Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 11. Feb. 2014 - 4 ZB 13.2225

I.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 27. September 2013 wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

I.

Der Kläger begehrt als Mitglied des Stadtrats und des Bau- und Umweltausschusses der Beklagten die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Stadtratsbeschlusses.

In einer Sitzung am 16. August 2011 beschloss der Bau- und Umweltausschuss der Beklagten mit 5:5 Stimmen die Versagung des gemeindlichen Einvernehmens zu einem Bauantrag, der die Errichtung eines Fachmarktzentrums im Stadtgebiet betraf.

Mit Schreiben vom 23. August 2011 wurden die Mitglieder des Bau- und Umweltausschusses für den 30. August 2011 zu einer weiteren Sitzung mit demselben Tagungsordnungspunkt geladen. In der öffentlichen Sitzung erklärte die Vorsitzende, dass sie den Beschluss vom 16. August 2011 für rechtswidrig halte und ihn daher zu beanstanden beabsichtige. Sie gebe dem Gremium die Gelegenheit, den Beschluss zu überdenken und aufzuheben. Der Kläger beantragte daraufhin, den betreffenden Tagesordnungspunkt von der Tagesordnung zu streichen, da er noch keine Niederschrift über die Sitzung vom 16. August 2011 erhalten habe und daher nicht überprüfen könne, ob seine Argumentation richtig niedergeschrieben worden sei. Nachdem dieser Antrag mit 3:8 Stimmen abgelehnt worden war, beschloss der Ausschuss mit 8:3 Stimmen, den vorhergehenden Beschluss vom 16. August 2011 aufzuheben und das gemeindliche Einvernehmen zu dem Bauvorhaben Fachmarktzentrum zu erteilen.

Der Kläger erhob am 9. Januar 2012 Klage zum Verwaltungsgericht Bayreuth mit dem Antrag,

festzustellen, dass der Beschluss der Beklagten vom 30. August 2011 zu Tagesordnungspunkt 1 (Aufhebung des Beschlusses vom 16. August 2011 und Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens bzgl. des Bauantrages zur Errichtung eines Fachmarktzentrums) rechtswidrig ist.

Das Verwaltungsgericht Bayreuth wies die Klage mit Urteil vom 27. September 2013 ab.

Die Klage sei wegen fehlender Klagebefugnis bereits unzulässig. Der Kläger mache geltend, als Stadtratsmitglied in seinem Recht auf Information verletzt worden zu sein, weil er im Vorfeld der Sitzung vom 30. August 2011 keine hinreichenden Informationen zu dem Tagesordnungspunkt erhalten und die Niederschrift der Sitzung vom 16. August 2011 nicht rechtzeitig bekommen habe und weil sein Antrag auf Vertagung zur weiteren Sachaufklärung abgelehnt worden sei. Ein solches uneingeschränktes subjektiv öffentliches Recht des einzelnen Stadtratsmitglieds auf Information bestehe jedoch nach der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung - GO) nicht. In ihr sei für das einzelne Gemeinderatsmitglied weder ein besonderes Auskunftsrecht noch ein besonderes Anfragerecht geregelt. Die Überwachung der Gemeindeverwaltung, die auch ein Informationsrecht beinhalte, obliege nach Art. 30 Abs. 3 GO dem Gemeinderat als Kollegialorgan. Dem einzelnen Ratsmitglied stehe zwar ein Frage- und Antragsrecht sowie ein Recht auf Einsicht in die Niederschriften aus Art. 54 Abs. 3 GO zu, nicht dagegen ein uneingeschränktes subjektiv öffentliches Recht auf Information. Das einzelne Mitglied sei zur Informationsbeschaffung darauf beschränkt, eine Entscheidung des Plenums zu der strittigen Frage herbeizuführen; diesen Weg habe der Kläger hier auch beschritten. Ein weitergehendes Informationsrecht ergebe sich auch nicht aus der vom Stadtrat der Beklagten erlassenen Geschäftsordnung; diese sehe lediglich Informationsansprüche der Vorsitzenden und des Gemeinderats vor. Eine Verletzung des Rechts auf Einsicht in die Niederschrift vom 16. August 2011 scheide bereits deshalb aus, weil eine solche Niederschrift zum Zeitpunkt der Sitzung vom 30. August 2011 noch nicht vorgelegen habe. Aus der Geschäftsordnung ergebe sich auch kein Recht auf Erstellung und Zusendung der Niederschrift vor der nächsten Stadtratssitzung; die Niederschrift solle lediglich „nach Möglichkeit“ mit der Ladung zur nächsten Sitzung versandt werden. Selbst wenn sich hieraus ein Recht des Einzelnen auf baldmöglichen Erhalt der Niederschrift ableiten ließe, schlage eine Verletzung dieses Rechts jedenfalls nicht auf die Rechtmäßigkeit des Beschlusses durch, weil die Vorschrift der Überprüfung des Protokolls diene und keinen Einfluss auf in anderen Sitzungen zu fassende Beschlüsse habe. Die Beurteilung des Bauvorhabens hänge nicht vom Inhalt des Protokolls der Sitzung vom 16. August 2011 ab. Auch durch die erneute Abstimmung über denselben Gegenstand könne der Kläger nicht in eigenen Rechten verletzt sein; ein solches eigenes Recht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds ergebe sich aus der Geschäftsordnung nicht. Eine erneute Abstimmung in einer anderen Sitzung sei auch ohne die Einwilligung jedes einzelnen Mitglieds möglich. Der Kläger habe auch kein Recht darauf, dass der Bau- und Umweltausschuss der Beklagten nur - in formeller wie materieller Hinsicht - gesetzmäßige Beschlüsse fasse.

Auch wenn man vom Bestehen eines Informationsrechts des einzelnen Gemeinderatsmitglieds und damit von der Zulässigkeit der Klage ausginge, sei diese jedenfalls unbegründet. Der Kläger habe hinreichende Informationen erhalten, um über die Erteilung des Einvernehmens zu dem Bauvorhaben zu entscheiden. Bereits im Vorfeld der Sitzung vom 16. August 2011 habe er umfassende Informationen zu dem Bauvorhaben erhalten. In den Sitzungen vom 16. und 30. August 2011 sei das Vorhaben zudem ausführlich diskutiert worden, wobei der Kläger die Gelegenheit gehabt habe, seine Bedenken vorzutragen. Einer speziellen Information im Hinblick auf die Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom 16. August 2011 habe es nicht bedurft. Aus den Erläuterungen der Vorsitzenden habe sich hinreichend ergeben, weshalb sie von der Rechtswidrigkeit der Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens ausgegangen sei. Ein einzelner Gemeinderat könne eine weitere Aufklärung des Sachverhalts nicht gegen den Willen des Kollegiums erzwingen und nicht mit einem Vertagungsantrag eine Beschlussfassung verhindern. Auch das fehlende Vorliegen des Protokolls der Sitzung vom 16. August 2011 verletze das Informationsrecht des Klägers nicht, da dieses keine Informationen enthalte, die für die Beurteilung des Tagesordnungspunktes der Sitzung vom 30. August 2011 notwendig seien.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung. Zwar sei in der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern im Unterschied zu anderen Bundesländern ein Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds nicht explizit geregelt. Es gebe jedoch einen ungeschriebenen verfassungsunmittelbaren Informationsanspruch eines jeden Ratsmitglieds gegenüber dem Bürgermeister. Zur Ausübung des freien Mandats müsse den Gemeindevertretern der Weg zu einer vorherigen inhaltlichen Befassung mit den auf der Tagesordnung stehenden Themen eröffnet werden, was eine vorherige Information durch die Verwaltung voraussetze. Nur so könne sich das Ratsmitglied über die einzelnen Beratungsgegenstände hinreichend kundig machen und ihre Aufgaben gemäß Art. 31 Abs. 4 Satz 2 GO nach bestem Wissen und Gewissen erfüllen. Durch die Verletzung dieses Informationsrechts sei der Stadtrat hier nicht beschlussfähig gewesen, so dass die Klage auch begründet sei. Der frühere Beschluss zur Ablehnung des gemeindlichen Einvernehmens sei nämlich gerade nicht rechtswidrig gewesen. Wäre der Kläger ordnungsgemäß hierüber informiert worden, hätte er den späteren Beschluss verhindern können. Es gehe nicht an, dass Gemeinderatsbeschlüsse mit der unrichtigen Behauptung, sie seien rechtswidrig, wieder aufgehoben werden könnten, um dann tatsächlich rechtswidrige Beschlüsse zu produzieren. An der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestünden danach ernstliche Zweifel; ferner habe die Rechtssache auch ganz offensichtlich grundsätzliche Bedeutung.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Sach- und Rechtslage verwiesen.

II.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, da keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe vorliegt.

1. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Kläger hat keinen einzelnen tragenden Rechtssatz und keine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (zu diesem Maßstab BVerfG, B.v. 21.1.2009 - 1 BvR 2524/06 - NVwZ 2009,515/516 m. w. N.).

Das Verwaltungsgericht hat die Abweisung der Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses des Bau- und Umweltausschusses der Beklagten vom 30. August 2011 zu Tagesordnungspunkt 1 (Aufhebung des Beschlusses vom 16. August 2011 und Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens bzgl. des Bauantrags zur Errichtung eines Fachmarktzentrums) vorrangig damit begründet, dass es nach dem klägerischen Vortrag schon an der Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte und damit an der erforderlichen Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) fehle, da sich das vom Kläger behauptete Informationsrecht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber der Gemeindeverwaltung weder aus der Gemeindeordnung noch aus der Geschäftsordnung des Stadtrats der Beklagten ergebe. Dass diese Rechtsauffassung auf den Wortlaut des Gesetzes verweisen kann und auch einer langjährigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs entspricht (BayVGH, U.v. 25.2.1970 - 150 IV 68 - BayVBl 1970, 222 = VGH n. F. 24, 129/131; U.v. 6.9.1989 - 4 B 89.00015 - BayVBl 1990, 278 = VGH n. F. 42, 177/178 f.; B.v. 15.12.2000 - 4 ZE 00.3321 - BayVBl 2001, 666; vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner, Kommunalrecht in Bayern, Art. 30 GO Anm. 5.2.1 m. w. N.), wird vom Kläger nicht in Zweifel gezogen. Er beruft sich aber auf die von verschiedenen Oberverwaltungsgerichten (OVG NW, U.v. 5.2.2002 - 15 A 2604/99 - NVwZ-RR 2003, 225 f.; NdsOVG, U.v. 3.6.2009 - 10 LC 217/07 - DVBl 2009, 920; OVG LSA B.v. 31.7.2009 - 4 O 127/09 - NVwZ-RR 2010, 123; OVG RhPf, U.v. 1.6.2010 - 2 A 11318/09 - NVwZ-RR 2011,31 f.; vgl. auch VG Meiningen, U.v. 20.9.2011 - 2 K 303/10 Me - ThürVBl 2012, 111; VG Braunschweig, U.v. 25.4.2013 - 1 A 225/12 - NVwZ-RR 2013, 731/732) vertretene und auch in der kommunalrechtlichen Literatur (Striedl/Troidl, BayVBl 2008, 289/294 ff.; Pahlke, BayVBl 2011, 686 ff., Tetzlaff, LKV 2012, 489/491; Katz, BayBgm 2013, 398 ff.) diskutierte Gegenauffassung, wonach sich aus dem Mitgliedschaftsrecht in der kommunalen Volksvertretung ein ungeschriebener (verfassungsunmittelbarer) Auskunftsanspruch der einzelnen Gemeinderatsmitglieder gegenüber dem Bürgermeister als Leiter der Gemeindeverwaltung ergebe, ohne den die Mandatsträger ihre organschaftlichen Mitwirkungsbefugnisse nicht effektiv wahrnehmen könnten.

Ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen auch nach bayerischem Gemeinderecht ein solcher Individualanspruch besteht und ob dessen Nichterfüllung zur formellen Rechtswidrigkeit eines nachfolgenden Rats- bzw. Ausschussbeschlusses wegen Beschlussunfähigkeit führen würde, so dass ein davon betroffenes Gemeinderatsmitglied - wie z. B. beim unberechtigten Ausschluss von der Abstimmung (BayVGH, U.v. 7.8.1974 - 2 IV 72 - VGH n. F. 29, 37/38 ff.) oder bei einer fehlerhaften Ladung (BayVGH, B.v. 6.10.1987 - 4 CE 87.02294 - BayVBl 1988, 83) - im Rahmen einer Kommunalverfassungsstreitigkeit unmittelbar gegen den Beschluss vorgehen könnte, braucht im vorliegenden Verfahren nicht entschieden zu werden. Denn jedenfalls müsste ein entsprechendes Auskunftsbegehren darauf gerichtet sein, vom Bürgermeister sachbezogene Informationen zu einem bestimmten Tagesordnungspunkt zu erhalten. Der Kläger hat aber im Vorfeld der Ausschusssitzung vom 30. August 2011 von der Bürgermeisterin der Beklagten keine weiteren Erläuterungen zu dem erneut auf die Tagesordnung gesetzten Bauvorhaben gefordert. Er hat auch während der Sitzung lediglich gerügt, dass das Protokoll der früheren Sitzung noch nicht vorliege und er daher die korrekte Wiedergabe seiner damaligen Argumentation nicht überprüfen könne. Die Diskussionsbeiträge der Mandatsträger im Gemeinderat und in den Ausschüssen können jedoch nicht Gegenstand einer möglichen Auskunftsverpflichtung des Bürgermeisters sein, so dass eine fehlende oder unrichtige Protokollierung nicht zur Rechtswidrigkeit der späteren Beschlussfassung führen kann.

Die Verletzung einer zwingenden Informationspflicht kann entgegen der Vorstellung des Klägers auch nicht daraus abgeleitet werden, dass die Bürgermeisterin der Beklagten den Mitgliedern des Bau- und Umweltausschusses ihre rechtlichen Einwände gegen die in der Sitzung vom 16. August 2011 beschlossene Versagung des gemeindlichen Einvernehmens nicht schon vor der nochmaligen Behandlung dieses Tagesordnungspunkts mitgeteilt hat. Selbst wenn den einzelnen Ratsmitgliedern in Bezug auf die jeweiligen Beratungsgegenstände ein umfassender Auskunftsanspruch zustünde, könnte sich dieser nur auf objektiv feststellbare Tatsachen beziehen und nicht darauf, wie der Bürgermeister einen bestimmten Sachverhalt rechtlich bewertet. Es gehört zu den originären Pflichten eines jeden kommunalen Mandatsträgers, sich vor der Beschlussfassung eigenverantwortlich über die maßgebliche Rechtslage Klarheit zu verschaffen, insbesondere wenn es sich wie bei der Erteilung des Einvernehmens nach § 36 BauGB um eine weitgehend gesetzesgebundene Entscheidung handelt (vgl. BVerwG, B.v. 10.10.1991 - 4 B 167/91 - Buchholz 406.11 § 36 BauGB Nr. 45). Ein Anspruch darauf, dass der Bürgermeister schon mit der Ladung zu einer Sitzung zu den jeweiligen Beratungsthemen rechtlich Stellung nimmt und auf mögliche Rechtsbedenken hinweist, besteht demnach nicht. Dies gilt in gleicher Weise dann, wenn er von sich aus ein bestimmtes Thema auf die Tagesordnung gesetzt hat. Auch in diesem Fall muss er vor Beginn der Sitzung seine Beweggründe und insbesondere seine persönliche Rechtsüberzeugung ebenso wenig offenbaren, wie dies von den anderen Rats- oder Ausschussmitgliedern zu den von ihnen beantragten Tagesordnungspunkten verlangt werden dürfte. Dass die Bürgermeisterin der Beklagten die vom Kläger vorab per E-Mail gestellte Frage, weshalb sie die Einvernehmenserteilung für das Fachmarktzentrum nochmals auf die Tagesordnung des Bau- und Umweltausschusses gesetzt habe, erst in der Sitzung beantwortet hat, stellte demnach keinen Rechtsverstoß dar.

Der Kläger kann sich schließlich nicht darauf berufen, dass ihm durch die Ablehnung seines Vertagungsantrags in der Sitzung am 30. August 2011 verwehrt worden sei, weitere Rechtsauskunft einzuholen und damit den - nach seiner Einschätzung rechtswidrigen - Beschluss über die Erteilung des Einvernehmens zu verhindern. Die Frage, ob in einer Rats- oder Ausschusssitzung, zu der ordnungsgemäß geladen worden ist (Art. 47 Abs. 2 GO), über einen Beschlussvorschlag abgestimmt oder ob die Entscheidung auf eine spätere Sitzung vertagt wird, unterliegt der Geschäftsordnungsautonomie des Gemeinderats (Art. 45 Abs. 1 GO). Die vom Stadtrat der Beklagten erlassene Geschäftsordnung sieht vor, dass nach Beendigung der Beratung oder nach Annahme eines Antrags auf „Schluss der Beratung“ über den Beratungsgegenstand abgestimmt wird (§ 30 Abs. 1 Satz 1 GeschO). Dies schließt zwar nicht aus, dass aufgrund eines entsprechenden Geschäftsordnungsantrags (§ 29 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GeschO) ein Beratungsgegenstand von der Tagesordnung abgesetzt und erst in einer späteren Sitzung abschließend behandelt wird. Insoweit gilt aber in jedem Fall das Mehrheitsprinzip (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GO), so dass einzelne Ratsmitglieder selbst dann keine Vertagung verlangen können, wenn sie eine weitere Aufklärung der Sach- oder Rechtslage für unabdingbar halten. Eine etwaige Rechtswidrigkeit des zur Abstimmung gestellten Beschlussvorschlags könnte an diesem Ergebnis nichts ändern, da die Mitglieder des Gemeinderats und seiner Ausschüsse keinen Anspruch darauf haben, dass in den Gremien, denen sie angehören, nur in jeder Hinsicht rechtmäßige Beschlüsse gefasst werden (BayVGH, U.v. 25.2.1970 - 150 IV 68 - VGH n. F. 24, 129/130 = BayVBl 1970, 222; U.v. 2.7.1976 - 47 V 73 - BayVBl 1977, 182; B.v. 26.6.2001 - 4 ZE 01.1624 - BayVBl 2001, 665; BVerwG, B.v. 5.11.1971 - VII B 35.70 - DÖV 1972, 350).

2. Da die Frage eines möglichen Auskunftsrechts des einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber dem Bürgermeister aus den oben genannten Gründen offenbleiben kann, kommt auch eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht in Betracht.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).