Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 26. März 2015 - 4 ZB 14.1692

I.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Antragsverfahrens zu tragen.

III.

Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt

I.

Die Parteien streiten um die Frage, ob der Kläger gegenüber der beklagten Gemeinde einen Anspruch auf Überlassung von Kopien der Haushaltspläne der Gemeinde von 1996 bis 2012 hat.

Der Kläger beantragte bei der Beklagten zunächst in seiner Eigenschaft als Gemeindebürger die Überlassung von Kopien der genannten Haushaltspläne. Dies lehnte die Beklagte ab. Im Laufe des hiergegen angestrengten gerichtlichen Verfahrens wurde der Kläger zum Mitglied des Gemeinderats der Beklagten gewählt.

Nach Erlass eines Gerichtsbescheids vom 9. Januar 2014 und Durchführung einer mündlichen Verhandlung wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage mit Urteil vom 10. Juli 2014 ab. Die Gemeindeordnung (GO) kenne keinen Anspruch auf Überlassung von Ablichtungen der vom Kläger bezeichneten Art. Haushaltspläne seien als Anlage zur Haushaltssatzung anzusehen. Soweit dieser selbst Satzungsqualität zukomme, sei § 4 Satz 1 der Bekanntmachungsverordnung (BekV) einschlägig. Danach seien Vorschriften zu sammeln und für die Dauer ihrer Gültigkeit zur Einsicht bereitzuhalten, auf Verlangen seinen Abschriften oder Ablichtungen zu erteilen. Dies gelte jedoch nur für die derzeit gültige Haushaltssatzung, die aber nicht Gegenstand des anhängigen Verfahrens sei. Aus Art. 54 Abs. 3 GO könne der Kläger ebenso keinen Anspruch ableiten. Dieser regle für Gemeindebürger nur die Einsicht in Niederschriften über öffentliche Sitzungen des Gemeinderats und für Gemeinderatsmitglieder Einsicht in die Niederschriften und die Erteilung von Abschriften der in öffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse. Hinsichtlich der Entscheidung, ob dennoch Kopien überlassen werden sollen, liege keine Ermessensreduzierung auf Null vor. Die Beklagte habe darauf hingewiesen, dass durch die Ablichtung von mehreren tausend Seiten ein erheblicher Verwaltungsaufwand entstünde. Dieser Aufwand sei ein Ermessenskriterium, das dem Antrag grundsätzlich entgegengehalten werden könne. Dem vom Kläger geltend gemachten Informationsinteresse könne im Übrigen durch die mehrfach angebotene Einsicht in die Haushaltspläne Rechnung getragen werden. Soweit der Kläger sich darauf stütze, dass er nunmehr Mitglied des Gemeinderats sei, liege darin ein neuer Sachverhalt und mithin ein neuer Streitgegenstand. Die Klage sei insoweit unzulässig, weil der Kläger als Gemeinderat zunächst bei der Beklagten einen neuen Antrag auf Überlassung der Kopien stellen müsse. Unabhängig davon habe er aber auch unter Berücksichtigung seiner Stellung als Gemeinderatsmitglied keinen Anspruch gegen die Beklagte. Auch die Geschäftsordnung der Beklagten gehe nicht über das in Art. 54 Abs. 3 Satz 1 GO Geregelte hinaus. Als Gemeinderatsmitglied habe der Kläger nach Art. 30 Abs. 3 GO auch kein allgemeines Auskunftsrecht oder Akteneinsichtsrecht und somit erst recht keinen Anspruch auf Überlassung von Kopien bestimmter Unterlagen. Das Informationsrecht stehe dem Gemeinderat als Kollegialorgan im Ganzen zu, nicht jedoch dem einzelnen Gemeinderatsmitglied. Dieses sei zur Informationsbeschaffung darauf beschränkt, eine entsprechende Entscheidung des Plenums herbeizuführen. Das in § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung der Beklagten für den Gemeinderat der Beklagten geregelte Akteneinsichtsrecht eines jeden Gemeinderatsmitglieds betreffe die Vorbereitung von Tagesordnungspunkten der nächsten Sitzung und nur diejenigen Unterlagen, die dafür entscheidungserheblich seien. Hierauf könne sich der Kläger im Hinblick auf die nicht mehr aktuellen Haushaltspläne nicht berufen.

Der Kläger beantragt, die Berufung gegen dieses Urteil zuzulassen. Die Beklagte ist diesem Antrag entgegengetreten.

II.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. Juli 2014 bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe greifen nicht durch (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 2, § 124 Abs. 2 VwGO).

1. An der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das Verwaltungsgericht ist mit zutreffenden Erwägungen zu dem Ergebnis gelangt, dass der Kläger keinen Anspruch auf Überlassung der von ihm verlangten Kopien der Haushaltspläne vergangener Jahre hat. Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung wird weder ein einzelner tragender Rechtssatz noch eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (s. dazu BVerfG, B.v. 21.1.2009 - 1 BvR 2524/06 - JZ 2009, 850/851; B.v. 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 - NVwZ 2011, 546/547 m. w. N.).

Schlüssige Gegenargumente liegen vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist. Dabei kommt es grundsätzlich nicht auf einzelne Elemente der Urteilsbegründung an, sondern auf das Ergebnis der Entscheidung, also auf die Richtigkeit des Urteils nach dem Sachausspruch in der Urteilsformel.

Der Kläger trägt hierzu vor, das Verwaltungsgericht sei in Bezug auf sein Gemeinderatsmandat zu Unrecht von der Unzulässigkeit der Klage ausgegangen. Es liege insoweit kein anderer Streitgegenstand vor, der Kläger müsse deswegen keinen erneuten Antrag bei der Beklagten stellen. Materiell habe der Kläger als Gemeinderatsmitglied einen Anspruch auf Übermittlung von Kopien der genannten Haushaltspläne aus Art. 54 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GO, das Verwaltungsgericht habe das Interesse des Klägers am Erhalt der verlangten Kopien nicht hinreichend gewürdigt. Das Ermessen der Beklagten sei auf Null reduziert; es sei ein fehlerhafter Ermessensgebrauch, wenn der Überlassung der Kopien nichts entgegenstehe. Das habe das Verwaltungsgericht Regensburg bereits in seiner Entscheidung vom 18.4.2007 so entschieden. Art. 54 GO regle nur einen Mindeststandard. Bei Ausübung des Ermessens sei die Bedeutung des Öffentlichkeitsprinzips für die parlamentarische Demokratie verkannt worden. Die GO enthalte auch sonst weitreichendere Ansätze für die Teilhabe der Öffentlichkeit. Dem historischen Gesetzgeber sei zudem die moderne Bürotechnik unbekannt gewesen. Das Gesetz habe schon den Aufwand für die Einsichtnahme vorgesehen, ein zusätzlicher Verwaltungsaufwand für das Erstellen von Kopien spiele demgegenüber keine Rolle mehr, zumal der Kläger ja auch die Kopierkosten erstatten würde. Seit April 2014 sei der Kläger auch Gemeinderatsmitglied. Er hafte damit für Fehlentscheidungen dieses Gremiums. Eine fundierte Informationsgrundlage sei für sein Handeln als Gemeinderat erforderlich. Die Einsichtnahme in die Unterlagen sei keine taugliche Form der Information, mit der der Kläger arbeiten könne. Es handle sich um ein umfangreiches Zahlenwerk. Nachdem der Kläger fraktionslos sei, könne er nicht auf vorhandene Unterlagen einer Fraktion aus früheren Jahren zurückgreifen. Gerade der erhebliche Seitenumfang spreche für das Überlassen von Ablichtungen. Weil Haushaltspläne auch immer der öffentlichen Auslegung unterlägen, gebe es auch kein Geheimhaltungsinteresse daran.

Aus diesem Vortrag ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Der Kläger rügt zwar zu Recht, dass nach seiner Wahl zum Gemeinderatsmitglied kein neuer Streitgegenstand vorliege und deshalb die Klage insoweit nicht habe als unzulässig abgewiesen werden dürfen. Denn Streitgegenstand ist unverändert die Frage der Herausgabe von Kopien genau bezeichneter Unterlagen, woran sich auch nach erfolgter Wahl zum Gemeinderatsmitglied nichts geändert hat. Die Stellung als Gemeinderatsmitglied ändert allenfalls etwas an den bei der Beurteilung des Falles anzuwendenden Rechtsgrundlagen, nicht jedoch am Streitgegenstand selbst. Dies kann jedoch nicht zur Zulassung der Berufung führen, weil es nicht auf einzelne Elemente der Urteilsbegründung ankommt, sondern auf das Ergebnis der Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat sich aber mit der Frage, ob dem Kläger ein Anspruch auf Überlassung der verlangten Kopien zusteht, zutreffend auseinandergesetzt und einen Anspruch des Klägers auf Überlassung der verlangten Kopien zu Recht abgelehnt:

a) Der Kläger versucht dem Art. 54 Absatz 3 GO einen Inhalt zuzuschreiben, den dieser nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut nicht hat. Nach Art. 54 Abs. 3 GO können Gemeinderatsmitglieder jederzeit Niederschriften über Gemeinderatssitzungen einsehen und sich Abschriften der in öffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse erteilen lassen. Die Einsicht in die Niederschriften über öffentliche Sitzungen steht allen Gemeindebürgern frei. Das Gesetz regelt damit nur Einsichtsrechte in Sitzungsniederschriften des Gemeinderats und Abschriften von Gemeinderatsbeschlüssen. Der erkennende Senat hat dazu bereits über einen von einem Gemeindebürger geltend gemachten Anspruch auf Überlassung von Kopien von Niederschriften über Gemeinderatssitzungen entschieden und einen solchen Anspruch verneint (vgl. BayVGH, U.v. 4.3.2008 - 4 BV 07.1329 - juris). Für Mitglieder des Gemeinderats gilt nach dem Gesetzeswortlaut nichts anderes, diese haben lediglich die zusätzliche Möglichkeit, sich Abschriften (nur) der in öffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse erteilen zu lassen. Das Gesetz kennt darüber hinaus keinen Anspruch auf Überlassung von Kopien anderer Unterlagen der Gemeindeverwaltung oder von historischem Satzungsrecht.

Soweit der Kläger hinsichtlich der Ermessenserwägungen der Gemeinde in der Begründung des Zulassungsantrages auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 18. April 2007 (RO 3 K 06.1951) verweist, verkennt er, dass diese Entscheidung in der Berufungsinstanz aufgehoben worden ist (BayVGH, U.v. 4.3.2008 a. a. O.).

Mit seinem Einwand, Art. 54 GO regle nur einen Mindeststandard, kann der Kläger ein für ihn günstigeres Ergebnis nicht erreichen. Es mag sein, dass der Gesetzgeber (oder aber auch die Gemeinde selbst etwa durch eine sogenannte Informationsfreiheitssatzung) rechtspolitisch die Frage anders regeln und weitergehende Ansprüche einräumen könnte (vergleiche hierzu BayVGH vom 4.3.2008 a. a. O.). Dies hat der Gesetzgeber aber bislang nicht getan. Der Einwand des Klägers, der Gesetzgeber habe bei Erlass des Art. 54 GO moderne Bürotechnik noch nicht gekannt, verfängt schon deshalb nicht, weil der Gesetzgeber anlässlich der Änderungen der GO der vergangenen Jahre, bei denen die „moderne Bürotechnik“ durchaus bereits bekannt war, von der Normierung weitergehender Informationsansprüche abgesehen hat.

Ein allgemeines voraussetzungsloses Zugangsrecht zu staatlichen oder gemeindlichen Informationen aus allgemeinen Erwägungen der Transparenz oder des Demokratieprinzips gibt es nicht (vgl. BayVGH, B.v. 14.2.2014 - 5 ZB 13.1559 - juris Rn. 8, BayVBl 2015, 207 ff.).

Soweit der Kläger Vorschriften der GO benennt, die andere Formen der Öffentlichkeitsteilhabe regeln (z. B. Art. 65 Abs. 3 Satz 3GO), geben diese ebenfalls keinen Anspruch auf Überlassung von Kopien in der vom Kläger gewünschten Form. Das gilt auch für den vom Verwaltungsgericht geprüften § 4 Abs. 3 BekV, der keinen Anspruch auf Überlassung von Kopien historischer Satzungsregelungen beinhaltet.

b) Aus seiner Stellung als Mitglied des Gemeinderats kann der Kläger keine weitergehenden Ansprüche ableiten. Er beruft sich insoweit darauf, dass er als Gemeinderatsmitglied vor dem Hintergrund des Öffentlichkeitsprinzips und des Demokratieprinzips auf die Überlassung der Kopien des von ihm verlangten umfangreichen Zahlenwerks angewiesen sei. Es entspricht indes der langjährigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, dass sich ein Informationsrecht eines einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber der Gemeindeverwaltung nicht aus der GO ergibt (vgl. BayVGH, B.v. 15.12.2000 - 4 ZE 00.3321 - juris Rn. 14; zum fehlenden Kontrollrecht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds vgl. Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Art. 30 GO Rn. 4).

Die Frage, ob sich im Einzelfall aus dem Mitgliedschaftsrecht in der kommunalen Volksvertretung ein ungeschriebener verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch auch eines einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber dem Bürgermeister als Leiter der Gemeindeverwaltung ergeben kann, ohne den der jeweilige Mandatsträger seine organschaftlichen Mitwirkungsbefugnisse nicht effektiv wahrnehmen könnte, wurde vom Verwaltungsgerichtshof bisher offen gelassen (vgl. hierzu BayVGH, B.v. 11.2.2014 - 4 ZB 13.2225 - juris Rn. 13/14 m. w. N.). Eine Zulassung der Berufung aus diesem Gesichtspunkt heraus kommt jedoch vorliegend nicht in Betracht, weil der Kläger nicht nur Einzelauskünfte (etwa zu anstehenden bestimmten Tagesordnungspunkten) oder ein bloßes Einsichtsrecht erhalten will, sondern umfangreiche Kopien aus dem Aktenbestand der Gemeindeverwaltung. Das Mitgliedschaftsrecht in der kommunalen Volksvertretung kann aber jedenfalls keinen Anspruch darauf geben, dass sich einzelne Vertreter des Gemeinderatsgremiums eine Art von paralleler Aktenführung zur Gemeindeverwaltung aufbauen wollen. Es besteht für ein neu gewähltes Gemeinderatsmitglied auch kein Anspruch darauf, mittels Kopien aus der Gemeindeverwaltung einen Unterlagenfundus aufzubauen, der etwa dem von schon langjährig im Gemeinderat vertretenen Fraktionen entspricht. Das Vorhandensein der vom Kläger erstrebten alten Unterlagen bei den anderen Fraktionen des Gemeinderats wird von ihm im Übrigen lediglich unsubstantiiert behauptet.

c) Der Einwand des Klägers, die Ermessensausübung der Beklagten sei fehlerhaft, weil seinem Begehren kein sachlicher Grund entgegenstünde, geht schon deswegen fehl, weil die Vermeidung eines hier nicht unerheblichen personellen und zeitlichen Aufwandes unabhängig von der Frage der Kopiekostenerstattung ein sachlicher Grund für die Ablehnung ist. Ein Geheimhaltungsinteresse hat die Beklagte nie geltend gemacht.

2. Der Rechtssache fehlt auch die grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn eine Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich, bislang höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht geklärt und über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist; die Frage muss ferner im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer berufungsgerichtlichen Klärung zugänglich sein und dieser Klärung auch bedürfen (vgl. BVerwG, B.v. 16.11.2010 - 6 B 58.10 - juris Rn. 3). Der Zulassungsgrund ist schon nicht hinreichend dargelegt, weil diesbezüglich nur auf „die Angelegenheit“ abgestellt wird, die „für das Demokratieprinzip und die Gemeinderatsarbeit in Bayern“ eine Rechtssache grundsätzlicher Bedeutung darstelle. Es fehlt daher schon an der Formulierung einer konkreten klärungsbedürftigen Rechtsfrage, die sich der Senat nicht selbst zusammensuchen will. Die Frage eines Anspruchs auf Überlassung von Kopien von Niederschriften ist in der Rechtsprechung des Senats wie oben unter 1. dargestellt bereits hinreichend geklärt. Auch für ein Gemeinderatsmitglied gibt Art. 54 GO ersichtlich keine weitergehenden Ansprüche.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).