I.
Der 1977 geborene Antragsteller steht als Kriminalhauptmeister (BesGr A 9) im Dienst des Antragsgegners. Er erhielt in seiner periodischen dienstlichen Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 1. Juni 2011 bis 31. Mai 2014 in BesGr A 9 im Gesamturteil 14 Punkte und in der Summe der doppelt gewichteten Einzelmerkmale 70 Punkte, wobei ihm die Eignung für die Ausbildungsqualifizierung zuerkannt wurde.
Der Antragsteller bewarb sich erfolglos um die Teilnahme an der Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen gemäß § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS für die Ausbildungsqualifizierung für die 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst (sog. TAUVE-Test) vom 18. bis 20. März 2015 laut IMS vom 18. September 2014 (Az.: IC3-0604.3-115).
Die Entscheidung über die Teilnahme an der Vorprüfung richtet sich laut Nr. 2 des IMS vom 18. Februar 2015 (Az.: IC3-0604.3-115) nach den Kriterien in Ziffer 2 der Richtlinie zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens für die Ausbildungsqualifizierung gemäß §§ 57 und 58 FachV-Pol/VS (Bek. des Bayer. Staatsministeriums des Innern vom 23. April 2011 Az.: IC3-0604-119) in der durch die Richtlinie vom 17. November 2014 geänderten Fassung (Auswahl-RL). Gemäß Ziffer 2.1 Auswahl-RL werden die nach Ziffer 1 dieser Richtlinie erfassten Bewerberinnen und Bewerber getrennt nach Besoldungsgruppen anhand folgender Kriterien gereiht, wobei auf das jeweils nächstfolgende Kriterium nur im Falle eines Gleichstandes zurückgegriffen werden darf:
a) Höheres Gesamturteil in der aktuellen dienstlichen Beurteilung
b) Höhere Gesamtpunktzahl bei Addierung derjenigen Einzelmerkmale, die bei den Bewerberinnen und Bewerbern in ihren aktuellen dienstlichen Beurteilungen doppelt gewichtet wurden.
c) Niedrigerer Quotient aus erzielter Platzziffer und Anzahl der Gesamtteilnehmer/innen an der Qualifikationsprüfung für Ämter ab der 2. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst (bzw. vor dem 01.01.2011 der Laufbahnprüfung für den mittleren Polizeivollzugsdienst)
d) Vorliegen einer Schwerbehinderung (§ 2 Abs. 2 und 3 SGB IX).
e) Längere Dienstzeit in Ämtern ab der 2. QE seit dem allgemeinen Dienstzeitbeginn gemäß § 12 Abs. 2 FachV-Pol/VS i. V. m. Art. 15 LlbG.
Die Berechnung des unter Buchstaben c) aufgeführten Kriteriums erfolgt auf drei Dezimalstellen, eine Rundung anhand der vierten Dezimalstelle unterbleibt.
Maßgeblich für die Besoldungsgruppenzugehörigkeit ist das Amt, das die Bewerberin bzw. der Bewerber am letzten Tag des der aktuellen Beurteilung zugrunde liegenden Beurteilungszeitraums innehat (Ziffer 2.2 Auswahl-RL). Das Staatsministerium entscheidet ausgehend von der Gesamtzahl der zur Verfügung stehenden Qualifizierungsplätze, welche Kriterien in den jeweiligen Besoldungsgruppen mindestens erfüllt sein müssen, um am weiteren Verfahren (Vorprüfung) teilnehmen zu können (Ziffer 2.3 Satz 2 Auswahl-RL). Die prozentuale Verteilung der zur Verfügung stehenden Qualifizierungsplätze auf die Besoldungsgruppen der Bewerberinnen und Bewerber erfolgt dabei im Einvernehmen mit dem Hauptpersonalrat (Ziffer 2.3 Satz 2 Auswahl-RL).
Laut Nr. 1 des IMS vom 18. Februar 2015 gingen insgesamt 1.314 Bewerbungen (329 in BesGr A 8 und 985 in BesGr A 9) für das Auswahlverfahren um die für 2015 zur Verfügung stehenden 280 Qualifizierungsplätze ein, die zum maßgeblichen Stichtag 1. September 2015 voraussichtlich die Zulassungsvoraussetzungen erfüllen werden. Die 280 zur Verfügung stehenden Ausbildungsplätze wurden entsprechend der jeweiligen Bewerberzahl zu 75% (210 Plätze) der BesGr A 9 und zu 25% (70 Plätze) der BesGr A 8 zugeteilt.
Nach Nr. 2 des IMS vom 18. Februar 2015 können an der Vorprüfung teilnehmen.
a) Bewerberinnen und Bewerber aus der BesGr A 8, die in der aktuellen periodischen Beurteilung ein Gesamtprädikat von mindestens 15 Punkten oder ein Gesamtprädikat von 14 Punkten und bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von mindestens 72 oder bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von 71 und einen Platzziffernquotienten von höchstens 0,227 vorzuweisen haben.
b) Bewerberinnen und Bewerber aus der BesGr A 9, die in der aktuellen periodischen Beurteilung ein Gesamtprädikat von mindestens 15 Punkten oder ein Gesamtprädikat von 14 Punkten und bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von mindestens 71 oder bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von 70 und einen Platzziffernquotienten von höchstens 0,282 vorzuweisen haben.
Ferner nehmen drei Beamte des Landesamts für Verfassungsschutz sowie zwei Beamte der Polizeihubschrauberstaffel ... an der Vorprüfung teil.
Zur Vorprüfung werden mehr Bewerberinnen und Bewerber eingeladen, als im September 2015 und März 2016 insgesamt Studienplätze zur Verfügung stehen (Nr. 6 des IMS vom 18. Februar 2015); konkret wurden die Bewerber von Platz 1 bis 289 in der Rangliste A 9 sowie von Platz 1 bis 78 in der Rangliste A 8 zugelassen.
Der Antragsteller belegt in der nach den genannten Kriterien erstellten Rangliste in BesGr A 9 Platz 328 unter 982 Bewerbern; sein Platzziffernquotient beträgt 0,707.
Am 16. März 2015 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht beantragt,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Antragsteller am nächsten Termin zur Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen zur Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung teilnehmen zu lassen.
Mit Beschluss vom 17. März 2015, dem Antragsteller zugestellt am 30. März 2015, hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Auf die Gründe wird verwiesen.
Mit der hiergegen am 7. April 2015 eingelegten und am 29. April 2015 begründeten Beschwerde verfolgt der Antragsteller sein Begehren weiter. Die Auswahl für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung habe allein nach Maßgabe von Art. 33 Abs. 2 GG zu erfolgen. Um die Zulassung zum Auswahlverfahren 2015 würden Bewerber der BesGr A 8 und A 9 konkurrieren, wobei die festgesetzten Grenzkriterien für beide Gruppen nahezu identisch seien. Nur bei Bewerbern, die jeweils ein Gesamturteil von 14 Punkten in der aktuellen periodischen Beurteilung erhalten hätten, erfolge eine leichte Differenzierung. Es sei aber davon auszugehen, dass bei formal gleicher Bewertung die Beurteilung des Beamten im höheren Statusamt grundsätzlich besser sei als die im niedrigeren Statusamt. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass bei einer hohen Gesamtbewerberzahl und in Relation hierzu vergleichsweise geringen Zahl von Ausbildungsplätzen eine Zulassung von Beamten der BesGr A 8 andernfalls faktisch erheblich erschwert wäre. Es sei gerade Ausfluss des Leistungsprinzips, dass bei einem unmittelbaren Leistungsvergleich zwischen den Bewerbern beider Gruppen nur besonders leistungsstarke Beamten der BesGr A 8 zum Zuge kommen könnten. Auch ein damit verbundener erheblicher personeller und zeitlicher Aufwand könne nicht zur Begründung dienen, auf einen Leistungsvergleich zu verzichten. Darüber hinaus sei es rechtsfehlerhaft, dass der Antragsgegner die Zulassung zur Vorprüfung bei den im Gesamturteil mit 14 Punkten beurteilten Beamten der BesGr A 9, die bei den doppelt gewichteten Einzelmerkmalen eine Summe von 70 aufweisen würden, von ihrem Platzziffernquotienten bei der Qualifizierungsprüfung für die 2. QE abhängig mache. Vielmehr sei nach umfassender inhaltlicher Auswertung der aktuellen Beurteilung zunächst die vorhergehende Beurteilung in den Blick zu nehmen. Deshalb gehe auch der Hinweis darauf, dass der Eilantrag auch aufgrund der hohen Rangstelle des Antragstellers innerhalb der BesGr A 9 keinen Erfolg hätte, fehl, da die Rangzahlbildung rechtsfehlerhaft sei.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss; auf den Schriftsatz der Landesanwaltschaft Bayern vom 5. Mai 2015 wird Bezug genommen. Der Antragsgegner sicherte zu, dem Antragsteller das Ablegen der Vorprüfung unverzüglich und rechtzeitig vor Studienbeginn im September 2015 in einem Nachholtermin zu ermöglichen, sollte in diesem Verfahren festgestellt werden, dass die Entscheidung, dem Antragsteller die Teilnahme an der Vorprüfung nicht zu gestatten, rechtswidrig war.
Zu Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
II.
Die zulässige Beschwerde des Antragstellers hat auch in der Sache Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers zu Unrecht abgelehnt. Die hiergegen fristgerecht vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen unter Aufhebung des erstinstanzlichen Beschlusses zum Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung.
1. Der Antrag nach § 123 VwGO ist weiterhin zulässig. Er hat sich insbesondere nicht dadurch erledigt, dass zwischenzeitlich der für die Durchführung des sog. TAUVE-Tests vorgesehene Zeitraum (18. bis 20. März 2015) verstrichen ist, da der Antragsteller die Vorprüfung nach § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS für die Ausbildungsqualifizierung für die 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst aufgrund der Zusicherung des Antragsgegners noch bis zum Studienbeginn im September 2015 nachholen kann, sollte festgestellt werden, dass die Entscheidung, ihn nicht an der Vorprüfung teilnehmen zu lassen, rechtswidrig war. Der Antragsteller hat dem mit seinem Antrag, ihn am nächsten Vorprüfungstermin teilnehmen zu lassen, Rechnung getragen.
2. Aufgrund des Studienbeginns im September 2015 ist auch ein Anordnungsgrund zu bejahen.
3. Die vorläufige Zulassung zur Vorprüfung nach § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS stellt auch keine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache dar. Bei Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes erlangt der Antragsteller eine lediglich vorläufige Rechtsposition, die ihn zunächst zur Teilnahme an der Vorprüfung berechtigt, jedoch auch im Falle ihres Bestehens vom Ausgang des Hauptsacheverfahrens abhängt und deshalb mit dem Risiko des Verlusts dieser Rechtsposition behaftet ist (BayVGH, B. v. 18.6.2012 - 7 CE 12.1268 - juris Rn. 16).
4. Der Antragsteller hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, weil die Entscheidung des Antragsgegners, den Antragsteller nicht zur Vorprüfung nach § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS zuzulassen, diesen in seinem Auswahlanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG verletzt. Es besteht jedenfalls die Möglichkeit, dass der Antragsteller in einem erneuten Auswahlverfahren zum Zuge kommen kann, da er bei insgesamt 289 für BesGr A 9 zur Verfügung stehenden Plätzen für die Vorprüfung Platz 328 von 982 Bewerbern innerhalb der Rangliste in BesGr A 9 belegt und nicht auszuschließen ist, dass er sich bei einer erneuten Auswahl gegenüber den ihm lediglich aufgrund des niedrigeren Platzziffernquotienten vorgehenden Mitbewerbern durchsetzen wird.
Die Voraussetzungen für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung für die 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst sind auf der Grundlage von Art. 37, 67 und 68 Abs. 2 LlbG in §§ 57 ff. der Verordnung über die Fachlaufbahn Polizei und Verfassungsschutz (FachV-Pol/VS) vom 9. Dezember 2010 (GVBl. S. 821), geändert durch Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl. S. 286), geregelt.
Nach Art. 37 Abs. 1 LlbG können Beamte und Beamtinnen, die in der 1. und 2. QE eingestiegen sind, sich für die Ämter ab der nächsthöheren QE desselben oder eines verwandten fachlichen Schwerpunkts qualifizieren, wenn sie im Rahmen der Ausbildung die entsprechende Qualifikationsprüfung bestanden haben. Die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung setzt u. a. voraus, dass der Beamte oder die Beamtin in der letzten periodischen Beurteilung, die nicht länger als vier Jahre zurück liegen darf, eine positive Feststellung über die Eignung für die Ausbildungsqualifizierung i. S. d. Art. 58 Abs. 5 Nr. 1 LlbG erhalten hat (Art. 37 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LlbG), und dass er bzw. sie nach dem Ergebnis des Zulassungsverfahrens nach Art. 37 Abs. 3 LlbG erkennen lässt, dass er oder sie den Anforderungen in der neuen QE gewachsen sein wird (Art. 37 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LlbG).
Neben den in Art. 37 LlbG normierten allgemeinen Bedingungen für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung sowie den in § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS geregelten speziellen Anforderungen im Polizeivollzugsdienst, die der Antragsteller unstreitig erfüllt, setzt die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung für die 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst nach § 57 Abs. 2 Satz 1 FachVPol/VS das Bestehen einer Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen unter Berücksichtigung der spezifischen Anforderungen der Ämter ab der 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst voraus (sog. TAUVE-Test), wobei sich die Reihenfolge der Zulassung zur Vorprüfung nach einer Rangliste richtet (§ 57 Abs. 2 Satz 2 FachVPol/VS).
Für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung können über die laufbahnrechtlichen Mindestanforderungen hinausgehende zusätzliche Auswahlvoraussetzungen wie ein besonderes Zulassungsverfahren i. S. d. Art. 37 Abs. 3 LlbG aufgestellt werden (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, § 9 BeamtStG Rn. 150b). Dabei gebieten es allgemeine Bewertungsgrundsätze, dass das gewählte Verfahren generell auch objektiv geeignet sein muss, aussagekräftige Erkenntnisse für die anstehende Auswahlentscheidung beizutragen, was grundsätzlich der Fall ist, wenn - wie hier - bestimmte Kompetenzen, die für die angestrebte Verwendung von Bedeutung sind, in wissenschaftlich basierten Eignungsverfahren geprüft werden (vgl. zu Eignungstests im Rahmen des früheren Laufbahnaufstiegs BVerwG,, U. v. 22.9.1988 - 2 C 35/86 - juris Rn. 23).
Das Staatsministerium erlässt hierzu Richtlinien (§ 57 Abs. 2 Satz 3 FachVPol/VS). Dies ist mit dem Erlass der Richtlinie zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens für die Ausbildungsqualifizierung gemäß §§ 57 und 58 FachV-Pol/VS (Bek. des Bayer. Staatsministeriums des Innern vom 23. April 2011 Az.: IC3-0604-119) in der durch die Richtlinie vom 17. November 2014 geänderten Fassung (Auswahl-RL) erfolgt.
Diese sehen in Ziffer 2.1 u. a. vor, dass die Zulassung der Bewerber zur Vorprüfung im Rahmen einer Reihung nach den dort im Einzelnen genannten Kriterien getrennt nach Besoldungsgruppen erfolgt. Demgemäß hat der Antragsgegner auch getrennte Ranglisten in BesGr A 8 und BesGr A 9 gebildet und diesen Kontingente (78 bzw. 289 Plätze) zugewiesen, wobei es möglich ist, dass der Antragsteller innerhalb der BesGr A 9 mit Platz 328 zum Zuge kommen kann.
4.1 Die Zulassung zur Vorprüfung getrennt nach BesGr A 8 und A 9 erscheint nicht offensichtlich sachwidrig und damit ermessensfehlerhaft.
Soweit der Dienstherr Stellen für Aufstiegs- bzw. Qualifizierungsbewerber vorsieht und dadurch die Möglichkeit eines Aufstiegs bzw. einer Qualifizierung schafft, steuert er schon den Zugang zum Aufstiegs- bzw. Qualifizierungsverfahren nach seinem Eignungsurteil und seinem personalpolitischen Ermessen. Ihm ist diesbezüglich eine verwaltungsgerichtlich lediglich beschränkt nachprüfbare Beurteilungsermächtigung für die Frage eingeräumt, ob und ggf. in welchem Maße ein Beamter die über die Anforderungen der bisherigen Laufbahn bzw. QE wesentlich hinausgehende Eignung für den Aufstieg in die höhere Laufbahn bzw. QE besitzt bzw. erwarten lässt (vgl. zum früheren Laufbahnaufstieg BVerwG, U. v. 22.9.1988 - 2 C 35/86 - juris Rn. 20). Der personalpolitischen Einschätzung des Dienstherrn obliegt es auch, zunächst zu entscheiden, ob und ggf. wie viele Beamte zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen werden. Subjektive Rechte der Beamten werden durch diese im Vorfeld der späteren Auswahlentscheidung über die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung getroffene Organisationsentscheidung nicht berührt (vgl. zum früheren Laufbahnaufstieg BVerwG, U. v. 2.7.1981 - 2 C 22/80 - juris Rn. 13; U. v. 27.5.1982 - 2 A 1/79 - juris Rn. 20). Auf die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung besteht - selbst wenn die Voraussetzungen nach Art. 37 Abs. 2 Satz 1 LlbG sowie § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS erfüllt sind - deshalb kein Rechtsanspruch (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Art. 37 LlbG Rn. 17). Sie steht vielmehr im Ermessen des Dienstherrn. Der Beamte kann lediglich beanspruchen, dass über seine Zulassung zum Aufstiegs- oder Qualifizierungsverfahren rechtsfehlerfrei entschieden wird und von praktizierten ermessensbindenden Richtlinien nicht zu seinem Nachteil grundlos abgewichen wird. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung beschränkt sich dabei darauf, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Sind - wie hier - Richtlinien erlassen, so kontrolliert das Gericht auch, ob die Richtlinien eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (vgl. zum früheren Laufbahnaufstieg BVerwG, U. v. 27.5.1982 - 2 A 1/79 - juris Rn. 20; U. v. 22.9.1988 - 2 C 35/86 - juris Rn. 20).
Vor diesem Hintergrund stellt es nicht per se eine sachfremde Erwägung dar, wenn der Antragsgegner sich im Rahmen seines Ermessens entschieden hat, neben einer (größeren) Anzahl von Beamten in BesGr A 9 auch einer (geringeren) Anzahl von Beamten in BesGr A 8 die Teilnahme an der Vorprüfung zu ermöglichen, indem er diesen ein eigenes Platzkontingent innerhalb einer eigenen Rangfolgeliste einräumt.
Der Antragsgegner durfte dabei zum einen berücksichtigen, dass die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung nach den maßgeblichen Rechtsvorschriften nicht davon abhängt, welches Amt innerhalb der jeweiligen QE der Beamte innehat und ob er bereits die allgemeinen Voraussetzungen für eine Beförderung in das nächst höhere Statusamt erfüllt (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Art. 37 LlbG Rn. 16). Dies hat zur Folge, dass innerhalb einer QE Beamte unterschiedlicher Statusämter an der Ausbildungsqualifizierung teilnehmen können und damit um die verfügbaren Ausbildungsplätze konkurrieren. Würde man dabei alle Bewerber ohne Rücksicht auf das jeweilige Statusamt innerhalb einer Rangfolgeliste nach Leistungsmerkmalen reihen, würden sich voraussichtlich nur wenige Bewerber im niedrigeren Statusamt gegenüber den Bewerbern im höheren Statusamt für eine Teilnahme qualifizieren können. Wie die vom Antragsgegner vorgelegte Übersicht über die Gesamturteile sämtlicher Bewerber in der letzten periodischen dienstlichen Beurteilung zeigt, erhielten nur 24 Bewerber aus BesGr A 8 das Gesamturteil 15 Punkte; demgegenüber wurden 426 Bewerber der BesGr A 9 im Gesamturteil mit 14 Punkten, 47 Bewerber mit 15 Punkten und drei Bewerber mit 16 Punkten bewertet. Bewerber in BesGr A 8 können insoweit auch nicht auf die Beförderungsmöglichkeit in ein Amt der BesGr A 9 verwiesen werden, da - wie ausgeführt - die Bewerbung um die Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung nicht vom innegehabten Statusamt oder von einer Beförderungsmöglichkeit in das nächst höhere Statusamt abhängt.
Ein unmittelbarer Leistungsvergleich kann zudem grundsätzlich nur innerhalb einer Besoldungsgruppe vorgenommen werden (vgl. BayVGH, B. v. 18.6.2012 - 3 CE 12.675 - juris Rn. 108). Auch eine zu diesem Zweck erstellte Rangfolgeliste besitzt deshalb nur innerhalb derselben Besoldungsgruppe Aussagekraft (vgl. BayVGH, B. v. 3.12.2007 - 3 CE 07.2748 - juris Rn. 42). Daher erscheint es nicht sachwidrig, wenn der Antragsgegner auch Beamten in BesGr A 8 die Möglichkeit zur Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung eröffnet, indem er diese von vornherein nur miteinander innerhalb einer eigenen Rangfolgeliste in BesGr A 8 vergleicht.
Die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung kann zum anderen vom erkannten dienstlichen Bedarf abhängig gemacht werden. Nach dem dienstlichen Bedarf richtet sich insbesondere, wie viele Beamte überhaupt zur Ausbildung für einen bestimmten fachlichen Schwerpunkt zugelassen werden (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Art. 37 LlbG Rn. 17). Es wäre aber nicht sachgerecht, wenn eine Verwaltung ihren Bedarf für einen bestimmten fachlichen Schwerpunkt nur mit Qualifizierungsbewerbern aus der höchsten Besoldungsgruppe der jeweiligen QE decken würde, obwohl dort auch geeignete Bewerber aus niedrigeren Besoldungsgruppen vorhanden sind.
Insoweit kann der Antragsgegner nicht nur auf das öffentliche Interesse an einer ausgewogenen Dienst- und Altersstruktur im Bereich der Qualifizierungsbewerber verweisen, die für einen Aufstieg in höhere (Führungs-) Ämter in Betracht kommen. Es ist auch zu berücksichtigen, dass nicht nur Bewerber in BesGr A 9, die über die Eignungsfeststellung für die Ausbildungsqualifizierung gemäß Art. 58 Abs. 5 Nr. 1 LlbG verfügen, sondern auch Bewerber in BesGr A 8, denen die Eignung für die Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung zuerkannt wurde, sich in einem Leistungsvergleich als für die Ausbildungsqualifizierung geeignet gezeigt haben und deshalb auch Anspruch auf ermessensfehlerfreie Prüfung ihres Antrags auf Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung entsprechend den hierzu erlassenen sowie praktizierten ermessensbindenden Richtlinien besitzen. Denn ebenso wie der Antragsgegner im Rahmen seines Organisationsermessens durch Ausweisung von entsprechenden (Beförderungs-) Planstellen Beamten in niedrigeren Besoldungsgruppen Aufstiegsmöglichkeiten eröffnen kann, kann er diesen eine Möglichkeit zur Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung einräumen. Im Übrigen hätte auch Bewerbern in BesGr A 9 ebenso schon in BesGr A 8 bei Erfüllung der Voraussetzungen die Möglichkeit offen gestanden, sich um eine Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung bzw. am Laufbahnaufstieg zu bewerben.
Demgemäß werden die für 2015 insgesamt zur Verfügung stehenden Ausbildungsplätze prozentual nach Besoldungsgruppen entsprechend dem jeweiligen Anteil der Bewerber in den einzelnen Besoldungsgruppen verteilt (Ziffer 2.3 Satz 2 Auswahl-RL). Es erscheint nach dem Ausgeführten aber auch nicht ermessensfehlerhaft, wenn auch die Plätze für die Vorprüfung nach den gleichen Grundsätzen verteilt werden.
4.2 Um sicherzustellen, dass notfalls alle 280 Studienplätze nur mit Bewerbern der BesGr A 9 besetzt werden können, hat der Antragsgegner statt - wie ursprünglich geplant - etwa 215 bis 220 Bewerber aus der BesGr A 9 auf jeden Fall 289 Bewerber aus BesGr A 9 zum sog. TAUVE-Test eingeladen. Angesichts von 289 zur Verfügung stehenden Plätzen hat der Antragsgegner die Zulassung des Antragstellers zur Vorprüfung aber zu Unrecht abgelehnt, weil dieser in der für ihn maßgeblichen BesGr A 9 nur deshalb Rangplatz 328 belegt, weil er wegen seines Platzziffernquotienten von 0,707 auf diesem Platz gereiht worden ist, ohne zunächst ggf. vorhandene frühere Beurteilungen zu vergleichen.
Erfüllen mehrere Beamte die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung, hat eine nach Maßgabe des Art. 33 Abs. 2 GG leistungsbezogene Auswahl unter den Bewerbern zu erfolgen, sofern nicht anderweitige gesetzliche Bestimmungen besondere Anforderungen regeln (vgl. zum Verwendungs- bzw. Beförderungsaufstieg BVerfG, B. v. 10.12.2008 - 2 BvR 2571/07- juris Rn. 10; BVerwG, U. v. 26.9.2012 - 2 C 74/10 - juris Rn. 17; BayVGH, B. v. 1.2.2005 - 3 CE 04.2323 - juris Rn. 19; Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, § 9 BeamtStG Rn. 150).
Art. 33 Abs. 2 GG beansprucht Geltung bereits für den Zugang zu einer Ausbildung, deren erfolgreicher Abschluss Voraussetzung für die Zulassung eines Aufstiegs ist; der Funktion des (früheren) Aufstiegs in eine höhere Laufbahn entspricht heute die Beförderung in ein Amt einer höheren QE. Bei dem Zugang zum Aufstieg in eine höhere Laufbahn bzw. in eine höhere QE geht es zwar nicht unmittelbar um die Vergabe eines Amts im statusrechtlichen Sinn. Jedoch sind die Teilnahme an der Aufstiegsausbildung bzw. an der Ausbildungsqualifizierung und deren erfolgreicher Abschluss Voraussetzung dafür, dass ein Beamter aufsteigen bzw. befördert werden, d. h. Ämter erreichen kann, die einer höheren Laufbahn bzw. QE zugeordnet sind (vgl. BVerwG, U. v. 26.9.2012 a. a. O. Rn. 18). Daher muss das Auswahlverfahren für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung als leistungsbezogene Vorentscheidung ebenfalls dem Leistungsgrundsatz genügen (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, § 9 BeamtStG Rn. 149b). Dies gilt sowohl für die individuelle Feststellung der Eignung der Bewerber als auch für die Festlegung einer Rangfolge unter mehreren geeigneten Beamten (vgl. BayVGH, B. v. 3.12.2007 - 3 CE 07.2748 - juris Rn. 42).
Insoweit gelten im Wesentlichen die gleichen Grundsätze, die auch für eine Auswahlentscheidung im Rahmen eines Stellenbesetzungsverfahrens maßgeblich sind. Die Auswahlentscheidung kann nur auf Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen. Anderen Gesichtspunkten darf nur Bedeutung beigemessen werden, wenn sich aus dem Vergleich von unmittelbar leistungsbezogenen Gesichtspunkten kein Vorsprung eines Bewerbers ergibt (vgl. BVerwG, U. v. 26.9.2012 a. a. O. Rn. 19).
Die hierfür erforderlichen Feststellungen über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung sind in erster Linie auf aktuelle dienstliche Beurteilungen zu stützen (BVerwG, B. v. 20.6.2013 - 2 VR 1/13 - juris Rn. 21). Maßgeblich hierfür ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil der Beurteilung, das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (BVerwG, B. v. 22.11.2012 - 2 VR 5/12 - juris Rn. 25). Hierbei ist darauf zu achten, dass die dem Vergleich der Konkurrenten zugrunde gelegten Beurteilungen untereinander vergleichbar sind; das ist i.d.R. der Fall, wenn die Beurteilungen im selben Statusamt erzielt worden sind (BayVGH, B. v. 18.6.2012 - 3 CE 12.675 - juris Rn. 108). Bei gleichem Gesamturteil hat der Dienstherr die Beurteilungen zunächst inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Beurteilung einzelner Leistungskriterien oder in der verbalen Gesamtwürdigung zu bewerten (Binnendifferenzierung, vgl. BVerwG, U. v. 30.6.2011 - 2 C 19/10 - juris Rn. 20). Bei gleicher Beurteilungslage kann der Dienstherr die Auswahl nach weiteren sachgerechten Merkmalen treffen. Sind die Bewerber als im Wesentlichen gleich geeignet einzustufen, kann er deshalb auf einzelne Gesichtspunkte abstellen. So kann er beispielsweise der dienstlichen Erfahrung, der Verwendungsbreite oder der Leistungsentwicklung, wie sie sich insbesondere aus dem Vergleich der aktuellen Beurteilung mit früheren Beurteilungen ergibt, besondere Bedeutung beimessen (BVerwG, B. v. 22.11.2012 a. a. O.).
Der Antragsgegner hat demgemäß zunächst nach Ziffer 2.1 Buchst. a) Auswahl-RL auf das Gesamturteil der aktuellen dienstlichen Beurteilung abgestellt, wobei die im selben Statusamt sowie im gleichen Beurteilungszeitraum erzielten Beurteilungen ohne weiteres miteinander vergleichbar sind. Er hat sodann bei den Bewerbern mit 14 Punkten im Gesamturteil nach Ziffer 2.1 Buchst. b) Auswahl-RL rechtsfehlerfrei weiter danach differenziert, welche Gesamtpunktzahl sie bei Addierung der in den Beurteilungen doppelt gewichteten fünf Einzelmerkmale erzielt haben.
Insoweit ist auch nichts dagegen zu erinnern, dass sich der Antragsgegner auf die Auswertung dieser Einzelmerkmale beschränkt und die Beurteilungen nicht vollständig inhaltlich ausgeschöpft hat. Der Dienstherr kann aus Gründen der Praktikabilität die Binnendifferenzierung nicht auf sämtliche Einzelkriterien erstrecken, sondern nur von ihm als besonders bedeutsam erachtete einzelne Merkmale miteinbeziehen und die darin erzielten Bewertungen besonders berücksichtigen (vgl. BVerwG, B. v. 22.11.2012 - 2 VR 5/12 - juris Rn. 36). Damit hält sich der Antragsgegner im Rahmen der Vorgaben des Art. 16 Abs. 2 LlbG, wonach - sofern im Rahmen von Auswahlentscheidungen dienstliche Beurteilungen berücksichtigt werden und sich beim Vergleich der Gesamturteile der Beurteilungen kein Vorsprung eines Bewerbers ergibt - die Einzelkriterien gegenüberzustellen sind, wobei der Dienstherr einzelne Merkmale besonders gewichten kann. Auch Nr. 3.2 der hierfür maßgeblichen Beurteilungsrichtlinien vom 8. April 2011 (AllMBl. S. 129) sieht dementsprechend die doppelte Gewichtung der vorliegend herangezogenen Einzelmerkmale für die Bildung des Gesamturteils vor.
Es erscheint unter Leistungsgesichtspunkten jedoch nicht sachgerecht, aufgrund von Ziffer 2.1 Buchst. c) Auswahl-RL bei einem nach innerer Ausschöpfung weiterhin bestehendem Beurteilungsgleichstand als drittem Kriterium auf den Quotienten aus der erzielten Platzziffer und der Anzahl der Gesamtteilnehmer an der Qualifikationsprüfung für Ämter ab der 2. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst bzw. der Laufbahnprüfung für den früheren mittleren Polizeivollzugsdienst abzustellen, ohne zunächst ggf. vorhandene frühere Beurteilungen miteinander zu vergleichen, da die Platzziffer - jedenfalls bei einer wie im Fall des Antragstellers länger zurückliegenden Qualifikations- oder Laufbahnprüfung - nicht mehr aussagkräftig ist.
Bei der Auswahlentscheidung sind die Feststellungen über Eignung, Befähigung und Leistung - wie ausgeführt - primär auf dienstliche Beurteilungen zu stützen; in erster Linie ist das die aktuellste Beurteilung. Zur abgerundeten Bewertung des Leistungsbildes und seiner Kontinuität ist es darüber hinaus zulässig, in die Auswahlentscheidung auch die letzten Beurteilungen vor der aktuellen Beurteilung mit einzubeziehen. Zwar verhalten sie sich nicht zu dem jetzt erreichten Leistungsstand der Bewerber, doch können sie bei einem Vergleich mehrerer Bewerber herangezogen werden, um Rückschlüsse auf den aktuellen Leistungsstand und dessen künftige Entwicklung zu ziehen (vgl. BVerwG, B. v. 25.3.2010 - 1 WB 27/09 - juris Rn. 25).
Das kommt namentlich dann in Betracht, wenn vorhergehende Beurteilungen positive oder negative Aussagen über Charaktereigenschaften, Kenntnisse, Fähigkeiten, Verwendungen und Leistungen sowie deren voraussichtliche weitere Entwicklung enthalten. Bei einer Gesamtwürdigung der vorhandenen dienstlichen Beurteilungen können - vor allem bei gleichwertigen aktuellen Beurteilungen von Bewerbern - erkennbare positive oder negative Entwicklungstendenzen den Ausschlag geben.
Demgegenüber kommt der Platzziffer, die der Beamte bei der möglicherweise viele Jahre oder gar Jahrzehnte zurückliegenden Qualifikations- oder Laufbahnprüfung erzielt hat, keine eigenständige zusätzliche Bedeutung mehr zu. Ein gutes Prüfungsergebnis, das sich in den späteren periodischen Beurteilungen nicht in einem guten Gesamtprädikat widerspiegelt, ist somit für den unmittelbaren Leistungsvergleich bedeutungslos geworden. Die Platzziffer kann allenfalls Berücksichtigung finden, wenn es sich bei der aktuellsten Beurteilung erst um die erste oder die zweite dem Beamten erteilte periodische Beurteilung handelt (vgl. BayVGH, B. v. 28.8.2006 - 3 CE 06.1402 - juris Rn. 30 sowie B. v. 28.8.2006 - 3 CE 06.1347 - juris Rn. 24).
Auch wenn ein Prüfungsergebnis den Leistungsstand aufgrund einer mehrjährigen Ausbildung wiedergibt und damit leistungsbezogen ist, kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich aus einer länger zurückliegenden Prüfung noch Rückschlüsse über die künftige praktische Bewährung in einer höheren QE ziehen lassen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich ein gutes Prüfungsergebnis nicht zwangsläufig auch in einer entsprechenden Praxis widerspiegeln muss, wie sie von den Beurteilungen erfasst wird. So haben etwa die vorliegend in BesGr A 9 auf den vorderen Plätzen gereihten Bewerber zwar allesamt 16 bzw. 15 Punkte im Gesamturteil erhalten, jedoch z. T. auch höhere Platzziffernquotienten als der Antragsteller.
Dem steht nicht entgegen, dass nach Angaben des Antragsgegners das Ergebnis der zurückliegenden fünf Prüfungsjahrgänge an der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege (Oktober 2012 bis Oktober 2014) ergeben hat, dass 84% aller Beamten, die in der 3. QE das erste Fünftel der Platzziffern erreicht haben, auch in der 2. QE ein Ergebnis im ersten oder zweiten Fünftel erzielt haben. Denn auch das Abschneiden dieser Kandidaten in der Prüfung besagt nicht zwangsläufig etwas über deren praktische Bewährung, über die allein die dienstlichen Beurteilungen Auskunft geben können.
Auch die Tatsache, dass sich um die Zulassung zur Vorprüfung für die Ausbildungsqualifizierung für Ämter ab der 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst nicht nur Beamte in BesGr A 9 bewerben, die schon über mehrere periodische Beurteilungen verfügen, sondern auch solche, die erst zum 1. Februar 2009 in die 2. QE eingetreten sind und somit noch keine im Rahmen des Auswahlverfahrens vergleichbaren Beurteilungen in BesGr A 9 vorweisen können, rechtfertigt es nach Auffassung des Senats nicht, von der vorrangigen Berücksichtigung vorhergehender dienstlicher Beurteilungen bei der Auswahlentscheidung abzusehen, sofern diese vorliegen. Nur falls dies nicht der Fall ist und es sich bei der aktuellsten Beurteilung um die erste oder die zweite dem Bewerber erteilte periodische Beurteilung handelt, erscheint es gerechtfertigt, auf weitere Kriterien abzustellen. Die dadurch bedingte Differenzierung bei verschiedenen Bewerbern beruht auf sachlichen Gründen und beinhaltet keineswegs ein schematisches Abstellen auf frühere Beurteilungen.
Da dem Antragsteller auf Platz 328 somit 77 Bewerber in BesGr A 9 mit einem Gesamturteil von 14 Punkten sowie ebenfalls 70 Punkten bei den doppelt gewichteten Einzelmerkmalen nur deshalb vorgehen, weil sie einen niedrigeren Platzziffernquotienten besitzen, ist nicht auszuschließen, dass der Antragsteller in einem erneuten Auswahlverfahren aufgrund seiner Vorbeurteilungen unter die 289 zugelassenen Bewerber kommen könnte. Der Antragsgegner wird deshalb einen entsprechenden erneuten Leistungsvergleich anzustellen haben.
5. Der Beschwerde war demnach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben und die beantragte einstweilige Anordnung zu erlassen.
Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG, wobei dem vorläufigen Charakter des Eilverfahrens durch die Halbierung des Auffangwerts Rechnung zu tragen war (vgl. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs). Demgemäß war auch der Streitwertbeschluss des Verwaltungsgerichts von Amts wegen zu ändern (§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG).
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