Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 27. Sept. 2018 - 4 ZB 16.2516

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III. Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 600,71 Euro festgesetzt.

I.

Der Kläger begehrt die Erstattung von Gerichtskosten, die ihm im Zusammenhang mit einer vorangegangenen kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit entstanden sind.

Der Kläger ist Mitglied des Stadtrats und des Bau- und Umweltausschusses der Beklagten. Er führte in dieser Eigenschaft ein Verwaltungsstreitverfahren mit dem Ziel feststellen zu lassen, dass ein Beschluss des Bau- und Umweltausschusses der Beklagten rechtswidrig gewesen sei, weil der Kläger im Vorfeld zur Beschlussfassung keine hinreichenden Informationen erhalten habe. Der Kläger sah darin sein Informationsrecht als Mitglied des Gemeinderats verletzt. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab und führte zur Begründung aus, sie sei wegen fehlender Klagebefugnis unzulässig, weil nach der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern kein subjektiv-öffentliches Recht des einzelnen Stadtratsmitglieds auf Information bestehe. Die Klage habe aber auch in der Sache keinen Erfolg, weil der Kläger hinreichende Informationen erhalten habe, um über die zur Abstimmung gestellte Frage entscheiden zu können. Den Antrag auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil lehnte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 11. Februar 2014 (Az.: 4 ZB 13.2225) ab. In beiden Instanzenzügen wurden dem Kläger die Verfahrenskosten auferlegt. Für das erstinstanzliche Verfahren fielen Rechtsanwaltskosten in Höhe von 1.024,00 Euro und Gerichtskosten in Höhe von 363,00 Euro an. In der zweiten Instanz hatte der Kläger Rechtsanwaltskosten in Höhe von 600,71 Euro und Gerichtskosten in Höhe von 146,00 Euro zu tragen. Die vom Kläger anschließend beim Bundesverfassungsgericht erhobene Verfassungsbeschwerde wurde mit Beschluss vom 5. November 2014 nicht zur Entscheidung angenommen (2 BvR 602/14). Für dieses Verfahren entstanden dem Kläger Rechtsanwaltsgebühren in Höhe von 600,71 €. Die vom Kläger zu tragenden Verfahrenskosten betrugen somit insgesamt 2.734,42 Euro. Diesen Betrag machte der Kläger unter Hinweis auf einen aus seinem organschaftlichen Mitgliedschaftsrecht folgenden Anspruch auf Prozesskostenerstattung gegenüber der Beklagten geltend.

Nachdem die Beklagte den Erstattungsanspruch zurückgewiesen hatte, erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Bayreuth Klage mit dem Antrag, die Beklagte zur Zahlung der Verfahrenskosten für die vorangegangenen Klageverfahren in Höhe von 2.734,42 Euro zuzüglich Zinsen zu verpflichten. Mit Urteil vom 25. Oktober 2016 gab das Verwaltungsgericht der Klage hinsichtlich der in erster und zweiter Instanz angefallenen Verfahrenskosten in Höhe von 2.133,71 Euro statt, wies die Klage jedoch bezüglich der durch die Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht entstandenen Kosten in Höhe von 600,71 Euro ab. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, einem Gemeinderatsmitglied stehe bei einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit ein Anspruch auf Erstattung der Verfahrenskosten zu, sofern die Anrufung des Gerichts zur Durchsetzung individueller Mitgliedschaftsrechte geboten und als Ultima Ratio unumgänglich sei. Die Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens sei geboten, wenn und soweit die Klageerhebung nicht mutwillig bzw. aus sachfremden Gründen erfolgt sei. Auf die Erfolgsaussicht der Klage komme es nicht maßgeblich an. Entscheidendes Kriterium sei, ob eine verständige Partei, die die Kosten selbst tragen müsste, von einem Prozess absehen würde oder ob an der Klärung zwar ein allgemeines Interesse bestehe, die zur Entscheidung gestellte Frage aber im konkreten Sachzusammenhang ohne Bedeutung sei. Nach diesen Kriterien könne ein Kostenerstattungsanspruch für die in erster und zweiter Instanz entstandenen Gerichts- und Anwaltskosten in Höhe von insgesamt 2.133,71 Euro anerkannt werden. Anders sei jedoch bezüglich der vom Kläger beim Bundesverfassungsgericht erhobenen Verfassungsbeschwerde zu entscheiden. Es erscheine bereits zweifelhaft, ob angesichts der Beschränkung des Prüfungsmaßstabs im Verfassungsbeschwerdeverfahren überhaupt mit einer inhaltlichen Aussage des Bundesverfassungsgerichts zur landesrechtlich ausgestalteten Rechtstellung bayerischer Gemeinderatsmitglieder habe gerechnet werden können. Jedenfalls sei mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung durch den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof der Rechtsweg erschöpft gewesen. Sowohl das Verwaltungsgericht als auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hätten sich ausführlich mit der streitentscheidenden Rechtsfrage befasst und sich mit den Argumenten des Klägers auseinandergesetzt. Ein darüber hinausgehendes öffentliches Interesse, gegen die ablehnende Entscheidung mit dem außerordentlichen Rechtsbehelf einer Verfassungsbeschwerde vorzugehen, sei nicht ersichtlich. Es sei davon auszugehen, dass eine verständige Partei, die den Rechtsstreit auf eigene Kosten finanzieren müsste, nach Ausschöpfung des regulären Rechtswegs nicht auch noch Verfassungsbeschwerde erhoben hätte. Die Erhebung der Verfassungsbeschwerde durch den Kläger sei insoweit als mutwillig anzusehen gewesen.

Der Kläger beantragt die Zulassung der Berufung, soweit das Verwaltungsgericht den Erstattungsanspruch bezüglich der durch die Verfassungsbeschwerde entstandenen Verfahrenskosten abgelehnt hat. Die Beklagte tritt dem Antrag entgegen.

Bezüglich des weiteren Vorbringens der Parteien wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verfahrensakten verwiesen.

II.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, da keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe vorliegt.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils liegen nicht vor (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO). Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung wird weder ein einzelner tragender Rechtssatz noch eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (s. dazu BVerfG, B.v. 21.1.2009 - 1 BvR 2524/06 - NVwZ 2009, 515/516 m.w.N.).

Der Kläger macht mit seinem Zulassungsantrag geltend, für die Klageerhebung in erster und zweiter Instanz sei ein rechtliches Interesse anerkannt worden, weil auf diesem Weg die zur Entscheidung gestellte Rechtsfrage erneut an eine obergerichtliche Instanz habe herangetragen werden können. Es erschließe sich nicht, warum das nicht auch für die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht gelte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe der Kläger sehr wohl eine individuelle, gegenwärtige und unmittelbare Verletzung seiner Grundrechte, nämlich von Art. 3 GG, geltend gemacht. Es habe auch mit einer inhaltlichen Aussage des Bundesverfassungsgerichts zur landesrechtlich ausgestalteten Rechtsstellung bayerischer Gemeinderatsmitglieder gerechnet werden können. Wäre die Klageerhebung mutwillig gewesen, wäre zu erwarten gewesen, dass der Kläger seitens des Bundesverfassungsgerichts mit einer Missbrauchsgebühr belegt worden wäre.

Dieser Vortrag ist nicht geeignet, die Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung in Zweifel zu ziehen. Das Verwaltungsgericht ist auf der Grundlage der Rechtsprechung des Senats (U.v. 14.8.2006 - 4 B 05.939 - juris Rn. 28; B.v. 20.11.2015 - 4 ZB 15.1510 - juris Rn. 13) zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass dem Kläger bezüglich der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht kein Kostenerstattungsanspruch zusteht. Der von der Rechtsprechung anerkannte Kostenerstattungsanspruch ist im Mitgliedschaftsrecht des einzelnen Gemeinderats begründet. Dieser kann gerichtlichen Primärrechtsschutz in Anspruch nehmen, wenn eine Verletzung organschaftlicher Rechtspositionen im Raum steht. Da Fallkonstellationen denkbar sind, in denen eine endgültige Kostenbelastung des Funktionsinhabers unbillig erscheint, wurden in der Rechtsprechung Kriterien dafür entwickelt, unter welchen Umständen die Rechtsverfolgungskosten erstattet werden. Wie das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die hierzu ergangene Rechtsprechung zutreffend dargestellt hat, wird ein Kostenerstattungsanspruch anerkannt, wenn die Einleitung des gerichtlichen Verfahrens geboten war. Das ist nicht der Fall, wenn eine verständige Partei, die die Kosten selbst tragen müsste, von einem Prozess absehen würde oder der Rechtsstreit mutwillig aus sachfremden Gründen in Gang gesetzt worden ist (OVG Saarlouis, B.v. 5.10.1981 - 3 R 87/80 - NVwZ 1982, 140; BayVGH, U.v. 14.8.2006 - 4 B 05.939 - juris Rn. 27 m.w.N.). Allerdings reicht „Mutwilligkeit“ als alleiniger Ausschlussgrund nicht aus, um Kostenerstattungsansprüche bei Kommunalverfassungsstreitigkeiten interessengerecht zu begrenzen. Vielmehr bestimmen sich Umfang und Grenzen des Erstattungsanspruchs nach der Rücksichtnahme- und Treuepflicht des einzelnen Funktionsträgers. Andernfalls würde dem durch diese Grundsätze geprägten Sonderrechtsverhältnis zwischen dem einzelnen Gemeinderatsmitglied und der Gemeinde nicht Genüge getan (BVerwG, B.v. 2.6.2014 - 8 B 98.13 - juris Rn. 11; BayVGH, U.v. 14.8.2006 - 4 B 05.939 - juris Rn. 28).

In Anwendung dieser Grundsätze sind die im Zusammenhang mit der Verfassungsbeschwerde entstandenen Rechtsverfolgungskosten nicht als erstattungsfähig anzuerkennen, da die Verfassungsbeschwerde zur Wahrung der mitgliedschaftlichen Rechte des Klägers nicht geboten war. Die Rechtsverfolgung ist nicht nur dann nicht geboten, wenn die Streitfrage auch ohne die Einschaltung des Gerichts, z.B. im Wege der Rechtsaufsicht, hätte geklärt werden können. Ein Erstattungsanspruch kommt vielmehr auch dann nicht in Betracht, wenn das eingeleitete Gerichtsverfahren offensichtlich aussichtlos ist, weil durch dieses eine Klärung der in Streit stehenden Rechtsfrage nicht erfolgen kann. So liegt der Fall hier. Bei der vom Kläger zusätzlich erhobenen (Urteils-)Verfassungsbeschwerde handelt es sich um einen außerordentlichen Rechtsbehelf, mit dem der Bürger seine verfassungsrechtlich gewährleisteten Grundrechte gegenüber dem Staat durchsetzen kann und bei dem das Verfassungsgericht nur prüft, ob die Gerichte die Reichweite und Wirkkraft der Grundrechte zutreffend beurteilt haben (vgl. BVerfG, U.v.17.12.1953 - 1 BvR 335/51 - BVerfGE 3, 213 = juris Rn. 22). Die Verfassungsbeschwerde dient dem Schutz des Grundrechtsträgers gegenüber der Staatsgewalt, sie ist kein Mittel zur Austragung von Meinungsverschiedenheiten zwischen staatlichen Funktionsträgern. Sie ist insbesondere nicht für Streitigkeiten gegeben, mit denen Rechte geltend gemacht werden, die auf einer besonderen kompetentiellen Funktion eines Antragstellers beruhen und durch ein gesetzlich begründetes gegenseitiges Rechte- und Pflichtenverhältnis geregelt sind (BVerfG, B.v. 9.7.1997 - 2 BvR 389/94 - BVerfGE 96, 231/239; Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand 2018, § 90 Rn. 35). Aus der vom Kläger zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde eines Gemeinderatsmitglieds gegen die Wahlregelung einer landesrechtlichen Gemeindeordnung (BVerfG, B.v. 6.10.1981 - 2 BvR 384/81 - BVerfGE 58, 177) ergibt sich nichts anderes, weil in diesem Fall mit der Verfassungsbeschwerde nicht die Verletzung organschaftlicher Rechtspositionen, sondern die Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl als Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes in Art. 3 GG geltend gemacht wurde.

Auch die vom Kläger mit der Verfassungsbeschwerde erhobene Rüge einer Verletzung von Art. 3 GG, begründet mit den unterschiedlichen landesgesetzlichen Regelungen einzelner Bundesländer zu Informationsrechten von Gemeinderatsmitgliedern, war von vornherein nicht geeignet, eine Klärung der vom Kläger an das Bundesverfassungsgericht herangetragenen Rechtsfrage herbeizuführen. Denn der Gleichheitssatz ist nicht anwendbar, wenn es um eine Ungleichbehandlung durch Regelungen verschiedener Kompetenzträger geht. Aus der Tatsache, dass in einem Landesgesetz eine andere Regelung getroffen ist als in entsprechenden Gesetzen anderer Länder, kann ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht hergeleitet werden. Der Landesgesetzgeber ist mit Rücksicht auf die föderalistische Struktur der Bundesrepublik nur gehalten, den Gleichheitssatz innerhalb des Geltungsbereiches der Landesverfassung zu wahren (BVerfG, B.v. 8.5.2013 - 1 BvL 1/08 - BVerfGE 134, 1/21; BVerfG, B.v. 2.4.1965 - 2 BvL 22/60 - BVerfGE 16, 6/24).

Angesichts des beschränkten Prüfungsumfangs der Verfassungsbeschwerde und der Tatsache, dass sich die vom Kläger geltend gemachten organschaftlichen Rechtspositionen nicht aus dem Bundesverfassungsrecht, sondern aus der nach Landesrecht zu beurteilenden Rechtsstellung bayerischer Gemeinderatsmitglieder ergeben, war hier ein besonderer verfassungsrechtlicher Klärungsbedarf, der ausnahmsweise eine Verfassungsbeschwerde als vertretbar und daher deren Kosten als erstattungsfähig erscheinen lassen könnte, nicht erkennbar.

2. Der Rechtssache kommt auch nicht die ihr vom Kläger beigemessene grundsätzliche Bedeutung zu (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Angesichts der langjährigen, einheitlichen Rechtsprechung des Senats begründet der Hinweis auf eine fehlende einheitliche Rechtsprechung keinen grundsätzlichen Klärungsbedarf. Wie das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich bestätigt hat (BVerwG, B.v. 2.6.2014 - 8 B 98.13 - juris Rn. 11), handelt es sich bei dem kommunalverfassungsrechtlichen Kostenerstattungsanspruch um einen aus dem Kommunalverfassungsrecht des jeweiligen Landes hergeleiteten Anspruch. Die Uneinheitlichkeit der auf den jeweiligen landesrechtlichen Bestimmungen beruhenden Rechtsprechung anderer Oberverwaltungsgerichte ist daher kein Anlass, sich mit der vorliegenden Frage des bayerischen Landesrechts im Rahmen eines Berufungsverfahrens nochmals eingehend zu befassen.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 i.V.m. § 52 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtkräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).