrecht beanstandet. Dieses Verfahren verstoße insbesondere nicht gegen die Beurteilungsrichtlinien, da hierbei keine verbindlichen Weisungen an die Erstbeurteiler erfolgt seien. Das Oberverwaltungsgericht habe in mehreren Entscheidungen die Beurteilerbesprechungen und die dabei erstellten Leistungsreihungen durch die Beurteiler als unbedenklich bewertet. Die vom Zweitbeurteiler durchgeführten Abstimmungsgespräche mit den Erstbeurteilern und die dabei erfolgte Reihung könnten eine gleichmäßige Anwendung der Beurteilungsmaßstäbe gewährleisten. Die Unabhängigkeit der Erstbeurteiler werde hierdurch nicht beeinträchtigt.
- 14
Der Beklagte beantragt,
- 15
das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7. Februar 2014 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
- 16
Der Kläger beantragt,
- 17
die Berufung zurückzuweisen.
- 18
Er verteidigt das angefochtene Urteil.
- 19
In der mündlichen Verhandlung vom 17. März 2015 hat der Senat die Beurteiler des Klägers, EPHK H. und Polizeidirektor B., zum Beurteilungsverfahren in der Beförderungskampagne zum 18. Mai 2013 sowie zum Inhalt der angefochtenen dienstlichen Beurteilung befragt.
- 20
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten, den beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten sowie den Gerichtsakten in dem Verfahren 5 L 528/13.KO, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
- 21
Die Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Denn der Kläger hat keinen Anspruch auf eine erneute Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 1. Dezember 2009 bis 30. November 2012. Die über diesen Zeitraum aus Anlass seiner Bewerbung um eine Beförderungsstelle erstellte Beurteilung vom 18. April 2013 leidet entgegen der Rechtsauffassung der Vorinstanz an keinem Rechtsfehler. Sie entspricht den verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Vorgaben und weist auch sonst keinen Verfahrensfehler auf (I.). Ausgehend von den Rügen des Klägers ist des Weiteren auch kein der Bewertung des Senats unterliegender inhaltlicher Mangel festzustellen (II.).
I.
- 22
1. Der Beklagte ist nach § 15 Abs. 1 Satz 1 der aufgrund der Ermächtigung in § 25 Landesbeamtengesetz - LBG - erlassenen Laufbahnverordnung - LbVO - vom 19. November 2010 (GVBl. S. 444) berechtigt, die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Klägers zu beurteilen. Zur näheren Ausfüllung dieser allgemeinen gesetzlichen Vorgaben hat der Beklagte für die u. a. in der Wasserschutzpolizei eingesetzten Polizeibeamten die Bestimmungen über die Beurteilungen im Bereich der Polizei des Landes Rheinland-Pfalz (Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 15. Oktober 2005, MinBl. S. 314; im Folgenden: BeurteilungsVV) erlassen.
- 23
2. Nach gefestigter verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist es die wesentliche Aufgabe dienstlicher Beurteilungen, den gemäß Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz - GG - bestehenden Leistungsgrundsatz im öffentlichen Dienst zu gewährleisten. Denn beamtenrechtliche Auswahlentscheidungen zur Besetzung von Funktionen und Ämtern im öffentlichen Dienst sind – von (hier nicht vorliegenden) Ausnahmen abgesehen – regelmäßig auf der Grundlage dienstlicher Beurteilungen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu treffen. Damit die dienstlichen Beurteilungen ihre Funktion, am Leistungsgrundsatz orientierte Auswahlentscheidungen zu ermöglichen erfüllen können, müssen sie allerdings hinreichend differenziert ausfallen. Wenn eine solche Differenzierung nicht besteht, werden sie als Auswahlinstrument untauglich (vgl. OVG RP, Beschluss vom 5. November 2012 - 2 B 10778/12.OVG -, AS 41, 265 [272]).
- 24
Dies gilt in besonderem Maße, wenn der Dienstherr, wie hier, auf die Erstellung von Regelbeurteilungen verzichtet und seine Beamten nur aus bestimmten Anlässen, vornehmlich zur Vorbereitung der jährlichen Beförderungskampagnen, beurteilt. Bei einem derartigen Anlassbeurteilungssystem sind besonders hohe Anforderungen an die verfahrensmäßige Ausgestaltung, die Transparenz und Nachvollziehbarkeit der gewonnenen Beurteilungsergebnisse zu stellen. Denn die neuere höchstrichterliche Rechtsprechung billigt mittlerweile den Regelbeurteilungen, die definitionsgemäß ohne besonderen Anlass in wiederkehrenden Abständen die dienstlichen Leistungen eines Beamten erfassen, eine höhere Aussagekraft als den Anlassbeurteilungen zu (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. November 2012 - 2 VR 5.12 -, NVwZ-RR 2013, 267; OVG RP, Beschluss vom 2. Juli 2014 - 10 B 10320/14.OVG -, NVwZ-RR 2014, 809 [811]).
- 25
Hinzu kommt vorliegend, dass der Dienstherr die regelmäßigen Beförderungen bei Polizeibeamten in den Besoldungsgruppen A 9 bis A 10 LBesO ohne eine vorherige Erprobung auf höherwertigeren Dienstposten gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LBG vornimmt (sog. Topfwirtschaft mit fliegenden Stellen). Eine solche Verwaltungspraxis erhöht die Anforderungen an die Vergleichbarkeit der Beurteilungen und die Transparenz und Nachvollziehbarkeit des Beurteilungsverfahrens nochmals (vgl. OVG RP, Beschluss vom 1. Oktober 2012 - 2 B 10745/12.OVG -, IÖD 2012, 254).
- 26
3. Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte nur eingeschränkt überprüfbar. Die Einschätzung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung eines Beamten ist ein dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Beurteiler den gesetzlichen Rahmen der Beurteilungsermächtigung verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt haben. Hat der Dienstherr – wie hier – allgemeine Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG -) an diese gebunden. Das Gericht kann überprüfen, ob die Richtlinien mit höherrangigem Recht vereinbar sind und ob die Beurteiler sich an deren Vorgaben gehalten haben (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, NVwZ-RR 2002, 802; BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, BVerwGE 124, 356; Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 -, juris; OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, LKRZ 2011, 73).
II.
- 27
Von diesen Rechtsgrundsätzen ausgehend ist die angefochtene Beurteilung vom 18. April 2013 nicht verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. In dem Beurteilungsverfahren ist insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit des Beurteilers verstoßen worden (1.). Es ist zudem nicht festzustellen, dass es zu einer unzulässigen Beeinflussung des Beurteilers durch die Beurteilerbesprechungen vom 14. und 15. Februar 2013 gekommen ist (2.).
- 28
1. Um das Leistungs- und Befähigungsbild eines Bewerbers um eine höherwertige Funktion, eine Beförderung oder den Zugang zu einer Fortbildungsqualifizierung in tatsächlicher Hinsicht so zutreffend wie möglich zu erfassen, erstellen im Bereich der Polizei des Landes Rheinland-Pfalz die Beurteiler dienstliche Beurteilungen gemäß Nr. 5.1 Satz 1 der BeurteilungsVV unabhängig und frei von Weisungen.
- 29
Parallel dazu sehen die Beurteilungsrichtlinien in Nr. 5 der BeurteilungsVV aber auch ein mehrfach gestuftes Beurteilungsverfahren vor. Danach fertigen zunächst die Erstbeurteiler, ggf. unter Beteiligung von unmittelbaren Vorgesetzten der Beamten im sog. Beratungsteam, ihre Beurteilungsvorschläge (Nr. 4.1 und 5.2.2 BeurteilungsVV). Diese Beurteilungsentwürfe können vom Zweitbeurteiler bestätigt oder abgeändert werden (Nr. 5.2.3 BeurteilungsVV). Bei Beurteilungen im Zusammenhang mit der Vergabe von nach A 13 LBesO bewerteten Funktionen und entsprechenden Beförderungsämtern des gehobenen Dienstes, im Zusammenhang mit der Vergabe von nach A 12 LBesO bewerteten Funktionen, für einen Verwendungsaufstieg in den höheren Dienst und für die Zulassung zum höheren Dienst bedarf es der vorherigen Bestätigung durch den jeweiligen Dienstvorgesetzten (Nr. 5.2.4.4 BeurteilungsVV). Dies ist regelmäßig der Polizeipräsident (hier: der Leiter des Wasserschutzpolizeiamtes).
- 30
Mit diesem gestuften Beurteilungsverfahren sollen zwei Anforderungen an sachgerechte dienstliche Beurteilungen erfüllt und möglichst wirkungsvoll zur Geltung gebracht werden: Zum einen sind die Tatsachengrundlagen für eine dienstliche Beurteilung zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014, a.a.O.), zum anderen müssen, damit die Beurteilungen hinreichend differenziert ausfallen, gleiche Beurteilungsmaßstäbe eingehalten werden. Um beide Ziele zu erreichen, werden die damit verbundenen Aufgaben in dem Beurteilungssystem der Polizei auf mehrere Personen aufgeteilt: Hierbei ist es die wesentliche Aufgabe des Erstbeurteilers, seine – in der Regel unmittelbaren – Kenntnisse von der Befähigung und den Arbeitsergebnissen eines Beamten möglichst umfassend in den Beurteilungsvorgang einzubringen und dem Zweitbeurteiler so eine zutreffende Grundlage für die von ihm vorzunehmende abschließende Beurteilung zu liefern. Der für das Ergebnis der Beurteilung letztlich verantwortliche Zweitbeurteiler (5.2.3 Abs. 4 BeurteilungsVV) soll dabei vor allem die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe gewährleisten (vgl. Nr. 5.2.3 Abs. 3 Satz 1 BeurteilungsVV).
- 31
2. Die sich in diesem Verwaltungsstreitverfahren in erster Linie stellende Frage, ob bei derartigen Beurteilungssystemen Beurteilerbesprechungen rechtlich zulässig sind, hat der Senat allerdings bereits mehrfach entschieden: Zur Verwirklichung der vorstehend dargestellten beiden Zwecke des Beurteilungsverfahrens dürfen die Beurteiler vor Erstellung der Beurteilungen Gespräche miteinander führen; gegebenenfalls müssen sie dies sogar. Derartige Besprechungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) anzusehen und deshalb auch ohne eine ausdrückliche einfachgesetzliche Ermächtigung zulässig (vgl. Urteile vom 15. Dezember 2006 - 2 A 11032/06.OVG -, juris; vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, juris, und zuletzt vom 13. Mai 2014 - 2 A 10637/13.OVG -, NVwZ-RR 2014, 813).
- 32
a) Abstimmungsgespräche zwischen Beurteilern sind in den Beurteilungsrichtlinien zum Teil ausdrücklich vorgesehen. So muss der Zweitbeurteiler bereits im Vorfeld der zu erstellenden Anlassbeurteilungen gemeinsam mit den Erstbeurteilern „allgemeine Beurteilungsfragen“ erörtern. Im Rahmen eines solchen Vorgesprächs, das vorliegend am 12. Dezember 2012 auch im Vorfeld der Beförderungskampagne 2013 stattgefunden hat, dürfen Beurteilungen der Leistungen und Befähigungen einzelner Beamter zwar nicht erörtert werden (Nr. 5.2.3 Abs. 1 Satz 4 BeurteilungsVV). Erforderlich und zulässig ist es allerdings, den Erstbeurteilern den nach den Richtlinien vorgegebenen Maßstab nochmals zu verdeutlichen und auf eine einheitliche Anwendung hinzuwirken (so ausdrücklich Nr. 5.2.3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BeurteilungsVV). Neben diesem Vorgespräch muss der Erstbeurteiler bei Beurteilungen aus Anlass einer anstehenden beamtenrechtlichen Auswahlentscheidung nach den Beurteilungsrichtlinien mit den ihm nachgeordneten Vorgesetzen im Beratungsteam eine Rangfolge erörtern und festlegen, falls er nicht – wie vorliegend – selbst unmittelbarer Vorgesetzter der Bewerber ist (vgl. Nr. 5.2.1 Abs. 3 BeurteilungsVV).
- 33
b) Neben diesen, bereits nach den Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen, Gesprächen sind nach der Rechtsprechung des Senats auch weitere Abstimmungsgespräche zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern zulässig. Dabei dürfen auch statusamtsbezogene Leistungsreihungen, wie sie im vorliegenden Fall auf Zweitbeurteilerebene erfolgten, erstellt werden (vgl. Urteil vom 15. Dezember 2006 - 2 A 11032/06.OVG -, veröffentlicht in ESOVGRP). An dieser Rechtsprechung wird festgehalten. Die Kritik des Klägers und der Vorinstanz greift demgegenüber nicht durch. Derartige Beurteilerkonferenzen, die nicht zuletzt der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe dienen (vgl. Nr. 5.2.3 Abs. 1 Satz 2 BeurteilungsVV), stellen sich vielmehr als folgerichtige Weiterentwicklung des in den Richtlinien geregelten Verfahrens dar und sind aus den oben dargelegten Gründen mit höherrangigem Recht vereinbar.
- 34
c) Wie bereits die Abstimmungsgespräche sind statusamtsbezogene Leistungsreihungen, wenn auch nur auf Ebene des Beratungsteams, bereits nach den Beurteilungsrichtlinien zulässig (vgl. Nr. 5.2.1 Abs. 3 BeurteilungsVV). Hiervon ausgehend ist darüber hinaus die Bildung einer Rangfolge bei einem Abstimmungsgespräch zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern rechtlich unbedenklich, sofern dies nicht zur Festlegung der Beurteilung von Leistung und Befähigung der einzelnen Beamten vorgenommen wird. Sie dient dem vorstehend beschriebenen Ziel der dienstlichen Beurteilungen, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Bewertungen zu erhalten. Deshalb ist es zulässig, eine Rangfolge zu bilden, die – unabhängig von Benotungen im konkreten Einzelfall – die Leistungen der zu beurteilenden Beamten ins Verhältnis zueinander setzt und dadurch den Beurteilungsmaßstab vereinheitlicht.
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Entgegen der Meinung des Klägers und der Vorinstanz machen Abstimmungsgespräche ohne Herbeiführung eines Einvernehmens zwischen Erst- und Zweitbeurteiler über die jeweils zu vergebenden Einzelbewertungen auch Sinn. Es sollen die in Nr. 3.1.2 und 3.2.1 BeurteilungsVV abstrakt umschriebenen Leistungs- und Befähigungsmerkmale in eine Beziehung zu den Anforderungen gesetzt werden, welche die zu beurteilenden Beamten für die Vergabe einer bestimmten Note zu erfüllen haben. Dabei kann das den einzelnen Gesamtnoten zuzuordnende Leistungsniveau konkretisierend erörtert werden, ohne den Erstbeurteilern personenbezogen eine Festlegung auf bestimmte Gesamtnoten nahezulegen. Auf einzelne Beamte, deren Leistungsbild zweifelsfrei und eindeutig einer bestimmten Gesamtnote zuzuordnen ist, kann beispielhaft eingegangen werden, um auf diese Weise „Eckpunkte“ für die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe festzulegen. Geschieht dies, muss jedoch Klarheit darüber bestehen, dass die Beurteilung des Erstbeurteilers auch insoweit noch offen ist.
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Derartige Abstimmungsgespräche und die dabei festgelegte Leistungsreihung dienen demnach der von den Beurteilungsrichtlinien als Ziel ausdrücklich vorgegebenen Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe, weil sie dem Erstbeurteiler nochmals die Beurteilungsgrundlagen verdeutlichen und ihm so die Möglichkeit bieten, die Leistungen „seiner“ Beamten maßstabsgerecht einzuordnen. Die Diskussionsbeiträge anderer Erstbeurteiler können zu einer wirklichkeitsnahen Einschätzung der Leistungen der einzelnen Beamten und damit insbesondere zur Verhinderung einer zu wohlwollenden Beurteilungspraxis führen. Dies wiederum dient der von den Beurteilern allgemein zu wahrenden Beurteilungs- und Systemgerechtigkeit. Außerdem bieten die Erörterungen in der Beurteilerkonferenz dem Zweitbeurteiler die Gelegenheit, ausreichende Tatsachengrundlagen für seine abschließenden Beurteilungen zu gewinnen.
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Allerdings ist die dienstliche Beurteilung eines Beamten dann rechtswidrig, wenn aufgrund der im Abstimmungsgespräch gebildeten Rangfolge die Bewertungen (Noten) der Erstbeurteiler verbindlich festlegt werden oder die Erstbeurteiler an das Ergebnis der Beurteilerkonferenz faktisch gebunden sind und sie so bei der einzelnen Beurteilung die Gesamtbewertung nicht aus einer Bewertung der einzelnen Beurteilungsmerkmale, sondern nur unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit der festgelegten Rangfolge vornehmen (so auch OVG NRW, Beschluss vom 16. April 2002 - 1 B 1469/01 -; OVG Nds, Urteil vom 30. Mai 2007 - 5 LC 44/06 - sowie Beschluss vom 6. Januar 2010 - 5 LA 223/08 -, sämtlich juris; Demme/Wilhelm, ZBR 2015, 80 [83]). Mit den Vorgaben der Richtlinie nicht vereinbar ist deshalb eine inhaltlich bis ins Einzelne gehende Vorwegnahme der Beurteilungsergebnisse, etwa durch die Festlegung von „Punktekorridoren“ auf Zweitbeurteilerebene und deren Weitergabe an die Erstbeurteiler (vgl. OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, veröffentlicht in ESOVGRP). Das in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Beurteilungsverfahren „von unten nach oben“ wird hierdurch gleichsam auf den Kopf gestellt. Für die betroffenen Beamten entsteht so der Eindruck, nicht mehr die dienstliche Beurteilung sei Grundlage der Beförderungsentscheidung, sondern eine von dem Zweitbeurteiler vorab getroffene Beförderungsentscheidung sei ausschlaggebend für das Beurteilungsergebnis.
- 38
d) Ob die Entscheidungsfreiheit des Erstbeurteilers dergestalt in einer mit den Vorgaben von Nr. 5.1 Satz 1 BeurteilungsVV nicht zu vereinbarenden Weise eingeschränkt wird, richtet sich nicht nach der subjektiven Sicht des Erstbeurteilers, sondern nach den objektiv gegebenen Umständen (vgl. OVG NW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 -, DÖD 2000, 161). Daher führt es nicht schon für sich gesehen zu einem Rechtsfehler, wenn der Erstbeurteiler subjektiv von einer bestimmten Erwartungshaltung des Zweitbeurteilers ausgeht und sich davon bei der Erstellung seines Beurteilungsvorschlages bestimmen lässt. Anders ist dies allerdings zu werten, wenn sich Erst- und Zweitbeurteiler bereits vor Erstellung der Erstbeurteilung personenbezogen auf bestimmte Beurteilungen bis hin zur Bewertung einzelner Submerkmale, verständigt haben. Es ist deshalb nicht zulässig, noch vor Erstellung der Beurteilungsvorschläge die Beurteilungsabsichten der Erstbeurteiler personenbezogen abzufragen. Gleiches gilt, wenn der Zweitbeurteiler seine Vorstellungen hierzu in einer Weise deutlich macht, die den Erstbeurteilern bereits in diesem Verfahrensstadium den Eindruck vermittelt, dessen Meinungsbildung sei bereits abgeschlossen, eine abweichende Erstbeurteilung demzufolge zwecklos.
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e) Überträgt man die genannten Grundsätze auf den vorliegenden Fall, ergibt sich Folgendes: Die Abstimmungsgespräche zwischen dem Leiter des Wasserschutzpolizeiamtes als Zweitbeurteiler und den als Erstbeurteiler zuständigen Leitern der Wasserschutzpolizeistationen sowie die dabei vorgenommene Leistungsreihung sind – wie oben im Einzelnen dargelegt – als solche nicht zu beanstanden.
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Es ist nach dem Ergebnis der Befragungen des Erst- und des Zweitbeurteilers in der mündlichen Verhandlung vom 17. März 2015 auch nicht davon auszugehen, dass sich die Beurteiler bereits vor Erstellung der Erstbeurteilung personenbezogen auf bestimmte Beurteilungen bis hin zur Bewertung einzelner Submerkmale, verständigt haben oder der Zweitbeurteiler seine Vorstellungen hierzu in einer Weise deutlich gemacht hat, die den Erstbeurteilern bereits in diesem Verfahrensstadium den Eindruck vermittelt haben, dessen Meinungsbildung sei bereits abgeschlossen, eine abweichende Erstbeurteilung demzufolge zwecklos. Dies haben die Befragungen beider Beurteiler ergeben.
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Dabei ging der Erstbeurteiler des Klägers, EPHK H., sowohl auf den „äußeren“ Ablauf der beiden Besprechungen als auch auf die dabei besprochenen Inhalte ein. Insofern teilte er dem Senat mit, dass er in diese beiden Beratungsrunden mit seinen eigenen Überlegungen gegangen sei, die – sofern nach Nr. 4.1 Abs. 2 BeurteilungsVV erforderlich – auch schon mit seinem Beratungsteam, das gemäß Nr. 4.2 BeurteilungsVV aus den Dienstgruppenleitern der Wasserschutzpolizeistation A. gebildet worden war, abgestimmt war. Er wies insbesondere darauf hin, dass er auch nach der letzten der beiden Besprechungstermine noch keine abschließende Meinung im Hinblick auf die einzelnen Benotungen der Einzelmerkmale der Beurteilung des Klägers hatte. Diese Angaben decken sich nicht nur mit den hierzu gemachten Aktenvermerken; sie erklären auch den relativ langen Zeitraum, der zwischen der letzten Besprechung am 15. Februar 2013 und dem erst am 17. April 2013 fertig gestellten Beurteilungsentwurf lag.
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Diese, danach schon aktenmäßig und in zeitlicher Hinsicht plausible, Schilderung des Verfahrensganges durch den Erstbeurteiler stimmt mit den Angaben des Zweitbeurteilers, die dieser bei seiner Befragung gegenüber dem Senat gemacht hat, ohne Einschränkung überein. Danach lag zwischen der ersten Besprechung mit den Erstbeurteilern am 12. Dezember 2012, in der er ihnen nochmals den Beurteilungsmaßstab verdeutlicht und sie an die Beachtung dieser Vorgaben erinnert habe, und der Schlusszeichnung der Beurteilung über den Kläger am 18. April 2013 ein sich über mehrere Monate erstreckender Prozess der Bewertung aller Bewerber um die ausgeschriebenen Beförderungsstellen. In diesem, nach den Richtlinien bis in Einzelnen vorgegebenen, Verfahren hat er nach seinem Bekunden von den Erstbeurteilern – vor allem in den beiden Besprechungstermine vom 14. und 15. Februar 2013 – um Hilfen für die letztlich von ihm allein zu verantwortenden Beurteilungen der Bewerber um die ausgeschrieben Beförderungsämter gebeten. Nachvollziehbar legte er weiter dar, dass er allein wegen der hohen Zahl der Bewerber und seinem Bestreben um eine sachgerechte Bewertung der dienstlichen Leistungen und Befähigungen der von ihm zu beurteilenden Beamten bereits seit mehreren Jahren die jährlich stattfindenden Beurteilerbesprechungen auf zwei Tage lege. Dies diene vor allem der Gewinnung eines möglichst objektiven, umfassenden und auch einer gerichtlichen Überprüfung standhaltenden Beurteilungsmaßstabes. Darüber hinaus solle aber auch den Erstbeurteilern der – ansonsten nicht oder nicht in dieser Intensität mögliche – Vergleichsmaßstab, der mit der Vorstellung „ihrer“ Beamten in dem zweitägigen Besprechungen deutlich werde, anschaulich gemacht und durch konkrete Schilderungen belegt werden.
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Wie schon der Erstbeurteiler, betonte auch Polizeidirektor B. als Zweitbeurteiler, dass eine Festlegung auf einzelne Beurteilungsnoten in diesen Besprechungen nicht erfolge. Allerdings sei schon während der Diskussion für den einen oder anderen Beurteiler (und auch für ihn selbst) deutlich geworden, welche leistungs- und Befähigungsmerkmale ungefähr vergeben werden müssen, um etwa zu einer „guten B-Beurteilung“ oder aber schon zu einer „A-Beurteilung“ zu gelangen. Auch hier konnte der Zweitbeurteiler, selbst auf mehrfaches Nachfragen durch den Senat und den Bevollmächtigten des Klägers, dem Eindruck, die Erstbeurteiler seien allenfalls „Schreibgehilfen“ einer ansonsten für ihn bereits feststehenden Beurteilungsnote (mit den konkreten Einzelnoten) gewesen, entgegenwirken.
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Besonders anschaulich belegt wird die auch nach den Besprechungen weiterhin gegebene Weisungsfreiheit der Erstbeurteiler durch zwei (eher am Rande erfolgte) Bemerkungen des Zweitbeurteilers während seiner Befragung durch den Senat in der mündlichen Verhandlung vom 17. März 2015. Danach sei es in der Beförderungskampagne zum 18. Mai 2013 zum einen in der Vergleichsgruppe des Klägers nach den Besprechungen vom 14./15. Februar 2013 und der anschließenden Vorlage aller Beurteilungsentwürfe durch die Erstbeurteiler zu einer Rangplatzvertauschung gekommen. Zum anderen habe er – der Zweitbeurteiler – in einer anderen Vergleichsgruppe von seinem Recht auf Abänderung von Beurteilungsentwürfen Gebrauch machen müssen, weil diese aus seiner Sicht zu wohlwollend ausgefallen seien und die betreffenden Erstbeurteiler auf Nachfrage bei ihren Vorschlägen geblieben seien.
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Zur Rangplatzvertauschung in der Bewerbergruppe des Klägers sei es gekommen, weil der Beurteilungsvorschlag für den nach den Besprechungen noch vor dem Kläger liegenden Beamten S., gemessen an dem Ergebnis der Besprechungen vom 14./15. Februar 2013, zu schlecht geriet bzw. der von EPHK H. über den Kläger erstellte Entwurf zu gut ausfiel. Nach den angezeigten telefonischen Nachfragen seien beide Erstbeurteiler bei ihren Voten geblieben. Da er – der Zweitbeurteiler – keine Veranlassung gesehen habe, hier von seiner Abänderungsbefugnis Gebrauch zu machen habe er die Einzelbewertungen in den Beurteilungen so belassen, wie sie ihm vorgelegt worden seien. Aus diesem Grund unterscheide sich die Reihung in dem anschließend gefertigten Besetzungsvorgang vom Ranking, wie es im Protokoll vom 20. Februar 2013 (nach dem entsprechenden Ergebnis der gemeinsamen Erörterungen) aufgeführt ist. Im Besetzungsvorgang werde der Kläger entsprechend dem Ergebnis seiner Beurteilung (mithin auf der Grundlage des Vorschlags des Erstbeurteilers) und somit noch vor dem Beamten S. geführt.
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Die zweite Besonderheit betrifft die seinerzeit für eine Beförderung zum Polizeioberkommissar gebildete Vergleichsgruppe der Angehörigen mit abgeschlossener Fachhochschul- bzw. Aufstiegsausbildung. Hier haben dem Zweitbeurteiler nach seinen Angaben mehrere Erstbeurteiler Beurteilungsentwürfe vorgelegt, die in Einzelbewertungen besser als von ihm angedacht ausgefallen seien. In diesem Fall habe er, auch zur Einhaltung gleicher Beurteilungsmaßstäbe, von seiner Abänderungsbefugnis gemäß Nr. 5.2.3 Abs. 3 BeurteilungsVV Gebrauch machen müssen. Denn bei der nach Nr. 5.2.3 Abs. 3 Satz 3 BeurteilungsVV erforderlichen Erörterung im Wege einer telefonischen Nachfrage seien die betreffenden Erstbeurteiler bei ihren – aus Sicht des Zweitbeurteilers zu wohlwollend ausgefallenen – Voten geblieben.
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Die Erkenntnisse, die der Senat im Rahmen der – gemäß § 86 Abs. 1 VwGO von Amts wegen durchzuführenden – Aufklärung des Sachverhalts gewonnen hat, müssen zur Abweisung der Klage führen. Sie belegen aufgrund der detailreichen, nachvollziehbaren und glaubhaften Angaben der Beurteiler auch ohne Vorlage der entsprechenden Beurteilungen bzw. des Besetzungsberichts, die nach den Angaben des Zweitbeurteilers zu Änderungen in der statusamtsbezogenen Reihung bzw. zur Herabsetzungen von Einzelbewertungen geführt haben, dass von einer Beurteilung der Leistungen und Befähigungen der Bewerber von „oben nach unten“ nicht die Rede sein kann. Zweifel an den Angaben der Beurteiler hat auch der Kläger nicht zum Ausdruck gebracht.
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Die Zulässigkeit der vom Zweitbeurteiler bereits seit mehreren Jahren praktizierten Verfahrensweise von mehreren Besprechungen zeigen schließlich folgende Überlegungen: Der Beklagte wäre ohne weiteres kraft des ihm von der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung konstatierten Ermessens berechtigt, vom System der Erst- und Zweitbeurteilung abzurücken und die dienstlichen Beurteilungen der Polizeibeamten in Rheinland-Pfalz nur noch von einem einzigen Dienstvorgesetzten erstellen zu lassen. Hierfür dürfte auch ohne rechtliche Bedenken eine Stufe in der Behördenhierarchie gewählt werden, die derjenigen des jetzigen Zweitbeurteilers entspricht. Dieser müsste sich allerdings seine Erkenntnisse durch Beurteilungsbeiträge sachkundiger Personen verschaffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 a.a.O., Rn. 22), was aus Rechtsgründen selbstverständlich auch durch Gespräche mit den unmittelbaren Vorgesetzten eines Beamten geschehen dürfte. Nichts anderes gilt für Beurteilerbesprechungen in dem derzeit geltenden Beurteilungssystem. Auch hier steht die Informationsgewinnung für den (vom Beamten „weiter weg“ stehenden) Zweitbeurteiler sowie – für die Erstbeurteiler – das Erreichen eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs auf der Grundlage des in den Erörterungen gewonnenen dienststellenübergreifenden Vergleichs im Vordergrund. Das entspricht in besonderem Maße dem verfassungsrechtlichen Leistungsgrundsatz.
II.
- 49
Die dienstliche Beurteilung über den Kläger leidet schließlich auch nicht an sonstigen, der Bewertung durch den Senat unterliegenden inhaltlichen Mängeln. Hierzu trägt der Kläger lediglich vor, seine Leistungen seien seiner Auffassung nach mit der Höchstnote zu bewerten und er sei darüber hinaus in – wie er meint – nicht zulässiger Weise im Ranking hinter den Beamten C. geführt worden. Beide Fehler führen nicht zur Verpflichtung des Beklagten, den Kläger aus Anlass seiner Bewerbung um eine Beförderungsstelle zum Termin vom 18. Mai 2013 neu zu beurteilen.
- 50
1. Im Hinblick auf die nach Meinung des Klägers im Spitzenbereich anzusiedelnden Leistungen greift der nach der Rechtsprechung den Beurteilern eines Beamten zustehenden Beurteilungs- und Bewertungsspielraum. Danach ist es gerade nicht die Aufgabe der Verwaltungsgerichte, ihre Bewertungen an die Stelle der hierzu allein berufenen Amtsanwälte zu setzen. Nur dann, wenn die Beurteiler den gesetzlichen Rahmen der Beurteilungsermächtigung verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt haben (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, a.a.O.; OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, a.a.O.), kommt eine Aufhebung der dienstlichen Beurteilung in Betracht. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senates gleichsam „qualifiziert“ darzutun. Daran mangelt es hier. Der pauschale Vortrag des Klägers, er habe im Beurteilungszeitraum Höchstleistungen erbracht, genügt diesen Anforderungen ersichtlich nicht. Denn hierdurch setzt der Kläger lediglich seine eigene Auffassung von seinen Leistungen und seiner Befähigung an die Stelle der – hierzu nach dem Vorstehenden allein berufenen – Beurteiler. Eine rechtlich erhebliche Fehlerhaftigkeit der mit der Klage angefochtenen Beurteilung folgt hieraus nicht.
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2. In Bezug auf das vom Kläger weiterhin gerügte Zurückfallen in der statusamtsbezogenen Rangfolge, konkret hinter den Beamten C., ergibt sich nichts anderes. Auch hier fehlt jeder substantiierte Vortag, warum die Leistungen des Klägers in dem Beförderungstermin zum 18. Mai 2013 besser als die des Mitbewerbers C. gewesen sein sollen. Darüber hinaus handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsfehler, der – wenn er vorliegen würde – die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung vom 18. April 2013 betreffen würde. Die Frage einer Reihung berührt allenfalls die Rechtmäßigkeit des zugrunde liegenden Besetzungsvorgangs. Dieser ist jedoch nicht Streitgegenstand dieses Berufungsverfahrens.
- 52
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
- 53
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung.
- 54
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO oder § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz vorliegen.
Beschluss
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Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird gemäß § 47 Abs. 1 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 und 2 Gerichtskostengesetz auf 5.000,00 € festgesetzt
Tenor
Der Beklagte wird verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 26. März 2013 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum 1. Januar 2010 bis 31. Dezember 2012 erneut dienstlich zu beurteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch den Kläger durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 Prozent des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Der im Jahr 1962 geborene Kläger wendet sich gegen seine dienstliche Beurteilung des Beklagten vom 26. März 2013.
3Er steht seit dem 16. August 1982 im Dienst des Beklagten beim Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV NRW). Seit dem 1. August 2007 ist er als Sachbearbeiter zum Finanzamt für Groß- und Konzernbetriebsprüfung E. I abgeordnet. Zuletzt wurde er im August 2011 zum Steueroberamtsrat (Besoldungsgruppe A 13 g.D. Bundesbesoldungsordnung – BBesO) ernannt.
4Der Kläger wurde für den vorangegangenen Beurteilungszeitraum vom 1. Januar 2007 bis zum 31.12.2009 als Steueramtsrat (Besoldungsgruppe A 12 BBesO) mit der Gesamtnote „hervorragend“ beurteilt.
5Die streitgegenständliche Beurteilung des Klägers wurde durch Herrn T. – der den zwischenzeitlich in Ruhestand getretenen Dienststellenleiter H. vorübergehend vertrat – für den Beurteilungszeitraum vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2012 mit der Gesamtnote „sehr gut oberer Bereich“ unter Verneinung der Aufstiegseignung am 26. März 2013 erstellt und dem Kläger am 23. April 2013 übergeben. Bei der Leistungsbeurteilung erhielt der Kläger zwei Mal fünf Punkte („übertrifft erheblich die Anforderungen“) und zwei Mal vier Punkte („entspricht in vollem Umfang den Anforderungen“). Im Rahmen der Befähigungsbeurteilung erhielt er vier Mal vier Punkte („sehr stark ausgeprägt“) und drei Mal drei Punkte („stark ausgeprägt“).
6Mit E-Mail vom 3. Juli 2013 erläuterte Herr H. (Leitender Regierungsdirektor a.D.) dem Kläger die streitgegenständliche Beurteilung. Zwar habe er sich vorstellen können, dass der Kläger von den erstmals in A13 beurteilten Beamten, die er mit der Note „hervorragend“ vorgeschlagen habe, als Sachgebietsleiter geeignet sei. Allerdings sei eine Rangfolge festzulegen gewesen. Da die festgelegte Zahl möglicher Aufstiegseignungen von den im Vorfeld erteilten „hervorragend“ Vorschlägen überschritten worden sei, hätten die Beamten ausgewählt werden müssen, die das „hervorragend“ bekommen sollten.
7Mit Schreiben des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 17. Juli 2013 beantragte er die streitgegenständliche dienstliche Beurteilung aufzuheben und ihm eine neue ermessensfehlerfreie dienstliche Beurteilung mit der Gesamtnote „hervorragend unterer Bereich“ und unter Zuerkennung der Aufstiegseignung zu erteilen.
8Zur Begründung bezog er sich im Wesentlichen auf den Beurteilungsvorschlag des Finanzamts für Groß- und Konzernbetriebsprüfung E. I und auf die abweichende Stellungnahme seines zuständigen Sachgebietsleiters, Herrn Oberregierungsrat C. , vom 28. Februar 2013. Aus dessen Sicht sei die vorgesehene Benotung mit „sehr gut oberer Bereich“ nicht zutreffend. Er halte vielmehr den Beurteilungsvorschlag des Finanzamts für Groß- und Konzernbetriebsprüfung E. I für zutreffend. Die Aufführung des Klägers an siebter Stelle in der Amtsreihenfolge spreche nicht gegen die Note „hervorragend unterer Bereich“ und die Zuerkennung der Aufstiegseignung. Letztlich seien die mit „hervorragend“ vorgeschlagenen Beamtinnen und Beamten – trotz marginaler Vorteile einzelner Kandidaten gegenüber dem Kläger – als in der Summe gleichwertig gesehen worden. Die Entwicklung des Klägers sei seit dem letzten Beurteilungsstichtag ausgesprochen positiv verlaufen.
9Die Oberfinanzdirektion Nordrhein-Westfalen (OFD) lehnte den Antrag des Klägers mit Schreiben vom 20. August 2013, welches mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war, ab. Zwar sei zunächst die Gesamtnote „hervorragend unterer Bereich“ und eine Punktzahl von 45 Punkten für die Beurteilung des Klägers vorgeschlagen worden. Allerdings ergebe sich das endgültige Gesamturteil erst aus dem überregionalen Vergleich aller Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe. Erst ein solcher Vergleich in der gesamten Landesfinanzverwaltung gewährleiste die Gleichmäßigkeit und Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabes. Da die mit „hervorragend“ vorgeschlagenen Beamtinnen und Beamten sehr nah beieinander gelegen hätten und die Zahl der zu vergebenden Spitzennoten geringer als die Zahl der vorgeschlagenen Personen gewesen seien, habe es auch innerhalb dieser Spitzengruppe weiterer sachgerechter Differenzierungskriterien bedurft. Eine ausführliche Diskussion habe letztlich zu einer von allen Gremiumsteilnehmern getragenen Entscheidung geführt, welchen Beamtinnen und Beamten die Note „hervorragend“ zuerkannt werden sollte. Danach habe der Kläger nicht diesem Personenkreis zugeordnet werden können. Die vom Kläger gezeigten Leistungen seien sowohl in den Einzelurteilen als auch in der zusammenfassenden Würdigung zutreffend berücksichtigt worden. Auch die in der abweichenden Stellungnahme des unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers dokumentierten Leistungen fänden Berücksichtigung und rechtfertigten keine andere Beurteilung. Diesem fehle der Überblick über die Leistungen und Befähigungen der zu Beurteilenden aus den anderen Dienststellen. Zutreffend sei zwar, dass nach den Richtsätzen des Finanzministeriums NRW bis zu 10 v.H. der zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 13 g.D. mit der Spitzennote „hervorragend“ hätten beurteilt werden können. Es liege jedoch im Ermessen des Dienstherrn den vorgesehenen Beurteilungsrahmen auszuschöpfen. Angesichts der großen Anzahl der auf eine Aufstiegsbeförderung wartenden Beamtinnen und Beamten sei der Verzicht auf eine Ausschöpfung der Richtsätze nachvollziehbar und ermessensgerecht.
10Hiergegen hat der Kläger am 12. September 2013 Klage erhoben.
11Zur Begründung bezieht er sich auf die Begründung des Abänderungsantrags vom 17. Juli 2013 und führt ergänzend und vertiefend folgendes aus:
12n
Infolge der – vorab erfolgten – Herabsetzung der Vergabequote von 81 möglichen Aufstiegseignungen auf lediglich 70 sei es zu einem Bewerberüberschuss gekommen. Insoweit sei der Verzicht auf eine Ausschöpfung der Richtsätze weder nachvollziehbar noch ermessensgerecht, da allein Leistung, Eignung und fachliche Befähigung sowie Perspektive in der Entwicklung die Beurteilungsmaßstäbe seien. Die Ausschöpfung der Quote liege nur in solchen Fällen im Ermessen des Dienstherren, in denen nicht genügend Bewerber vorhanden seien und andernfalls nicht geeignete Bewerber mit der Aufstiegseignung versehen werden müssten.
Hinzukomme, dass der Stellenerlassplan schon seit Jahren nicht ermessengerecht umgesetzt worden sei. Die dem Funktionsbereich der Groß- und Konzernbetriebsprüfung insgesamt 28 zugeteilten Stellen habe der Beklagte überwiegend mit Sachgebietsleitern des Regelbereichs besetzt. Demnach hätten bei der Verteilung der Quoten mehr Aufstiegseignungen für den Bereich der Groß- und Konzernbetriebsprüfungen vergeben werden müssen.
14Den Amtsvorstehern seien feste Vorgaben für die Vergabe des Gesamturteils „hervorragend“ gemacht worden, an die sie sich hätten halten müssen.
15Der Kläger beantragt,
16den Beklagten zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 26. März 2013 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum 1. Januar 2010 bis 31. Dezember 2012 erneut dienstlich zu beurteilen.
17Der Beklagte beantragt,
18die Klage abzuweisen.
19Zur Begründung bezieht er sich auf sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und ergänzt es wie folgt:
20Das der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung zugrunde liegende Beurteilungsverfahren sei unter Beachtung der Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (BuBR 2011) vom 21. Mai 2010, in der Fassung vom 22. August 2012 – folgendermaßen durchgeführt worden:
21Am 27. September 2012 habe die Sachgebietsleiterbesprechung stattgefunden. Diese habe für den Kläger die Gesamtnote „hervorragend unterer Bereich“ mit 45 Punkten vorgesehen. Damit habe der Kläger in dem auf dieser Grundlage erstellten Beurteilungsplan vom 10. Dezember 2012 den siebten Rang – von 14 im Finanzamt für Groß- und Konzernbetriebsprüfung E. I zu vergleichenden Beamten der Besoldungsgruppe A 13 – eingenommen. Im Anschluss hätten am 10. Dezember 2012 und 4. Januar 2013 Vorbesprechungen der Vorsteher der Finanzämter für Groß- und Konzernbetriebsprüfung im Oberfinanzbezirk Rheinland stattgefunden, an denen auch die Gleichstellungsbeauftragte teilgenommen habe. Diese hätten dazu gedient, die Gruppen der in den Funktionsfinanzämtern zu beurteilenden Beamten miteinander zu vergleichen und die gefundenen Beurteilungsvorschläge regional übergreifend zu erörtern. Seitens der OFD sei erläutert worden, dass etwa 70 „hervorragend“ vergeben werden sollten; die Anzahl der Vorschläge überträfen diesen Richtwert. Es sei auch mitgeteilt worden, dass die Vorschläge der Dienststellen an Hand eines strengeren Maßstabes zu prüfen seien. Zunächst seien diejenigen Personen besprochen worden, die bereits bei ihrer letzten Beurteilung die Aufstiegseignung erhalten hätten. Es habe Einvernehmen bestanden, dass diese Personen erneut ein „hervorragend“ verbunden mit der Aufstiegseignung erhalten sollten. Anschließend sei über die übrigen Personen, die ebenfalls mit „hervorragend“ vorschlagen gewesen seien, gesprochen worden. Im Ergebnis hätten dann die Dienststellenleiter/-innen einen Teil der Vorschläge zurückgenommen. Herr H. habe die Vorschläge sechs bis acht zurückgenommen. Schließlich habe am 24. Januar 2013 eine überörtliche Besprechung aller betroffenen Vorsteher des Oberfinanzbezirks Rheinland stattgefunden, an der ebenfalls die Gleichstellungsbeauftragte teilgenommen habe. In dieser Gremiumsbesprechung seien die im Vorfeld angewendeten Beurteilungsmaßstäbe auf ihre Objektivität und Einheitlichkeit hin überprüft worden. Sodann sei über einige Personen diskutiert worden, bei denen die Vergabe der Note „hervorragend“ offen geblieben sei; über den Kläger sei nicht mehr gesprochen worden.
22Der Beklagte ist der Auffassung, er sei berechtigt die Notenvergabe an den von ihm gewählten Quoten auszurichten. Auch sei er zur Konkretisierung des Aussagegehalts der Noten und zur Festsetzung der Notenskala und der Maßstäbe, nach denen die Noten vergeben würden, befugt. Insbesondere könne er das Ermessen dahingehend ausüben, die Quoten nicht in vollem Umfang auszuschöpfen. Die Festlegung von Quoten erleichtere den vorzunehmenden Vergleich zwischen den zu Beurteilenden. Ein hohes Leistungsniveau führe zu einer Verschärfung der Kriterien für die Vergabe einer Spitzennote.
23Die Nichtausschöpfung der Quote habe nicht dazu geführt, dass kein dienststellenübergreifender Vergleich der zu beurteilenden Beamten innerhalb der Besoldungsgruppe stattgefunden habe. Auch der Vortrag, dass pro Amt nur ein erstmalig in A13 zu beurteilender Beamter die Note „hervorragend“ erhalten habe, werde zurückgewiesen. Im Finanzamt für Groß- und Konzernbetriebsprüfung Köln habe beispielsweise keiner der erstmalig in A13 zu beurteilenden Beamten ein „hervorragend“ erhalten.
24Dass der Kläger bei Ausschöpfung der Quote von 81 Aufstiegseignungen ein besseres Gesamturteil erhalten hätte, sei reine Spekulation. Im Rahmen von Beurteilungen seien unter Berücksichtigung von Vergleichsgruppen – unabhängig von der exakten Höhe der Quote – stets Auswahlentscheidungen darüber zu treffen, welche Beamten im Vergleich zu den übrigen zu Beurteilenden deutlich über dem Durchschnitt ihrer Besoldungsgruppe lägen und mit „sehr gut“ oder welche aus ihrer Besoldungsgruppe herausragten und mit „hervorragend“ zu bewerten seien. Da der Kläger innerhalb seines Amtes den siebten Platz in der Rangfolge eingenommen habe, seien bereits innerhalb seines Amtes mehrere Beamte besser eingeschätzt worden. Im Hinblick auf die vorgeschlagene Beurteilung mit der Gesamtnote „hervorragend“ sei zu beachten, dass insgesamt 8 von 14 zu beurteilenden Beamten diese Note hätten erhalten sollen.
25Das Gericht hat Beweis erhoben über die Umstände der Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers durch Vernehmung von Herrn Leitenden Regierungsdirektor a.D. X. H. als Zeugen; wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung vom 12. September 2014 verwiesen.
26Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.
27Entscheidungsgründe:
28Die zulässige Klage ist begründet.
29Der Kläger hat entsprechend § 113 Absatz 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einen Anspruch darauf, dass der Beklagte unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 26. März 2013, ihn unter Beachtung der Rechtauffassung des Gerichts erneut beurteilt. Denn die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 26. März 2013 ist rechtswidrig und verletzt ihn in seinen Rechten.
30Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die jeweiligen Amtsträger gegen Verfahrensvorschriften oder -regeln des Beurteilungsrechts verstoßen haben, der gesetzliche Rahmen oder die anzuwendenden Begriffe verkannt worden sind, ob der Beurteilung ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde gelegt worden ist oder ob ein Beurteiler allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regeln in Einklang stehen.
31Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 24. November 2005 – 2 C 34.04 –, juris, Rn. 8; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 5. Juni 2012 – 1 B 368/12 –, juris, Rn. 9; Verwaltungsgericht E. , Urteil vom 8. März 2013 – 13 K 2289/12 –, n.v.
32Hiernach leidet die dienstliche Beurteilung vom 26. März 2013 an Rechtsfehlern.
33Die Beurteilung ist in einem durch die BuBR 2011 des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen rechtswidrig geregelten Beurteilungsverfahren erstellt worden. Das in Ziffer 4.4.3 der BuBR 2011 vorgesehene Verfahren lässt weder eine hinreichende Berücksichtigung der Bedeutung der Einzelmerkmale erkennen (vgl. nachfolgend unter I.), noch ein höchstpersönliches Werturteil des zu Beurteilenden (vgl. nachfolgend unter II.). Überdies ist die angegriffene dienstliche Beurteilung rechtswidrig, da zunächst beschlossen wurde, dem Kläger nicht die Aufstiegseignung zuzuerkennen und erst als Konsequenz dieser Entscheidung das Gesamturteil "sehr gut unterer Bereich" gebildet wurde (vgl. nachfolgend unter III).
34I. Die BuBR 2011 sehen in Ziff. 4.4.3 vor, dass die Ergebnisse der Gremiumsbesprechung für die Dienststellenleiterinnen und Dienststellenleiter bindend sind. Der Beurteiler kann danach die Einzelmerkmale der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung erst dann endgültig beurteilen, nachdem das Gesamturteil der Beurteilung gemäß Ziff. 4.4.3 BuBR 2011 für ihn bindend in der Gremiumsbesprechung festgelegt wurde.
35So auch Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 –, juris, Rn. 22.
36Diese durch die BuBR 2011 bestimmte Reihenfolge bei der Bewertung von Gesamturteil und Einzelkompetenzen verstößt gegen das Gebot der Bestenauslese nach Artikel 33 Absatz 2 GG. Werden die Einzelmerkmale einer Beurteilung erst nach dem Gesamturteil endgültig festgelegt, verlieren die Bewertungen der Einzelmerkmale ihre Aussagekraft für künftige auf der Grundlage der dienstlichen Beurteilung zu treffende Auswahlentscheidungen des Beklagten. Dienstliche Beurteilungen dienen – wie bereits ausgeführt – dem Zweck, einen am Leistungsgrundsatz ausgerichteten Vergleich der Beurteilten bei Auswahlentscheidungen zu ermöglichen. Bei Auswahlentscheidungen hat der Dienstherr aber nicht allein auf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung abzustellen; bei gleichem Gesamturteil der Bewerber ist er gehalten, die dienstliche Beurteilung umfassend inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungsmerkmale zu berücksichtigen (sog. Ausschärfung).
37BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 – 2 C 19.10 –, juris, Rn. 17 m.w.N.
38Die eigenständige Berücksichtigung der Einzelmerkmale einer dienstlichen Beurteilung ist deshalb geboten, weil die Bewertung in einzelnen unterschiedlichen Leistungs- und Befähigungsbereichen eine größere Aussagekraft eines Beamten für einen bestimmten Beförderungsdienstposten haben kann als allein das Gesamturteil.
39Verwaltungsgericht Hamburg, Urteil vom 26. Februar 2013 – 8 K 1969/11 –, juris, Rn. 64.
40Dieser eigenständigen Bedeutung der Einzelmerkmale für künftige Auswahlentscheidungen wird nur dann ausreichend Rechnung getragen, wenn das Gesamturteil aus den zuvor festgelegten Einzelmerkmalen in der Weise entwickelt wird, dass es durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der Einzelbewertungen gebildet wird. Daher muss die Möglichkeit bestehen, das Gesamturteil im Lichte der Noten, die für die Einzelmerkmale vergeben wurden, zu überdenken.
41BVerwG, Beschluss vom 27. September 2011 – 2 VR 3.11 –, juris, Rn. 23 m.w.N.; Verwaltungsgericht Hamburg, Urteil vom 26. Februar 2013 – 8 K 1969/11 –, juris, Rn. 66, 70.
42Dieser Vorgang zur Bewertung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des zu beurteilenden Beamten kommt entsprechend in § 93 Absatz 1 Satz 3 Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz – LBG NRW) zum Ausdruck. Nach dessen Wortlaut ist die Beurteilung mit einem Gesamturteil "abzuschließen" (Hervorhebung durch die Kammer).
43Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 –, juris, Rn. 29.
44Das in den BuBR 2011 geregelte Beurteilungsverfahren beachtet die eigenständige Bedeutung der Einzelmerkmale einer Beurteilung nicht. Bei dem nach den BuBR 2011 vorgesehenen Verfahren besteht die Gefahr, dass die Einzelkategorien nicht jeweils für sich betrachtet und unter Ausschöpfung des von den Punktwerten 1 bis 5 und den Ausprägungsgraden "sehr stark ausgeprägt" bis "weniger ausgeprägt" gebildeten Spielraums bewertet werden, sondern die Vergabe der Ausprägungsgrade maßgeblich danach ausgerichtet wird, keine Implausibilität zwischen dem zuvor bindend festgelegten Gesamturteil und der Summe der Einzelbewertungen zu erzeugen. Der Beurteiler des zu beurteilenden Beamten kann nach vorheriger Festlegung des Gesamturteils nicht mehr unbefangen über die Bewertung der Einzelmerkmale entscheiden. Der eigentliche Beurteilungsvorgang wird durch eine solche Vorfestlegung wertlos und überflüssig, vor allem wenn – wie vorliegend – auch die Beurteilungsvorschläge erst im Anschluss an die Gremiumsbesprechung erfolgen.
45Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 –, juris, Rn. 30; Zur Rechtswidrigkeit des Beurteilungsverfahrens nach der Beurteilungs-VV 2003 des rheinland-pfälzischen Ministeriums der Finanzen Verwaltungsgericht Neustadt, Urteil vom 8. Mai 2013 – 1 K 772/12.NW –, juris, Rn 22 ff.
46Die Beurteilung des Klägers ist nach den rechtswidrigen verfahrensrechtlichen Vorgaben der BuBR 2011 erstellt worden.
47Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung und der Beweisaufnahme ist das Gericht davon überzeugt, dass das Gesamturteil vorliegend nicht aus den Bewertungen der Einzelmerkmale entwickelt wurde.
48Insoweit gab zunächst die Vertreterin des Beklagten an, dass in der Gremiumsbesprechung die Gesamtnoten auch in zeitlicher Hinsicht festgelegt würden. Das heiße, dass nach der Gremiumsbesprechung niemand mehr hergehen und eine andere Gesamtnote vorschlagen solle. Denn die Gremiumsbesprechung diene einer weiteren Objektivierung des Beurteilungsverfahrens und der Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen Dienststellen durch Vergleich der zu Beurteilenden.
49Der Zeuge H. hat das genauere Beurteilungsverfahren sodann ausführlich und nachvollziehbar erläutert: Zunächst seien im Rahmen der Sachgebietsleiterbesprechung die Beurteilungen der zu Beurteilenden erörtert und ein Beurteilungsplan erstellt worden. Schriftliche Beurteilungsentwürfe hätten zum Zeitpunkt der Erstellung des Beurteilungsplans nicht vorgelegen. Die Einzelmerkmale seien in den Sachgebietsleiterbesprechungen zwar auch angesprochen worden, sie würden aber nicht abschließend festgelegt. Die Erörterung der einzelnen Leistungsmerkmale erfolge vielmehr exemplarisch. Andernfalls würde die Runde auch von der Kapazität her überfordert werden. Die so erstellten Vorschläge seien der OFD unterbreitet, in die Gremiumsbesprechung eingeführt und diskutiert worden. In der Gremiumsbesprechung am 24. Januar 2013 sei nicht über die einzelnen Leistungsmerkmale gesprochen worden, da es insoweit keinen Diskussionsbedarf mehr gegeben habe. In der im Vorfeld erfolgten Vorbesprechung sei selbstverständlich auch über einzelne Leistungsmerkmale gesprochen worden.
50Mit seinen Angaben hat der Zeuge deutlich gemacht, dass es für das Beurteilungsverfahren bis zur Entscheidung in der Gremiumsbesprechung in erster Linie bedeutsam war, das Gesamturteil festzulegen. Auch wenn im Vorfeld die Einzelmerkmale angesprochen wurden, lässt die gewählte Verfahrensweise nicht erkennen, dass diesen die erforderliche eigenständige beurteilungsrechtliche Bedeutung zukam und das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen entwickelt wurde. Die Einzelmerkmale wurden nach der Schilderung des Zeugen mit Blick auf den zeitlichen Rahmen vielmehr vereinzelt und keineswegs vollständig diskutiert. Die Gesamtnote ist aber nicht nur aus einigen – unter Umständen besonders hervorzuhebenden oder für wichtig erachteten – Einzelmerkmalen zu entwickeln, sondern aus der Gesamtschau aller Einzelmerkmale. Erst der daraus gewonnene Gesamteindruck über die Leistung und Befähigung des zu Beurteilenden lässt einen hinreichenden Schluss auf die ihm zu erteilende Gesamtnote zu. Schließlich fehlt es nach der Schilderung des Zeugen gänzlich an einer Berücksichtigung der Einzelmerkmale bei der abschließenden und nach den Vorgaben der Ziffer 4.4.3 BuBR 2011 für die Beurteilung allein entscheidenden Gremiumsbesprechung. In dieser besteht aber durchaus noch die Möglichkeit, von den vorherigen Beurteilungsvorschlägen abzuweichen, auch wenn dies hinsichtlich des Klägers nicht mehr geschehen ist. Letztlich muss der die Beurteilung erstellende Dienstvorgesetzte die Einzelmerkmale so festlegen, dass sie zu der für ihn verbindlich festgelegten Gesamtnote passen. Die fehlende Möglichkeit des Dienststellenleiters, eine in Anschauung der Einzelmerkmale abweichende Gesamtbeurteilung abzugeben, ist insoweit von der Vertreterin des Beklagten bestätigt worden.
51II. Die praktizierte und in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Verfahrensweise stellt sich aus einem weiteren Grund als rechtswidrig dar. Die nach Ziffer 4.4.3 BuBR 2011 bindende Wirkung der Ergebnisse der Gremiumsbesprechung für den Dienststellenleiter (Beurteiler) ist unvereinbar mit dem Grundsatz, dass der Beurteiler – und nicht der Vorgesetzte des Beurteilers oder andere Personen – die Beurteilung eigenverantwortlich und nach eigener Überzeugung zu erstellen hat. Nach Sinn und Zweck der dienstlichen Beurteilung muss der jeweils zuständige Beurteiler nicht nur in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten abzugeben. Die Beurteilung muss sich auch tatsächlich als ein von ihm verantwortetes eigenes und unabhängiges Urteil über den Beamten darstellen. Indem die höchstpersönliche Bewertung der Leistung und Befähigung durch die Beurteiler in unzulässiger Weise durch eine Entscheidung der Gremiumsbesprechung ersetzt wird, wirken solche Personen an der Beurteilung mit, die zur Beurteilung mangels der erforderlichen Kenntnis über die zu Beurteilenden nicht berufen sind. Diese Vorgehensweise stellt das Beurteilungsverfahren in unzulässiger Weise „auf den Kopf“, da die dienstliche Beurteilung nicht auf einem „von unten nach oben ausgestalteten Beurteilungsverfahren“ resultiert. Nicht der Beurteiler bestimmt das Gesamtergebnis der dienstlichen Beurteilung. Vielmehr erfolgt durch die abschließende Vorgabe eines „Rankings“ der Beamten und die Festlegung ihrer jeweiligen Gesamtbewertungen eine unzulässige Vorsteuerung der erst anschließend – in einer Bindung an die Ergebnisse der Gremiumsbesprechung – erstellten Beurteilungsentwürfe.
52BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 – 2 C 13.85 –, juris, Rn. 14 m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011 – 1 A 1810/08 –, juris, Rn. 43; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 3. Februar 2009 – 1 Bs 208/08 –, juris, Rn. 11. m.w.N.; Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Juni 2008 – 5 LA 168/05 – juris, Rn. 9 und Urteil vom 30. Mai 2007 – 5 LC 44/06 –, juris, Rn. 43; Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. September 2003 – 2 A 10795/03 –, juris, Rn. 30; Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 –, juris, Rn. 31; Zur Rechtswidrigkeit des Beurteilungsverfahrens nach der Beurteilungs-VV 2003 des rheinland-pfälzischen Ministeriums der Finanzen Verwaltungsgericht Neustadt, Urteil vom 8. Mai 2013 – 1 K 772/12.NW –, juris, Rn. 29; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, B V, Rn. 280 m.w.N.
53Im konkreten Fall kommt hinzu, dass der Beurteiler, Herr T. , als Vertreter im Amt des zwischenzeitlich in Ruhestand getretenen Zeugen H. nicht einmal an der Gremiumsbesprechung beteiligt war, in der die Gesamtnote derjenigen Beurteilungen festgelegt wurde, die rechtmäßigerweise sein persönliches Werturteil hätte sein sollen. Dies ist umso gravierender, da nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme Herr T. noch in amtsinternen Abstimmungen im Vorfeld der Gremiumsbesprechung eingebunden war, nach deren Ergebnis der Kläger mit „hervorragend“ hätte beurteilt werden sollen. Die von Herrn T. am Ende im eigenen Namen zu verantwortende Beurteilung musste – nach dem Ergebnis der Gremiumsbesprechung – aber auf „sehr gut“ lauten.
54III. Die dienstliche Beurteilung vom 26. März 2013 ist zudem rechtswidrig, weil sie nicht die individuelle Leistung des Klägers zum Maßstab hat, sondern ausschließlich am Beförderungsstellenkontigent ausgerichtete personalpolitische Erwägungen. Das Gesamturteil wurde nicht vor der Entscheidung über die Zuerkennung der Aufstiegseignung für den höheren Dienst und mithin hiervon unabhängig abgegeben, sondern erst nachdem feststand, dass der Kläger keine Aufstiegseignung erhalten konnte.
55Zwar ist die Bildung von Vergleichsgruppen und die Festlegung von Richtsätzen, wie sie hier in Ziff. 4.4.1 BuBR 2011 in Verbindung mit dem Erlass des Finanzministeriums Nordrhein-Westfalen vom 4. Juni 2012 (P 1153 - II A 2 / P 1154 - 1- II A 2) vorgesehen ist, grundsätzlich nicht zu beanstanden. Zutreffend verweist Ziff. 4.4.1 BuBR 2011 ferner darauf, dass die Richtsätze nur Anhaltspunkte für eine vor allem auch im Quervergleich möglichst gerechte Bewertung der Qualifikation geben und deshalb nicht schematisch auf einzelne Dienststellen übertragen werden dürfen.
56Zu der Zulässigkeit von Richtwerten vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 – 2 C 13.79 –, juris, Rn. 30 m.w.N.; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 9. Juli 1976 – 41 III 76 –, DÖD 1976, 260, 261; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Dienstliche Beurteilung, B VI, Rn. 403 m.w.N.
57Die Zulässigkeit der Bildung von Vergleichsgruppen und der Festlegung von Richtsätzen beruht auf der Erwägung, dass hierdurch der Aussagegehalt, den der Dienstherr aufgrund des ihm zustehenden Ermessens den einzelnen Noten des Gesamturteils beilegen will, verdeutlicht und konkretisiert wird. Die Noten dienen dem beurteilenden Dienstvorgesetzten als Ausdrucksmittel dafür, in welchem Maße der beurteilte Beamte den Anforderungen seines statusrechtlichen Amtes gerecht wird bzw. sie übertrifft. Dieses Werturteil erfordert insbesondere Maßstäbe dafür, inwieweit geringe Unterschreitungen oder Überschreitungen der zu stellenden Anforderungen innerhalb des mit der jeweiligen Note ausgedrückten Rahmens bleiben, welche Überschreitungen durch die nächstbessere Note und welche durch eine noch bessere Note zum Ausdruck zu bringen sind. Wortsinn und begriffliche Umschreibungen der Noten können für sich allein noch sehr unterschiedliche Auffassungen hierüber zulassen. Die ergänzende Angabe, dass der Dienstherr insgesamt zu bestimmten Anteilen bestimmte Noten erwartet, verdeutlicht die gewollten Maßstäbe, insbesondere für den mit Arbeitsweise und Leistungen größerer Verwaltungsbereiche vertrauten Vorgesetzten.
58Verwaltungsgericht E. , Urteil vom 11. August 2006 – 13 K 2207/04 –, juris, Rn. 41 m.w.N.
59Auch ist dem Beklagten darin zuzustimmen, dass die besonders gute oder schlechte Besetzung einer Dienststelle erfordern kann von solchen erfahrungsorientierten Richtwerten für die Vergabe des Gesamturteils abzuweichen.
60Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 9. Juli 1976 – 41 III 76 –, DÖD 1976, 260, 261 m.w.N.; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Dienstliche Beurteilung, B VI, Rn. 403 m.w.N.
61Indes führt die Vorgehensweise des Beklagten, nach der zunächst geklärt wird, ob – unter Berücksichtigung der vorhandenen Aufstiegsstellen – die Aufstiegseignung zuzuerkennen ist und mit Blick darauf über das Gesamturteil entschieden wird, zu einer Missachtung des anzuwendenden Beurteilungsmaßstabes. Aufgabe der dienstlichen Beurteilung ist es, die fachliche Leistung des Beamten in Bezug auf das innegehabte Statusamt und im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn darzustellen.
62OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 – 6 A 1521/05 –, juris, Rn. 40 m.w.N.
63Zu Recht ergibt sich daher aus den BuBR 2011, dass das Gesamturteil vor der Entscheidung über die Zuerkennung der Aufstiegseignung für den höheren Dienst und mithin hiervon unabhängig abgegeben werden soll. Gemäß Ziff. 8.1 Satz 2 BuBR 2011 kann den Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppen A 12 und A 13 die Aufstiegseignung zuerkannt werden, wenn sie mit der Spitzennote beurteilt werden und die Spitzennote bei der vorhergehenden Beurteilung, die mindestens zwei Jahre zurück liegen muss, bereits erhalten haben. Die Entscheidung über die Aufstiegseignung setzt demnach denknotwendig voraus, dass zunächst ein Gesamturteil gebildet wird, auf dessen Grundlage über die Zuerkennung der Aufstiegseignung entschieden wird.
64OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 – 6 A 1521/05 –, juris, Rn. 32.; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Aufl., 38. Aktualisierung; Juli 2012, B VI. Rn. 397b.
65Die BuBR 2011 und die von ihnen vorausgesetzte gedankliche Reihenfolge der Entscheidungsfindung tragen damit dem Umstand Rechnung, dass Leistungs- und Befähigungsgesamturteil einerseits und Eignungsurteil andererseits in einem natürlichen "Nähe- und Entsprechungsverhältnis" stehen und die Eignungsbewertung ihre Grundlage in den in der Vergangenheit gezeigten Leistungen bzw. dort offenbarten Stärken und Schwächen findet. Mit anderen Worten bildet deren Beurteilung die Basis für die Prognose, die mit der Eignungsbeurteilung anzustellen ist.
66OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 – 6 A 1521/05 –, juris, Rn. 33 ff. m.w.N.
67Bei der Erstellung der Beurteilung des Klägers wurde hingegen in der Vorbesprechung der Dienststellenleiter in Umkehrung dieser Vorgabe zunächst beschlossen, dem Kläger nicht die Aufstiegseignung zuzuerkennen und als Konsequenz dieser Entscheidung das Gesamturteil "sehr gut unterer Bereich" gebildet. Hiervon ist das Gericht aufgrund der ihm vorliegenden Erkenntnisse, insbesondere der Vernehmung des Zeugen H. überzeugt. Insoweit bedarf es keiner Auseinandersetzung mit dem nach der mündlichen Verhandlung durch den Zeugen H. verfassten Schriftsatz vom 16. August 2014.
68Bereits in der an den Kläger gerichteten E-Mail vom 3. Juli 2013 führte der Zeuge H. aus, dass er sich zwar habe vorstellen können, dass der Kläger für die Aufgabe eines Sachgebietsleiters in einem Betriebsprüfungsfinanzamt geeignet sei. Allerdings habe eine Rangfolge festgelegt worden müssen, da nur 70 Aufstiegseignungen vergeben werden sollten. Da es mehr „hervorragend“ Vorschläge gegeben habe, als nach den Vorgaben der OFD hätten vergeben werden können, hätten die Beamten ausgewählt werden müssen, die das „hervorragend“ bekommen sollten. Diese Ausführungen bestätigte der Zeuge in der mündlichen Verhandlung. Es sei festgelegt worden, dass 70 Aufstiegseignungen vergeben werden sollten. Mit Blick auf die BuBR 2011, wonach die Aufstiegseignung an die wiederholte Vergabe eines „hervorragend“ gebunden sei, sei damit mittelbar festgelegt worden, dass 70 Mal ein weiteres hervorragend vergeben werden sollte. Diese 70 Personen seien in der Gremiumsbesprechung festgelegt worden. Zwar habe er zunächst auch für den Kläger ein „hervorragend“ vorgeschlagen. Indes habe bei einem Vergleich mit anderen zu Beurteilenden ein „hervorragend“ nicht für ihn vergeben werden können. Wenn es 10 Leute gebe, die für ein Vorhaben vorgesehen seien, aber nur 2 Aufstiegseignungen erteilt werden könnten, könnten auch nur zwei Personen dieses „hervorragend“ erhalten.
69Im Ergebnis lässt sich der Aussage des Zeugen entnehmen, dass er dem Kläger – obwohl er seine Leistung und Befähigung als „hervorragend“ angesehen hat – mit Blick auf die seitens der OFD gemachten Vorgaben kein „hervorragend“ vergeben konnte. Diese schriftliche und mündliche Einlassung des Zeugen veranschaulicht, dass vorliegend nicht die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten bewertet wurden, sondern dass eine in absoluten Zahlen vorgegebene Anzahl von Bestnoten vergeben werden sollte, ohne dass dabei berücksichtigt werden konnte, ob diese Anzahl mit der Anzahl der – aufgrund der genannten Kriterien der Bestenauslese – Besten tatsächlich übereinstimmt.
70Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2013 – 1 B 133/13 –, juris, Rn. 41 m.w.N.
71Dem Beklagten ist es auch nicht gelungen, die von dem Zeugen dargestellte Vorgehensweise zu widerlegen. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 1. August 2014 bereits von sich aus die Darstellung des Zeugen bestätigt hat. Auf Seite 1 dieses Schriftsatzes erläutert der Beklagte, dass seitens der OFD vorgegeben worden sei, dass etwa 70 „hervorragend“ vergeben werden sollten. Die Anzahl der Vorschläge überträfen diesen Richtwert. In der mündlichen Verhandlung gab der Vertreter des Beklagten aber an, die Aussage des Zeugen sei falsch gewesen. Dies zeige bereits die Tatsache, dass in der konkreten Beurteilungsrunde bei rund 20 bis 30 Aufstiegseignungen 70 „hervorragend“ vergebenen worden seien. Diese Einlassung steht aber von vornherein nicht im Widerspruch zu der eigenen Darstellung des Beklagten im vorstehend genannten Schriftsatz und auch nicht zu den Ausführungen des Zeugen. Selbst wenn die Zahl der vergebenen Aufstiegseignungen erheblich über der Zahl der tatsächlich verfügbaren Aufstiegsmöglichkeiten läge, wird von vornherein nicht erkennbar, inwieweit dies die Vorgabe seitens der OFD, nur 70 Aufstiegseignungen zu verteilen, zu entkräften vermag. Im Gegenteil: Vor dem Hintergrund der nur beschränkt vorhandenen Aufstiegsmöglichkeiten, ist eine Regelung zur Verteilung der Aufstiegseignungen aus Sicht des Beklagten nachvollziehbar, um die noch anstehende Auswahlentscheidung durch die Reduzierung der in Frage kommenden Beamtinnen und Beamten leichter handhabbar zu machen. Ein solcher allein praktischer Gesichtspunkt vermag die aufgezeigten rechtlichen Bedenken aber nicht zu beseitigen.
72Eine mit Blick auf die Anzahl der zur Verfügung stehenden Beförderungsstellen vorgenommene Reduzierung der Häufigkeit der Vergabe von Spitzennoten ist auch nicht im Hinblick auf die Regelung des § 50 Absatz 2 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung – BLV) bzw. § 12 Absatz 3 der Verordnung über die Laufbahn der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen (Laufbahnverordnung – LVO) gerechtfertigt. Vielmehr haben diese mit der vorgenommenen Reduzierung überhaupt nichts zu tun. Bei der durch § 50 Absatz 2 BLV bzw. § 12 Absatz 3 LVO vorgegebenen Notenquotierung handelt es sich um ein Instrument, der Inflation guter (Beurteilungs-)Noten vorzubeugen. Den Noten soll damit ihre Aussagekraft bewahrt und ihre Funktion erhalten werden, ein angemessenes Bild von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung eines Beamten zu ermöglichen. Dabei trifft es zu, dass die durch § 50 Absatz 2 Satz 1 BLV vorgegebenen Höchstquoten (Richtwerte) im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit u.a. auch unterschritten werden können.
73Lemhöfer, in: Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, § 50 BLV, Rn. 10 m.w.N.
74Das ist allerdings nur dann möglich, wenn innerhalb der bei der Beurteilung zu bildenden Vergleichsgruppe im Rahmen der gebotenen Einzelfallbetrachtung der Anteil der Spitzenleistungen tatsächlich unterhalb dieser Quote liegt. Um dies festzustellen, müsste aber zunächst eine an den Kriterien der Bestenauslese orientierte Beurteilung der Beamten erfolgen, was hier gerade wegen der "starren" numerischen Vorgabe der auszuwerfenden Höchstnoten unterblieben ist.
75Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2013 – 1 B 133/13 –, juris, Rn. 44.
76Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Absatz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Absatz 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.
77Beschluss:
78Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
79Gründe:
80Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Absatz 2 GKG erfolgt.
Tenor
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Bescheides vom 20.07.2012 verurteilt, die für den Zeitraum 01.01.2009 bis zum 31.12.2011 erstellte dienstliche Beurteilung vom 09.03.2012 aufzuheben und den Kläger für den vorgenannten Zeitraum erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand
2Der im Jahre 1969 geborene Kläger wendet sich gegen seine Beurteilung vom 9.3.2012.
3Er steht seit August 1991 im Dienst des beklagten Landes in der Finanzverwaltung. Zuletzt wurde er im August 1998 zum „Steueroberinspektor“ (A10) ernannt. Er ist seit Februar 2007 bei dem Finanzamt für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung (STRAFA) in C. als Fahndungsprüfer eingesetzt.
4Für den Beurteilungszeitraum 01.01.2009 bis 31.12.2011 stellte sich das Verfahren wie folgt dar. Am 26.09.2011 führte Herr StOAR U. mit dem Kläger ein Beurteilungsgespräch. Die Sachgebietsleiter beim STRAFA C. besprachen sich über die anstehenden Beurteilungen am 05.10.2011, 13.10.2011, 05.12.2011 und 09.01.2012. Am 15.12.2011 fand die Regionalbesprechung der Finanzämter für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung und am 24.01.2012 die Gremiumsbesprechung aller Dienststellenleitungen des Oberfinanzbezirks statt. In dem Beurteilungsplan, der in den Sachgebietsleiterbesprechungen erstellt wurde, ist der Kläger mit dem beabsichtigten Gesamturteil „vollbefriedigend unterer Bereich“ und einer prognostischen Gesamtpunktzahl „33“ aufgeführt.
5Unter dem 09.03.2012 wurde der Kläger dienstlich beurteilt. Die Beurteilung lautet im Gesamturteil auf „vollbefriedigend unterer Bereich“. Sie wurde durch den Vorsteher des STRAFA C. Herrn LRD I. -U1. gezeichnet. Die Leistungsmerkmale wurden 3-mal mit 3 Punkten und 1-mal mit 4 Punkten bewertet, die Befähigungsmerkmale 6-mal mit 3 Punkten und 1-mal mit 2 Punkten. In der Beurteilung ist die Beteiligung des Sachgebietsleiters Herrn U. vermerkt, dem der Kläger vom 1.8.2009 bis 31.12.2011 unterstand. Bis 31.07.2009 war Herr ORR B. sein Sachgebietsleiter.
6Der Kläger beantragte am 21.06.2012 die Abänderung seiner Beurteilung. Er sah sich insbesondere in der Arbeitsmenge und der Arbeitsgüte durch seinen damaligen Sachgebietsleiter – Herrn U. – zu schlecht beurteilt. Zudem sei die Verschlechterung auf der Beförderungsrangliste nicht nachvollziehbar.
7Das beklagte Land lehnte es nach Einholung von Stellungnahmen von Herrn I. -U1. , Herrn U. , Herrn B. und dem ehemaligen Vorsteher Herrn H. mit Bescheid vom 20.07.2012 ab, die Beurteilung zu ändern. Dieser Bescheid wurde dem Kläger am 30.07.2012 übergeben. Zur Begründung führte das beklagte Land aus, dass der Kläger in seiner Arbeitsweise zu schwach und zu oberflächlich sei und seine Ermittlungen oft wenig transparent und nachvollziehbar seien. Seine Aktenführung sei chaotisch, weshalb der Sachgebietsleiter ihm häufig Hinweise und Anregungen habe erteilen müssen. Die schwachen Arbeitsentwürfe des Klägers hätten zeitaufwendig hinterfragt und überarbeitet werden müssen. Im Vergleich zur Vorbeurteilung habe sich der Kläger nicht verschlechtert; die Veränderung in der Beförderungsrangliste sei auf die veränderten Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien zurückzuführen.
8Der Kläger hat am 30.08.2012 Klage erhoben. Er hält die Beurteilungsrichtlinien für rechtswidrig. Die Festlegung eines Gesamturteils durch ein Gremium ohne vorherige Bewertung der Einzelmerkmale verstoße gegen Art. 33 Abs. 3 GG, da das Gesamturteil nicht mehr aus den Einzelmerkmalen entwickelt würde. Aus Ziff. 6 der Richtlinien gehe nicht hervor, wie sich das vier- bzw. fünfstufige, in arabischen Zahlen codierte System der Ausprägungsgrade zu dem siebenstufigen Gesamtnotensystem verhalte. Daneben halte er seinen Sachgebietsleiter Herrn U. für voreingenommen, da die Kommunikation mit ihm erheblich erschwert gewesen sei und er den Kläger in seiner Arbeitsleistung benachteiligt habe. Die Beurteilung sei schließlich unplausibel. Die „Zusammenfassende Würdigung“ widerspreche den Einzelbewertungen, insbesondere hinsichtlich der Arbeitsweise, der Arbeitsgüte und des Sozialverhaltens, da der Text eine „umfassende Erfüllung“ der Anforderungen belege.
9Der Kläger beantragt,
10das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 20.07.2012 zu verurteilen, die für den Zeitraum 01.01.2009 bis zum 31.12.2011 erstellte dienstliche Beurteilung vom 09.03.2012 aufzuheben und den Kläger für den vorgenannten Zeitraum erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.
11Das beklagte Land beantragt,
12die Klage abzuweisen, hilfsweise, die Berufung zuzulassen.
13Das beklagte Land verteidigt die angegriffene Beurteilung. Die rechtmäßigen Verfahrensvorschriften seien eingehalten worden. Von einer Voreingenommenheit des Herrn U. sei nicht auszugehen; dienstliche Spannungen und die kritische Einschätzung der Arbeitsweise reichten nicht aus, eine Voreingenommenheit anzunehmen. Der Beurteiler Herr I. -U1. sei ebenfalls nicht voreingenommen gewesen. Schließlich widersprächen die Einzelmerkmale nicht der „Zusammenfassenden Würdigung“, da in beiden das Bild eines durchschnittlichen Beamten gezeichnet werde.
14Das Gericht hat Beweis erhoben über die Umstände der Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers durch Vernehmung von Herrn U. und Herrn I. -U1. als Zeugen; wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung vom 17.01.2014 verwiesen.
15Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Oberfinanzdirektion Nordrhein-Westfalen ergänzend Bezug genommen.
16Entscheidungsgründe
17Die Klage ist zulässig und begründet.
18Die angegriffene dienstliche Beurteilung des Finanzamtes für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung C. vom 09.03.2012 ist rechtswidrig; der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass er für den Zeitraum 01.01.2009 bis 31.12.2011 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich beurteilt wird.
19Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 93 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) [vom 01.04.2009 - GV.NRW. S. 224; zuletzt geändert durch Gesetz vom 01.10.2013 - GV.NRW. S. 566 -]. Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den - ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden - vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat;
20ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27.10.1988 - 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12; OVG NRW, Urteil vom 23.6.2006 - 6 A 1216/04 -, www.nrwe.de; Beschlüsse vom 27.12.2007 - 6 A 1603/05 -, juris, vom 13.12.1999 - 6 A 3599/98 -, DÖD 2000, 161 und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.
21Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen,
22BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 13/79 -, juris Rn. 29; OVG NRW, Urteil vom 24.01.2011 - 1 A 1810/08 -, juris Rn. 30 m.w.N.; VG Hamburg, Urteil vom 26.02.2013 - 8 K 1969/11 -, juris.
23Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung vom 09.03.2012 rechtlich fehlerhaft.
24Die Beurteilung ist in einem durch die „Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen“ (BuBR 2011) des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen rechtswidrig geregelten Beurteilungsverfahren erstellt worden. Die BuBR 2011 sehen vor, dass der Beurteiler die Einzelmerkmale der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung erst dann endgültig beurteilt, nachdem das Gesamturteil der Beurteilung gem. Ziff. 4.4.3 BuBR 2011 für ihn bindend in der Gremiumsbesprechung festgelegt wurde. Diese durch die BuBR 2011 bestimmte Reihenfolge bei der Bewertung von Gesamturteil und Einzelkompetenzen verstößt gegen das Gebot der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG. Werden die Einzelmerkmale einer Beurteilung erst nach dem Gesamturteil endgültig festgelegt, verlieren die Bewertungen der Einzelmerkmale ihre Aussagekraft für künftige auf der Grundlage der dienstlichen Beurteilung zu treffende Auswahlentscheidungen des beklagten Landes. Dienstliche Beurteilungen dienen dem Zweck, einen am Leistungsgrundsatz ausgerichteten Vergleich der Beurteilten bei Auswahlentscheidungen zu ermöglichen. Bei Auswahlentscheidungen hat der Dienstherr aber nicht allein auf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung abzustellen; bei gleichem Gesamturteil der Bewerber ist er gehalten, die dienstliche Beurteilung umfassend inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungsmerkmale zu berücksichtigen,
25vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 - 2 C 19/10 -, juris Rn. 17 m.w.N.
26Die eigenständige Berücksichtigung der Einzelmerkmale einer dienstlichen Beurteilung ist deshalb geboten, weil die Bewertung in einzelnen unterschiedlichen Leistungs- und Befähigungsbereichen eine größere Aussagekraft eines Beamten für einen bestimmten Beförderungsdienstposten haben kann als allein das Gesamturteil,
27vgl. VG Hamburg, Urteil vom 26.02.2013 - 8 K 1969/11 -, juris Rn. 64.
28Dieser eigenständigen Bedeutung der Einzelmerkmale für künftige Auswahlentscheidungen wird nur dann ausreichend Rechnung getragen, wenn das Gesamturteil aus den zuvor festgelegten Einzelmerkmalen in der Weise entwickelt wird, dass es durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der Einzelbewertungen gebildet wird,
29vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.09.2011 - 2 VR 3/11 -, juris Rn. 23 m.w.N.; vgl.VG Hamburg, Urteil vom 26.02.2013 - 8 K 1969/11 -, juris Rn. 66; siehe auch Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 8. Aufl. 2013, § 11, Rn. 49 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 24.11.1994 - 2 C 21/93: Das Gesamturteil ist kreativ aus den Bewertungen der Einzelmerkmale zu entwickeln.
30Dieser Vorgang zur Bewertung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des zu beurteilenden Beamten kommt entsprechend in § 93 Abs. 1 Satz 3 LBG NRW zum Ausdruck. Nach dessen Wortlaut ist die Beurteilung mit einem Gesamturteil „abzuschließen“ (Hervorhebung durch die Kammer).
31Das in den BuBR 2011 geregelte Beurteilungsverfahren beachtet die eigenständige Bedeutung der Einzelmerkmale einer Beurteilung nicht. Bei dem nach den BuBR 2011 vorgesehenen Verfahren besteht die Gefahr, dass die Einzelkategorien nicht jeweils für sich betrachtet und unter Ausschöpfung des von den Punktwerten 1 bis 5 und den Ausprägungsgraden „sehr stark ausgeprägt“ bis „weniger ausgeprägt“ gebildeten Spielraums bewertet werden, sondern die Vergabe der Ausprägungsgrade maßgeblich danach ausgerichtet wird, keine Implausibilität zwischen dem zuvor bindend festgelegten Gesamturteil und der Summe der Einzelbewertungen zu erzeugen. Der Beurteiler des zu beurteilenden Beamten kann nach vorheriger Festlegung des Gesamturteils nicht mehr unbefangen über die Bewertung der Einzelmerkmale entscheiden.
32Die Beurteilung des Klägers ist nach den rechtswidrigen verfahrensrechtlichen Vorgaben der BuBR 2011 erstellt worden. Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme ist das Gericht davon überzeugt, dass das Gesamturteil vorliegend nicht aus den Bewertungen der Einzelmerkmale entwickelt wurde. Die Zeugen Herr I. -U1. und Herr U. haben ausführlich und nachvollziehbar erläutert, dass jeder Beamte nach seinen Leistungen in einen Beurteilungsplan eingereiht wurde. Die Einzelmerkmale seien in den Sachgebietsleiterbesprechungen zwar auch angesprochen worden, sie seien aber vor der Festlegung des Gesamturteils nicht „sklavisch“ durchgesprochen worden. Ziel der Sachgebietsleiterbesprechungen sei die Festlegung einer Leistungsreihenfolge gewesen. Dafür seien nur das Gesamturteil und die prognostische Summe der Einzelmerkmale erforderlich. Schriftliche Beurteilungsentwürfe hätten zum Zeitpunkt der Erstellung des Beurteilungsplans nicht vorgelegen. Mit ihren Angaben haben die Zeugen deutlich gemacht, dass es für das Beurteilungsverfahren bis zur Entscheidung in der Gremiumsbesprechung allein bedeutsam war, das Gesamturteil festzulegen. Weder kommt den Einzelmerkmalen bei dieser Verfahrensweise die erforderliche eigenständige beurteilungsrechtliche Bedeutung zu, noch wird das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen entwickelt.
33Die praktizierte und in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Verfahrensweise stellt sich aus einem weiteren Grund als rechtswidrig dar. Nach Ziff. 4.4.3 Abs. 1 Satz 4 BuBR 2011 sind die Ergebnisse der Gremiumsbesprechung für den Dienststellenleiter (Beurteiler) bindend. Dies ist unvereinbar mit dem Grundsatz, dass der Beurteiler - und nicht der Vorgesetzte des Beurteilers oder andere Personen - die Beurteilung eigenverantwortlich und nach eigener Überzeugung zu erstellen hat. Nach Sinn und Zweck der dienstlichen Beurteilung muss der jeweils zuständige Beurteiler nicht nur in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten abzugeben. Die Beurteilung muss sich auch tatsächlich als ein von ihm verantwortetes eigenes und unabhängiges Urteil über den Beamten darstellen,
34vgl. BVerwG, Urteil vom 17.04.1986 - 2 C 13.85 -, juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 24.01.2011 - 1 A 1810/08 -, juris Rn. 43; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, B V 2, Rn. 282.
35Auch wenn das für den Kläger vorgeschlagene Gesamturteil und die Summe der Einzelbewertungen in der Gremiumsbesprechung nicht geändert wurden, hat der Beurteiler Herr I. -U1. die Bewertungen nicht unabhängig und eigenverantwortlich erstellt. Er hat in der mündlichen Verhandlung schlüssig dargelegt, dass die Sachgebietsleiterbesprechungen nur der prognostischen Festlegung des Gesamturteils dienten, bis in der Gremiumsbesprechung über die Beurteilungen für ihn bindend entschieden werde.
36Die Beurteilung des Klägers verstößt schließlich auch gegen Ziff. 4.5 Satz 3 BuBR 2011. Danach ist die Beteiligung früherer Vorgesetzter des zu beurteilenden Beamten – sofern sie an der Beurteilung beteiligt werden – in der Beurteilung zu vermerken. In der streitgegenständlichen Beurteilung sind die Beteiligungen nur unvollständig aufgeführt, da nur Herr U. als früherer Vorgesetzter genannt wird. Neben der Beteiligung von Herrn U. war auch die Beteiligung von Herrn ORR B. unter Punkt IX. der Beurteilung zu vermerken. Das Gericht hat nach den glaubhaften Angaben der Zeugen U. und I. -U1. zwar keinen Zweifel daran, dass der für den Kläger vom 01.01.2009 bis 31.07.2009 zuständige Sachgebietsleiter Herr B. bei der Erstellung der Beurteilung beteiligt wurde. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Beteiligung des ehemals zuständigen Sachgebietsleiters B. in der Beurteilung nicht formal vermerkt wurde.
37Die Rüge des Klägers zur Voreingenommenheit des Beurteilungsgehilfen Herrn U. greift hingegen nicht durch. Es ist vorliegend nicht von seiner Voreingenommenheit auszugehen. Eine solche liegt dabei tatsächlich vor, wenn der Beurteiler nicht willens oder nicht in der Lage ist, den Beurteilten sachlich und gerecht zu beurteilen. Voreingenommenheit unterscheidet sich von der Besorgnis der Befangenheit dadurch, dass die mangelnde Objektivität und Unvoreingenommenheit gegenüber dem zu Beurteilenden nicht aus dessen subjektiver Sicht, sondern aus der Perspektive eines objektiven Dritten festzustellen ist. Selbst gravierende Spannungen, die ein Ausmaß erreicht haben, dass nach Auffassung der Personalführung die Aufrechterhaltung eines geordneten Dienstbetriebes unmöglich gewesen sein sollte, rechtfertigen nur im Ausnahmefall die Annahme der Befangenheit. Aus den vom Kläger angeführten Umständen der überlangen Bearbeitungszeit durch Herrn U. und eines Vorfalls aus dem Sommer 2010 ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine Voreingenommenheit. Der Zeuge U. hat in der mündlichen Verhandlung hinreichend verdeutlicht, warum er die vom Kläger vorgelegten Vorgänge zeitaufwendiger und intensiver bearbeiten musste. Anhand von Beispielen hat er nachvollziehbar geschildert, dass er wegen der Aktenführung und Arbeitsweise des Klägers nur erschwert Zugang zu den Akten habe finden können. Andere Beamte hätten es hingegen vermocht, ihn durch die vorgelegten Berichte „quasi an der Hand“ durch den Sachverhalt zu führen. Seine Schilderungen ergänzten seine ausführliche Stellungnahme im Vorfeld des gerichtlichen Verfahrens, in der er bereits die Probleme bei der Überarbeitung der vom Kläger vorgelegten Fälle erläutert hatte. Auch wenn sich der Zeuge nicht mehr an den vom Kläger vorgelegten, verzögert gezeichneten Prüfungsvermerk erinnern konnte, hat er anhand eines anderen konkreten Beispiels erläutert, dass die Zeichnung von Prüfungsvermerken aus verschiedenen Gründen einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen konnte. Die sachlich gehaltenen Schilderungen des Vorfalls aus dem Sommer 2010 lassen ebenfalls nicht auf ein gravierendes Zerwürfnis zwischen dem Kläger und dem Zeugen U. schließen. Ergänzend zu den Erläuterungen in der Stellungnahme im Vorfeld des gerichtlichen Verfahrens führte der Zeuge U. glaubhaft aus, dass die Angelegenheit nach einem klärenden Gespräch von beiden als erledigt betrachtet worden sei.
38Ergänzend und ohne dass es hier darauf ankommt, weist die Kammer zur Vermeidung weiterer rechtlicher Auseinandersetzungen darauf hin, dass den Anforderungen an die Plausibilisierung der Beurteilung genüge getan sein dürfte. Die vorgenommene Punktbewertung dürfte der textlichen Würdigung unter Punkt V. der Beurteilung nicht widersprechen. Obwohl die zusammenfassende Würdigung in positiven Sprachwendungen gefasst ist, enthält sie auch kritische Formulierungen, die eine durchschnittliche Benotung der Merkmale rechtfertigen dürften. In gleicher Weise dürfte das Gesamturteil nicht der Bewertung der Einzelmerkmale widersprechen. Das Gesamturteil „vollbefriedigend“ soll Beamten zuerkannt werden, die in Teilbereichen über dem Durchschnitt liegen. Aufgrund der Bewertung eines Leistungsmerkmals mit 4 Punkten und der positiven Befähigungsbeurteilung erscheint das erteilte Gesamturteil nachvollziehbar.
39Ebenso dürfte der Einwand des Klägers nicht durchgreifen, dass das Verhältnis der Punktwerte der Einzelmerkmale und der Gesamtnote nicht ersichtlich und nachvollziehbar sei. Anders als in den Beurteilungsrichtlinien der Zollverwaltung, die dem Urteil des VG Hamburg vom 26.02.2013 (a.a.O.) zugrundelagen, sind die Punktwerte hinsichtlich der Leistungsmerkmale und des Gesamturteils anhand eines Vergleichs des gezeigten Verhaltens mit den zugrundeliegenden Anforderungen zu vergeben und orientieren sich am Durchschnitt. Dabei ist die Begründung hinter den einzelnen Gesamtnoten klar gefasst und verständlich.
40Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
41Für die vom beklagten Land hilfsweise beantragte Zulassung der Berufung bestand kein Anlass, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht gegeben sind.
Tenor
Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.
1
Gründe:
2Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO gestützte Antrag hat keinen Erfolg.
31. Das Zulassungsvorbringen zeigt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils erster Instanz im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf.
4Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass ein Fehler im Beurteilungsverfahren dann nicht zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führt, wenn ausgeschlossen ist, dass er sich auf deren Ergebnis ausgewirkt hat. Dies gilt auch für Verfahrensvorschriften, die sicherstellen sollen, dass die Beurteilung inhaltlich richtig erfolgt, und für Fehler, die bei der Bewertung der Leistungen des zu Beurteilenden erfolgen.
5Ebenso OVG NRW, Beschlüsse vom 4. November 2010 – 6 A 481/09 –, juris, Rn. 3, 5, vom 3. November 2006 – 6 B 1866/06 –, juris, Rn. 9, und vom 5. April 2001 – 6 A 3255/97 –, RiA 2002, 87 = juris, Rn. 7, sowie Urteil vom 13. Februar 2001 – 6 A 3438/00 –, NVwZ-RR 2001, 592 = juris, Rn. 2, 9, 17, 19 f. (alle Entscheidungen auch abrufbar bei NRWE); Bodanowitz, in: Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Stand: April 2013, Rn. 326 a. E., 464; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 8. Aufl. 2013, § 11 Rn. 71, zur nicht sachgerechten Beratung des Endbeurteilers durch ein Gremium personen- und sachkundiger Bediensteter; Willems, Die dienstliche Beurteilung der Polizeibeamten im Land NRW, NWVBl. 2001, 121 (129); BVerwG, Beschluss vom 12. November 1971 – 7 B 71.70 –, Buchholz 412.0 Prüfungswesen Nr. 45 = juris, Rn. 3, zu Verfahrensfehlern im Prüfungsverfahren.
6Ob in tatsächlicher Hinsicht auszuschließen ist, dass sich ein Fehler auf die Beurteilung ausgewirkt hat, ist eine Frage des Einzelfalls. Das Verwaltungsgericht hat eine Kausalität hier nach Vernehmung des Erstbeurteilers als Zeugen verneint. Dieser hat bekundet, er habe seine Beurteilung unbeeinflusst von der Rankingliste erstellt, an der er nicht beteiligt worden sei. Selbst wenn also das Rankinglistenverfahren in der hier angewandten Form rechtswidrig wäre, hat dies nach der Aussage des Zeugen im vorliegenden Fall keinen Einfluss auf den Inhalt seiner später unverändert getroffenen Beurteilung gehabt.
7Soweit der Kläger meint, eine Beeinflussung sei aber auch nicht völlig auszuschließen, greift er der Sache nach die Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts an. Eine Beeinflussung mag im Allgemeinen denkbar sein, hier lag sie aber nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts zu den tatsächlichen Umständen des Einzelfalls nicht vor. Diese Feststellungen hat der Kläger aber nicht in Frage gestellt. Insbesondere hat er keine konkreten Anhaltspunkte dafür benannt, dass die Angaben des Zeugen unglaubhaft sein könnten.
8Die Rüge des Klägers, das Verwaltungsgericht hätte der Zeugenaussage weiter nachgehen müssen, dass der Erstbeurteiler zunächst einen Bleistiftentwurf gefertigt habe, führt nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung. Der Kläger hat nicht dargelegt, inwieweit sich das Erstellen eines Bleistiftentwurfs hier auf die Richtigkeit der angefochtenen Beurteilung auswirken könnte.
9Die vom Kläger weiter gerügte Verletzung der Chancengleichheit im Rankinglistenverfahren ist nicht entscheidungserheblich. Denn dieses Verfahren hat die Beurteilung des Erstbeurteilers nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht beeinflusst. Daher wirft auch die Frage nach der grundsätzlichen Zulässigkeit des Rankinglistenverfahrens im Allgemeinen und auf Abteilungsebene keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils auf.
102. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Die Aufklärung des tatsächlichen Ablaufs des Rankinglistenverfahrens begründet schon deswegen keine tatsächlichen Schwierigkeiten im genannten Sinne, weil sich dieses Verfahren auf das Ergebnis der Beurteilung nicht ausgewirkt hat. Aus diesem Grund wirft auch die Frage, welche Folgen ein in den Beurteilungsrichtlinien nicht vorgesehenes Rankinglistenverfahren für die Rechtmäßigkeit von Beurteilungen hat, keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten auf. Die Rechtsfrage, wie sich Formfehler im Stadium der Leistungsbewertung bei dienstlichen Beurteilungen auswirken, ist durch die unter 1. genannte Rechtsprechung geklärt.
113. Die Berufung kann schließlich nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.
12Die vom Kläger aufgeworfene Frage,
13„ob Formfehler im Stadium der Leistungsbewertung bei dienstlichen Beurteilungen (hier fehlende Einbindung des Erstbeurteilers in die Erstellung der Anlassbeurteilung nebst fehlender Beteiligung an einem in den Richtlinien nicht vorgesehenen Rankinglistenverfahren[s] sowie Verfahren eines ‚Bleistiftentwurfs) sich inhaltlich nicht niederschlagen mit der Folge, dass eine formell mangelbehaftete Beurteilung rechtlichen Bestand hat,“
14hat keine grundsätzliche Bedeutung in diesem Sinne. In der unter 1. zitierten Rechtsprechung ist geklärt, zu welchen Folgen solche Fehler führen. Ob in tatsächlicher Hinsicht auszuschließen ist, dass sich ein Fehler auf die Beurteilung ausgewirkt hat, ist eine Frage des Einzelfalls.
15Die vom Kläger weiter aufgeworfene Frage,
16„ob das hier eingeführte Rankinglistenverfahren mit dem Leistungsprinzip, Art. 33 Abs. 2 GG, vereinbar ist,“
17rechtfertigt es ebenfalls nicht, die Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Diese Frage ist aus den unter 1. genannten Gründen nicht entscheidungserheblich.
18Dasselbe gilt für die Frage,
19„ob ein Rankinglistenverfahren auf Abteilungsleiterebene ohne Einbeziehung der Erstbeurteiler mit Art. 33 Abs. 2 GG vereinbar ist.“
20Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
21Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG.
22Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach den §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Tenor
Der Beklagte wird verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 26. März 2013 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum 1. Januar 2010 bis 31. Dezember 2012 erneut dienstlich zu beurteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch den Kläger durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 Prozent des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Der im Jahr 1962 geborene Kläger wendet sich gegen seine dienstliche Beurteilung des Beklagten vom 26. März 2013.
3Er steht seit dem 16. August 1982 im Dienst des Beklagten beim Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV NRW). Seit dem 1. August 2007 ist er als Sachbearbeiter zum Finanzamt für Groß- und Konzernbetriebsprüfung E. I abgeordnet. Zuletzt wurde er im August 2011 zum Steueroberamtsrat (Besoldungsgruppe A 13 g.D. Bundesbesoldungsordnung – BBesO) ernannt.
4Der Kläger wurde für den vorangegangenen Beurteilungszeitraum vom 1. Januar 2007 bis zum 31.12.2009 als Steueramtsrat (Besoldungsgruppe A 12 BBesO) mit der Gesamtnote „hervorragend“ beurteilt.
5Die streitgegenständliche Beurteilung des Klägers wurde durch Herrn T. – der den zwischenzeitlich in Ruhestand getretenen Dienststellenleiter H. vorübergehend vertrat – für den Beurteilungszeitraum vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2012 mit der Gesamtnote „sehr gut oberer Bereich“ unter Verneinung der Aufstiegseignung am 26. März 2013 erstellt und dem Kläger am 23. April 2013 übergeben. Bei der Leistungsbeurteilung erhielt der Kläger zwei Mal fünf Punkte („übertrifft erheblich die Anforderungen“) und zwei Mal vier Punkte („entspricht in vollem Umfang den Anforderungen“). Im Rahmen der Befähigungsbeurteilung erhielt er vier Mal vier Punkte („sehr stark ausgeprägt“) und drei Mal drei Punkte („stark ausgeprägt“).
6Mit E-Mail vom 3. Juli 2013 erläuterte Herr H. (Leitender Regierungsdirektor a.D.) dem Kläger die streitgegenständliche Beurteilung. Zwar habe er sich vorstellen können, dass der Kläger von den erstmals in A13 beurteilten Beamten, die er mit der Note „hervorragend“ vorgeschlagen habe, als Sachgebietsleiter geeignet sei. Allerdings sei eine Rangfolge festzulegen gewesen. Da die festgelegte Zahl möglicher Aufstiegseignungen von den im Vorfeld erteilten „hervorragend“ Vorschlägen überschritten worden sei, hätten die Beamten ausgewählt werden müssen, die das „hervorragend“ bekommen sollten.
7Mit Schreiben des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 17. Juli 2013 beantragte er die streitgegenständliche dienstliche Beurteilung aufzuheben und ihm eine neue ermessensfehlerfreie dienstliche Beurteilung mit der Gesamtnote „hervorragend unterer Bereich“ und unter Zuerkennung der Aufstiegseignung zu erteilen.
8Zur Begründung bezog er sich im Wesentlichen auf den Beurteilungsvorschlag des Finanzamts für Groß- und Konzernbetriebsprüfung E. I und auf die abweichende Stellungnahme seines zuständigen Sachgebietsleiters, Herrn Oberregierungsrat C. , vom 28. Februar 2013. Aus dessen Sicht sei die vorgesehene Benotung mit „sehr gut oberer Bereich“ nicht zutreffend. Er halte vielmehr den Beurteilungsvorschlag des Finanzamts für Groß- und Konzernbetriebsprüfung E. I für zutreffend. Die Aufführung des Klägers an siebter Stelle in der Amtsreihenfolge spreche nicht gegen die Note „hervorragend unterer Bereich“ und die Zuerkennung der Aufstiegseignung. Letztlich seien die mit „hervorragend“ vorgeschlagenen Beamtinnen und Beamten – trotz marginaler Vorteile einzelner Kandidaten gegenüber dem Kläger – als in der Summe gleichwertig gesehen worden. Die Entwicklung des Klägers sei seit dem letzten Beurteilungsstichtag ausgesprochen positiv verlaufen.
9Die Oberfinanzdirektion Nordrhein-Westfalen (OFD) lehnte den Antrag des Klägers mit Schreiben vom 20. August 2013, welches mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war, ab. Zwar sei zunächst die Gesamtnote „hervorragend unterer Bereich“ und eine Punktzahl von 45 Punkten für die Beurteilung des Klägers vorgeschlagen worden. Allerdings ergebe sich das endgültige Gesamturteil erst aus dem überregionalen Vergleich aller Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe. Erst ein solcher Vergleich in der gesamten Landesfinanzverwaltung gewährleiste die Gleichmäßigkeit und Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabes. Da die mit „hervorragend“ vorgeschlagenen Beamtinnen und Beamten sehr nah beieinander gelegen hätten und die Zahl der zu vergebenden Spitzennoten geringer als die Zahl der vorgeschlagenen Personen gewesen seien, habe es auch innerhalb dieser Spitzengruppe weiterer sachgerechter Differenzierungskriterien bedurft. Eine ausführliche Diskussion habe letztlich zu einer von allen Gremiumsteilnehmern getragenen Entscheidung geführt, welchen Beamtinnen und Beamten die Note „hervorragend“ zuerkannt werden sollte. Danach habe der Kläger nicht diesem Personenkreis zugeordnet werden können. Die vom Kläger gezeigten Leistungen seien sowohl in den Einzelurteilen als auch in der zusammenfassenden Würdigung zutreffend berücksichtigt worden. Auch die in der abweichenden Stellungnahme des unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers dokumentierten Leistungen fänden Berücksichtigung und rechtfertigten keine andere Beurteilung. Diesem fehle der Überblick über die Leistungen und Befähigungen der zu Beurteilenden aus den anderen Dienststellen. Zutreffend sei zwar, dass nach den Richtsätzen des Finanzministeriums NRW bis zu 10 v.H. der zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 13 g.D. mit der Spitzennote „hervorragend“ hätten beurteilt werden können. Es liege jedoch im Ermessen des Dienstherrn den vorgesehenen Beurteilungsrahmen auszuschöpfen. Angesichts der großen Anzahl der auf eine Aufstiegsbeförderung wartenden Beamtinnen und Beamten sei der Verzicht auf eine Ausschöpfung der Richtsätze nachvollziehbar und ermessensgerecht.
10Hiergegen hat der Kläger am 12. September 2013 Klage erhoben.
11Zur Begründung bezieht er sich auf die Begründung des Abänderungsantrags vom 17. Juli 2013 und führt ergänzend und vertiefend folgendes aus:
12n
Infolge der – vorab erfolgten – Herabsetzung der Vergabequote von 81 möglichen Aufstiegseignungen auf lediglich 70 sei es zu einem Bewerberüberschuss gekommen. Insoweit sei der Verzicht auf eine Ausschöpfung der Richtsätze weder nachvollziehbar noch ermessensgerecht, da allein Leistung, Eignung und fachliche Befähigung sowie Perspektive in der Entwicklung die Beurteilungsmaßstäbe seien. Die Ausschöpfung der Quote liege nur in solchen Fällen im Ermessen des Dienstherren, in denen nicht genügend Bewerber vorhanden seien und andernfalls nicht geeignete Bewerber mit der Aufstiegseignung versehen werden müssten.
Hinzukomme, dass der Stellenerlassplan schon seit Jahren nicht ermessengerecht umgesetzt worden sei. Die dem Funktionsbereich der Groß- und Konzernbetriebsprüfung insgesamt 28 zugeteilten Stellen habe der Beklagte überwiegend mit Sachgebietsleitern des Regelbereichs besetzt. Demnach hätten bei der Verteilung der Quoten mehr Aufstiegseignungen für den Bereich der Groß- und Konzernbetriebsprüfungen vergeben werden müssen.
14Den Amtsvorstehern seien feste Vorgaben für die Vergabe des Gesamturteils „hervorragend“ gemacht worden, an die sie sich hätten halten müssen.
15Der Kläger beantragt,
16den Beklagten zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 26. März 2013 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum 1. Januar 2010 bis 31. Dezember 2012 erneut dienstlich zu beurteilen.
17Der Beklagte beantragt,
18die Klage abzuweisen.
19Zur Begründung bezieht er sich auf sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und ergänzt es wie folgt:
20Das der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung zugrunde liegende Beurteilungsverfahren sei unter Beachtung der Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (BuBR 2011) vom 21. Mai 2010, in der Fassung vom 22. August 2012 – folgendermaßen durchgeführt worden:
21Am 27. September 2012 habe die Sachgebietsleiterbesprechung stattgefunden. Diese habe für den Kläger die Gesamtnote „hervorragend unterer Bereich“ mit 45 Punkten vorgesehen. Damit habe der Kläger in dem auf dieser Grundlage erstellten Beurteilungsplan vom 10. Dezember 2012 den siebten Rang – von 14 im Finanzamt für Groß- und Konzernbetriebsprüfung E. I zu vergleichenden Beamten der Besoldungsgruppe A 13 – eingenommen. Im Anschluss hätten am 10. Dezember 2012 und 4. Januar 2013 Vorbesprechungen der Vorsteher der Finanzämter für Groß- und Konzernbetriebsprüfung im Oberfinanzbezirk Rheinland stattgefunden, an denen auch die Gleichstellungsbeauftragte teilgenommen habe. Diese hätten dazu gedient, die Gruppen der in den Funktionsfinanzämtern zu beurteilenden Beamten miteinander zu vergleichen und die gefundenen Beurteilungsvorschläge regional übergreifend zu erörtern. Seitens der OFD sei erläutert worden, dass etwa 70 „hervorragend“ vergeben werden sollten; die Anzahl der Vorschläge überträfen diesen Richtwert. Es sei auch mitgeteilt worden, dass die Vorschläge der Dienststellen an Hand eines strengeren Maßstabes zu prüfen seien. Zunächst seien diejenigen Personen besprochen worden, die bereits bei ihrer letzten Beurteilung die Aufstiegseignung erhalten hätten. Es habe Einvernehmen bestanden, dass diese Personen erneut ein „hervorragend“ verbunden mit der Aufstiegseignung erhalten sollten. Anschließend sei über die übrigen Personen, die ebenfalls mit „hervorragend“ vorschlagen gewesen seien, gesprochen worden. Im Ergebnis hätten dann die Dienststellenleiter/-innen einen Teil der Vorschläge zurückgenommen. Herr H. habe die Vorschläge sechs bis acht zurückgenommen. Schließlich habe am 24. Januar 2013 eine überörtliche Besprechung aller betroffenen Vorsteher des Oberfinanzbezirks Rheinland stattgefunden, an der ebenfalls die Gleichstellungsbeauftragte teilgenommen habe. In dieser Gremiumsbesprechung seien die im Vorfeld angewendeten Beurteilungsmaßstäbe auf ihre Objektivität und Einheitlichkeit hin überprüft worden. Sodann sei über einige Personen diskutiert worden, bei denen die Vergabe der Note „hervorragend“ offen geblieben sei; über den Kläger sei nicht mehr gesprochen worden.
22Der Beklagte ist der Auffassung, er sei berechtigt die Notenvergabe an den von ihm gewählten Quoten auszurichten. Auch sei er zur Konkretisierung des Aussagegehalts der Noten und zur Festsetzung der Notenskala und der Maßstäbe, nach denen die Noten vergeben würden, befugt. Insbesondere könne er das Ermessen dahingehend ausüben, die Quoten nicht in vollem Umfang auszuschöpfen. Die Festlegung von Quoten erleichtere den vorzunehmenden Vergleich zwischen den zu Beurteilenden. Ein hohes Leistungsniveau führe zu einer Verschärfung der Kriterien für die Vergabe einer Spitzennote.
23Die Nichtausschöpfung der Quote habe nicht dazu geführt, dass kein dienststellenübergreifender Vergleich der zu beurteilenden Beamten innerhalb der Besoldungsgruppe stattgefunden habe. Auch der Vortrag, dass pro Amt nur ein erstmalig in A13 zu beurteilender Beamter die Note „hervorragend“ erhalten habe, werde zurückgewiesen. Im Finanzamt für Groß- und Konzernbetriebsprüfung Köln habe beispielsweise keiner der erstmalig in A13 zu beurteilenden Beamten ein „hervorragend“ erhalten.
24Dass der Kläger bei Ausschöpfung der Quote von 81 Aufstiegseignungen ein besseres Gesamturteil erhalten hätte, sei reine Spekulation. Im Rahmen von Beurteilungen seien unter Berücksichtigung von Vergleichsgruppen – unabhängig von der exakten Höhe der Quote – stets Auswahlentscheidungen darüber zu treffen, welche Beamten im Vergleich zu den übrigen zu Beurteilenden deutlich über dem Durchschnitt ihrer Besoldungsgruppe lägen und mit „sehr gut“ oder welche aus ihrer Besoldungsgruppe herausragten und mit „hervorragend“ zu bewerten seien. Da der Kläger innerhalb seines Amtes den siebten Platz in der Rangfolge eingenommen habe, seien bereits innerhalb seines Amtes mehrere Beamte besser eingeschätzt worden. Im Hinblick auf die vorgeschlagene Beurteilung mit der Gesamtnote „hervorragend“ sei zu beachten, dass insgesamt 8 von 14 zu beurteilenden Beamten diese Note hätten erhalten sollen.
25Das Gericht hat Beweis erhoben über die Umstände der Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers durch Vernehmung von Herrn Leitenden Regierungsdirektor a.D. X. H. als Zeugen; wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung vom 12. September 2014 verwiesen.
26Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.
27Entscheidungsgründe:
28Die zulässige Klage ist begründet.
29Der Kläger hat entsprechend § 113 Absatz 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einen Anspruch darauf, dass der Beklagte unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 26. März 2013, ihn unter Beachtung der Rechtauffassung des Gerichts erneut beurteilt. Denn die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 26. März 2013 ist rechtswidrig und verletzt ihn in seinen Rechten.
30Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die jeweiligen Amtsträger gegen Verfahrensvorschriften oder -regeln des Beurteilungsrechts verstoßen haben, der gesetzliche Rahmen oder die anzuwendenden Begriffe verkannt worden sind, ob der Beurteilung ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde gelegt worden ist oder ob ein Beurteiler allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regeln in Einklang stehen.
31Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 24. November 2005 – 2 C 34.04 –, juris, Rn. 8; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 5. Juni 2012 – 1 B 368/12 –, juris, Rn. 9; Verwaltungsgericht E. , Urteil vom 8. März 2013 – 13 K 2289/12 –, n.v.
32Hiernach leidet die dienstliche Beurteilung vom 26. März 2013 an Rechtsfehlern.
33Die Beurteilung ist in einem durch die BuBR 2011 des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen rechtswidrig geregelten Beurteilungsverfahren erstellt worden. Das in Ziffer 4.4.3 der BuBR 2011 vorgesehene Verfahren lässt weder eine hinreichende Berücksichtigung der Bedeutung der Einzelmerkmale erkennen (vgl. nachfolgend unter I.), noch ein höchstpersönliches Werturteil des zu Beurteilenden (vgl. nachfolgend unter II.). Überdies ist die angegriffene dienstliche Beurteilung rechtswidrig, da zunächst beschlossen wurde, dem Kläger nicht die Aufstiegseignung zuzuerkennen und erst als Konsequenz dieser Entscheidung das Gesamturteil "sehr gut unterer Bereich" gebildet wurde (vgl. nachfolgend unter III).
34I. Die BuBR 2011 sehen in Ziff. 4.4.3 vor, dass die Ergebnisse der Gremiumsbesprechung für die Dienststellenleiterinnen und Dienststellenleiter bindend sind. Der Beurteiler kann danach die Einzelmerkmale der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung erst dann endgültig beurteilen, nachdem das Gesamturteil der Beurteilung gemäß Ziff. 4.4.3 BuBR 2011 für ihn bindend in der Gremiumsbesprechung festgelegt wurde.
35So auch Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 –, juris, Rn. 22.
36Diese durch die BuBR 2011 bestimmte Reihenfolge bei der Bewertung von Gesamturteil und Einzelkompetenzen verstößt gegen das Gebot der Bestenauslese nach Artikel 33 Absatz 2 GG. Werden die Einzelmerkmale einer Beurteilung erst nach dem Gesamturteil endgültig festgelegt, verlieren die Bewertungen der Einzelmerkmale ihre Aussagekraft für künftige auf der Grundlage der dienstlichen Beurteilung zu treffende Auswahlentscheidungen des Beklagten. Dienstliche Beurteilungen dienen – wie bereits ausgeführt – dem Zweck, einen am Leistungsgrundsatz ausgerichteten Vergleich der Beurteilten bei Auswahlentscheidungen zu ermöglichen. Bei Auswahlentscheidungen hat der Dienstherr aber nicht allein auf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung abzustellen; bei gleichem Gesamturteil der Bewerber ist er gehalten, die dienstliche Beurteilung umfassend inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungsmerkmale zu berücksichtigen (sog. Ausschärfung).
37BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 – 2 C 19.10 –, juris, Rn. 17 m.w.N.
38Die eigenständige Berücksichtigung der Einzelmerkmale einer dienstlichen Beurteilung ist deshalb geboten, weil die Bewertung in einzelnen unterschiedlichen Leistungs- und Befähigungsbereichen eine größere Aussagekraft eines Beamten für einen bestimmten Beförderungsdienstposten haben kann als allein das Gesamturteil.
39Verwaltungsgericht Hamburg, Urteil vom 26. Februar 2013 – 8 K 1969/11 –, juris, Rn. 64.
40Dieser eigenständigen Bedeutung der Einzelmerkmale für künftige Auswahlentscheidungen wird nur dann ausreichend Rechnung getragen, wenn das Gesamturteil aus den zuvor festgelegten Einzelmerkmalen in der Weise entwickelt wird, dass es durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der Einzelbewertungen gebildet wird. Daher muss die Möglichkeit bestehen, das Gesamturteil im Lichte der Noten, die für die Einzelmerkmale vergeben wurden, zu überdenken.
41BVerwG, Beschluss vom 27. September 2011 – 2 VR 3.11 –, juris, Rn. 23 m.w.N.; Verwaltungsgericht Hamburg, Urteil vom 26. Februar 2013 – 8 K 1969/11 –, juris, Rn. 66, 70.
42Dieser Vorgang zur Bewertung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des zu beurteilenden Beamten kommt entsprechend in § 93 Absatz 1 Satz 3 Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz – LBG NRW) zum Ausdruck. Nach dessen Wortlaut ist die Beurteilung mit einem Gesamturteil "abzuschließen" (Hervorhebung durch die Kammer).
43Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 –, juris, Rn. 29.
44Das in den BuBR 2011 geregelte Beurteilungsverfahren beachtet die eigenständige Bedeutung der Einzelmerkmale einer Beurteilung nicht. Bei dem nach den BuBR 2011 vorgesehenen Verfahren besteht die Gefahr, dass die Einzelkategorien nicht jeweils für sich betrachtet und unter Ausschöpfung des von den Punktwerten 1 bis 5 und den Ausprägungsgraden "sehr stark ausgeprägt" bis "weniger ausgeprägt" gebildeten Spielraums bewertet werden, sondern die Vergabe der Ausprägungsgrade maßgeblich danach ausgerichtet wird, keine Implausibilität zwischen dem zuvor bindend festgelegten Gesamturteil und der Summe der Einzelbewertungen zu erzeugen. Der Beurteiler des zu beurteilenden Beamten kann nach vorheriger Festlegung des Gesamturteils nicht mehr unbefangen über die Bewertung der Einzelmerkmale entscheiden. Der eigentliche Beurteilungsvorgang wird durch eine solche Vorfestlegung wertlos und überflüssig, vor allem wenn – wie vorliegend – auch die Beurteilungsvorschläge erst im Anschluss an die Gremiumsbesprechung erfolgen.
45Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 –, juris, Rn. 30; Zur Rechtswidrigkeit des Beurteilungsverfahrens nach der Beurteilungs-VV 2003 des rheinland-pfälzischen Ministeriums der Finanzen Verwaltungsgericht Neustadt, Urteil vom 8. Mai 2013 – 1 K 772/12.NW –, juris, Rn 22 ff.
46Die Beurteilung des Klägers ist nach den rechtswidrigen verfahrensrechtlichen Vorgaben der BuBR 2011 erstellt worden.
47Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung und der Beweisaufnahme ist das Gericht davon überzeugt, dass das Gesamturteil vorliegend nicht aus den Bewertungen der Einzelmerkmale entwickelt wurde.
48Insoweit gab zunächst die Vertreterin des Beklagten an, dass in der Gremiumsbesprechung die Gesamtnoten auch in zeitlicher Hinsicht festgelegt würden. Das heiße, dass nach der Gremiumsbesprechung niemand mehr hergehen und eine andere Gesamtnote vorschlagen solle. Denn die Gremiumsbesprechung diene einer weiteren Objektivierung des Beurteilungsverfahrens und der Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen Dienststellen durch Vergleich der zu Beurteilenden.
49Der Zeuge H. hat das genauere Beurteilungsverfahren sodann ausführlich und nachvollziehbar erläutert: Zunächst seien im Rahmen der Sachgebietsleiterbesprechung die Beurteilungen der zu Beurteilenden erörtert und ein Beurteilungsplan erstellt worden. Schriftliche Beurteilungsentwürfe hätten zum Zeitpunkt der Erstellung des Beurteilungsplans nicht vorgelegen. Die Einzelmerkmale seien in den Sachgebietsleiterbesprechungen zwar auch angesprochen worden, sie würden aber nicht abschließend festgelegt. Die Erörterung der einzelnen Leistungsmerkmale erfolge vielmehr exemplarisch. Andernfalls würde die Runde auch von der Kapazität her überfordert werden. Die so erstellten Vorschläge seien der OFD unterbreitet, in die Gremiumsbesprechung eingeführt und diskutiert worden. In der Gremiumsbesprechung am 24. Januar 2013 sei nicht über die einzelnen Leistungsmerkmale gesprochen worden, da es insoweit keinen Diskussionsbedarf mehr gegeben habe. In der im Vorfeld erfolgten Vorbesprechung sei selbstverständlich auch über einzelne Leistungsmerkmale gesprochen worden.
50Mit seinen Angaben hat der Zeuge deutlich gemacht, dass es für das Beurteilungsverfahren bis zur Entscheidung in der Gremiumsbesprechung in erster Linie bedeutsam war, das Gesamturteil festzulegen. Auch wenn im Vorfeld die Einzelmerkmale angesprochen wurden, lässt die gewählte Verfahrensweise nicht erkennen, dass diesen die erforderliche eigenständige beurteilungsrechtliche Bedeutung zukam und das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen entwickelt wurde. Die Einzelmerkmale wurden nach der Schilderung des Zeugen mit Blick auf den zeitlichen Rahmen vielmehr vereinzelt und keineswegs vollständig diskutiert. Die Gesamtnote ist aber nicht nur aus einigen – unter Umständen besonders hervorzuhebenden oder für wichtig erachteten – Einzelmerkmalen zu entwickeln, sondern aus der Gesamtschau aller Einzelmerkmale. Erst der daraus gewonnene Gesamteindruck über die Leistung und Befähigung des zu Beurteilenden lässt einen hinreichenden Schluss auf die ihm zu erteilende Gesamtnote zu. Schließlich fehlt es nach der Schilderung des Zeugen gänzlich an einer Berücksichtigung der Einzelmerkmale bei der abschließenden und nach den Vorgaben der Ziffer 4.4.3 BuBR 2011 für die Beurteilung allein entscheidenden Gremiumsbesprechung. In dieser besteht aber durchaus noch die Möglichkeit, von den vorherigen Beurteilungsvorschlägen abzuweichen, auch wenn dies hinsichtlich des Klägers nicht mehr geschehen ist. Letztlich muss der die Beurteilung erstellende Dienstvorgesetzte die Einzelmerkmale so festlegen, dass sie zu der für ihn verbindlich festgelegten Gesamtnote passen. Die fehlende Möglichkeit des Dienststellenleiters, eine in Anschauung der Einzelmerkmale abweichende Gesamtbeurteilung abzugeben, ist insoweit von der Vertreterin des Beklagten bestätigt worden.
51II. Die praktizierte und in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Verfahrensweise stellt sich aus einem weiteren Grund als rechtswidrig dar. Die nach Ziffer 4.4.3 BuBR 2011 bindende Wirkung der Ergebnisse der Gremiumsbesprechung für den Dienststellenleiter (Beurteiler) ist unvereinbar mit dem Grundsatz, dass der Beurteiler – und nicht der Vorgesetzte des Beurteilers oder andere Personen – die Beurteilung eigenverantwortlich und nach eigener Überzeugung zu erstellen hat. Nach Sinn und Zweck der dienstlichen Beurteilung muss der jeweils zuständige Beurteiler nicht nur in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten abzugeben. Die Beurteilung muss sich auch tatsächlich als ein von ihm verantwortetes eigenes und unabhängiges Urteil über den Beamten darstellen. Indem die höchstpersönliche Bewertung der Leistung und Befähigung durch die Beurteiler in unzulässiger Weise durch eine Entscheidung der Gremiumsbesprechung ersetzt wird, wirken solche Personen an der Beurteilung mit, die zur Beurteilung mangels der erforderlichen Kenntnis über die zu Beurteilenden nicht berufen sind. Diese Vorgehensweise stellt das Beurteilungsverfahren in unzulässiger Weise „auf den Kopf“, da die dienstliche Beurteilung nicht auf einem „von unten nach oben ausgestalteten Beurteilungsverfahren“ resultiert. Nicht der Beurteiler bestimmt das Gesamtergebnis der dienstlichen Beurteilung. Vielmehr erfolgt durch die abschließende Vorgabe eines „Rankings“ der Beamten und die Festlegung ihrer jeweiligen Gesamtbewertungen eine unzulässige Vorsteuerung der erst anschließend – in einer Bindung an die Ergebnisse der Gremiumsbesprechung – erstellten Beurteilungsentwürfe.
52BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 – 2 C 13.85 –, juris, Rn. 14 m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011 – 1 A 1810/08 –, juris, Rn. 43; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 3. Februar 2009 – 1 Bs 208/08 –, juris, Rn. 11. m.w.N.; Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Juni 2008 – 5 LA 168/05 – juris, Rn. 9 und Urteil vom 30. Mai 2007 – 5 LC 44/06 –, juris, Rn. 43; Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. September 2003 – 2 A 10795/03 –, juris, Rn. 30; Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 –, juris, Rn. 31; Zur Rechtswidrigkeit des Beurteilungsverfahrens nach der Beurteilungs-VV 2003 des rheinland-pfälzischen Ministeriums der Finanzen Verwaltungsgericht Neustadt, Urteil vom 8. Mai 2013 – 1 K 772/12.NW –, juris, Rn. 29; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, B V, Rn. 280 m.w.N.
53Im konkreten Fall kommt hinzu, dass der Beurteiler, Herr T. , als Vertreter im Amt des zwischenzeitlich in Ruhestand getretenen Zeugen H. nicht einmal an der Gremiumsbesprechung beteiligt war, in der die Gesamtnote derjenigen Beurteilungen festgelegt wurde, die rechtmäßigerweise sein persönliches Werturteil hätte sein sollen. Dies ist umso gravierender, da nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme Herr T. noch in amtsinternen Abstimmungen im Vorfeld der Gremiumsbesprechung eingebunden war, nach deren Ergebnis der Kläger mit „hervorragend“ hätte beurteilt werden sollen. Die von Herrn T. am Ende im eigenen Namen zu verantwortende Beurteilung musste – nach dem Ergebnis der Gremiumsbesprechung – aber auf „sehr gut“ lauten.
54III. Die dienstliche Beurteilung vom 26. März 2013 ist zudem rechtswidrig, weil sie nicht die individuelle Leistung des Klägers zum Maßstab hat, sondern ausschließlich am Beförderungsstellenkontigent ausgerichtete personalpolitische Erwägungen. Das Gesamturteil wurde nicht vor der Entscheidung über die Zuerkennung der Aufstiegseignung für den höheren Dienst und mithin hiervon unabhängig abgegeben, sondern erst nachdem feststand, dass der Kläger keine Aufstiegseignung erhalten konnte.
55Zwar ist die Bildung von Vergleichsgruppen und die Festlegung von Richtsätzen, wie sie hier in Ziff. 4.4.1 BuBR 2011 in Verbindung mit dem Erlass des Finanzministeriums Nordrhein-Westfalen vom 4. Juni 2012 (P 1153 - II A 2 / P 1154 - 1- II A 2) vorgesehen ist, grundsätzlich nicht zu beanstanden. Zutreffend verweist Ziff. 4.4.1 BuBR 2011 ferner darauf, dass die Richtsätze nur Anhaltspunkte für eine vor allem auch im Quervergleich möglichst gerechte Bewertung der Qualifikation geben und deshalb nicht schematisch auf einzelne Dienststellen übertragen werden dürfen.
56Zu der Zulässigkeit von Richtwerten vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 – 2 C 13.79 –, juris, Rn. 30 m.w.N.; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 9. Juli 1976 – 41 III 76 –, DÖD 1976, 260, 261; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Dienstliche Beurteilung, B VI, Rn. 403 m.w.N.
57Die Zulässigkeit der Bildung von Vergleichsgruppen und der Festlegung von Richtsätzen beruht auf der Erwägung, dass hierdurch der Aussagegehalt, den der Dienstherr aufgrund des ihm zustehenden Ermessens den einzelnen Noten des Gesamturteils beilegen will, verdeutlicht und konkretisiert wird. Die Noten dienen dem beurteilenden Dienstvorgesetzten als Ausdrucksmittel dafür, in welchem Maße der beurteilte Beamte den Anforderungen seines statusrechtlichen Amtes gerecht wird bzw. sie übertrifft. Dieses Werturteil erfordert insbesondere Maßstäbe dafür, inwieweit geringe Unterschreitungen oder Überschreitungen der zu stellenden Anforderungen innerhalb des mit der jeweiligen Note ausgedrückten Rahmens bleiben, welche Überschreitungen durch die nächstbessere Note und welche durch eine noch bessere Note zum Ausdruck zu bringen sind. Wortsinn und begriffliche Umschreibungen der Noten können für sich allein noch sehr unterschiedliche Auffassungen hierüber zulassen. Die ergänzende Angabe, dass der Dienstherr insgesamt zu bestimmten Anteilen bestimmte Noten erwartet, verdeutlicht die gewollten Maßstäbe, insbesondere für den mit Arbeitsweise und Leistungen größerer Verwaltungsbereiche vertrauten Vorgesetzten.
58Verwaltungsgericht E. , Urteil vom 11. August 2006 – 13 K 2207/04 –, juris, Rn. 41 m.w.N.
59Auch ist dem Beklagten darin zuzustimmen, dass die besonders gute oder schlechte Besetzung einer Dienststelle erfordern kann von solchen erfahrungsorientierten Richtwerten für die Vergabe des Gesamturteils abzuweichen.
60Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 9. Juli 1976 – 41 III 76 –, DÖD 1976, 260, 261 m.w.N.; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Dienstliche Beurteilung, B VI, Rn. 403 m.w.N.
61Indes führt die Vorgehensweise des Beklagten, nach der zunächst geklärt wird, ob – unter Berücksichtigung der vorhandenen Aufstiegsstellen – die Aufstiegseignung zuzuerkennen ist und mit Blick darauf über das Gesamturteil entschieden wird, zu einer Missachtung des anzuwendenden Beurteilungsmaßstabes. Aufgabe der dienstlichen Beurteilung ist es, die fachliche Leistung des Beamten in Bezug auf das innegehabte Statusamt und im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn darzustellen.
62OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 – 6 A 1521/05 –, juris, Rn. 40 m.w.N.
63Zu Recht ergibt sich daher aus den BuBR 2011, dass das Gesamturteil vor der Entscheidung über die Zuerkennung der Aufstiegseignung für den höheren Dienst und mithin hiervon unabhängig abgegeben werden soll. Gemäß Ziff. 8.1 Satz 2 BuBR 2011 kann den Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppen A 12 und A 13 die Aufstiegseignung zuerkannt werden, wenn sie mit der Spitzennote beurteilt werden und die Spitzennote bei der vorhergehenden Beurteilung, die mindestens zwei Jahre zurück liegen muss, bereits erhalten haben. Die Entscheidung über die Aufstiegseignung setzt demnach denknotwendig voraus, dass zunächst ein Gesamturteil gebildet wird, auf dessen Grundlage über die Zuerkennung der Aufstiegseignung entschieden wird.
64OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 – 6 A 1521/05 –, juris, Rn. 32.; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Aufl., 38. Aktualisierung; Juli 2012, B VI. Rn. 397b.
65Die BuBR 2011 und die von ihnen vorausgesetzte gedankliche Reihenfolge der Entscheidungsfindung tragen damit dem Umstand Rechnung, dass Leistungs- und Befähigungsgesamturteil einerseits und Eignungsurteil andererseits in einem natürlichen "Nähe- und Entsprechungsverhältnis" stehen und die Eignungsbewertung ihre Grundlage in den in der Vergangenheit gezeigten Leistungen bzw. dort offenbarten Stärken und Schwächen findet. Mit anderen Worten bildet deren Beurteilung die Basis für die Prognose, die mit der Eignungsbeurteilung anzustellen ist.
66OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 – 6 A 1521/05 –, juris, Rn. 33 ff. m.w.N.
67Bei der Erstellung der Beurteilung des Klägers wurde hingegen in der Vorbesprechung der Dienststellenleiter in Umkehrung dieser Vorgabe zunächst beschlossen, dem Kläger nicht die Aufstiegseignung zuzuerkennen und als Konsequenz dieser Entscheidung das Gesamturteil "sehr gut unterer Bereich" gebildet. Hiervon ist das Gericht aufgrund der ihm vorliegenden Erkenntnisse, insbesondere der Vernehmung des Zeugen H. überzeugt. Insoweit bedarf es keiner Auseinandersetzung mit dem nach der mündlichen Verhandlung durch den Zeugen H. verfassten Schriftsatz vom 16. August 2014.
68Bereits in der an den Kläger gerichteten E-Mail vom 3. Juli 2013 führte der Zeuge H. aus, dass er sich zwar habe vorstellen können, dass der Kläger für die Aufgabe eines Sachgebietsleiters in einem Betriebsprüfungsfinanzamt geeignet sei. Allerdings habe eine Rangfolge festgelegt worden müssen, da nur 70 Aufstiegseignungen vergeben werden sollten. Da es mehr „hervorragend“ Vorschläge gegeben habe, als nach den Vorgaben der OFD hätten vergeben werden können, hätten die Beamten ausgewählt werden müssen, die das „hervorragend“ bekommen sollten. Diese Ausführungen bestätigte der Zeuge in der mündlichen Verhandlung. Es sei festgelegt worden, dass 70 Aufstiegseignungen vergeben werden sollten. Mit Blick auf die BuBR 2011, wonach die Aufstiegseignung an die wiederholte Vergabe eines „hervorragend“ gebunden sei, sei damit mittelbar festgelegt worden, dass 70 Mal ein weiteres hervorragend vergeben werden sollte. Diese 70 Personen seien in der Gremiumsbesprechung festgelegt worden. Zwar habe er zunächst auch für den Kläger ein „hervorragend“ vorgeschlagen. Indes habe bei einem Vergleich mit anderen zu Beurteilenden ein „hervorragend“ nicht für ihn vergeben werden können. Wenn es 10 Leute gebe, die für ein Vorhaben vorgesehen seien, aber nur 2 Aufstiegseignungen erteilt werden könnten, könnten auch nur zwei Personen dieses „hervorragend“ erhalten.
69Im Ergebnis lässt sich der Aussage des Zeugen entnehmen, dass er dem Kläger – obwohl er seine Leistung und Befähigung als „hervorragend“ angesehen hat – mit Blick auf die seitens der OFD gemachten Vorgaben kein „hervorragend“ vergeben konnte. Diese schriftliche und mündliche Einlassung des Zeugen veranschaulicht, dass vorliegend nicht die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten bewertet wurden, sondern dass eine in absoluten Zahlen vorgegebene Anzahl von Bestnoten vergeben werden sollte, ohne dass dabei berücksichtigt werden konnte, ob diese Anzahl mit der Anzahl der – aufgrund der genannten Kriterien der Bestenauslese – Besten tatsächlich übereinstimmt.
70Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2013 – 1 B 133/13 –, juris, Rn. 41 m.w.N.
71Dem Beklagten ist es auch nicht gelungen, die von dem Zeugen dargestellte Vorgehensweise zu widerlegen. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 1. August 2014 bereits von sich aus die Darstellung des Zeugen bestätigt hat. Auf Seite 1 dieses Schriftsatzes erläutert der Beklagte, dass seitens der OFD vorgegeben worden sei, dass etwa 70 „hervorragend“ vergeben werden sollten. Die Anzahl der Vorschläge überträfen diesen Richtwert. In der mündlichen Verhandlung gab der Vertreter des Beklagten aber an, die Aussage des Zeugen sei falsch gewesen. Dies zeige bereits die Tatsache, dass in der konkreten Beurteilungsrunde bei rund 20 bis 30 Aufstiegseignungen 70 „hervorragend“ vergebenen worden seien. Diese Einlassung steht aber von vornherein nicht im Widerspruch zu der eigenen Darstellung des Beklagten im vorstehend genannten Schriftsatz und auch nicht zu den Ausführungen des Zeugen. Selbst wenn die Zahl der vergebenen Aufstiegseignungen erheblich über der Zahl der tatsächlich verfügbaren Aufstiegsmöglichkeiten läge, wird von vornherein nicht erkennbar, inwieweit dies die Vorgabe seitens der OFD, nur 70 Aufstiegseignungen zu verteilen, zu entkräften vermag. Im Gegenteil: Vor dem Hintergrund der nur beschränkt vorhandenen Aufstiegsmöglichkeiten, ist eine Regelung zur Verteilung der Aufstiegseignungen aus Sicht des Beklagten nachvollziehbar, um die noch anstehende Auswahlentscheidung durch die Reduzierung der in Frage kommenden Beamtinnen und Beamten leichter handhabbar zu machen. Ein solcher allein praktischer Gesichtspunkt vermag die aufgezeigten rechtlichen Bedenken aber nicht zu beseitigen.
72Eine mit Blick auf die Anzahl der zur Verfügung stehenden Beförderungsstellen vorgenommene Reduzierung der Häufigkeit der Vergabe von Spitzennoten ist auch nicht im Hinblick auf die Regelung des § 50 Absatz 2 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung – BLV) bzw. § 12 Absatz 3 der Verordnung über die Laufbahn der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen (Laufbahnverordnung – LVO) gerechtfertigt. Vielmehr haben diese mit der vorgenommenen Reduzierung überhaupt nichts zu tun. Bei der durch § 50 Absatz 2 BLV bzw. § 12 Absatz 3 LVO vorgegebenen Notenquotierung handelt es sich um ein Instrument, der Inflation guter (Beurteilungs-)Noten vorzubeugen. Den Noten soll damit ihre Aussagekraft bewahrt und ihre Funktion erhalten werden, ein angemessenes Bild von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung eines Beamten zu ermöglichen. Dabei trifft es zu, dass die durch § 50 Absatz 2 Satz 1 BLV vorgegebenen Höchstquoten (Richtwerte) im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit u.a. auch unterschritten werden können.
73Lemhöfer, in: Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, § 50 BLV, Rn. 10 m.w.N.
74Das ist allerdings nur dann möglich, wenn innerhalb der bei der Beurteilung zu bildenden Vergleichsgruppe im Rahmen der gebotenen Einzelfallbetrachtung der Anteil der Spitzenleistungen tatsächlich unterhalb dieser Quote liegt. Um dies festzustellen, müsste aber zunächst eine an den Kriterien der Bestenauslese orientierte Beurteilung der Beamten erfolgen, was hier gerade wegen der "starren" numerischen Vorgabe der auszuwerfenden Höchstnoten unterblieben ist.
75Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2013 – 1 B 133/13 –, juris, Rn. 44.
76Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Absatz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Absatz 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.
77Beschluss:
78Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
79Gründe:
80Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Absatz 2 GKG erfolgt.
Tenor
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Bescheides vom 20.07.2012 verurteilt, die für den Zeitraum 01.01.2009 bis zum 31.12.2011 erstellte dienstliche Beurteilung vom 09.03.2012 aufzuheben und den Kläger für den vorgenannten Zeitraum erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand
2Der im Jahre 1969 geborene Kläger wendet sich gegen seine Beurteilung vom 9.3.2012.
3Er steht seit August 1991 im Dienst des beklagten Landes in der Finanzverwaltung. Zuletzt wurde er im August 1998 zum „Steueroberinspektor“ (A10) ernannt. Er ist seit Februar 2007 bei dem Finanzamt für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung (STRAFA) in C. als Fahndungsprüfer eingesetzt.
4Für den Beurteilungszeitraum 01.01.2009 bis 31.12.2011 stellte sich das Verfahren wie folgt dar. Am 26.09.2011 führte Herr StOAR U. mit dem Kläger ein Beurteilungsgespräch. Die Sachgebietsleiter beim STRAFA C. besprachen sich über die anstehenden Beurteilungen am 05.10.2011, 13.10.2011, 05.12.2011 und 09.01.2012. Am 15.12.2011 fand die Regionalbesprechung der Finanzämter für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung und am 24.01.2012 die Gremiumsbesprechung aller Dienststellenleitungen des Oberfinanzbezirks statt. In dem Beurteilungsplan, der in den Sachgebietsleiterbesprechungen erstellt wurde, ist der Kläger mit dem beabsichtigten Gesamturteil „vollbefriedigend unterer Bereich“ und einer prognostischen Gesamtpunktzahl „33“ aufgeführt.
5Unter dem 09.03.2012 wurde der Kläger dienstlich beurteilt. Die Beurteilung lautet im Gesamturteil auf „vollbefriedigend unterer Bereich“. Sie wurde durch den Vorsteher des STRAFA C. Herrn LRD I. -U1. gezeichnet. Die Leistungsmerkmale wurden 3-mal mit 3 Punkten und 1-mal mit 4 Punkten bewertet, die Befähigungsmerkmale 6-mal mit 3 Punkten und 1-mal mit 2 Punkten. In der Beurteilung ist die Beteiligung des Sachgebietsleiters Herrn U. vermerkt, dem der Kläger vom 1.8.2009 bis 31.12.2011 unterstand. Bis 31.07.2009 war Herr ORR B. sein Sachgebietsleiter.
6Der Kläger beantragte am 21.06.2012 die Abänderung seiner Beurteilung. Er sah sich insbesondere in der Arbeitsmenge und der Arbeitsgüte durch seinen damaligen Sachgebietsleiter – Herrn U. – zu schlecht beurteilt. Zudem sei die Verschlechterung auf der Beförderungsrangliste nicht nachvollziehbar.
7Das beklagte Land lehnte es nach Einholung von Stellungnahmen von Herrn I. -U1. , Herrn U. , Herrn B. und dem ehemaligen Vorsteher Herrn H. mit Bescheid vom 20.07.2012 ab, die Beurteilung zu ändern. Dieser Bescheid wurde dem Kläger am 30.07.2012 übergeben. Zur Begründung führte das beklagte Land aus, dass der Kläger in seiner Arbeitsweise zu schwach und zu oberflächlich sei und seine Ermittlungen oft wenig transparent und nachvollziehbar seien. Seine Aktenführung sei chaotisch, weshalb der Sachgebietsleiter ihm häufig Hinweise und Anregungen habe erteilen müssen. Die schwachen Arbeitsentwürfe des Klägers hätten zeitaufwendig hinterfragt und überarbeitet werden müssen. Im Vergleich zur Vorbeurteilung habe sich der Kläger nicht verschlechtert; die Veränderung in der Beförderungsrangliste sei auf die veränderten Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien zurückzuführen.
8Der Kläger hat am 30.08.2012 Klage erhoben. Er hält die Beurteilungsrichtlinien für rechtswidrig. Die Festlegung eines Gesamturteils durch ein Gremium ohne vorherige Bewertung der Einzelmerkmale verstoße gegen Art. 33 Abs. 3 GG, da das Gesamturteil nicht mehr aus den Einzelmerkmalen entwickelt würde. Aus Ziff. 6 der Richtlinien gehe nicht hervor, wie sich das vier- bzw. fünfstufige, in arabischen Zahlen codierte System der Ausprägungsgrade zu dem siebenstufigen Gesamtnotensystem verhalte. Daneben halte er seinen Sachgebietsleiter Herrn U. für voreingenommen, da die Kommunikation mit ihm erheblich erschwert gewesen sei und er den Kläger in seiner Arbeitsleistung benachteiligt habe. Die Beurteilung sei schließlich unplausibel. Die „Zusammenfassende Würdigung“ widerspreche den Einzelbewertungen, insbesondere hinsichtlich der Arbeitsweise, der Arbeitsgüte und des Sozialverhaltens, da der Text eine „umfassende Erfüllung“ der Anforderungen belege.
9Der Kläger beantragt,
10das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 20.07.2012 zu verurteilen, die für den Zeitraum 01.01.2009 bis zum 31.12.2011 erstellte dienstliche Beurteilung vom 09.03.2012 aufzuheben und den Kläger für den vorgenannten Zeitraum erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.
11Das beklagte Land beantragt,
12die Klage abzuweisen, hilfsweise, die Berufung zuzulassen.
13Das beklagte Land verteidigt die angegriffene Beurteilung. Die rechtmäßigen Verfahrensvorschriften seien eingehalten worden. Von einer Voreingenommenheit des Herrn U. sei nicht auszugehen; dienstliche Spannungen und die kritische Einschätzung der Arbeitsweise reichten nicht aus, eine Voreingenommenheit anzunehmen. Der Beurteiler Herr I. -U1. sei ebenfalls nicht voreingenommen gewesen. Schließlich widersprächen die Einzelmerkmale nicht der „Zusammenfassenden Würdigung“, da in beiden das Bild eines durchschnittlichen Beamten gezeichnet werde.
14Das Gericht hat Beweis erhoben über die Umstände der Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers durch Vernehmung von Herrn U. und Herrn I. -U1. als Zeugen; wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung vom 17.01.2014 verwiesen.
15Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Oberfinanzdirektion Nordrhein-Westfalen ergänzend Bezug genommen.
16Entscheidungsgründe
17Die Klage ist zulässig und begründet.
18Die angegriffene dienstliche Beurteilung des Finanzamtes für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung C. vom 09.03.2012 ist rechtswidrig; der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass er für den Zeitraum 01.01.2009 bis 31.12.2011 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich beurteilt wird.
19Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 93 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) [vom 01.04.2009 - GV.NRW. S. 224; zuletzt geändert durch Gesetz vom 01.10.2013 - GV.NRW. S. 566 -]. Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den - ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden - vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat;
20ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27.10.1988 - 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12; OVG NRW, Urteil vom 23.6.2006 - 6 A 1216/04 -, www.nrwe.de; Beschlüsse vom 27.12.2007 - 6 A 1603/05 -, juris, vom 13.12.1999 - 6 A 3599/98 -, DÖD 2000, 161 und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.
21Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen,
22BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 13/79 -, juris Rn. 29; OVG NRW, Urteil vom 24.01.2011 - 1 A 1810/08 -, juris Rn. 30 m.w.N.; VG Hamburg, Urteil vom 26.02.2013 - 8 K 1969/11 -, juris.
23Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung vom 09.03.2012 rechtlich fehlerhaft.
24Die Beurteilung ist in einem durch die „Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen“ (BuBR 2011) des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen rechtswidrig geregelten Beurteilungsverfahren erstellt worden. Die BuBR 2011 sehen vor, dass der Beurteiler die Einzelmerkmale der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung erst dann endgültig beurteilt, nachdem das Gesamturteil der Beurteilung gem. Ziff. 4.4.3 BuBR 2011 für ihn bindend in der Gremiumsbesprechung festgelegt wurde. Diese durch die BuBR 2011 bestimmte Reihenfolge bei der Bewertung von Gesamturteil und Einzelkompetenzen verstößt gegen das Gebot der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG. Werden die Einzelmerkmale einer Beurteilung erst nach dem Gesamturteil endgültig festgelegt, verlieren die Bewertungen der Einzelmerkmale ihre Aussagekraft für künftige auf der Grundlage der dienstlichen Beurteilung zu treffende Auswahlentscheidungen des beklagten Landes. Dienstliche Beurteilungen dienen dem Zweck, einen am Leistungsgrundsatz ausgerichteten Vergleich der Beurteilten bei Auswahlentscheidungen zu ermöglichen. Bei Auswahlentscheidungen hat der Dienstherr aber nicht allein auf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung abzustellen; bei gleichem Gesamturteil der Bewerber ist er gehalten, die dienstliche Beurteilung umfassend inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungsmerkmale zu berücksichtigen,
25vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 - 2 C 19/10 -, juris Rn. 17 m.w.N.
26Die eigenständige Berücksichtigung der Einzelmerkmale einer dienstlichen Beurteilung ist deshalb geboten, weil die Bewertung in einzelnen unterschiedlichen Leistungs- und Befähigungsbereichen eine größere Aussagekraft eines Beamten für einen bestimmten Beförderungsdienstposten haben kann als allein das Gesamturteil,
27vgl. VG Hamburg, Urteil vom 26.02.2013 - 8 K 1969/11 -, juris Rn. 64.
28Dieser eigenständigen Bedeutung der Einzelmerkmale für künftige Auswahlentscheidungen wird nur dann ausreichend Rechnung getragen, wenn das Gesamturteil aus den zuvor festgelegten Einzelmerkmalen in der Weise entwickelt wird, dass es durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der Einzelbewertungen gebildet wird,
29vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.09.2011 - 2 VR 3/11 -, juris Rn. 23 m.w.N.; vgl.VG Hamburg, Urteil vom 26.02.2013 - 8 K 1969/11 -, juris Rn. 66; siehe auch Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 8. Aufl. 2013, § 11, Rn. 49 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 24.11.1994 - 2 C 21/93: Das Gesamturteil ist kreativ aus den Bewertungen der Einzelmerkmale zu entwickeln.
30Dieser Vorgang zur Bewertung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des zu beurteilenden Beamten kommt entsprechend in § 93 Abs. 1 Satz 3 LBG NRW zum Ausdruck. Nach dessen Wortlaut ist die Beurteilung mit einem Gesamturteil „abzuschließen“ (Hervorhebung durch die Kammer).
31Das in den BuBR 2011 geregelte Beurteilungsverfahren beachtet die eigenständige Bedeutung der Einzelmerkmale einer Beurteilung nicht. Bei dem nach den BuBR 2011 vorgesehenen Verfahren besteht die Gefahr, dass die Einzelkategorien nicht jeweils für sich betrachtet und unter Ausschöpfung des von den Punktwerten 1 bis 5 und den Ausprägungsgraden „sehr stark ausgeprägt“ bis „weniger ausgeprägt“ gebildeten Spielraums bewertet werden, sondern die Vergabe der Ausprägungsgrade maßgeblich danach ausgerichtet wird, keine Implausibilität zwischen dem zuvor bindend festgelegten Gesamturteil und der Summe der Einzelbewertungen zu erzeugen. Der Beurteiler des zu beurteilenden Beamten kann nach vorheriger Festlegung des Gesamturteils nicht mehr unbefangen über die Bewertung der Einzelmerkmale entscheiden.
32Die Beurteilung des Klägers ist nach den rechtswidrigen verfahrensrechtlichen Vorgaben der BuBR 2011 erstellt worden. Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme ist das Gericht davon überzeugt, dass das Gesamturteil vorliegend nicht aus den Bewertungen der Einzelmerkmale entwickelt wurde. Die Zeugen Herr I. -U1. und Herr U. haben ausführlich und nachvollziehbar erläutert, dass jeder Beamte nach seinen Leistungen in einen Beurteilungsplan eingereiht wurde. Die Einzelmerkmale seien in den Sachgebietsleiterbesprechungen zwar auch angesprochen worden, sie seien aber vor der Festlegung des Gesamturteils nicht „sklavisch“ durchgesprochen worden. Ziel der Sachgebietsleiterbesprechungen sei die Festlegung einer Leistungsreihenfolge gewesen. Dafür seien nur das Gesamturteil und die prognostische Summe der Einzelmerkmale erforderlich. Schriftliche Beurteilungsentwürfe hätten zum Zeitpunkt der Erstellung des Beurteilungsplans nicht vorgelegen. Mit ihren Angaben haben die Zeugen deutlich gemacht, dass es für das Beurteilungsverfahren bis zur Entscheidung in der Gremiumsbesprechung allein bedeutsam war, das Gesamturteil festzulegen. Weder kommt den Einzelmerkmalen bei dieser Verfahrensweise die erforderliche eigenständige beurteilungsrechtliche Bedeutung zu, noch wird das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen entwickelt.
33Die praktizierte und in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Verfahrensweise stellt sich aus einem weiteren Grund als rechtswidrig dar. Nach Ziff. 4.4.3 Abs. 1 Satz 4 BuBR 2011 sind die Ergebnisse der Gremiumsbesprechung für den Dienststellenleiter (Beurteiler) bindend. Dies ist unvereinbar mit dem Grundsatz, dass der Beurteiler - und nicht der Vorgesetzte des Beurteilers oder andere Personen - die Beurteilung eigenverantwortlich und nach eigener Überzeugung zu erstellen hat. Nach Sinn und Zweck der dienstlichen Beurteilung muss der jeweils zuständige Beurteiler nicht nur in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten abzugeben. Die Beurteilung muss sich auch tatsächlich als ein von ihm verantwortetes eigenes und unabhängiges Urteil über den Beamten darstellen,
34vgl. BVerwG, Urteil vom 17.04.1986 - 2 C 13.85 -, juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 24.01.2011 - 1 A 1810/08 -, juris Rn. 43; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, B V 2, Rn. 282.
35Auch wenn das für den Kläger vorgeschlagene Gesamturteil und die Summe der Einzelbewertungen in der Gremiumsbesprechung nicht geändert wurden, hat der Beurteiler Herr I. -U1. die Bewertungen nicht unabhängig und eigenverantwortlich erstellt. Er hat in der mündlichen Verhandlung schlüssig dargelegt, dass die Sachgebietsleiterbesprechungen nur der prognostischen Festlegung des Gesamturteils dienten, bis in der Gremiumsbesprechung über die Beurteilungen für ihn bindend entschieden werde.
36Die Beurteilung des Klägers verstößt schließlich auch gegen Ziff. 4.5 Satz 3 BuBR 2011. Danach ist die Beteiligung früherer Vorgesetzter des zu beurteilenden Beamten – sofern sie an der Beurteilung beteiligt werden – in der Beurteilung zu vermerken. In der streitgegenständlichen Beurteilung sind die Beteiligungen nur unvollständig aufgeführt, da nur Herr U. als früherer Vorgesetzter genannt wird. Neben der Beteiligung von Herrn U. war auch die Beteiligung von Herrn ORR B. unter Punkt IX. der Beurteilung zu vermerken. Das Gericht hat nach den glaubhaften Angaben der Zeugen U. und I. -U1. zwar keinen Zweifel daran, dass der für den Kläger vom 01.01.2009 bis 31.07.2009 zuständige Sachgebietsleiter Herr B. bei der Erstellung der Beurteilung beteiligt wurde. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Beteiligung des ehemals zuständigen Sachgebietsleiters B. in der Beurteilung nicht formal vermerkt wurde.
37Die Rüge des Klägers zur Voreingenommenheit des Beurteilungsgehilfen Herrn U. greift hingegen nicht durch. Es ist vorliegend nicht von seiner Voreingenommenheit auszugehen. Eine solche liegt dabei tatsächlich vor, wenn der Beurteiler nicht willens oder nicht in der Lage ist, den Beurteilten sachlich und gerecht zu beurteilen. Voreingenommenheit unterscheidet sich von der Besorgnis der Befangenheit dadurch, dass die mangelnde Objektivität und Unvoreingenommenheit gegenüber dem zu Beurteilenden nicht aus dessen subjektiver Sicht, sondern aus der Perspektive eines objektiven Dritten festzustellen ist. Selbst gravierende Spannungen, die ein Ausmaß erreicht haben, dass nach Auffassung der Personalführung die Aufrechterhaltung eines geordneten Dienstbetriebes unmöglich gewesen sein sollte, rechtfertigen nur im Ausnahmefall die Annahme der Befangenheit. Aus den vom Kläger angeführten Umständen der überlangen Bearbeitungszeit durch Herrn U. und eines Vorfalls aus dem Sommer 2010 ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine Voreingenommenheit. Der Zeuge U. hat in der mündlichen Verhandlung hinreichend verdeutlicht, warum er die vom Kläger vorgelegten Vorgänge zeitaufwendiger und intensiver bearbeiten musste. Anhand von Beispielen hat er nachvollziehbar geschildert, dass er wegen der Aktenführung und Arbeitsweise des Klägers nur erschwert Zugang zu den Akten habe finden können. Andere Beamte hätten es hingegen vermocht, ihn durch die vorgelegten Berichte „quasi an der Hand“ durch den Sachverhalt zu führen. Seine Schilderungen ergänzten seine ausführliche Stellungnahme im Vorfeld des gerichtlichen Verfahrens, in der er bereits die Probleme bei der Überarbeitung der vom Kläger vorgelegten Fälle erläutert hatte. Auch wenn sich der Zeuge nicht mehr an den vom Kläger vorgelegten, verzögert gezeichneten Prüfungsvermerk erinnern konnte, hat er anhand eines anderen konkreten Beispiels erläutert, dass die Zeichnung von Prüfungsvermerken aus verschiedenen Gründen einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen konnte. Die sachlich gehaltenen Schilderungen des Vorfalls aus dem Sommer 2010 lassen ebenfalls nicht auf ein gravierendes Zerwürfnis zwischen dem Kläger und dem Zeugen U. schließen. Ergänzend zu den Erläuterungen in der Stellungnahme im Vorfeld des gerichtlichen Verfahrens führte der Zeuge U. glaubhaft aus, dass die Angelegenheit nach einem klärenden Gespräch von beiden als erledigt betrachtet worden sei.
38Ergänzend und ohne dass es hier darauf ankommt, weist die Kammer zur Vermeidung weiterer rechtlicher Auseinandersetzungen darauf hin, dass den Anforderungen an die Plausibilisierung der Beurteilung genüge getan sein dürfte. Die vorgenommene Punktbewertung dürfte der textlichen Würdigung unter Punkt V. der Beurteilung nicht widersprechen. Obwohl die zusammenfassende Würdigung in positiven Sprachwendungen gefasst ist, enthält sie auch kritische Formulierungen, die eine durchschnittliche Benotung der Merkmale rechtfertigen dürften. In gleicher Weise dürfte das Gesamturteil nicht der Bewertung der Einzelmerkmale widersprechen. Das Gesamturteil „vollbefriedigend“ soll Beamten zuerkannt werden, die in Teilbereichen über dem Durchschnitt liegen. Aufgrund der Bewertung eines Leistungsmerkmals mit 4 Punkten und der positiven Befähigungsbeurteilung erscheint das erteilte Gesamturteil nachvollziehbar.
39Ebenso dürfte der Einwand des Klägers nicht durchgreifen, dass das Verhältnis der Punktwerte der Einzelmerkmale und der Gesamtnote nicht ersichtlich und nachvollziehbar sei. Anders als in den Beurteilungsrichtlinien der Zollverwaltung, die dem Urteil des VG Hamburg vom 26.02.2013 (a.a.O.) zugrundelagen, sind die Punktwerte hinsichtlich der Leistungsmerkmale und des Gesamturteils anhand eines Vergleichs des gezeigten Verhaltens mit den zugrundeliegenden Anforderungen zu vergeben und orientieren sich am Durchschnitt. Dabei ist die Begründung hinter den einzelnen Gesamtnoten klar gefasst und verständlich.
40Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
41Für die vom beklagten Land hilfsweise beantragte Zulassung der Berufung bestand kein Anlass, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht gegeben sind.
Tenor
I.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 16. Oktober 2012 wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Gründe
Tenor
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7. Februar 2014 aufgehoben und die Klage abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Der Kläger, der als Polizeikommissar im Dienst des beklagten Landes steht und in der Wasserschutzpolizeistation A. in der Funktion eines Sachbearbeiters eingesetzt ist, wendet sich gegen eine dienstliche Beurteilung.
- 2
Zum Beförderungstermin 18. Mai 2013 stellte das Ministerium des Innern und für Sport, wie in den Jahren zuvor, den nachgeordneten Organisationseinheiten (Polizeipräsidien, Bereitschaftspolizei, Landeskriminalamt etc.) mehrere Beförderungsstellen zur Verfügung. Dabei wurden der Wasserschutzpolizei insgesamt vier nach der Besoldungsgruppe A 10 Landesbesoldungsordnung - LBesO - bewertete Stellen zugewiesen, auf die sich Polizeikommissarinnen und Polizeikommissare in der Besoldungsgruppe A 9 LBesO (in der Vergleichsgruppe des sog. Bewährungsaufstiegs) bewerben konnten. Auf eine dieser Beförderungsstellen bewarb sich der Kläger zusammen mit zwanzig weiteren Polizeikommissarinnen und Polizeikommissare.
- 3
Nach Einholung eines schriftlichen Beurteilungsbeitrages des früheren unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers erstellte der Leiter der Wasserschutzpolizeistation A., Erster Polizeihauptkommissar (EPHK) H., als Erstbeurteiler und der damalige Leiter des Führungsstabs im Wasserschutzpolizeiamt, Polizeidirektor B., als Zweitbeurteiler daraufhin am 18. April 2013 eine Anlassbeurteilung, die mit der Leistungsgesamtbewertung „B“ (= übertrifft die Anforderungen) schloss. Auch in den Einzelmerkmalen erhielt der Kläger jeweils diese Note. Bei den Submerkmalen wurde dreimal die höchste „A“ (= übertrifft die Anforderung erheblich) und achtmal die zweithöchste Bewertung vergeben. Dies alles entspricht dem Ergebnis der ein Jahr zuvor aus dem gleichen Anlass erstellten dienstlichen Beurteilung. Die Befähigungsbeurteilung enthält in den einzelnen Befähigungsmerkmalen zweimal das Prädikat „I“ (= besonders stark ausgeprägt) und neunmal die Bewertung „II“ (= stark ausgeprägt). Dies stellt gegenüber der Vorbeurteilung aus dem Jahr 2012, in der ihm in der Befähigungsbeurteilung einmal die Note „III“ (= normal ausgeprägt) zuerkannt worden war, eine Verbesserung dar.
- 4
Gegen die aktuelle Anlassbeurteilung erhob der Kläger ebenso Widerspruch wie gegen die Mitteilung des Wasserschutzpolizeiamtes, nach der er auf der Grundlage des Ergebnisses seiner Beurteilung bei der Vergabe einer der zur Verfügung stehenden Beförderungsstellen zum 18. Mai 2013 nicht berücksichtigt werden könne.
- 5
Nach Erlass des Widerspruchsbescheides vom 2. Juli 2013 hat der Kläger innerhalb eines Monats die vorliegende Klage erhoben. Seiner Auffassung nach ist die Beurteilung vom 18. April 2013 verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Vor Erstellung der Anlassbeurteilungen seien zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern Gespräche geführt worden. In diesen Besprechungen sei in unzulässiger Weise eine personenbezogene Aufstellung vorgenommen worden, die eine verbindliche Reihung der Bewerber ergeben habe. Die ersten vier Namen dieser Reihung gäben diejenigen Bewerber wieder, die letztlich befördert worden seien. Es seien demnach konkrete Erörterungen im Hinblick auf die Beurteilung der Leistungen und Befähigungen einzelner Beamter vorausgegangen. Demgegenüber hätten im Rahmen dieser Gespräche nur allgemeine Beurteilungsfragen erörtert werden dürfen. Dieser Verfahrensfehler habe sich sowohl auf seine dienstliche Beurteilung als auch auf die anschließende Auswahlentscheidung ausgewirkt. Denn durch die Beförderungsrangliste sei zumindest mittelbar Einfluss auf die Erstellung der Beurteilungen durch die an dem Gespräch beteiligten Erstbeurteiler genommen worden. Darüber hinaus seien seine erbrachten Leistungen und persönlichen Fähigkeiten nicht angemessen bewertet worden. Sachgerecht wäre eine Neubewertung mit der Leistungsgesamtbewertung „A“.
- 6
Der Kläger hat beantragt,
- 7
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 2. Juli 2013 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 18. April 2013 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
- 8
Der Beklagte hat beantragt,
- 9
die Klage abzuweisen.
- 10
Er ist der Auffassung, dass der vom Kläger vermutete Verfahrensfehler nicht vorliege. Der Zweitbeurteiler habe zunächst am 12. Dezember 2012 ein Gespräch mit den Erstbeurteilern geführt, in dem allgemeine Beurteilungsfragen erörtert worden seien. Am 14. und 15. Februar 2013 hätten weitere Gespräche zwischen den Erst- und dem Zweitbeurteiler stattgefunden. Hierbei sei eine Leistungsreihung vorgenommen worden. Dies sei nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz aber auch zulässig. Auf den Widerspruch des Klägers hätten Erst- und Zweitbeurteiler sich nochmals mit der Beurteilung befasst, ohne allerdings zu einem für den Kläger günstigeren Ergebnis zu kommen.
- 11
Der Zweitbeurteiler bestätigte in seiner Stellungnahme vom 6. Dezember 2013 die mit den Erstbeurteilern geführten Erörterungsgespräche. Diese hätten zu einem Leistungsvergleich der Bewerber geführt. Auf der Basis dieses Leistungsvergleichs seien die Beurteilungen endgültig erstellt worden. Die Beurteilungsergebnisse und damit auch die Vergabe von Beförderungsämtern basierten auf dem im Kreis der Erst- und Zweitbeurteiler vorgenommenen Leistungsvergleich.
- 12
Mit Urteil vom 7. Februar 2014 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen. Die Vorinstanz hat hierzu im Wesentlichen auf die nach den Ausführungen der Beurteiler erfolgten Reihungs- bzw. Abstimmungsgespräche abgestellt. Diese seien nicht zulässig, weil sie die Ergebnisse der dienstlichen Beurteilungen über die Bewerber in rechtswidriger Weise vorwegnähmen. Diese Handhabung unterlaufe eine unabhängige und leistungsgerechte Bewertung durch die Erstbeurteiler und berücksichtige somit die verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine an den Kriterien von Eignung, Leistung und Befähigung ausgerichtete Bewertung nicht hinreichend. Zudem widerspreche sie den Zuständigkeitsvorgaben der Beurteilungsrichtlinien, da an den Besprechungen auch Personen teilgenommen hätten, welche die Leistungen der zu beurteilenden Bewerber mangels persönlicher Kenntnis nicht zutreffend hätten einschätzen können.
- 13
Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt. Er ist der Auffassung, die Vorinstanz habe die im Rahmen der Abstimmungsgespräche vorgenommene Reihung zu Unrecht beanstandet. Dieses Verfahren verstoße insbesondere nicht gegen die Beurteilungsrichtlinien, da hierbei keine verbindlichen Weisungen an die Erstbeurteiler erfolgt seien. Das Oberverwaltungsgericht habe in mehreren Entscheidungen die Beurteilerbesprechungen und die dabei erstellten Leistungsreihungen durch die Beurteiler als unbedenklich bewertet. Die vom Zweitbeurteiler durchgeführten Abstimmungsgespräche mit den Erstbeurteilern und die dabei erfolgte Reihung könnten eine gleichmäßige Anwendung der Beurteilungsmaßstäbe gewährleisten. Die Unabhängigkeit der Erstbeurteiler werde hierdurch nicht beeinträchtigt.
- 14
Der Beklagte beantragt,
- 15
das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7. Februar 2014 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
- 16
Der Kläger beantragt,
- 17
die Berufung zurückzuweisen.
- 18
Er verteidigt das angefochtene Urteil.
- 19
In der mündlichen Verhandlung vom 17. März 2015 hat der Senat die Beurteiler des Klägers, EPHK H. und Polizeidirektor B., zum Beurteilungsverfahren in der Beförderungskampagne zum 18. Mai 2013 sowie zum Inhalt der angefochtenen dienstlichen Beurteilung befragt.
- 20
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten, den beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten sowie den Gerichtsakten in dem Verfahren 5 L 528/13.KO, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
- 21
Die Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Denn der Kläger hat keinen Anspruch auf eine erneute Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 1. Dezember 2009 bis 30. November 2012. Die über diesen Zeitraum aus Anlass seiner Bewerbung um eine Beförderungsstelle erstellte Beurteilung vom 18. April 2013 leidet entgegen der Rechtsauffassung der Vorinstanz an keinem Rechtsfehler. Sie entspricht den verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Vorgaben und weist auch sonst keinen Verfahrensfehler auf (I.). Ausgehend von den Rügen des Klägers ist des Weiteren auch kein der Bewertung des Senats unterliegender inhaltlicher Mangel festzustellen (II.).
I.
- 22
1. Der Beklagte ist nach § 15 Abs. 1 Satz 1 der aufgrund der Ermächtigung in § 25 Landesbeamtengesetz - LBG - erlassenen Laufbahnverordnung - LbVO - vom 19. November 2010 (GVBl. S. 444) berechtigt, die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Klägers zu beurteilen. Zur näheren Ausfüllung dieser allgemeinen gesetzlichen Vorgaben hat der Beklagte für die u. a. in der Wasserschutzpolizei eingesetzten Polizeibeamten die Bestimmungen über die Beurteilungen im Bereich der Polizei des Landes Rheinland-Pfalz (Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 15. Oktober 2005, MinBl. S. 314; im Folgenden: BeurteilungsVV) erlassen.
- 23
2. Nach gefestigter verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist es die wesentliche Aufgabe dienstlicher Beurteilungen, den gemäß Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz - GG - bestehenden Leistungsgrundsatz im öffentlichen Dienst zu gewährleisten. Denn beamtenrechtliche Auswahlentscheidungen zur Besetzung von Funktionen und Ämtern im öffentlichen Dienst sind – von (hier nicht vorliegenden) Ausnahmen abgesehen – regelmäßig auf der Grundlage dienstlicher Beurteilungen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu treffen. Damit die dienstlichen Beurteilungen ihre Funktion, am Leistungsgrundsatz orientierte Auswahlentscheidungen zu ermöglichen erfüllen können, müssen sie allerdings hinreichend differenziert ausfallen. Wenn eine solche Differenzierung nicht besteht, werden sie als Auswahlinstrument untauglich (vgl. OVG RP, Beschluss vom 5. November 2012 - 2 B 10778/12.OVG -, AS 41, 265 [272]).
- 24
Dies gilt in besonderem Maße, wenn der Dienstherr, wie hier, auf die Erstellung von Regelbeurteilungen verzichtet und seine Beamten nur aus bestimmten Anlässen, vornehmlich zur Vorbereitung der jährlichen Beförderungskampagnen, beurteilt. Bei einem derartigen Anlassbeurteilungssystem sind besonders hohe Anforderungen an die verfahrensmäßige Ausgestaltung, die Transparenz und Nachvollziehbarkeit der gewonnenen Beurteilungsergebnisse zu stellen. Denn die neuere höchstrichterliche Rechtsprechung billigt mittlerweile den Regelbeurteilungen, die definitionsgemäß ohne besonderen Anlass in wiederkehrenden Abständen die dienstlichen Leistungen eines Beamten erfassen, eine höhere Aussagekraft als den Anlassbeurteilungen zu (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. November 2012 - 2 VR 5.12 -, NVwZ-RR 2013, 267; OVG RP, Beschluss vom 2. Juli 2014 - 10 B 10320/14.OVG -, NVwZ-RR 2014, 809 [811]).
- 25
Hinzu kommt vorliegend, dass der Dienstherr die regelmäßigen Beförderungen bei Polizeibeamten in den Besoldungsgruppen A 9 bis A 10 LBesO ohne eine vorherige Erprobung auf höherwertigeren Dienstposten gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LBG vornimmt (sog. Topfwirtschaft mit fliegenden Stellen). Eine solche Verwaltungspraxis erhöht die Anforderungen an die Vergleichbarkeit der Beurteilungen und die Transparenz und Nachvollziehbarkeit des Beurteilungsverfahrens nochmals (vgl. OVG RP, Beschluss vom 1. Oktober 2012 - 2 B 10745/12.OVG -, IÖD 2012, 254).
- 26
3. Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte nur eingeschränkt überprüfbar. Die Einschätzung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung eines Beamten ist ein dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Beurteiler den gesetzlichen Rahmen der Beurteilungsermächtigung verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt haben. Hat der Dienstherr – wie hier – allgemeine Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG -) an diese gebunden. Das Gericht kann überprüfen, ob die Richtlinien mit höherrangigem Recht vereinbar sind und ob die Beurteiler sich an deren Vorgaben gehalten haben (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, NVwZ-RR 2002, 802; BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, BVerwGE 124, 356; Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 -, juris; OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, LKRZ 2011, 73).
II.
- 27
Von diesen Rechtsgrundsätzen ausgehend ist die angefochtene Beurteilung vom 18. April 2013 nicht verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. In dem Beurteilungsverfahren ist insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit des Beurteilers verstoßen worden (1.). Es ist zudem nicht festzustellen, dass es zu einer unzulässigen Beeinflussung des Beurteilers durch die Beurteilerbesprechungen vom 14. und 15. Februar 2013 gekommen ist (2.).
- 28
1. Um das Leistungs- und Befähigungsbild eines Bewerbers um eine höherwertige Funktion, eine Beförderung oder den Zugang zu einer Fortbildungsqualifizierung in tatsächlicher Hinsicht so zutreffend wie möglich zu erfassen, erstellen im Bereich der Polizei des Landes Rheinland-Pfalz die Beurteiler dienstliche Beurteilungen gemäß Nr. 5.1 Satz 1 der BeurteilungsVV unabhängig und frei von Weisungen.
- 29
Parallel dazu sehen die Beurteilungsrichtlinien in Nr. 5 der BeurteilungsVV aber auch ein mehrfach gestuftes Beurteilungsverfahren vor. Danach fertigen zunächst die Erstbeurteiler, ggf. unter Beteiligung von unmittelbaren Vorgesetzten der Beamten im sog. Beratungsteam, ihre Beurteilungsvorschläge (Nr. 4.1 und 5.2.2 BeurteilungsVV). Diese Beurteilungsentwürfe können vom Zweitbeurteiler bestätigt oder abgeändert werden (Nr. 5.2.3 BeurteilungsVV). Bei Beurteilungen im Zusammenhang mit der Vergabe von nach A 13 LBesO bewerteten Funktionen und entsprechenden Beförderungsämtern des gehobenen Dienstes, im Zusammenhang mit der Vergabe von nach A 12 LBesO bewerteten Funktionen, für einen Verwendungsaufstieg in den höheren Dienst und für die Zulassung zum höheren Dienst bedarf es der vorherigen Bestätigung durch den jeweiligen Dienstvorgesetzten (Nr. 5.2.4.4 BeurteilungsVV). Dies ist regelmäßig der Polizeipräsident (hier: der Leiter des Wasserschutzpolizeiamtes).
- 30
Mit diesem gestuften Beurteilungsverfahren sollen zwei Anforderungen an sachgerechte dienstliche Beurteilungen erfüllt und möglichst wirkungsvoll zur Geltung gebracht werden: Zum einen sind die Tatsachengrundlagen für eine dienstliche Beurteilung zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014, a.a.O.), zum anderen müssen, damit die Beurteilungen hinreichend differenziert ausfallen, gleiche Beurteilungsmaßstäbe eingehalten werden. Um beide Ziele zu erreichen, werden die damit verbundenen Aufgaben in dem Beurteilungssystem der Polizei auf mehrere Personen aufgeteilt: Hierbei ist es die wesentliche Aufgabe des Erstbeurteilers, seine – in der Regel unmittelbaren – Kenntnisse von der Befähigung und den Arbeitsergebnissen eines Beamten möglichst umfassend in den Beurteilungsvorgang einzubringen und dem Zweitbeurteiler so eine zutreffende Grundlage für die von ihm vorzunehmende abschließende Beurteilung zu liefern. Der für das Ergebnis der Beurteilung letztlich verantwortliche Zweitbeurteiler (5.2.3 Abs. 4 BeurteilungsVV) soll dabei vor allem die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe gewährleisten (vgl. Nr. 5.2.3 Abs. 3 Satz 1 BeurteilungsVV).
- 31
2. Die sich in diesem Verwaltungsstreitverfahren in erster Linie stellende Frage, ob bei derartigen Beurteilungssystemen Beurteilerbesprechungen rechtlich zulässig sind, hat der Senat allerdings bereits mehrfach entschieden: Zur Verwirklichung der vorstehend dargestellten beiden Zwecke des Beurteilungsverfahrens dürfen die Beurteiler vor Erstellung der Beurteilungen Gespräche miteinander führen; gegebenenfalls müssen sie dies sogar. Derartige Besprechungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) anzusehen und deshalb auch ohne eine ausdrückliche einfachgesetzliche Ermächtigung zulässig (vgl. Urteile vom 15. Dezember 2006 - 2 A 11032/06.OVG -, juris; vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, juris, und zuletzt vom 13. Mai 2014 - 2 A 10637/13.OVG -, NVwZ-RR 2014, 813).
- 32
a) Abstimmungsgespräche zwischen Beurteilern sind in den Beurteilungsrichtlinien zum Teil ausdrücklich vorgesehen. So muss der Zweitbeurteiler bereits im Vorfeld der zu erstellenden Anlassbeurteilungen gemeinsam mit den Erstbeurteilern „allgemeine Beurteilungsfragen“ erörtern. Im Rahmen eines solchen Vorgesprächs, das vorliegend am 12. Dezember 2012 auch im Vorfeld der Beförderungskampagne 2013 stattgefunden hat, dürfen Beurteilungen der Leistungen und Befähigungen einzelner Beamter zwar nicht erörtert werden (Nr. 5.2.3 Abs. 1 Satz 4 BeurteilungsVV). Erforderlich und zulässig ist es allerdings, den Erstbeurteilern den nach den Richtlinien vorgegebenen Maßstab nochmals zu verdeutlichen und auf eine einheitliche Anwendung hinzuwirken (so ausdrücklich Nr. 5.2.3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BeurteilungsVV). Neben diesem Vorgespräch muss der Erstbeurteiler bei Beurteilungen aus Anlass einer anstehenden beamtenrechtlichen Auswahlentscheidung nach den Beurteilungsrichtlinien mit den ihm nachgeordneten Vorgesetzen im Beratungsteam eine Rangfolge erörtern und festlegen, falls er nicht – wie vorliegend – selbst unmittelbarer Vorgesetzter der Bewerber ist (vgl. Nr. 5.2.1 Abs. 3 BeurteilungsVV).
- 33
b) Neben diesen, bereits nach den Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen, Gesprächen sind nach der Rechtsprechung des Senats auch weitere Abstimmungsgespräche zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern zulässig. Dabei dürfen auch statusamtsbezogene Leistungsreihungen, wie sie im vorliegenden Fall auf Zweitbeurteilerebene erfolgten, erstellt werden (vgl. Urteil vom 15. Dezember 2006 - 2 A 11032/06.OVG -, veröffentlicht in ESOVGRP). An dieser Rechtsprechung wird festgehalten. Die Kritik des Klägers und der Vorinstanz greift demgegenüber nicht durch. Derartige Beurteilerkonferenzen, die nicht zuletzt der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe dienen (vgl. Nr. 5.2.3 Abs. 1 Satz 2 BeurteilungsVV), stellen sich vielmehr als folgerichtige Weiterentwicklung des in den Richtlinien geregelten Verfahrens dar und sind aus den oben dargelegten Gründen mit höherrangigem Recht vereinbar.
- 34
c) Wie bereits die Abstimmungsgespräche sind statusamtsbezogene Leistungsreihungen, wenn auch nur auf Ebene des Beratungsteams, bereits nach den Beurteilungsrichtlinien zulässig (vgl. Nr. 5.2.1 Abs. 3 BeurteilungsVV). Hiervon ausgehend ist darüber hinaus die Bildung einer Rangfolge bei einem Abstimmungsgespräch zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern rechtlich unbedenklich, sofern dies nicht zur Festlegung der Beurteilung von Leistung und Befähigung der einzelnen Beamten vorgenommen wird. Sie dient dem vorstehend beschriebenen Ziel der dienstlichen Beurteilungen, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Bewertungen zu erhalten. Deshalb ist es zulässig, eine Rangfolge zu bilden, die – unabhängig von Benotungen im konkreten Einzelfall – die Leistungen der zu beurteilenden Beamten ins Verhältnis zueinander setzt und dadurch den Beurteilungsmaßstab vereinheitlicht.
- 35
Entgegen der Meinung des Klägers und der Vorinstanz machen Abstimmungsgespräche ohne Herbeiführung eines Einvernehmens zwischen Erst- und Zweitbeurteiler über die jeweils zu vergebenden Einzelbewertungen auch Sinn. Es sollen die in Nr. 3.1.2 und 3.2.1 BeurteilungsVV abstrakt umschriebenen Leistungs- und Befähigungsmerkmale in eine Beziehung zu den Anforderungen gesetzt werden, welche die zu beurteilenden Beamten für die Vergabe einer bestimmten Note zu erfüllen haben. Dabei kann das den einzelnen Gesamtnoten zuzuordnende Leistungsniveau konkretisierend erörtert werden, ohne den Erstbeurteilern personenbezogen eine Festlegung auf bestimmte Gesamtnoten nahezulegen. Auf einzelne Beamte, deren Leistungsbild zweifelsfrei und eindeutig einer bestimmten Gesamtnote zuzuordnen ist, kann beispielhaft eingegangen werden, um auf diese Weise „Eckpunkte“ für die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe festzulegen. Geschieht dies, muss jedoch Klarheit darüber bestehen, dass die Beurteilung des Erstbeurteilers auch insoweit noch offen ist.
- 36
Derartige Abstimmungsgespräche und die dabei festgelegte Leistungsreihung dienen demnach der von den Beurteilungsrichtlinien als Ziel ausdrücklich vorgegebenen Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe, weil sie dem Erstbeurteiler nochmals die Beurteilungsgrundlagen verdeutlichen und ihm so die Möglichkeit bieten, die Leistungen „seiner“ Beamten maßstabsgerecht einzuordnen. Die Diskussionsbeiträge anderer Erstbeurteiler können zu einer wirklichkeitsnahen Einschätzung der Leistungen der einzelnen Beamten und damit insbesondere zur Verhinderung einer zu wohlwollenden Beurteilungspraxis führen. Dies wiederum dient der von den Beurteilern allgemein zu wahrenden Beurteilungs- und Systemgerechtigkeit. Außerdem bieten die Erörterungen in der Beurteilerkonferenz dem Zweitbeurteiler die Gelegenheit, ausreichende Tatsachengrundlagen für seine abschließenden Beurteilungen zu gewinnen.
- 37
Allerdings ist die dienstliche Beurteilung eines Beamten dann rechtswidrig, wenn aufgrund der im Abstimmungsgespräch gebildeten Rangfolge die Bewertungen (Noten) der Erstbeurteiler verbindlich festlegt werden oder die Erstbeurteiler an das Ergebnis der Beurteilerkonferenz faktisch gebunden sind und sie so bei der einzelnen Beurteilung die Gesamtbewertung nicht aus einer Bewertung der einzelnen Beurteilungsmerkmale, sondern nur unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit der festgelegten Rangfolge vornehmen (so auch OVG NRW, Beschluss vom 16. April 2002 - 1 B 1469/01 -; OVG Nds, Urteil vom 30. Mai 2007 - 5 LC 44/06 - sowie Beschluss vom 6. Januar 2010 - 5 LA 223/08 -, sämtlich juris; Demme/Wilhelm, ZBR 2015, 80 [83]). Mit den Vorgaben der Richtlinie nicht vereinbar ist deshalb eine inhaltlich bis ins Einzelne gehende Vorwegnahme der Beurteilungsergebnisse, etwa durch die Festlegung von „Punktekorridoren“ auf Zweitbeurteilerebene und deren Weitergabe an die Erstbeurteiler (vgl. OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, veröffentlicht in ESOVGRP). Das in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Beurteilungsverfahren „von unten nach oben“ wird hierdurch gleichsam auf den Kopf gestellt. Für die betroffenen Beamten entsteht so der Eindruck, nicht mehr die dienstliche Beurteilung sei Grundlage der Beförderungsentscheidung, sondern eine von dem Zweitbeurteiler vorab getroffene Beförderungsentscheidung sei ausschlaggebend für das Beurteilungsergebnis.
- 38
d) Ob die Entscheidungsfreiheit des Erstbeurteilers dergestalt in einer mit den Vorgaben von Nr. 5.1 Satz 1 BeurteilungsVV nicht zu vereinbarenden Weise eingeschränkt wird, richtet sich nicht nach der subjektiven Sicht des Erstbeurteilers, sondern nach den objektiv gegebenen Umständen (vgl. OVG NW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 -, DÖD 2000, 161). Daher führt es nicht schon für sich gesehen zu einem Rechtsfehler, wenn der Erstbeurteiler subjektiv von einer bestimmten Erwartungshaltung des Zweitbeurteilers ausgeht und sich davon bei der Erstellung seines Beurteilungsvorschlages bestimmen lässt. Anders ist dies allerdings zu werten, wenn sich Erst- und Zweitbeurteiler bereits vor Erstellung der Erstbeurteilung personenbezogen auf bestimmte Beurteilungen bis hin zur Bewertung einzelner Submerkmale, verständigt haben. Es ist deshalb nicht zulässig, noch vor Erstellung der Beurteilungsvorschläge die Beurteilungsabsichten der Erstbeurteiler personenbezogen abzufragen. Gleiches gilt, wenn der Zweitbeurteiler seine Vorstellungen hierzu in einer Weise deutlich macht, die den Erstbeurteilern bereits in diesem Verfahrensstadium den Eindruck vermittelt, dessen Meinungsbildung sei bereits abgeschlossen, eine abweichende Erstbeurteilung demzufolge zwecklos.
- 39
e) Überträgt man die genannten Grundsätze auf den vorliegenden Fall, ergibt sich Folgendes: Die Abstimmungsgespräche zwischen dem Leiter des Wasserschutzpolizeiamtes als Zweitbeurteiler und den als Erstbeurteiler zuständigen Leitern der Wasserschutzpolizeistationen sowie die dabei vorgenommene Leistungsreihung sind – wie oben im Einzelnen dargelegt – als solche nicht zu beanstanden.
- 40
Es ist nach dem Ergebnis der Befragungen des Erst- und des Zweitbeurteilers in der mündlichen Verhandlung vom 17. März 2015 auch nicht davon auszugehen, dass sich die Beurteiler bereits vor Erstellung der Erstbeurteilung personenbezogen auf bestimmte Beurteilungen bis hin zur Bewertung einzelner Submerkmale, verständigt haben oder der Zweitbeurteiler seine Vorstellungen hierzu in einer Weise deutlich gemacht hat, die den Erstbeurteilern bereits in diesem Verfahrensstadium den Eindruck vermittelt haben, dessen Meinungsbildung sei bereits abgeschlossen, eine abweichende Erstbeurteilung demzufolge zwecklos. Dies haben die Befragungen beider Beurteiler ergeben.
- 41
Dabei ging der Erstbeurteiler des Klägers, EPHK H., sowohl auf den „äußeren“ Ablauf der beiden Besprechungen als auch auf die dabei besprochenen Inhalte ein. Insofern teilte er dem Senat mit, dass er in diese beiden Beratungsrunden mit seinen eigenen Überlegungen gegangen sei, die – sofern nach Nr. 4.1 Abs. 2 BeurteilungsVV erforderlich – auch schon mit seinem Beratungsteam, das gemäß Nr. 4.2 BeurteilungsVV aus den Dienstgruppenleitern der Wasserschutzpolizeistation A. gebildet worden war, abgestimmt war. Er wies insbesondere darauf hin, dass er auch nach der letzten der beiden Besprechungstermine noch keine abschließende Meinung im Hinblick auf die einzelnen Benotungen der Einzelmerkmale der Beurteilung des Klägers hatte. Diese Angaben decken sich nicht nur mit den hierzu gemachten Aktenvermerken; sie erklären auch den relativ langen Zeitraum, der zwischen der letzten Besprechung am 15. Februar 2013 und dem erst am 17. April 2013 fertig gestellten Beurteilungsentwurf lag.
- 42
Diese, danach schon aktenmäßig und in zeitlicher Hinsicht plausible, Schilderung des Verfahrensganges durch den Erstbeurteiler stimmt mit den Angaben des Zweitbeurteilers, die dieser bei seiner Befragung gegenüber dem Senat gemacht hat, ohne Einschränkung überein. Danach lag zwischen der ersten Besprechung mit den Erstbeurteilern am 12. Dezember 2012, in der er ihnen nochmals den Beurteilungsmaßstab verdeutlicht und sie an die Beachtung dieser Vorgaben erinnert habe, und der Schlusszeichnung der Beurteilung über den Kläger am 18. April 2013 ein sich über mehrere Monate erstreckender Prozess der Bewertung aller Bewerber um die ausgeschriebenen Beförderungsstellen. In diesem, nach den Richtlinien bis in Einzelnen vorgegebenen, Verfahren hat er nach seinem Bekunden von den Erstbeurteilern – vor allem in den beiden Besprechungstermine vom 14. und 15. Februar 2013 – um Hilfen für die letztlich von ihm allein zu verantwortenden Beurteilungen der Bewerber um die ausgeschrieben Beförderungsämter gebeten. Nachvollziehbar legte er weiter dar, dass er allein wegen der hohen Zahl der Bewerber und seinem Bestreben um eine sachgerechte Bewertung der dienstlichen Leistungen und Befähigungen der von ihm zu beurteilenden Beamten bereits seit mehreren Jahren die jährlich stattfindenden Beurteilerbesprechungen auf zwei Tage lege. Dies diene vor allem der Gewinnung eines möglichst objektiven, umfassenden und auch einer gerichtlichen Überprüfung standhaltenden Beurteilungsmaßstabes. Darüber hinaus solle aber auch den Erstbeurteilern der – ansonsten nicht oder nicht in dieser Intensität mögliche – Vergleichsmaßstab, der mit der Vorstellung „ihrer“ Beamten in dem zweitägigen Besprechungen deutlich werde, anschaulich gemacht und durch konkrete Schilderungen belegt werden.
- 43
Wie schon der Erstbeurteiler, betonte auch Polizeidirektor B. als Zweitbeurteiler, dass eine Festlegung auf einzelne Beurteilungsnoten in diesen Besprechungen nicht erfolge. Allerdings sei schon während der Diskussion für den einen oder anderen Beurteiler (und auch für ihn selbst) deutlich geworden, welche leistungs- und Befähigungsmerkmale ungefähr vergeben werden müssen, um etwa zu einer „guten B-Beurteilung“ oder aber schon zu einer „A-Beurteilung“ zu gelangen. Auch hier konnte der Zweitbeurteiler, selbst auf mehrfaches Nachfragen durch den Senat und den Bevollmächtigten des Klägers, dem Eindruck, die Erstbeurteiler seien allenfalls „Schreibgehilfen“ einer ansonsten für ihn bereits feststehenden Beurteilungsnote (mit den konkreten Einzelnoten) gewesen, entgegenwirken.
- 44
Besonders anschaulich belegt wird die auch nach den Besprechungen weiterhin gegebene Weisungsfreiheit der Erstbeurteiler durch zwei (eher am Rande erfolgte) Bemerkungen des Zweitbeurteilers während seiner Befragung durch den Senat in der mündlichen Verhandlung vom 17. März 2015. Danach sei es in der Beförderungskampagne zum 18. Mai 2013 zum einen in der Vergleichsgruppe des Klägers nach den Besprechungen vom 14./15. Februar 2013 und der anschließenden Vorlage aller Beurteilungsentwürfe durch die Erstbeurteiler zu einer Rangplatzvertauschung gekommen. Zum anderen habe er – der Zweitbeurteiler – in einer anderen Vergleichsgruppe von seinem Recht auf Abänderung von Beurteilungsentwürfen Gebrauch machen müssen, weil diese aus seiner Sicht zu wohlwollend ausgefallen seien und die betreffenden Erstbeurteiler auf Nachfrage bei ihren Vorschlägen geblieben seien.
- 45
Zur Rangplatzvertauschung in der Bewerbergruppe des Klägers sei es gekommen, weil der Beurteilungsvorschlag für den nach den Besprechungen noch vor dem Kläger liegenden Beamten S., gemessen an dem Ergebnis der Besprechungen vom 14./15. Februar 2013, zu schlecht geriet bzw. der von EPHK H. über den Kläger erstellte Entwurf zu gut ausfiel. Nach den angezeigten telefonischen Nachfragen seien beide Erstbeurteiler bei ihren Voten geblieben. Da er – der Zweitbeurteiler – keine Veranlassung gesehen habe, hier von seiner Abänderungsbefugnis Gebrauch zu machen habe er die Einzelbewertungen in den Beurteilungen so belassen, wie sie ihm vorgelegt worden seien. Aus diesem Grund unterscheide sich die Reihung in dem anschließend gefertigten Besetzungsvorgang vom Ranking, wie es im Protokoll vom 20. Februar 2013 (nach dem entsprechenden Ergebnis der gemeinsamen Erörterungen) aufgeführt ist. Im Besetzungsvorgang werde der Kläger entsprechend dem Ergebnis seiner Beurteilung (mithin auf der Grundlage des Vorschlags des Erstbeurteilers) und somit noch vor dem Beamten S. geführt.
- 46
Die zweite Besonderheit betrifft die seinerzeit für eine Beförderung zum Polizeioberkommissar gebildete Vergleichsgruppe der Angehörigen mit abgeschlossener Fachhochschul- bzw. Aufstiegsausbildung. Hier haben dem Zweitbeurteiler nach seinen Angaben mehrere Erstbeurteiler Beurteilungsentwürfe vorgelegt, die in Einzelbewertungen besser als von ihm angedacht ausgefallen seien. In diesem Fall habe er, auch zur Einhaltung gleicher Beurteilungsmaßstäbe, von seiner Abänderungsbefugnis gemäß Nr. 5.2.3 Abs. 3 BeurteilungsVV Gebrauch machen müssen. Denn bei der nach Nr. 5.2.3 Abs. 3 Satz 3 BeurteilungsVV erforderlichen Erörterung im Wege einer telefonischen Nachfrage seien die betreffenden Erstbeurteiler bei ihren – aus Sicht des Zweitbeurteilers zu wohlwollend ausgefallenen – Voten geblieben.
- 47
Die Erkenntnisse, die der Senat im Rahmen der – gemäß § 86 Abs. 1 VwGO von Amts wegen durchzuführenden – Aufklärung des Sachverhalts gewonnen hat, müssen zur Abweisung der Klage führen. Sie belegen aufgrund der detailreichen, nachvollziehbaren und glaubhaften Angaben der Beurteiler auch ohne Vorlage der entsprechenden Beurteilungen bzw. des Besetzungsberichts, die nach den Angaben des Zweitbeurteilers zu Änderungen in der statusamtsbezogenen Reihung bzw. zur Herabsetzungen von Einzelbewertungen geführt haben, dass von einer Beurteilung der Leistungen und Befähigungen der Bewerber von „oben nach unten“ nicht die Rede sein kann. Zweifel an den Angaben der Beurteiler hat auch der Kläger nicht zum Ausdruck gebracht.
- 48
Die Zulässigkeit der vom Zweitbeurteiler bereits seit mehreren Jahren praktizierten Verfahrensweise von mehreren Besprechungen zeigen schließlich folgende Überlegungen: Der Beklagte wäre ohne weiteres kraft des ihm von der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung konstatierten Ermessens berechtigt, vom System der Erst- und Zweitbeurteilung abzurücken und die dienstlichen Beurteilungen der Polizeibeamten in Rheinland-Pfalz nur noch von einem einzigen Dienstvorgesetzten erstellen zu lassen. Hierfür dürfte auch ohne rechtliche Bedenken eine Stufe in der Behördenhierarchie gewählt werden, die derjenigen des jetzigen Zweitbeurteilers entspricht. Dieser müsste sich allerdings seine Erkenntnisse durch Beurteilungsbeiträge sachkundiger Personen verschaffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 a.a.O., Rn. 22), was aus Rechtsgründen selbstverständlich auch durch Gespräche mit den unmittelbaren Vorgesetzten eines Beamten geschehen dürfte. Nichts anderes gilt für Beurteilerbesprechungen in dem derzeit geltenden Beurteilungssystem. Auch hier steht die Informationsgewinnung für den (vom Beamten „weiter weg“ stehenden) Zweitbeurteiler sowie – für die Erstbeurteiler – das Erreichen eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs auf der Grundlage des in den Erörterungen gewonnenen dienststellenübergreifenden Vergleichs im Vordergrund. Das entspricht in besonderem Maße dem verfassungsrechtlichen Leistungsgrundsatz.
II.
- 49
Die dienstliche Beurteilung über den Kläger leidet schließlich auch nicht an sonstigen, der Bewertung durch den Senat unterliegenden inhaltlichen Mängeln. Hierzu trägt der Kläger lediglich vor, seine Leistungen seien seiner Auffassung nach mit der Höchstnote zu bewerten und er sei darüber hinaus in – wie er meint – nicht zulässiger Weise im Ranking hinter den Beamten C. geführt worden. Beide Fehler führen nicht zur Verpflichtung des Beklagten, den Kläger aus Anlass seiner Bewerbung um eine Beförderungsstelle zum Termin vom 18. Mai 2013 neu zu beurteilen.
- 50
1. Im Hinblick auf die nach Meinung des Klägers im Spitzenbereich anzusiedelnden Leistungen greift der nach der Rechtsprechung den Beurteilern eines Beamten zustehenden Beurteilungs- und Bewertungsspielraum. Danach ist es gerade nicht die Aufgabe der Verwaltungsgerichte, ihre Bewertungen an die Stelle der hierzu allein berufenen Amtsanwälte zu setzen. Nur dann, wenn die Beurteiler den gesetzlichen Rahmen der Beurteilungsermächtigung verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt haben (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, a.a.O.; OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, a.a.O.), kommt eine Aufhebung der dienstlichen Beurteilung in Betracht. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senates gleichsam „qualifiziert“ darzutun. Daran mangelt es hier. Der pauschale Vortrag des Klägers, er habe im Beurteilungszeitraum Höchstleistungen erbracht, genügt diesen Anforderungen ersichtlich nicht. Denn hierdurch setzt der Kläger lediglich seine eigene Auffassung von seinen Leistungen und seiner Befähigung an die Stelle der – hierzu nach dem Vorstehenden allein berufenen – Beurteiler. Eine rechtlich erhebliche Fehlerhaftigkeit der mit der Klage angefochtenen Beurteilung folgt hieraus nicht.
- 51
2. In Bezug auf das vom Kläger weiterhin gerügte Zurückfallen in der statusamtsbezogenen Rangfolge, konkret hinter den Beamten C., ergibt sich nichts anderes. Auch hier fehlt jeder substantiierte Vortag, warum die Leistungen des Klägers in dem Beförderungstermin zum 18. Mai 2013 besser als die des Mitbewerbers C. gewesen sein sollen. Darüber hinaus handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsfehler, der – wenn er vorliegen würde – die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung vom 18. April 2013 betreffen würde. Die Frage einer Reihung berührt allenfalls die Rechtmäßigkeit des zugrunde liegenden Besetzungsvorgangs. Dieser ist jedoch nicht Streitgegenstand dieses Berufungsverfahrens.
- 52
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
- 53
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung.
- 54
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO oder § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz vorliegen.
Beschluss
- 55
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird gemäß § 47 Abs. 1 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 und 2 Gerichtskostengesetz auf 5.000,00 € festgesetzt
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:
- 1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen; - 2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a; - 3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird; - 4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden; - 5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären; - 6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden; - 7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen; - 8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht; - 9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung; - 10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist; - 11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.
(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.
(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn
- 1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, - 2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder - 3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.
Für die Revision gegen das Urteil eines Oberverwaltungsgerichts über eine Klage aus dem Beamtenverhältnis gilt folgendes:
- 1.
Die Revision ist außer in den Fällen des § 132 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung zuzulassen, wenn das Urteil von der Entscheidung eines anderen Oberverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht, solange eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in der Rechtsfrage nicht ergangen ist. - 2.
Die Revision kann außer auf die Verletzung von Bundesrecht darauf gestützt werden, daß das angefochtene Urteil auf der Verletzung von Landesrecht beruht.