Bundesverfassungsgericht Nichtannahmebeschluss, 13. Jan. 2010 - 2 BvR 811/09
Gericht
Gründe
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A.
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Der Beschwerdeführer, ein Oberregierungsrat (Besoldungsgruppe A 14 der BBesO) beim Bundesnachrichtendienst, machte erst- und letztinstanzlich vor dem Bundesverwaltungsgericht (§ 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO) vergeblich einen Schadensersatzanspruch wegen einer im Jahr 2003 nicht erfolgten Beförderung zum Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe A 15 der BBesO) geltend. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer im Wesentlichen die Verletzung seines Bewerberverfahrensanspruchs aus Art. 33 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG. Rechts- und Verfahrensfehler bei der Bewerberauswahl müssten im Rahmen eines nachträglichen Schadensersatzanspruchs zu einer Absenkung der Anforderungen an die haftungsbegründende Kausalität führen.
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B.
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Die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.
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I.
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Der Schadensersatzanspruch als Sekundärrechtsschutz eines nicht berücksichtigten Beförderungsbewerbers wird nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung unmittelbar aus dem Beamtenverhältnis hergeleitet. Er sanktioniert die Nichterfüllung der verfassungsrechtlichen Pflicht zur Bestenauslese durch den Dienstherrn und hat folgende tatbestandliche Voraussetzungen: (1) Verletzung der Pflicht zur Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG), (2) Verschulden des Dienstherrn/fehlendes Mitverschulden des Anspruchsinhabers und (3) Kausalität zwischen Pflichtverletzung und unterbliebener Beförderung. Der Kausalitätsnachweis kann - so die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 124, 99 <108> m.w.N.; s. auch Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Aufl. 2005, Rn. 69 f. m.w.N.) - nur gelingen, wenn sich im Nachhinein sagen lässt, dass sich die zuständige Behörde bei Vermeidung der Rechtsverletzung voraussichtlich gerade für diesen Bewerber entschieden hätte oder rechtlich zwingend hätte entscheiden müssen.
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II.
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1. Bei der Prüfung der als verfassungswidrig gerügten Anwendung und Auslegung der - einfachrechtlichen - Tatbestandsvoraussetzungen des sekundären Schadensersatzanspruchs wegen unterbliebener Beförderung gilt zu beachten, dass dem Bundesverfassungsgericht keine umfassende Kontrolle der fachgerichtlichen Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts obliegt. Nach den Grundsätzen der beschränkten verfassungsgerichtlichen Überprüfbarkeit fachgerichtlicher Entscheidungen (vgl. BVerfGE 18, 85 <92 f., 96>; 85, 248 <257 f.>) sind die Auslegung und Anwendung des einfachen Gesetzesrechts Aufgabe der Fachgerichte und der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht weitgehend entzogen. Das Bundesverfassungsgericht überprüft - abgesehen von Verstößen gegen das Willkürverbot - nur, ob die fachgerichtlichen Entscheidungen Auslegungsfehler enthalten, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung des betroffenen Grundrechts, insbesondere vom Umfang seines Schutzbereichs, beruhen. Das ist der Fall, wenn die von den Fachgerichten vorgenommene Auslegung der einfachrechtlichen Normen die Tragweite des einschlägigen Grundrechts nicht hinreichend berücksichtigt oder im Ergebnis zu einer unverhältnismäßigen Beschränkung der grundrechtlichen Freiheit führt (vgl. BVerfGE 87, 287 <323>; 106, 28 <45>).
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2. Auf der Grundlage dieses Prüfungsmaßstabes verstößt das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts mit der Abweisung des - sekundären - Schadensersatzanspruchs nicht gegen den grundrechtsgleich aus Art. 33 Abs. 2 GG abgeleiteten und prozessual über Art. 19 Abs. 4 GG abgesicherten Bewerberverfahrensanspruch.
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a) In der Konkurrentenklage verleiht der beamtenrechtliche Leistungsgrundsatz aus Art. 33 Abs. 2 GG dem Beamten das Recht, eine dienstrechtliche Auswahlentscheidung dahingehend gerichtlich überprüfen zu lassen, ob der Dienstherr ermessens- und beurteilungsfehlerfrei über die Bewerbung entschieden hat (vgl. BVerfGE 39, 334 <354>; BVerfGK 1, 292 <295 f.>). Der Gegenstand eines solchen Rechtsstreits ist damit regelmäßig nicht ein Anspruch auf Beförderung, sondern allein das dahinter zurückbleibende Recht auf fehlerfreie Entscheidung über die Bewerbung. Wird dieses subjektive Recht aus Art. 33 Abs. 2 GG durch eine fehlerhafte Auswahlentscheidung des Dienstherrn verletzt, folgt daraus, dass der unterlegene Beamte im Konkurrentenstreit eine erneute Entscheidung über seine Bewerbung bereits dann beanspruchen kann, wenn seine Aussichten, beim zweiten Mal ausgewählt zu werden, offen sind, das heißt wenn seine Auswahl möglich erscheint (stRspr, vgl. BVerfGK 9, 1 <6>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 8. Oktober 2007 - 2 BvR 1846/07 -, NVwZ 2008, S. 69 f.).
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Demgegenüber geht das Bundesverwaltungsgericht entsprechend seiner ständigen Rechtsprechung im hier streitigen Fall für den Sekundäranspruch davon aus, dass die schuldhafte Verletzung des Anspruchs eines Beamten auf leistungsgerechte Berücksichtigung bei der Besetzung eines Beförderungsamtes einen Schadensersatzanspruch nur dann auslöst, wenn der Rechtsverstoß adäquat kausal für die Nichtbeförderung war. Dies ist nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts (nur) dann der Fall, wenn der Beamte bei Vermeidung des Rechtsverstoßes voraussichtlich ausgewählt und befördert worden wäre. Hierfür muss -so das Bundesverwaltungsgericht - festgestellt werden, welcher hypothetische Kausalverlauf bei rechtmäßigem Vorgehen des Dienstherrn voraussichtlich an die Stelle des tatsächlichen Verlaufs getreten wäre (BVerwGE 124, 99 <108>).
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b) Diese grundsätzliche Differenzierung der Maßstäbe zur Kausalität (bloße Möglichkeit im Rahmen des Primärrechtsschutzes und Wahrscheinlichkeit im Rahmen des Sekundärrechtsschutzes) hält den verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art. 33 Abs. 2 GG stand. Mit Blick auf die wegen des Grundsatzes der Ämterstabilität grundsätzlich irreversible Beförderungsentscheidung ist der verschuldensunabhängige Primäranspruch bereits im Vorfeld dieser Entscheidung darauf gerichtet, solche Bewerbungsverfahren anzuhalten, in denen Verfahrensverstöße vorgefallen sind und in denen sich in der Person des jeweiligen Klägers eine mögliche Entscheidungsalternative eröffnet. Der Primärrechtsschutz in Gestalt des Konkurrentenstreits ermöglicht vor diesem Hintergrund eine frühzeitige Schadensbegrenzung beziehungsweise Risikominimierung auf einer gegebenenfalls noch unsicheren Entscheidungsgrundlage. Er zielt - außer in den eher seltenen Fällen einer Ermessensreduzierung auf Null - regelmäßig nicht unmittelbar darauf ab, dem unterlegenen Bewerber die streitige Beförderung zu verschaffen.
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Auf der anderen Seite ist der nachträgliche, verschuldensabhängige und aus dem Rechtskreis des Dienstverhältnisses (vgl. BVerwGE 124, 99 <101 f.) entstammende Schadensersatzanspruch - dogmatisch bislang eher zurückhaltend konturiert - "prinzipiell dem Haftungsrecht" zuzuordnen (so BVerwGE 112, 308 <310>), woraus er auch seine Anspruchsvoraussetzungen bezieht (Pflichtverstoß, Verschulden, Kausalität). Er verfolgt - vergleichbar mit einer positiven Vertragsverletzung im Arbeitsrecht - die Kompensation eines rechtswidrig und schuldhaft durch den Dienstherrn verursachten Schadens. Der grundrechtlich abgesicherte Bewerberverfahrensanspruch verlangt nicht, dass, abweichend von sonst geltenden haftungsrechtlichen Grundsätzen, ein Schadensersatzanspruch im Falle seiner Verletzung unabhängig von adäquater Kausalität der Verletzung für den Schaden eingeräumt wird.
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c) Dementsprechend gebietet Art. 33 Abs. 2 GG nicht, aufgrund der vom Bundesverwaltungsgericht im Beförderungsverfahren festgestellten Verstöße gegen den Bewerberverfahrensanspruch, die Anforderungen an die Feststellung der Kausalität im anschließenden Schadensersatzverfahren von der "Wahrscheinlichkeit seiner Beförderung" auf die bloße "Möglichkeit seiner Beförderung" abzusenken.
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Soweit der Beschwerdeführer diesbezüglich insbesondere auf eine Kammerentscheidung des Bundesverfassungsgerichts verweist (BVerfGK 11, 398), wird dort kein tragender Rechtssatz aufgestellt, wonach Verstöße des Dienstherrn im Bewerbungs- beziehungsweise Beförderungsverfahren im Rahmen des Sekundärrechtsschutzes automatisch zu einer Sanktionierung führen müssten. Denn die Kammerentscheidung betrifft ausschließlich den Primärrechtsschutz und enthält gerade keine Hinweise auf Konsequenzen für den Sekundärrechtsschutz.
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Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
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Annotations
(1) Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet im ersten und letzten Rechtszug
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über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art zwischen dem Bund und den Ländern und zwischen verschiedenen Ländern, - 2.
über Klagen gegen die vom Bundesminister des Innern, für Bau und Heimat nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 des Vereinsgesetzes ausgesprochenen Vereinsverbote und nach § 8 Abs. 2 Satz 1 des Vereinsgesetzes erlassenen Verfügungen, - 3.
über Streitigkeiten gegen Abschiebungsanordnungen nach § 58a des Aufenthaltsgesetzes und ihre Vollziehung sowie den Erlass eines Einreise- und Aufenthaltsverbots auf dieser Grundlage, - 4.
über Klagen, denen Vorgänge im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes zugrunde liegen, - 5.
über Klagen gegen Maßnahmen und Entscheidungen nach § 12 Absatz 3a des Abgeordnetengesetzes, nach den Vorschriften des Elften Abschnitts des Abgeordnetengesetzes, nach § 6b des Bundesministergesetzes und nach § 7 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre in Verbindung mit § 6b des Bundesministergesetzes, - 6.
über sämtliche Streitigkeiten, die Planfeststellungsverfahren und Plangenehmigungsverfahren für Vorhaben betreffen, die in dem Allgemeinen Eisenbahngesetz, dem Bundesfernstraßengesetz, dem Bundeswasserstraßengesetz, dem Energieleitungsausbaugesetz, dem Bundesbedarfsplangesetz, dem § 43e Absatz 4 des Energiewirtschaftsgesetzes, dem § 76 Absatz 1 des Windenergie-auf-See-Gesetzes oder dem Magnetschwebebahnplanungsgesetz bezeichnet sind, über sämtliche Streitigkeiten, die Vorhaben zur Errichtung und zur Anbindung von Terminals zum Import von Wasserstoff und Derivaten betreffen, sowie über die ihm nach dem LNG-Beschleunigungsgesetz zugewiesenen Verfahren, - 7.
über die ihm nach dem Energiesicherungsgesetz zugewiesenen Verfahren.
(2) In Verfahren nach Absatz 1 Nummer 6 ist § 48 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
(3) Hält das Bundesverwaltungsgericht nach Absatz 1 Nr. 1 eine Streitigkeit für verfassungsrechtlich, so legt es die Sache dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vor.
(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.
(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.
(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.
(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
(1) Die Verfassungsbeschwerde bedarf der Annahme zur Entscheidung.
(2) Sie ist zur Entscheidung anzunehmen,
- a)
soweit ihr grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt, - b)
wenn es zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 genannten Rechte angezeigt ist; dies kann auch der Fall sein, wenn dem Beschwerdeführer durch die Versagung der Entscheidung zur Sache ein besonders schwerer Nachteil entsteht.
(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.
(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.
(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.
(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.
(1) Die Entscheidung nach § 93b und § 93c ergeht ohne mündliche Verhandlung. Sie ist unanfechtbar. Die Ablehnung der Annahme der Verfassungsbeschwerde bedarf keiner Begründung.
(2) Solange und soweit der Senat nicht über die Annahme der Verfassungsbeschwerde entschieden hat, kann die Kammer alle das Verfassungsbeschwerdeverfahren betreffenden Entscheidungen erlassen. Eine einstweilige Anordnung, mit der die Anwendung eines Gesetzes ganz oder teilweise ausgesetzt wird, kann nur der Senat treffen; § 32 Abs. 7 bleibt unberührt. Der Senat entscheidet auch in den Fällen des § 32 Abs. 3.
(3) Die Entscheidungen der Kammer ergehen durch einstimmigen Beschluß. Die Annahme durch den Senat ist beschlossen, wenn mindestens drei Richter ihr zustimmen.