Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 23. Nov. 2017 - 4 ZB 17.1586

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Die Klägerin war seit der Stadtratswahl vom 13. Juni 2004 Fraktion im Rat der beklagten Stadt. Sie begehrt die Nachzahlung von Fraktionszuschüssen für die Jahre 2005 bis 2009. Die Wahlperiode lief am 30. Juni 2009 ab.

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Am 11. August 1999 hatte der Stadtrat Richtlinien zur Finanzierung der Geschäftstätigkeit der Fraktionen und fraktionslosen Stadträte des Stadtrates beschlossen. Danach gliederten sich die im Haushalt hierfür eingestellten Mittel in einen festen Betrag (zwei Drittel), der zu gleichen Anteilen allen Fraktionen zukommen sollte, und einen variablen Betrag (ein Drittel), der auf die Fraktionen nach der Zahl ihrer Mitglieder aufzuteilen war.

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Am 26. Januar 2005 beschloss der Stadtrat eine Änderung dieser Richtlinien. Danach waren die im Haushalt für die Geschäftsführung der Fraktionen eingestellten Mittel durch alle 54 Stadträte zu teilen und auf die jeweilige Anzahl der Mitglieder der Fraktionen bzw. fraktionslosen Stadträte hochzurechnen.

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Die Klägerin hält die Änderung der Richtlinie für nichtig. Mit ihrer Klage begehrt sie noch die Zahlung der Mehrbeträge, die sich bei Fortgeltung der Richtlinie in der Fassung von 1999 ergäben.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 29. August 2007 auch insoweit abgewiesen. Mit Urteil vom 23. November 2010 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zurückgewiesen. Es hat die Änderung der Richtlinie für rechtmäßig erachtet. Mit dem Grundsatz der Chancengleichheit seien verschiedene Modelle der Fraktionsfinanzierung vereinbar. Es sprächen gute Gründe für eine Verteilung mit einem festen und einem variablen Teilbetrag. Die Chancengleichheit sei aber auch bei einer Verteilung gewährleistet, die sich ausschließlich nach der Anzahl der Fraktionsmitglieder richte. Für beide Modelle sprächen gewichtige Gründe. Die Gewährung eines Sockelbetrages berücksichtige die Tatsache, dass ein gewisser Kostenbedarf unabhängig von der Fraktionsgröße bestehe. Die Verteilung der Mittel strikt nach der Mitgliederzahl stelle hingegen darauf ab, dass mit deren Anstieg auch der Koordinierungsbedarf und die Vielfalt der wahrzunehmenden Tätigkeiten zunehme. Unerheblich sei, ob "typisch fraktionsstärkeunabhängige" Aufgaben des Fraktionspersonals mindestens drei Viertel dessen zeitlichen Aufwands einnähmen, wie die Klägerin unter Beweisantritt behauptet habe. Denn es verbleibe ein nicht unerheblicher Teil von Kosten, die direkt abhängig von der Größe der Fraktionen seien. Der Stadtrat habe sich daher für keine sachwidrige Lösung entschieden.

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Mit ihrer Revision rügt die Klägerin, das Oberverwaltungsgericht habe den allgemeinen Gleichheitssatz in seiner Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit verletzt. Fraktionsmittel seien allgemeine Haushaltsmittel, die den Fraktionen in ihrer Eigenschaft als Teil des Hauptorgans der Gemeinde zur Verfügung gestellt würden. Ausgangspunkt sei die Aufgabe der Fraktionen, Meinungsbildung und Mehrheitsfindung im Stadtrat zu erleichtern und in der Informationsvorbereitungs- und Abstimmungsphase einen wichtigen Beitrag zu einer effizienteren Aufgabenerfüllung zu leisten. Dem werde eine Verteilung der Fraktionsmittel rein proportional zur Fraktionsstärke nicht gerecht.

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Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. November 2010 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom 29. August 2007 zu ändern, soweit es den gegen die Beklagte zu 2 gerichteten Klageantrag zu 4 betrifft und die Beklagte zu 2 zu verurteilen, an ihren ehemaligen Geschäftsführer 116 802,94 € zuzüglich Zinsen in Höhe von 8 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit 31.12.2005 aus 23 122,71 €, seit 26.01.2006 aus 5 780,70 €, seit 01.06.2006 aus 5 780,67 €, seit 09.08.2006 aus 5 780,67 €, seit 28.11.2006 aus 7 545,93 €, seit 10.01.2007 aus 7 105,53 €, seit 10.04.2007 aus 7 105,53 €, seit 28.09.2007 aus 7 104,77 €, seit 28.09.2007 aus 7 104,77 €, seit 18.01.2008 aus 7 104,52 €, seit 09.06.2008 aus 7 104,52 €, seit 07.07.2008 aus 7 104,52 €, seit 28.09.2008 aus 5 674,52 €, seit 20.01.2009 aus 5 674,52 €, seit 07.04.2009 aus 7 709,06 € zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

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Sie verteidigt das angegriffene Urteil.

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Der Vertreter des Bundesinteresses hält das Urteil des Oberverwaltungsgerichts ebenfalls für richtig.

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Die Revision ist begründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

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Die revisionsgerichtliche Prüfung muss von der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ausgehen, dass das Zahlungsbegehren der Klägerin sich nicht mit dem Ablauf der Wahlperiode am 30. Juni 2009 erledigt hat, dass es sich richtigerweise gegen die Beklagte richtet und dass die Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Stadtrates vom 26. Januar 2005 im Rahmen der Prüfung des gestellten Zahlungsantrags inzident überprüft wird. Das Berufungsgericht hat diesen Beschluss zur Änderung des Verteilungsmaßstabs für rechtmäßig gehalten. Soweit dies auf irrevisiblem Landesrecht beruht, ist dem Revisionsgericht eine Nachprüfung verwehrt (§ 173 VwGO, § 560 ZPO). Es kann daher nur prüfen, ob Bundesrecht - insbesondere Bundesverfassungsrecht - ein anderes Ergebnis gebietet (stRspr; vgl. Urteil vom 12. November 1993 - BVerwG 7 C 23.93 - BVerwGE 94, 288 = Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 38).

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Das ist hier der Fall. Das Berufungsgericht ist zwar zutreffend davon ausgegangen, dass die Entscheidung des Stadtrates der Beklagten über die Grundsätze zur Finanzierung der Geschäftsführungstätigkeit der Ratsfraktionen am allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) zu messen ist (1.). Mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar ist jedoch seine Annahme, eine rein proportionale Verteilung der zur Verfügung stehenden Mittel sei bei unterschiedlich großen Fraktionen auch dann gleichheitskonform, wenn der Zeitaufwand für die Erfüllung der Geschäftsführungsaufgaben zu mindestens drei Vierteln von der Fraktionsstärke unabhängig sei (2.). Eine rein proportionale Verteilung kam vielmehr nicht in Betracht (3.). Aus der Unwirksamkeit der Änderung des Verteilungsschlüssels folgt freilich kein Zahlungsanspruch auf der Grundlage der zuvor geltenden Richtlinie von 1999. Vielmehr muss die Beklagte die Klägerin neu bescheiden (4.).

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1. Die gesetzliche Grundlage für die Gewährung von Zuwendungen an Fraktionen sieht das Oberverwaltungsgericht in § 35a Abs. 3 der Sächsischen Gemeindeordnung (SächsGemO). Danach kann die Gemeinde den Fraktionen Mittel aus ihrem Haushalt für die sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung gewähren. Diese Mittel sind in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan darzustellen. Über ihre Verwendung ist ein Nachweis in einfacher Form zu führen. Nach der Auslegung dieser Bestimmung durch das Berufungsgericht hat die Klägerin keinen Anspruch auf Fraktionszuwendungen aus Haushaltsmitteln oder auf volle Erstattung ihrer Kosten. Vielmehr besteht ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Verteilung der für die Fraktionszuwendungen vorgesehenen Mittel auf die verschiedenen Fraktionen. Hierbei ist die Kommune an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Diese Auslegung ist mit Bundesrecht vereinbar.

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a) Mit Recht weist das Oberverwaltungsgericht darauf hin, dass der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht nur für das rechtliche Verhältnis zwischen Bürger und Staat gilt, sondern als Bestandteil des allgemeinen Rechtsstaatsgebots auch Geltung für die Rechtsbeziehungen zwischen dem Rat einer Gemeinde und den Fraktionen als seinen Teilen beansprucht.

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Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu behandeln. Der Gesetz- oder sonstige Normgeber muss damit für seine Unterscheidungen und Nichtunterscheidungen einen vernünftigen, sich aus der Natur der Sache ergebenden oder sonstwie einleuchtenden Grund angeben können. Das gilt für Belastungen und Begünstigungen gleichermaßen (stRspr; vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Juni 2004 - 2 BvL 5/00 - BVerfGE 110, 412 <431> und vom 17. April 2008 - 2 BvL 4/05 - BVerfGE 121, 108 <119>; Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. - BVerfGE 121, 317 <369 f.>; jeweils m.w.N.).

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Fraktionszuschüsse sind zweckgebundene Zuwendungen. Sie dienen dazu, die sächlichen und personellen Aufwendungen der Fraktionen für ihre Geschäftsführung ganz oder teilweise zu decken (§ 35a Abs. 3 Satz 1 SächsGemO), und sind hierauf begrenzt (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <231>). Damit gibt das Gesetz selbst den sachlichen Grund für Differenzierungen bei der Bemessung dieser Zuschüsse vor. Auch wenn die Gemeinde keine kostendeckenden Zuschüsse vorsieht, müssen die gewährten Mittel unter den Fraktionen nach einem Maßstab verteilt werden, der sich an deren tatsächlichem oder erwartbarem Bedarf für ihre Geschäftsführung orientiert. Nichts anderes gilt, fasst man den allgemeinen Gleichheitssatz mit dem Oberverwaltungsgericht in der besonderen Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit. Fraktionszuschüsse wahren die Chancengleichheit der Fraktionen, wenn sie sich in dem beschriebenen Sinne nach ihrem gesetzlichen Zweck bemessen und hierauf beschränken.

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b) Strengere Anforderungen an die Finanzierung von Ratsfraktionen ergeben sich nicht aus dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG), der wegen des Demokratieprinzips als Gebot streng formaler Gleichbehandlung aufzufassen ist und Differenzierungen nur aus zwingenden Gründen zulässt (BVerfG, Schlussurteil vom 5. November 1975 - 2 BvR 193/74 - BVerfGE 40, 296 <317 f.>). Die Geltung dieses Grundsatzes ist grundsätzlich auf die Wahl und den Wahlvorgang beschränkt (BVerfG, Urteile vom 13. Juni 1989 a.a.O. S. 217 ff. und vom 16. Juli 1991 - 2 BvE 1/91 - BVerfGE 84, 304 <321 ff.>); er setzt sich nach der Wahl im Grundsatz der strengen Gleichheit der Abgeordneten und Mandatsträger fort, deren Rechtsstellung und deren Mitwirkungsbefugnisse in der Vertretung deshalb ebenfalls in einem streng formalen Sinne gleich sein müssen. Das betrifft auch die Abgeordnetenentschädigung (BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2000 - 2 BvH 3/91 - BVerfGE 102, 224 <238 f.>).

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Daraus lässt sich jedoch für die Rechte von Ratsfraktionen nichts gewinnen. Das Gebot strenger Gleichbehandlung gilt für die gewählten Abgeordneten und Ratsmitglieder selbst, die dieses Recht aus ihrem Mandat aus der Wahl herleiten. Fraktionen leiten ihre Rechtsstellung nicht in gleicher Weise unmittelbar aus der Wahl her. Zwar folgt aus dem freien Mandat des Abgeordneten des Deutschen Bundestages auch das Recht, sich im Parlament mit anderen Abgeordneten zu Fraktionen zusammenzuschließen (stRspr; BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 a.a.O. S. 218; Beschluss vom 17. September 1997 - 2 BvE 4/95 - BVerfGE 96, 264 <278>; jeweils m.w.N.). Ob ein gleiches Recht auch für die Mitglieder eines Gemeinderates oder Kreistages aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG herzuleiten ist, mag dahinstehen (vgl. zu Ratsfraktionen zuletzt Urteil vom 28. April 2010 - BVerwG 8 C 18.08 - BVerwGE 137, 21 Rn. 20 = Buchholz 415.1 Allgemeines Kommunalrecht Nr. 176); es besteht in Sachsen jedenfalls nach Landesrecht (§ 35a Abs. 1 Satz 1 SächsGemO). Aus der formalen Gleichheit der Mandatsträger folgt jedoch noch keine ebenso formale Gleichheit der von ihnen gebildeten Fraktionen. Ebenso wenig lässt sich aus ihr folgern, dass sich die Finanzierung von Fraktionen allein an der Zahl ihrer Mitglieder auszurichten hätte. Ungeachtet des Rechts der Mandatsträger, sich zu Fraktionen zusammenzuschließen, sind diese doch zunächst Ausfluss des Selbstorganisationsrechts der Vertretung. Als Gliederungen des Rates dienen sie dazu, den Willensbildungsprozess im Rat vorzubereiten und zu strukturieren und damit effektiver zu gestalten (vgl. Suerbaum, in: Mann/Püttner , Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, § 22 Rn. 3 m.w.N.). Durch ihre Finanzierung finanziert der Rat sich daher selbst. Zuwendungen an die Fraktionen sind deshalb weder für die Finanzierung etwa "hinter" den Fraktionen stehender Parteien noch für die Alimentierung der fraktionsangehörigen Mandatsträger bestimmt. Unzulässig wäre daher eine unmittelbare Zuwendung zur Fraktionsfinanzierung vorgesehener Mittel an fraktionsangehörige oder fraktionslose Mandatsträger.

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Der Grundsatz der Wahlgleichheit kann nur durch die mittelbaren Auswirkungen der Fraktionsfinanzierung auf die Mandatsträger - und zwar auf fraktionsangehörige wie fraktionslose - berührt werden. Die Gewährung von Finanzmitteln an Fraktionen darf nicht dazu führen, dass die in diesen Fraktionen zusammengeschlossenen Mandatsträger bei der Wahrnehmung ihres Mandats gegenüber fraktionslosen Mandatsträgern ungleich bevorzugt werden. Wo dies unvermeidliche Folge der Fraktionsbildung ist, bedarf es kompensatorischer - nicht notwendig geldwerter - Maßnahmen zugunsten der Fraktionslosen, um die Gleichheit der Mandatswahrnehmung wiederherzustellen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 a.a.O. S. 231 f.). Gleiches gilt im Vergleich von Mitgliedern großer mit Mitgliedern kleiner Fraktionen. Auch hier dürfen Zuwendungen an die Fraktionen die grundsätzliche Gleichheit der Mandatswahrnehmung, die aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl fließt, nicht beeinträchtigen und müssen andernfalls kompensiert werden. Ob diese Grenze hier überschritten ist und welche Folgen dies für die Fraktionsfinanzierung als solche hätte, kann dahinstehen, weil der vom Rat der Beklagten beschlossene Verteilungsmaßstab schon gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.

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2. Ist mit Art. 3 Abs. 1 GG nur ein Verteilungsmaßstab vereinbar, der sich an den für die Fraktionsgeschäftsführung entstehenden sächlichen und personellen Aufwendungen orientiert, so kann eine rein proportionale Verteilung nach der Fraktionsstärke bei unterschiedlich großen Fraktionen nur gleichheitsgemäß sein, wenn den Fraktionen kein "fixer" Aufwand unabhängig von ihrer Größe entsteht oder wenn dieser doch regelmäßig nicht ins Gewicht fällt. Das hat das Oberverwaltungsgericht verkannt.

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Nach seinen tatsächlichen Feststellungen, an die der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, gewährt die Beklagte über die finanziellen Zuschüsse hinaus sächliche Zuwendungen durch Überlassung von Verwaltungsräumen nebst Ausstattung und Bereitstellung von EDV-Technik. Die Zuschüsse dienen daher vor allem der Finanzierung der personellen Aufwendungen und müssen sich im Wesentlichen danach richten.

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Die Klägerin hatte unter Beweisantritt geltend gemacht, wenigstens drei Viertel des typischen personellen Aufwands für die Fraktionsgeschäftsführung falle für kleine wie für große Fraktionen gleichermaßen an. Das Oberverwaltungsgericht hat den angebotenen Beweis nicht erhoben, sondern die tatsächliche Behauptung der Klägerin als wahr unterstellt. Auf der Grundlage dieser Unterstellung ist eine rein proportionale Mittelverteilung bei unterschiedlich großen Fraktionen keinesfalls mehr gleichheitsgemäß. Die Einschätzung, drei Viertel und mehr des personellen Aufwands fielen bei der Zuschussbemessung für eben diesen Aufwand nicht ins Gewicht, ist auch bei Annahme eines Einschätzungsspielraums des Richtliniengebers nicht mehr zu rechtfertigen. Unter diesen Umständen führt eine rein proportionale Mittelverteilung zwangsläufig zu einer gleichheitswidrigen Benachteiligung kleinerer Fraktionen.

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3. Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Vielmehr zwingen seine tatsächlichen Feststellungen zu der Annahme, dass sich eine rein proportionale Verteilung für den streitigen Zeitraum wegen der unterschiedlichen Fraktionsstärken und eines erheblichen Anteils "fixen" Aufwandes für die Geschäftsführung verbietet.

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Selbst wenn der von der Fraktionsstärke unabhängige Aufwand nicht drei Viertel des personellen Gesamtaufwands ausmacht, so ist dieser Anteil doch keinesfalls so gering, dass er nicht ins Gewicht fiele; jedenfalls entsteht jeder Fraktion ein gewisser Sockelbedarf, der kleinere Fraktionen bei einer rein proportionalen Mittelverteilung ungleich stärker beschwert als größere. Das ergibt sich aus dem Prüfbericht des Rechnungsprüfungsamtes der Beklagten vom 7. März 2007, den das Oberverwaltungsgericht ins Verfahren eingeführt hat (vgl. UA S. 5) und dessen Inhalt die Beteiligten auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht widersprochen haben. Das Rechnungsprüfungsamt hat festgestellt, dass die Finanzlage unterschiedlich großer Fraktionen bei einer rein proportionalen Mittelverteilung erheblich voneinander abweicht. Während Fraktionen mit einer größeren Mitgliederzahl die bereitgestellten Mittel nicht in voller Höhe benötigten und zudem großzügig verwendeten, könnten die Aufwendungen der kleineren Fraktionen zum Teil nicht gedeckt werden. Für die Wahlperiode 2009 bis 2014 hat der Stadtrat der Beklagten wohl deshalb die Richtlinien zur Finanzierung der Geschäftsführungstätigkeit der Fraktionen wieder geändert. 50 % der den Fraktionen zugeteilten Mittel werden seither als Sockelbetrag zu gleichen Teilen und 50 % nach der Fraktionsstärke verteilt. Damit ist der Rat zu einem Kombinationsmodell zurückgekehrt.

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4. Bei dieser Sachlage konnte der Senat gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst entscheiden.

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a) Entgegen der Auffassung der Klägerin war dabei allerdings ihrem Zahlungsbegehren nicht ohne Weiteres zu entsprechen. Zwar erweist sich der Ratsbeschluss vom 26. Januar 2005 über die rein proportionale Mittelvergabe als rechtswidrig. Damit tritt jedoch nicht der vorherige Verteilungsmaßstab wieder in Geltung; vielmehr besteht für die fragliche Zeitspanne derzeit überhaupt keine gültige Verteilungsregelung. Die Beklagte ist demzufolge - in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO - zu verpflichten, über das Zahlungsbegehren der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu zu entscheiden.

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b) Hierzu wird der Rat der Beklagten für den in Rede stehenden Zeitraum eine neue - nunmehr rechtmäßige - Verteilungsregelung zu beschließen haben. Das ist auch rückwirkend möglich. Namentlich kann der derzeitige Rat eine Verteilungsregelung auch für eine zurückliegende, abgeschlossene Wahlperiode beschließen. Dem stehen kommunalverfassungsrechtliche Hindernisse nicht entgegen. Zwar sind die Fraktionen selbst an den jeweils gewählten Rat gebunden und gehen mit Ende einer Wahlperiode unter; in Ansehung von Zahlungsansprüchen der vorliegenden Art, auf welche sich ihre Abwicklung gerade bezieht, bestehen sie jedoch fort. Der Rat selbst ist ein kontinuierliches Organ.

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Bei der Neuverteilung ist der Rat der Beklagten nicht gehalten, eine spezielle Bedarfsanalyse zu erstellen. Vielmehr wird eine kritische Auswertung der von den Fraktionen ohnehin vorzulegenden Verwendungsnachweise (§ 35a Abs. 3 Satz 3 SächsGemO) aus den zurückliegenden Jahren regelmäßig genügen. Das dem Rat zustehende Regelungsermessen erlaubt zudem eine generalisierende und typisierende Betrachtungsweise. Allerdings muss sich - wie erwähnt - die Verteilungsentscheidung des Rates stets auf die für die Fraktionsgeschäftsführung erforderlichen Tätigkeiten und die Personalaufwendungen hierfür beziehen und beschränken; sie darf weder zu einer verdeckten Parteienfinanzierung noch zu einer (zusätzlichen) Aufwandsentschädigung für die einzelnen Ratsmitglieder werden. Zu bedenken ist auch, dass der Fraktionsgeschäftsführung nicht obliegt, die Willensbildung der Fraktionsmitglieder selbst vorwegzunehmen, dass sie sich vielmehr auf organisierende und koordinierende Dienstleistungen für die Fraktionsmitglieder zu beschränken hat. Hierzu rechnen jedenfalls die Vorbereitung und Durchführung der Fraktionssitzungen, die Mitwirkung bei der Konstituierung des Rates (insbesondere die Beschickung seiner Ausschüsse), die Vorbereitung der Ratssitzungen (Sichtung der Sitzungsvorlagen nebst "Berichterstattung" an die Fraktionsmitglieder, ggf. ergänzende Informationsbeschaffung zu den Tagesordnungspunkten bei der Stadtverwaltung und bei Dritten) sowie die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktion (vgl. § 35a Abs. 2 SächsGemO).

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Findet der Rat die Erhebungen des erwähnten Prüfberichts bestätigt, so darf er die für die Fraktionsgeschäftsführung bereitgestellten Haushaltsmittel - jedenfalls bei unterschiedlich großen Fraktionen - nicht linear proportional auf die Fraktionen verteilen. Vielmehr muss er einen anderen, sachgerechten Verteilungsmaßstab wählen. Das kann ein Kombinationsmodell der Art sein, wie es vor 2005 galt und seit 2009 wieder Geltung hat, mit einem größeren oder kleineren fraktionsstärkeunabhängigen Sockelbetrag. In Betracht kommen aber auch andere Modelle, etwa eine degressiv-proportionale Regelung, welche die ersten vier oder fünf Mitglieder einer Fraktion stärker gewichtet als die zweiten und diese wiederum stärker als die dritten vier oder fünf Mitglieder, und so fort.

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c) Ob und in welchem Umfang dem Zahlungsbegehren der Klägerin auf der Grundlage des neuen Verteilungsmaßstabs entsprochen werden kann, richtet sich unter anderem nach Haushaltsrecht. Außerdem wird die Beklagte zu bedenken haben, dass - bei unverändertem Mittelvolumen - eine Veränderung des Verteilungsmaßstabs, der kleinere Fraktionen gegenüber der bisherigen Verteilung begünstigt, im Gegenzug die Ansprüche größerer Fraktionen beschneidet. Hiervon wird die Klägerin nur soweit profitieren können, als größere Fraktionen ihre Mittel nicht abgerufen oder nicht bestimmungsgemäß verwendet haben und eine Rückforderung noch möglich ist (vgl. § 35a Abs. 3 Satz 3 SächsGemO).

I.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Antragsverfahrens zu tragen.

III.

Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt

I.

Die Parteien streiten um die Frage, ob der Kläger gegenüber der beklagten Gemeinde einen Anspruch auf Überlassung von Kopien der Haushaltspläne der Gemeinde von 1996 bis 2012 hat.

Der Kläger beantragte bei der Beklagten zunächst in seiner Eigenschaft als Gemeindebürger die Überlassung von Kopien der genannten Haushaltspläne. Dies lehnte die Beklagte ab. Im Laufe des hiergegen angestrengten gerichtlichen Verfahrens wurde der Kläger zum Mitglied des Gemeinderats der Beklagten gewählt.

Nach Erlass eines Gerichtsbescheids vom 9. Januar 2014 und Durchführung einer mündlichen Verhandlung wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage mit Urteil vom 10. Juli 2014 ab. Die Gemeindeordnung (GO) kenne keinen Anspruch auf Überlassung von Ablichtungen der vom Kläger bezeichneten Art. Haushaltspläne seien als Anlage zur Haushaltssatzung anzusehen. Soweit dieser selbst Satzungsqualität zukomme, sei § 4 Satz 1 der Bekanntmachungsverordnung (BekV) einschlägig. Danach seien Vorschriften zu sammeln und für die Dauer ihrer Gültigkeit zur Einsicht bereitzuhalten, auf Verlangen seinen Abschriften oder Ablichtungen zu erteilen. Dies gelte jedoch nur für die derzeit gültige Haushaltssatzung, die aber nicht Gegenstand des anhängigen Verfahrens sei. Aus Art. 54 Abs. 3 GO könne der Kläger ebenso keinen Anspruch ableiten. Dieser regle für Gemeindebürger nur die Einsicht in Niederschriften über öffentliche Sitzungen des Gemeinderats und für Gemeinderatsmitglieder Einsicht in die Niederschriften und die Erteilung von Abschriften der in öffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse. Hinsichtlich der Entscheidung, ob dennoch Kopien überlassen werden sollen, liege keine Ermessensreduzierung auf Null vor. Die Beklagte habe darauf hingewiesen, dass durch die Ablichtung von mehreren tausend Seiten ein erheblicher Verwaltungsaufwand entstünde. Dieser Aufwand sei ein Ermessenskriterium, das dem Antrag grundsätzlich entgegengehalten werden könne. Dem vom Kläger geltend gemachten Informationsinteresse könne im Übrigen durch die mehrfach angebotene Einsicht in die Haushaltspläne Rechnung getragen werden. Soweit der Kläger sich darauf stütze, dass er nunmehr Mitglied des Gemeinderats sei, liege darin ein neuer Sachverhalt und mithin ein neuer Streitgegenstand. Die Klage sei insoweit unzulässig, weil der Kläger als Gemeinderat zunächst bei der Beklagten einen neuen Antrag auf Überlassung der Kopien stellen müsse. Unabhängig davon habe er aber auch unter Berücksichtigung seiner Stellung als Gemeinderatsmitglied keinen Anspruch gegen die Beklagte. Auch die Geschäftsordnung der Beklagten gehe nicht über das in Art. 54 Abs. 3 Satz 1 GO Geregelte hinaus. Als Gemeinderatsmitglied habe der Kläger nach Art. 30 Abs. 3 GO auch kein allgemeines Auskunftsrecht oder Akteneinsichtsrecht und somit erst recht keinen Anspruch auf Überlassung von Kopien bestimmter Unterlagen. Das Informationsrecht stehe dem Gemeinderat als Kollegialorgan im Ganzen zu, nicht jedoch dem einzelnen Gemeinderatsmitglied. Dieses sei zur Informationsbeschaffung darauf beschränkt, eine entsprechende Entscheidung des Plenums herbeizuführen. Das in § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung der Beklagten für den Gemeinderat der Beklagten geregelte Akteneinsichtsrecht eines jeden Gemeinderatsmitglieds betreffe die Vorbereitung von Tagesordnungspunkten der nächsten Sitzung und nur diejenigen Unterlagen, die dafür entscheidungserheblich seien. Hierauf könne sich der Kläger im Hinblick auf die nicht mehr aktuellen Haushaltspläne nicht berufen.

Der Kläger beantragt, die Berufung gegen dieses Urteil zuzulassen. Die Beklagte ist diesem Antrag entgegengetreten.

II.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. Juli 2014 bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe greifen nicht durch (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 2, § 124 Abs. 2 VwGO).

1. An der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das Verwaltungsgericht ist mit zutreffenden Erwägungen zu dem Ergebnis gelangt, dass der Kläger keinen Anspruch auf Überlassung der von ihm verlangten Kopien der Haushaltspläne vergangener Jahre hat. Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung wird weder ein einzelner tragender Rechtssatz noch eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (s. dazu BVerfG, B.v. 21.1.2009 - 1 BvR 2524/06 - JZ 2009, 850/851; B.v. 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 - NVwZ 2011, 546/547 m. w. N.).

Schlüssige Gegenargumente liegen vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist. Dabei kommt es grundsätzlich nicht auf einzelne Elemente der Urteilsbegründung an, sondern auf das Ergebnis der Entscheidung, also auf die Richtigkeit des Urteils nach dem Sachausspruch in der Urteilsformel.

Der Kläger trägt hierzu vor, das Verwaltungsgericht sei in Bezug auf sein Gemeinderatsmandat zu Unrecht von der Unzulässigkeit der Klage ausgegangen. Es liege insoweit kein anderer Streitgegenstand vor, der Kläger müsse deswegen keinen erneuten Antrag bei der Beklagten stellen. Materiell habe der Kläger als Gemeinderatsmitglied einen Anspruch auf Übermittlung von Kopien der genannten Haushaltspläne aus Art. 54 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GO, das Verwaltungsgericht habe das Interesse des Klägers am Erhalt der verlangten Kopien nicht hinreichend gewürdigt. Das Ermessen der Beklagten sei auf Null reduziert; es sei ein fehlerhafter Ermessensgebrauch, wenn der Überlassung der Kopien nichts entgegenstehe. Das habe das Verwaltungsgericht Regensburg bereits in seiner Entscheidung vom 18.4.2007 so entschieden. Art. 54 GO regle nur einen Mindeststandard. Bei Ausübung des Ermessens sei die Bedeutung des Öffentlichkeitsprinzips für die parlamentarische Demokratie verkannt worden. Die GO enthalte auch sonst weitreichendere Ansätze für die Teilhabe der Öffentlichkeit. Dem historischen Gesetzgeber sei zudem die moderne Bürotechnik unbekannt gewesen. Das Gesetz habe schon den Aufwand für die Einsichtnahme vorgesehen, ein zusätzlicher Verwaltungsaufwand für das Erstellen von Kopien spiele demgegenüber keine Rolle mehr, zumal der Kläger ja auch die Kopierkosten erstatten würde. Seit April 2014 sei der Kläger auch Gemeinderatsmitglied. Er hafte damit für Fehlentscheidungen dieses Gremiums. Eine fundierte Informationsgrundlage sei für sein Handeln als Gemeinderat erforderlich. Die Einsichtnahme in die Unterlagen sei keine taugliche Form der Information, mit der der Kläger arbeiten könne. Es handle sich um ein umfangreiches Zahlenwerk. Nachdem der Kläger fraktionslos sei, könne er nicht auf vorhandene Unterlagen einer Fraktion aus früheren Jahren zurückgreifen. Gerade der erhebliche Seitenumfang spreche für das Überlassen von Ablichtungen. Weil Haushaltspläne auch immer der öffentlichen Auslegung unterlägen, gebe es auch kein Geheimhaltungsinteresse daran.

Aus diesem Vortrag ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Der Kläger rügt zwar zu Recht, dass nach seiner Wahl zum Gemeinderatsmitglied kein neuer Streitgegenstand vorliege und deshalb die Klage insoweit nicht habe als unzulässig abgewiesen werden dürfen. Denn Streitgegenstand ist unverändert die Frage der Herausgabe von Kopien genau bezeichneter Unterlagen, woran sich auch nach erfolgter Wahl zum Gemeinderatsmitglied nichts geändert hat. Die Stellung als Gemeinderatsmitglied ändert allenfalls etwas an den bei der Beurteilung des Falles anzuwendenden Rechtsgrundlagen, nicht jedoch am Streitgegenstand selbst. Dies kann jedoch nicht zur Zulassung der Berufung führen, weil es nicht auf einzelne Elemente der Urteilsbegründung ankommt, sondern auf das Ergebnis der Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat sich aber mit der Frage, ob dem Kläger ein Anspruch auf Überlassung der verlangten Kopien zusteht, zutreffend auseinandergesetzt und einen Anspruch des Klägers auf Überlassung der verlangten Kopien zu Recht abgelehnt:

a) Der Kläger versucht dem Art. 54 Absatz 3 GO einen Inhalt zuzuschreiben, den dieser nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut nicht hat. Nach Art. 54 Abs. 3 GO können Gemeinderatsmitglieder jederzeit Niederschriften über Gemeinderatssitzungen einsehen und sich Abschriften der in öffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse erteilen lassen. Die Einsicht in die Niederschriften über öffentliche Sitzungen steht allen Gemeindebürgern frei. Das Gesetz regelt damit nur Einsichtsrechte in Sitzungsniederschriften des Gemeinderats und Abschriften von Gemeinderatsbeschlüssen. Der erkennende Senat hat dazu bereits über einen von einem Gemeindebürger geltend gemachten Anspruch auf Überlassung von Kopien von Niederschriften über Gemeinderatssitzungen entschieden und einen solchen Anspruch verneint (vgl. BayVGH, U.v. 4.3.2008 - 4 BV 07.1329 - juris). Für Mitglieder des Gemeinderats gilt nach dem Gesetzeswortlaut nichts anderes, diese haben lediglich die zusätzliche Möglichkeit, sich Abschriften (nur) der in öffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse erteilen zu lassen. Das Gesetz kennt darüber hinaus keinen Anspruch auf Überlassung von Kopien anderer Unterlagen der Gemeindeverwaltung oder von historischem Satzungsrecht.

Soweit der Kläger hinsichtlich der Ermessenserwägungen der Gemeinde in der Begründung des Zulassungsantrages auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 18. April 2007 (RO 3 K 06.1951) verweist, verkennt er, dass diese Entscheidung in der Berufungsinstanz aufgehoben worden ist (BayVGH, U.v. 4.3.2008 a. a. O.).

Mit seinem Einwand, Art. 54 GO regle nur einen Mindeststandard, kann der Kläger ein für ihn günstigeres Ergebnis nicht erreichen. Es mag sein, dass der Gesetzgeber (oder aber auch die Gemeinde selbst etwa durch eine sogenannte Informationsfreiheitssatzung) rechtspolitisch die Frage anders regeln und weitergehende Ansprüche einräumen könnte (vergleiche hierzu BayVGH vom 4.3.2008 a. a. O.). Dies hat der Gesetzgeber aber bislang nicht getan. Der Einwand des Klägers, der Gesetzgeber habe bei Erlass des Art. 54 GO moderne Bürotechnik noch nicht gekannt, verfängt schon deshalb nicht, weil der Gesetzgeber anlässlich der Änderungen der GO der vergangenen Jahre, bei denen die „moderne Bürotechnik“ durchaus bereits bekannt war, von der Normierung weitergehender Informationsansprüche abgesehen hat.

Ein allgemeines voraussetzungsloses Zugangsrecht zu staatlichen oder gemeindlichen Informationen aus allgemeinen Erwägungen der Transparenz oder des Demokratieprinzips gibt es nicht (vgl. BayVGH, B.v. 14.2.2014 - 5 ZB 13.1559 - juris Rn. 8, BayVBl 2015, 207 ff.).

Soweit der Kläger Vorschriften der GO benennt, die andere Formen der Öffentlichkeitsteilhabe regeln (z. B. Art. 65 Abs. 3 Satz 3GO), geben diese ebenfalls keinen Anspruch auf Überlassung von Kopien in der vom Kläger gewünschten Form. Das gilt auch für den vom Verwaltungsgericht geprüften § 4 Abs. 3 BekV, der keinen Anspruch auf Überlassung von Kopien historischer Satzungsregelungen beinhaltet.

b) Aus seiner Stellung als Mitglied des Gemeinderats kann der Kläger keine weitergehenden Ansprüche ableiten. Er beruft sich insoweit darauf, dass er als Gemeinderatsmitglied vor dem Hintergrund des Öffentlichkeitsprinzips und des Demokratieprinzips auf die Überlassung der Kopien des von ihm verlangten umfangreichen Zahlenwerks angewiesen sei. Es entspricht indes der langjährigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, dass sich ein Informationsrecht eines einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber der Gemeindeverwaltung nicht aus der GO ergibt (vgl. BayVGH, B.v. 15.12.2000 - 4 ZE 00.3321 - juris Rn. 14; zum fehlenden Kontrollrecht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds vgl. Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Art. 30 GO Rn. 4).

Die Frage, ob sich im Einzelfall aus dem Mitgliedschaftsrecht in der kommunalen Volksvertretung ein ungeschriebener verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch auch eines einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber dem Bürgermeister als Leiter der Gemeindeverwaltung ergeben kann, ohne den der jeweilige Mandatsträger seine organschaftlichen Mitwirkungsbefugnisse nicht effektiv wahrnehmen könnte, wurde vom Verwaltungsgerichtshof bisher offen gelassen (vgl. hierzu BayVGH, B.v. 11.2.2014 - 4 ZB 13.2225 - juris Rn. 13/14 m. w. N.). Eine Zulassung der Berufung aus diesem Gesichtspunkt heraus kommt jedoch vorliegend nicht in Betracht, weil der Kläger nicht nur Einzelauskünfte (etwa zu anstehenden bestimmten Tagesordnungspunkten) oder ein bloßes Einsichtsrecht erhalten will, sondern umfangreiche Kopien aus dem Aktenbestand der Gemeindeverwaltung. Das Mitgliedschaftsrecht in der kommunalen Volksvertretung kann aber jedenfalls keinen Anspruch darauf geben, dass sich einzelne Vertreter des Gemeinderatsgremiums eine Art von paralleler Aktenführung zur Gemeindeverwaltung aufbauen wollen. Es besteht für ein neu gewähltes Gemeinderatsmitglied auch kein Anspruch darauf, mittels Kopien aus der Gemeindeverwaltung einen Unterlagenfundus aufzubauen, der etwa dem von schon langjährig im Gemeinderat vertretenen Fraktionen entspricht. Das Vorhandensein der vom Kläger erstrebten alten Unterlagen bei den anderen Fraktionen des Gemeinderats wird von ihm im Übrigen lediglich unsubstantiiert behauptet.

c) Der Einwand des Klägers, die Ermessensausübung der Beklagten sei fehlerhaft, weil seinem Begehren kein sachlicher Grund entgegenstünde, geht schon deswegen fehl, weil die Vermeidung eines hier nicht unerheblichen personellen und zeitlichen Aufwandes unabhängig von der Frage der Kopiekostenerstattung ein sachlicher Grund für die Ablehnung ist. Ein Geheimhaltungsinteresse hat die Beklagte nie geltend gemacht.

2. Der Rechtssache fehlt auch die grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn eine Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich, bislang höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht geklärt und über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist; die Frage muss ferner im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer berufungsgerichtlichen Klärung zugänglich sein und dieser Klärung auch bedürfen (vgl. BVerwG, B.v. 16.11.2010 - 6 B 58.10 - juris Rn. 3). Der Zulassungsgrund ist schon nicht hinreichend dargelegt, weil diesbezüglich nur auf „die Angelegenheit“ abgestellt wird, die „für das Demokratieprinzip und die Gemeinderatsarbeit in Bayern“ eine Rechtssache grundsätzlicher Bedeutung darstelle. Es fehlt daher schon an der Formulierung einer konkreten klärungsbedürftigen Rechtsfrage, die sich der Senat nicht selbst zusammensuchen will. Die Frage eines Anspruchs auf Überlassung von Kopien von Niederschriften ist in der Rechtsprechung des Senats wie oben unter 1. dargestellt bereits hinreichend geklärt. Auch für ein Gemeinderatsmitglied gibt Art. 54 GO ersichtlich keine weitergehenden Ansprüche.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

I.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 27. September 2013 wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

I.

Der Kläger begehrt als Mitglied des Stadtrats und des Bau- und Umweltausschusses der Beklagten die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Stadtratsbeschlusses.

In einer Sitzung am 16. August 2011 beschloss der Bau- und Umweltausschuss der Beklagten mit 5:5 Stimmen die Versagung des gemeindlichen Einvernehmens zu einem Bauantrag, der die Errichtung eines Fachmarktzentrums im Stadtgebiet betraf.

Mit Schreiben vom 23. August 2011 wurden die Mitglieder des Bau- und Umweltausschusses für den 30. August 2011 zu einer weiteren Sitzung mit demselben Tagungsordnungspunkt geladen. In der öffentlichen Sitzung erklärte die Vorsitzende, dass sie den Beschluss vom 16. August 2011 für rechtswidrig halte und ihn daher zu beanstanden beabsichtige. Sie gebe dem Gremium die Gelegenheit, den Beschluss zu überdenken und aufzuheben. Der Kläger beantragte daraufhin, den betreffenden Tagesordnungspunkt von der Tagesordnung zu streichen, da er noch keine Niederschrift über die Sitzung vom 16. August 2011 erhalten habe und daher nicht überprüfen könne, ob seine Argumentation richtig niedergeschrieben worden sei. Nachdem dieser Antrag mit 3:8 Stimmen abgelehnt worden war, beschloss der Ausschuss mit 8:3 Stimmen, den vorhergehenden Beschluss vom 16. August 2011 aufzuheben und das gemeindliche Einvernehmen zu dem Bauvorhaben Fachmarktzentrum zu erteilen.

Der Kläger erhob am 9. Januar 2012 Klage zum Verwaltungsgericht Bayreuth mit dem Antrag,

festzustellen, dass der Beschluss der Beklagten vom 30. August 2011 zu Tagesordnungspunkt 1 (Aufhebung des Beschlusses vom 16. August 2011 und Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens bzgl. des Bauantrages zur Errichtung eines Fachmarktzentrums) rechtswidrig ist.

Das Verwaltungsgericht Bayreuth wies die Klage mit Urteil vom 27. September 2013 ab.

Die Klage sei wegen fehlender Klagebefugnis bereits unzulässig. Der Kläger mache geltend, als Stadtratsmitglied in seinem Recht auf Information verletzt worden zu sein, weil er im Vorfeld der Sitzung vom 30. August 2011 keine hinreichenden Informationen zu dem Tagesordnungspunkt erhalten und die Niederschrift der Sitzung vom 16. August 2011 nicht rechtzeitig bekommen habe und weil sein Antrag auf Vertagung zur weiteren Sachaufklärung abgelehnt worden sei. Ein solches uneingeschränktes subjektiv öffentliches Recht des einzelnen Stadtratsmitglieds auf Information bestehe jedoch nach der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung - GO) nicht. In ihr sei für das einzelne Gemeinderatsmitglied weder ein besonderes Auskunftsrecht noch ein besonderes Anfragerecht geregelt. Die Überwachung der Gemeindeverwaltung, die auch ein Informationsrecht beinhalte, obliege nach Art. 30 Abs. 3 GO dem Gemeinderat als Kollegialorgan. Dem einzelnen Ratsmitglied stehe zwar ein Frage- und Antragsrecht sowie ein Recht auf Einsicht in die Niederschriften aus Art. 54 Abs. 3 GO zu, nicht dagegen ein uneingeschränktes subjektiv öffentliches Recht auf Information. Das einzelne Mitglied sei zur Informationsbeschaffung darauf beschränkt, eine Entscheidung des Plenums zu der strittigen Frage herbeizuführen; diesen Weg habe der Kläger hier auch beschritten. Ein weitergehendes Informationsrecht ergebe sich auch nicht aus der vom Stadtrat der Beklagten erlassenen Geschäftsordnung; diese sehe lediglich Informationsansprüche der Vorsitzenden und des Gemeinderats vor. Eine Verletzung des Rechts auf Einsicht in die Niederschrift vom 16. August 2011 scheide bereits deshalb aus, weil eine solche Niederschrift zum Zeitpunkt der Sitzung vom 30. August 2011 noch nicht vorgelegen habe. Aus der Geschäftsordnung ergebe sich auch kein Recht auf Erstellung und Zusendung der Niederschrift vor der nächsten Stadtratssitzung; die Niederschrift solle lediglich „nach Möglichkeit“ mit der Ladung zur nächsten Sitzung versandt werden. Selbst wenn sich hieraus ein Recht des Einzelnen auf baldmöglichen Erhalt der Niederschrift ableiten ließe, schlage eine Verletzung dieses Rechts jedenfalls nicht auf die Rechtmäßigkeit des Beschlusses durch, weil die Vorschrift der Überprüfung des Protokolls diene und keinen Einfluss auf in anderen Sitzungen zu fassende Beschlüsse habe. Die Beurteilung des Bauvorhabens hänge nicht vom Inhalt des Protokolls der Sitzung vom 16. August 2011 ab. Auch durch die erneute Abstimmung über denselben Gegenstand könne der Kläger nicht in eigenen Rechten verletzt sein; ein solches eigenes Recht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds ergebe sich aus der Geschäftsordnung nicht. Eine erneute Abstimmung in einer anderen Sitzung sei auch ohne die Einwilligung jedes einzelnen Mitglieds möglich. Der Kläger habe auch kein Recht darauf, dass der Bau- und Umweltausschuss der Beklagten nur - in formeller wie materieller Hinsicht - gesetzmäßige Beschlüsse fasse.

Auch wenn man vom Bestehen eines Informationsrechts des einzelnen Gemeinderatsmitglieds und damit von der Zulässigkeit der Klage ausginge, sei diese jedenfalls unbegründet. Der Kläger habe hinreichende Informationen erhalten, um über die Erteilung des Einvernehmens zu dem Bauvorhaben zu entscheiden. Bereits im Vorfeld der Sitzung vom 16. August 2011 habe er umfassende Informationen zu dem Bauvorhaben erhalten. In den Sitzungen vom 16. und 30. August 2011 sei das Vorhaben zudem ausführlich diskutiert worden, wobei der Kläger die Gelegenheit gehabt habe, seine Bedenken vorzutragen. Einer speziellen Information im Hinblick auf die Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom 16. August 2011 habe es nicht bedurft. Aus den Erläuterungen der Vorsitzenden habe sich hinreichend ergeben, weshalb sie von der Rechtswidrigkeit der Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens ausgegangen sei. Ein einzelner Gemeinderat könne eine weitere Aufklärung des Sachverhalts nicht gegen den Willen des Kollegiums erzwingen und nicht mit einem Vertagungsantrag eine Beschlussfassung verhindern. Auch das fehlende Vorliegen des Protokolls der Sitzung vom 16. August 2011 verletze das Informationsrecht des Klägers nicht, da dieses keine Informationen enthalte, die für die Beurteilung des Tagesordnungspunktes der Sitzung vom 30. August 2011 notwendig seien.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung. Zwar sei in der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern im Unterschied zu anderen Bundesländern ein Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds nicht explizit geregelt. Es gebe jedoch einen ungeschriebenen verfassungsunmittelbaren Informationsanspruch eines jeden Ratsmitglieds gegenüber dem Bürgermeister. Zur Ausübung des freien Mandats müsse den Gemeindevertretern der Weg zu einer vorherigen inhaltlichen Befassung mit den auf der Tagesordnung stehenden Themen eröffnet werden, was eine vorherige Information durch die Verwaltung voraussetze. Nur so könne sich das Ratsmitglied über die einzelnen Beratungsgegenstände hinreichend kundig machen und ihre Aufgaben gemäß Art. 31 Abs. 4 Satz 2 GO nach bestem Wissen und Gewissen erfüllen. Durch die Verletzung dieses Informationsrechts sei der Stadtrat hier nicht beschlussfähig gewesen, so dass die Klage auch begründet sei. Der frühere Beschluss zur Ablehnung des gemeindlichen Einvernehmens sei nämlich gerade nicht rechtswidrig gewesen. Wäre der Kläger ordnungsgemäß hierüber informiert worden, hätte er den späteren Beschluss verhindern können. Es gehe nicht an, dass Gemeinderatsbeschlüsse mit der unrichtigen Behauptung, sie seien rechtswidrig, wieder aufgehoben werden könnten, um dann tatsächlich rechtswidrige Beschlüsse zu produzieren. An der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestünden danach ernstliche Zweifel; ferner habe die Rechtssache auch ganz offensichtlich grundsätzliche Bedeutung.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Sach- und Rechtslage verwiesen.

II.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, da keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe vorliegt.

1. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Kläger hat keinen einzelnen tragenden Rechtssatz und keine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (zu diesem Maßstab BVerfG, B.v. 21.1.2009 - 1 BvR 2524/06 - NVwZ 2009,515/516 m. w. N.).

Das Verwaltungsgericht hat die Abweisung der Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses des Bau- und Umweltausschusses der Beklagten vom 30. August 2011 zu Tagesordnungspunkt 1 (Aufhebung des Beschlusses vom 16. August 2011 und Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens bzgl. des Bauantrags zur Errichtung eines Fachmarktzentrums) vorrangig damit begründet, dass es nach dem klägerischen Vortrag schon an der Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte und damit an der erforderlichen Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) fehle, da sich das vom Kläger behauptete Informationsrecht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber der Gemeindeverwaltung weder aus der Gemeindeordnung noch aus der Geschäftsordnung des Stadtrats der Beklagten ergebe. Dass diese Rechtsauffassung auf den Wortlaut des Gesetzes verweisen kann und auch einer langjährigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs entspricht (BayVGH, U.v. 25.2.1970 - 150 IV 68 - BayVBl 1970, 222 = VGH n. F. 24, 129/131; U.v. 6.9.1989 - 4 B 89.00015 - BayVBl 1990, 278 = VGH n. F. 42, 177/178 f.; B.v. 15.12.2000 - 4 ZE 00.3321 - BayVBl 2001, 666; vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner, Kommunalrecht in Bayern, Art. 30 GO Anm. 5.2.1 m. w. N.), wird vom Kläger nicht in Zweifel gezogen. Er beruft sich aber auf die von verschiedenen Oberverwaltungsgerichten (OVG NW, U.v. 5.2.2002 - 15 A 2604/99 - NVwZ-RR 2003, 225 f.; NdsOVG, U.v. 3.6.2009 - 10 LC 217/07 - DVBl 2009, 920; OVG LSA B.v. 31.7.2009 - 4 O 127/09 - NVwZ-RR 2010, 123; OVG RhPf, U.v. 1.6.2010 - 2 A 11318/09 - NVwZ-RR 2011,31 f.; vgl. auch VG Meiningen, U.v. 20.9.2011 - 2 K 303/10 Me - ThürVBl 2012, 111; VG Braunschweig, U.v. 25.4.2013 - 1 A 225/12 - NVwZ-RR 2013, 731/732) vertretene und auch in der kommunalrechtlichen Literatur (Striedl/Troidl, BayVBl 2008, 289/294 ff.; Pahlke, BayVBl 2011, 686 ff., Tetzlaff, LKV 2012, 489/491; Katz, BayBgm 2013, 398 ff.) diskutierte Gegenauffassung, wonach sich aus dem Mitgliedschaftsrecht in der kommunalen Volksvertretung ein ungeschriebener (verfassungsunmittelbarer) Auskunftsanspruch der einzelnen Gemeinderatsmitglieder gegenüber dem Bürgermeister als Leiter der Gemeindeverwaltung ergebe, ohne den die Mandatsträger ihre organschaftlichen Mitwirkungsbefugnisse nicht effektiv wahrnehmen könnten.

Ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen auch nach bayerischem Gemeinderecht ein solcher Individualanspruch besteht und ob dessen Nichterfüllung zur formellen Rechtswidrigkeit eines nachfolgenden Rats- bzw. Ausschussbeschlusses wegen Beschlussunfähigkeit führen würde, so dass ein davon betroffenes Gemeinderatsmitglied - wie z. B. beim unberechtigten Ausschluss von der Abstimmung (BayVGH, U.v. 7.8.1974 - 2 IV 72 - VGH n. F. 29, 37/38 ff.) oder bei einer fehlerhaften Ladung (BayVGH, B.v. 6.10.1987 - 4 CE 87.02294 - BayVBl 1988, 83) - im Rahmen einer Kommunalverfassungsstreitigkeit unmittelbar gegen den Beschluss vorgehen könnte, braucht im vorliegenden Verfahren nicht entschieden zu werden. Denn jedenfalls müsste ein entsprechendes Auskunftsbegehren darauf gerichtet sein, vom Bürgermeister sachbezogene Informationen zu einem bestimmten Tagesordnungspunkt zu erhalten. Der Kläger hat aber im Vorfeld der Ausschusssitzung vom 30. August 2011 von der Bürgermeisterin der Beklagten keine weiteren Erläuterungen zu dem erneut auf die Tagesordnung gesetzten Bauvorhaben gefordert. Er hat auch während der Sitzung lediglich gerügt, dass das Protokoll der früheren Sitzung noch nicht vorliege und er daher die korrekte Wiedergabe seiner damaligen Argumentation nicht überprüfen könne. Die Diskussionsbeiträge der Mandatsträger im Gemeinderat und in den Ausschüssen können jedoch nicht Gegenstand einer möglichen Auskunftsverpflichtung des Bürgermeisters sein, so dass eine fehlende oder unrichtige Protokollierung nicht zur Rechtswidrigkeit der späteren Beschlussfassung führen kann.

Die Verletzung einer zwingenden Informationspflicht kann entgegen der Vorstellung des Klägers auch nicht daraus abgeleitet werden, dass die Bürgermeisterin der Beklagten den Mitgliedern des Bau- und Umweltausschusses ihre rechtlichen Einwände gegen die in der Sitzung vom 16. August 2011 beschlossene Versagung des gemeindlichen Einvernehmens nicht schon vor der nochmaligen Behandlung dieses Tagesordnungspunkts mitgeteilt hat. Selbst wenn den einzelnen Ratsmitgliedern in Bezug auf die jeweiligen Beratungsgegenstände ein umfassender Auskunftsanspruch zustünde, könnte sich dieser nur auf objektiv feststellbare Tatsachen beziehen und nicht darauf, wie der Bürgermeister einen bestimmten Sachverhalt rechtlich bewertet. Es gehört zu den originären Pflichten eines jeden kommunalen Mandatsträgers, sich vor der Beschlussfassung eigenverantwortlich über die maßgebliche Rechtslage Klarheit zu verschaffen, insbesondere wenn es sich wie bei der Erteilung des Einvernehmens nach § 36 BauGB um eine weitgehend gesetzesgebundene Entscheidung handelt (vgl. BVerwG, B.v. 10.10.1991 - 4 B 167/91 - Buchholz 406.11 § 36 BauGB Nr. 45). Ein Anspruch darauf, dass der Bürgermeister schon mit der Ladung zu einer Sitzung zu den jeweiligen Beratungsthemen rechtlich Stellung nimmt und auf mögliche Rechtsbedenken hinweist, besteht demnach nicht. Dies gilt in gleicher Weise dann, wenn er von sich aus ein bestimmtes Thema auf die Tagesordnung gesetzt hat. Auch in diesem Fall muss er vor Beginn der Sitzung seine Beweggründe und insbesondere seine persönliche Rechtsüberzeugung ebenso wenig offenbaren, wie dies von den anderen Rats- oder Ausschussmitgliedern zu den von ihnen beantragten Tagesordnungspunkten verlangt werden dürfte. Dass die Bürgermeisterin der Beklagten die vom Kläger vorab per E-Mail gestellte Frage, weshalb sie die Einvernehmenserteilung für das Fachmarktzentrum nochmals auf die Tagesordnung des Bau- und Umweltausschusses gesetzt habe, erst in der Sitzung beantwortet hat, stellte demnach keinen Rechtsverstoß dar.

Der Kläger kann sich schließlich nicht darauf berufen, dass ihm durch die Ablehnung seines Vertagungsantrags in der Sitzung am 30. August 2011 verwehrt worden sei, weitere Rechtsauskunft einzuholen und damit den - nach seiner Einschätzung rechtswidrigen - Beschluss über die Erteilung des Einvernehmens zu verhindern. Die Frage, ob in einer Rats- oder Ausschusssitzung, zu der ordnungsgemäß geladen worden ist (Art. 47 Abs. 2 GO), über einen Beschlussvorschlag abgestimmt oder ob die Entscheidung auf eine spätere Sitzung vertagt wird, unterliegt der Geschäftsordnungsautonomie des Gemeinderats (Art. 45 Abs. 1 GO). Die vom Stadtrat der Beklagten erlassene Geschäftsordnung sieht vor, dass nach Beendigung der Beratung oder nach Annahme eines Antrags auf „Schluss der Beratung“ über den Beratungsgegenstand abgestimmt wird (§ 30 Abs. 1 Satz 1 GeschO). Dies schließt zwar nicht aus, dass aufgrund eines entsprechenden Geschäftsordnungsantrags (§ 29 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GeschO) ein Beratungsgegenstand von der Tagesordnung abgesetzt und erst in einer späteren Sitzung abschließend behandelt wird. Insoweit gilt aber in jedem Fall das Mehrheitsprinzip (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GO), so dass einzelne Ratsmitglieder selbst dann keine Vertagung verlangen können, wenn sie eine weitere Aufklärung der Sach- oder Rechtslage für unabdingbar halten. Eine etwaige Rechtswidrigkeit des zur Abstimmung gestellten Beschlussvorschlags könnte an diesem Ergebnis nichts ändern, da die Mitglieder des Gemeinderats und seiner Ausschüsse keinen Anspruch darauf haben, dass in den Gremien, denen sie angehören, nur in jeder Hinsicht rechtmäßige Beschlüsse gefasst werden (BayVGH, U.v. 25.2.1970 - 150 IV 68 - VGH n. F. 24, 129/130 = BayVBl 1970, 222; U.v. 2.7.1976 - 47 V 73 - BayVBl 1977, 182; B.v. 26.6.2001 - 4 ZE 01.1624 - BayVBl 2001, 665; BVerwG, B.v. 5.11.1971 - VII B 35.70 - DÖV 1972, 350).

2. Da die Frage eines möglichen Auskunftsrechts des einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber dem Bürgermeister aus den oben genannten Gründen offenbleiben kann, kommt auch eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht in Betracht.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).