Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 08. Apr. 2014 - 22 CS 14.224

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrer Beschwerde gegen einen Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 8. Januar 2014, mit dem ihr Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer anhängigen Klage gegen eine glücksspielrechtliche Betriebsuntersagung abgelehnt wurde.

Die Antragstellerin betreibt eine Spielhalle im Abstand von etwa 118 m Luftlinie zu einer anderen Spielhalle in derselben Gemeinde. Am 14. Dezember 2011 beantragte die Antragstellerin die Erlaubnis nach § 33i Abs. 1 GewO zum Betrieb einer Spielhalle. Mit Bescheid vom 24. Januar 2012 erhielt sie diese Erlaubnis. Mit Schreiben vom 18. September 2013 informierte das Landratsamt die Antragstellerin, dass nach dem am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Bek. vom 30.6.2012 GVBl S. 31 - Glücksspielstaatsvertrag GlüStV) zusätzlich eine Erlaubnis für die von ihr betriebene Spielhalle erforderlich und die für sie geltende einjährige Übergangsfrist zwischenzeitlich abgelaufen sei. Da ihre Spielhalle zu einer anderen Spielhalle in derselben Gemeinde einen Abstand von lediglich 118 m Luftlinie aufweise, sei die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die von der Antragstellerin betriebene Spielhalle nicht möglich. Sie werde daher aufgefordert, den Betrieb sofort einzustellen und das Gewerbe abzumelden, anderenfalls werde ihr der Weiterbetrieb untersagt, wozu sie zugleich angehört werde.

Mit Bescheid vom 30. Oktober 2013 untersagte das Landratsamt der Antragstellerin den Betrieb der Spielhalle ab dem 1. Januar 2014 und drohte für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld an. Der Betrieb der Spielhalle sei zu untersagen, weil die hierfür erforderliche Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag fehle. Für Spielhallen wie die vorliegende der Antragstellerin, für welche die gewerberechtlichen Erlaubnisse zwischen dem 28. Oktober 2011 und dem 1. Juli 2012 erteilt worden seien, gelte eine Übergangsfrist bis zum 30. Juni 2013, die hier abgelaufen sei. Die andere Spielhalle in derselben Gemeinde sei bereits vor dem 28. Oktober 2011 gewerberechtlich erlaubt worden, könne sich daher auf die fünfjährige Übergangsfrist berufen und benötige bis zum 30. Juni 2017 keine glücksspielrechtliche Erlaubnis. Die Untersagung sei geeignet, die Fortführung des Betriebs der Spielhalle entsprechend den gesetzgeberischen Zielen zu unterbinden. Sie sei erforderlich, weil ein milderes Mittel nicht zur Verfügung stehe und einer Erlaubniserteilung das Verbot des Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV entgegenstehe. Eine Ausnahme vom Mindestabstand habe auch nicht erteilt werden können, weil sich unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld der Spielhalle und der Lage des Einzelfalls kein atypischer Ausnahmefall ergebe. Vielmehr befinde sich in 236 m Luftlinie Entfernung und damit in unmittelbarer Nähe des Betriebs der Antragstellerin eine Mittelschule als sensible Anlage. Erfahrungsgemäß sei mit einem hohen Aufkommen an jungen Menschen und Schülern zu rechnen, wodurch der Belang des Jugend- und Spielerschutzes besonderes Gewicht erhalte. Aufgrund der geringen Entfernung zur Schule sowie der deutlichen Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands zur nächsten Spielhalle sei eine Ausnahme nicht zu gewähren. Auch eine Befreiung von dem Mindestabstandsgebot nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV oder Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV sei nicht möglich, weil die Spielhalle erst nach dem 28. Oktober 2011 erlaubt worden sei.

Über die von der Antragstellerin gegen den Untersagungsbescheid erhobene Anfechtungsklage ist noch nicht entschieden.

Mit Beschluss vom 8. Januar 2014 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage und hilfsweise auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage ab. Im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Interessenabwägung sei davon auszugehen, dass die Anfechtungsklage der Antragstellerin voraussichtlich erfolglos bleiben werde, weil sowohl die Untersagungsverfügung als auch die Zwangsgeldandrohung voraussichtlich rechtmäßig seien und somit das öffentliche Vollzugsinteresse überwiege.

Die Antragstellerin hat Beschwerde eingelegt, soweit das Verwaltungsgericht auch den Hilfsantrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage abgelehnt hat. Für die Antragstellerin liege eine unbillige Härte i. S. von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV vor, weil die Erlaubniserteilung nur kurz den Stichtag verfehlt habe. Die Verzögerung habe an einer verspäteten Bauabnahme durch den Antragsgegner gelegen. Die Erlaubnis hätte weit früher erteilt werden können und müssen, denn zu prüfen sei lediglich noch die Aufstellung der Spielgeräte gewesen. Der Vertrauens- und Bestandsschutz überwiege im vorliegenden Fall das öffentliche Untersagungsinteresse. Die Antragstellerin habe auch nichts von der bevorstehenden Änderung des Glücksspielstaatsvertrags gewusst, sondern ernstlich eine Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle beantragt, keine Erlaubnis auf Vorrat. Auch nach Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV sei eine Ausnahme geboten, insbesondere da nicht nachgewiesen sei, dass für die in der Nähe befindliche Spielhalle bereits vor dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis vorgelegen habe. Die Schulen seien weit weg und die Schüler durch den Betrieb der Spielhalle nicht gefährdet. Zudem habe die Antragstellerin über 70.000 Euro in die Spielhalle investiert und einen Mietvertrag bis zum Sommer 2016 abgeschlossen; diese Investitionen wären verloren, würde der Betrieb eingestellt werden müssen.

Der Antragsgegner tritt der Beschwerde entgegen und beantragt ihre Zurückweisung. Die Regelung des § 29 Abs. 4 GlüStV sei verfassungskonform und auch nicht entsprechend auf eine unbillige Härte in Fällen anwendbar, in denen - wie hier - der Stichtag verpasst worden sei. Selbst wenn die Erlaubnis verzögert erteilt worden wäre, könne dies keine Ausnahme begründen, sondern allenfalls Amtshaftungsansprüche. Im Übrigen habe der Gesetzgeber einen großen Spielraum bei der Ausgestaltung von Übergangsregelungen. Die Rechtsänderung sei der Antragstellerin bei Antragstellung erkennbar gewesen, weil sie bereits im Frühjahr 2011 in einschlägigen Bereichen diskutiert worden sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Gerichts- und die beigezogenen Behördenakten.

II.

Die Beschwerde ist unbegründet. Die Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht beschränkt ist, rechtfertigt es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).

1. Soweit die Antragstellerin geltend macht, bei verfassungskonformer Auslegung der Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 GlüStV müsse ihr nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist eine Befreiung von den Anforderungen des § 25 GlüStV erteilt werden, verhilft dies der Beschwerde nicht zum Erfolg.

a) Die gesetzliche Neuregelung i. V. m. der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV zeitigt im Fall der Antragstellerin auch mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG keine verfassungsrechtlich nicht hinnehmbare Rückwirkung (Art. 20 Abs. 3 GG).

Vielmehr handelt es sich in Fällen wie dem vorliegenden, in denen eine Neuregelung wie § 24 Abs. 1, § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV erst für die Zeit nach ihrem Inkrafttreten Geltung beansprucht, aber bereits Sachverhalte erfasst, die vor der Verkündung der Norm „ins Werk gesetzt“ worden sind (vgl. BVerfG, B.v. 7.12.2010 - 1 BvR 2628/07 - BVerfGE 128, 90/106 f.; BVerfG, B.v. 7.7.2010 - 2 BvL 1/03 u. a. - BVerfGE 127, 31/48 jeweils m. w. N.), um eine unechte Rückwirkung. Der Antragstellerin bleibt ihre vor Inkrafttreten der Neuregelung erteilte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO uneingeschränkt erhalten; sie kann von ihr allerdings nach Inkrafttreten der Neuregelung und nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV mangels glücksspielrechtlicher Erlaubnis und Erlaubnisfähigkeit ihrer Spielhalle im bisherigen Betrieb keinen Gebrauch mehr machen. Insofern knüpft § 24 Abs. 1 GlüStV eine neue Rechtsfolge an den vor seinem Inkrafttreten aufgenommenen und darüber hinaus fortdauernden Spielhallenbetrieb der Antragstellerin an.

Eine solche unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes nur vereinbar, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist und bei der Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfG, B.v. 7.7.2010 - 2 BvL 1/03 u. a. - BVerfGE 127, 31/48 m. w. N.; BayVerfGH, E.v. 28. 6. 2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - NVwZ 2014, 141/144). Zur Anpassung der Rechtslage an die vorgefundene Situation und damit auch zum Vertrauensschutz kann der Gesetzgeber Übergangsvorschriften erlassen. Dabei ist eine Übergangsregelung in Fällen geboten, in denen der Zwang zur sofortigen Aufgabe einer beruflichen Tätigkeit für den Betroffenen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unzumutbar wäre, weil dieser die künftig unzulässige Tätigkeit in der Vergangenheit bereits in zulässiger Weise ausgeübt hat (vgl. BVerfG, B.v. 15.2.1967 - 1 BvR 569/62 - BVerfGE 21, 173/183; BVerfG, B.v. 4.5.1983 - 1 BvL 46/80 u. a. - BVerfGE 64, 72/83 f.; BVerfG, U.v. 27.10.1998 - 1 BvR 2309/96 u. a. - BVerfGE 98, 265/309 f.; auch BayVGH, U.v. 17.2.2012 - 22 N 11.3022 - Rn. 43 ff.). Dann liegt es nicht im Ermessen des Gesetzgebers, ob er eine Übergangsregelung schafft, sondern nur, wie er sie ausgestaltet (vgl. BVerfG, B.v. 8.6.2010 - 1 BvR 2011/07 u. a. - juris Rn. 126 m. w. N.), wobei der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum hat (vgl. BayVGH, B.v. 13.12.2012 - 22 ZB 12.922 - Rn. 18).

Vorliegend hat der Gesetzgeber mit Blick auf den Schutz des Vertrauens Betroffener in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Übergangsregelung für während der Vorbereitung des neuen Glücksspielstaatsvertrags bereits erlaubt bestehende und von der unechten Rückwirkung betroffene Spielhallen geschaffen.

Die einjährige Übergangsfrist ist zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV dient der Neuregelung des Glücksspielrechts in absehbarer Zeit, indem sie die Bekämpfung des von Spielhallen ausgehenden Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotentials fördert und die Durchsetzung der gesetzlichen Vorschriften über die Erlaubnispflicht und das Abstandsgebot in § 24 Abs. 1 und Abs. 2, § 25 Abs. 1 GlüStV zu einem zeitnahen Termin ermöglicht.

Die einjährige Übergangsfrist ist erforderlich, weil ein weniger beeinträchtigendes, ebenso wirksames Mittel nicht zur Verfügung steht. Ohne die nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist anwendbaren Neuregelungen genössen auch Spielhallen, deren Erlaubnis nach § 33i GewO erst während der Vorbereitung des neuen Glücksspielstaatsvertrags beantragt und erteilt worden ist, einen fünf Jahre dauernden Bestandsschutz, so dass das Ziel einer Spielsuchtbekämpfung durch Verringerung der Glücksspielangebote im Wege der Dekonzentration vorhandener Spielhallen (vgl. LT-Drs. 16/11995 S. 17, 20, 30 f.) in weite Ferne rückte. Blieben die bestehenden Spielhallen generell fünf Jahre lang von der Anwendung des neuen Rechts ausgespart, würden glücksspielrechtlich „genehmigungsfreie“ Zeiträume entstehen (vgl. LT-Drs. 16/11995 S. 32) und zentrale Anliegen der Neuregelung verfehlt.

Die einjährige Übergangsfrist ist auch verhältnismäßig i.e.S. unter Abwägung des Gewichts des enttäuschten Vertrauens einerseits und des Gewichts der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe andererseits. Auf der einen Seite steht das betriebliche und wirtschaftliche Interesse der Spielhallenunternehmer, die Spielhalle weiter zu diesem Zweck betreiben zu können. Dem gegenüber steht das öffentliche Interesse an der Eindämmung der Gefahren der Spielsucht durch Reglementierung der Zahl, Dichte und Betriebsform von Spielhallen unter Einschluss bestehender Spielhallen.

Der Vertrauensschutz verliert wesentlich an Gewicht, wenn die ihn begründende gewerberechtliche Erlaubnis erst beantragt und erteilt wurde, als die restriktivere glücksspielrechtliche Neuregelung absehbar war. In solchen Fällen ist bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe, der Berufsausübung des einzelnen Spielhallenbetreibers und seiner betrieblichen und wirtschaftlichen Interessen einerseits und des öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Gefahren der Spielsucht durch Reglementierung und Reduzierung der Zahl, Dichte und Betriebsform von Spielhallen andererseits (vgl. LT-Drs. 16/11995, S. 32: „stufenweiser Rückbau“), die Grenze der Zumutbarkeit durch die einjährige Übergangsfrist im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG gewahrt.

b) Besondere Bedeutung für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV kommt dem Stichtag 28. Oktober 2011 zu. Das Abstellen auf den Stichtag 28. Oktober 2011 entspricht sachgerechter Ausübung des Regelungsspielraums des Gesetzgebers in Abwägung des schutzwürdigen Vertrauens von Spielhallenbetreibern einerseits mit dem öffentlichen Interesse an einer baldigen Wirksamkeit der gesetzlichen Neuregelung andererseits. Die diesbezüglichen Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch.

Im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der betroffenen Spielhallenbetreiber in das Fortbestehen der bisherigen Rechtslage hat der Gesetzgeber vorliegend auf den Beschluss der am 28. Oktober 2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz, worin sich 15 der 16 Bundesländer auf den neuen Glücksspielstaatsvertrag geeinigt und seine Unterzeichnung am 15. Dezember 2011 beschlossen haben, abgestellt, also nicht auf den Zeitpunkt des späteren Gesetzesbeschlusses des jeweiligen Landtags zum Staatsvertrag, sondern auf einen vor diesem Zeitpunkt liegenden Stichtag.

Für die Wahl des maßgeblichen Stichtags bei Übergangsfristen hat das Bundesverfassungsgericht zwar in steuerrechtlichen Fällen auf den Zeitpunkt des parlamentarischen Gesetzesbeschlusses abgestellt, weil das Vertrauen erst von dem Zeitpunkt an nicht mehr schutzwürdig sei, in dem der Bundestag ein rückwirkendes Gesetz beschlossen habe; das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen und die öffentliche Berichterstattung über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die gesetzgebenden Körperschaften beeinträchtigten die Schutzwürdigkeit des Vertrauens hingegen nicht (vgl. zu Doppelbesteuerungsabkommen BVerfG, B.v. 10.3.1971 - 2 BvL 3/68 - BVerfGE 30, 272/287; BVerfG, B.v. 14.5.1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200/261; zur Besteuerung BVerfG, B.v. 7.7.2010 - 2 BvL 1/03 u. a. - BVerfGE 127, 31/48; hieran anknüpfend VG Osnabrück, B.v. 24.9.2013 - 1 B 36/13 - NVwZ 2014, 313 [nur Ls.]). Von dieser Rechtsprechung ist das Bundesverfassungsgericht jedoch teilweise abgewichen und hat ausgeführt, schon mit der Einbringung eines Gesetzesentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ würden geplante Gesetzesänderungen öffentlich und ab diesem Zeitpunkt zukünftige Gesetzesänderungen allgemein vorhersehbar; der Gesetzgeber sei daher berechtigt, den zeitlichen Anwendungsbereich einer Regelung auch auf den Zeitraum vor dem Gesetzesbeschluss bis zur Verkündung zu erstrecken (vgl. BVerfG, B.v. 10.10.2012 - 1 BvL 6/07 - BVerfGE 132, 302 ff. juris Rn. 56 f.). Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht sogar einen vor dem Gesetzesbeschluss liegenden und nicht mit dem Gesetzgebungsverfahren in Zusammenhang stehenden, aber für die weitere Entwicklung grundlegenden Stichtag gebilligt, weil massenhaft einsetzende Erwerbsgeschäfte das Ziel einer Restitution zu Unrecht enteigneten Vermögens durch gutgläubigen Erwerb Dritter zu unterlaufen drohten (vgl. zum Abstellen auf den Zeitpunkt des Rücktritts des Staatsratsvorsitzenden der DDR als Stichtag BVerfG, U.v. 23.11.1999 - 1 BvF 1/94 - BVerfGE 101, 239/270). Mit der Wahl des Stichtags 28. Oktober 2011 ging es dem Gesetzgeber ebenfalls darum, der Vereitelung eines im Hinblick auf den vorbeugenden Gesundheitsschutz in Gestalt der Spielsuchtprävention hochrangigen Gesetzeszwecks durch „massenhaft“ auf Vorrat gestellte Erlaubnisanträge entgegenzuwirken.

Der Verwaltungsgerichtshof sieht die Annahme des Verwaltungsgerichts durch die Beschwerdebegründung nicht erschüttert, dass die interessierten Kreise (angehender) Spielhallenbetreiber bereits mit dem Beschluss der am 28. Oktober 2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz mit einer durchgreifenden Rechtsänderung rechnen mussten (vgl. BayVGH, B.v. 22.10.2013 - 10 CE 13.2008 - Rn. 19; auch OVG Saarl, B.v. 10.2.2014 - 1 B 476/13 - juris Rn. 32; OVG LSA, B.v. 14.11.2013 - 1 M 124/13 - juris Rn. 12 ff.). Insoweit konnte die Antragstellerin in verlässlicher und zumutbarer Weise, wie es rechtsstaatlich geboten ist (vgl. zur Kenntniserlangung von DIN-Normen neuerdings BVerwG, B.v. 5.12.2013 - 4 BN 48.13 - UPR 2014, 148) von dem für den Stichtag maßgeblichen Ereignis Kenntnis erlangen. Wie der Verwaltungsgerichtshof bereits festgestellt hat, wurde hierüber in der Tagespresse berichtet und in entsprechenden Foren deutlich kommuniziert (vgl. BayVGH, B.v. 22.10.2013 - 10 CE 13.2008 - Rn. 21 mit Verweis auf FAZ vom 28.10.2011, „Bundesländer öffnen den Glücksspielmarkt“, Forum www.i...de/i....). Gerade als an der Eröffnung einer neuen Spielhalle Interessierte lag es für die Antragstellerin besonders nahe, sich über die aktuelle Entwicklung zu informieren. Die von der Antragstellerin vorgetragenen Beschwerdegründe entkräften diese Argumentation nicht, sondern lassen sie bestehen.

Für die in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV getroffene Festsetzung des maßgeblichen Stichtags auf den Tag des Beschlusses der am 28. Oktober 2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz statt auf den Zeitpunkt der Einbringung des jeweils erforderlichen Zustimmungsgesetzes in den Ländern spricht das Ziel, Mitnahmeeffekte durch auf Vorrat gestellte Anträge auf Erlaubnisse nach § 33i GewO zu vermeiden. Die Stichtagsregelung erweist sich gerade nicht als sachwidriges und untaugliches Differenzierungskriterium. Für den Zeitpunkt der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten spricht die vom Gesetzgeber wegen des in der Öffentlichkeit bekannten und in einschlägigen Foren damals diskutierten Zeitpunkts der Beschlussfassung (vgl. BayVGH, B.v. 22.10.2013 - 10 CE 13.2008 - Rn. 21 m. w. N.) angenommene Gefahr, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage für Spielhallen Vorratserlaubnisse erwirkt werden, um so gegebenenfalls (noch) in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen. Damit wäre das legislative Ziel eines zeitnahen stufenweisen Rückbaus des konzentrierten Angebots an Spielhallen (vgl. LT-Drs. 16/11995 S. 32; BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - NVwZ 2014, 141/145 f.; auch NdsOVG, B. v. 7.1.2014 - 7 ME 90/13 - juris Rn. 38) wesentlich erschwert worden. Da das Glücksspiel an Geldspielautomaten in Spielhallen ein durch Studien belegtes, besonders hohes Suchtpotenzial birgt, bereits ein suchtverstärkendes flächendeckendes Angebot an Geldspielgeräten besteht (vgl. LT-Drs. 16/11995 S. 30; BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - NVwZ 2014, 141/145; BayVGH, B.v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1834 - Rn. 14) und die Eindämmung der Spielsucht einen überragend wichtigen Gemeinwohlbelang darstellt (vgl. BVerfG, U. v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276/304 f.), liegt eine gesetzgeberische Drucksituation vor, die ein Abstellen auf den Zeitpunkt bereits der politischen Entscheidung, nicht erst der legislativen Beschlussfassung rechtfertigt.

c) Die Antragstellerin hält § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV weiter deshalb für bedenklich, weil die Vorschrift auf die Erlaubniserteilung und nicht auf die Stellung des Erlaubnisantrags abstellt. Diese Bedenken greifen jedenfalls dann nicht, wenn nicht nur die Erlaubniserteilung, sondern auch die Beantragung der Erlaubnis nach dem Stichtag liegen. So liegt es hier.

aa) Der Einwand, mit dem Abstellen auf den Tag der Erlaubniserteilung statt der Antragstellung hätte es die Behörde in der Hand, ggf. durch eine verzögerte Bearbeitung die Erlaubniserteilung über den Stichtag hinaus zu verzögern, greift jedenfalls in Fällen wie jenem der Antragstellerin, die ihre gewerberechtliche Erlaubnis erst nach dem Stichtag beantragt (und erhalten) hat, nicht durch.

Insoweit kommt es entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht auf die Antragstellung durch oder die Erlaubniserteilung an ihren Geschäftsführer als natürliche Person an, sondern auf jene durch bzw. an die Antragstellerin als haftungsbeschränkte Unternehmergesellschaft. Sie ist im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Untersagungsbescheids die Betreiberin der Spielhalle und Adressatin dieses Bescheids, so dass es für eine etwaige Rechtsverletzung allein auf sie ankommt (vgl. § 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO analog), nicht auf etwaige frühere Betreiber derselben Spielhalle.

bb) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin stellt sich die Festlegung einer einjährigen Übergangsfrist für nach dem Stichtag beantragte und erlaubte Spielhallen auch im Vergleich zur fünfjährigen Übergangsfrist für vor dem Stichtag erlaubte Spielhallen auch ohne Billigkeitsregelung nicht als unverhältnismäßige Beschränkung der Berufsfreiheit dar.

Die von der Antragstellerin auch bei der Einjahresfrist begehrte Billigkeitsregelung ist verfassungsrechtlich nicht geboten, weil bei von der Einjahresfrist erfassten Spielhallen nach der insoweit nicht zu beanstandenden Wertung des Gesetzgebers, wie sie in § 29 Abs. 4 Satz 4 und 5 GlüStV zu Tage tritt, generell nicht mehr von einem besonders schutzwürdigen Vertrauen des Betreibers auszugehen ist.

Der Antragstellerin ist zuzugestehen, dass sich ihre Investitionen in die Spielhalle bei einem nur ein- bzw. mittlerweile faktisch mehr als zweijährigen Betrieb möglicherweise noch nicht amortisiert haben. Dabei ist aber auch zu berücksichtigen, dass ein Spielhallenbetreiber keinen Rechtsanspruch darauf hat, eine Spielhalle solange betreiben zu dürfen, bis die Investitionen amortisiert sind (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1834 - Rn. 28). Mit der in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV enthaltenen Übergangsfrist hat der Gesetzgeber seinen Gestaltungsspielraum in sachgerechter Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung relevanten Fakten hinreichend gewürdigt und eine durch sachliche Gründe gerechtfertigte Lösung gefunden (als Maßstab bei BVerfG, B.v. 18.3.2013 - 1 BvR 2436/11 u. a. - juris Rn. 34), indem er vorliegend dem Vertrauens- und Bestandsschutz der Spielhallenbetreiber und ihren Erwartungen an die Amortisation getätigter Investitionen in Abwägung mit den in den §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise Rechnung getragen hat (vgl. LT-Drs. 16/11995 S. 32; auch BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - NVwZ 2014, 141/144; auch OVG Saarl, B.v. 10.2.2014 - 1 B 476/13 - juris Rn. 9-22).

cc) Zudem sind die Voraussetzungen für eine entsprechende Anwendung der Härtefallregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV vorliegend nicht erfüllt.

§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV enthält die Möglichkeit des Absehens von einzelnen, in § 24 Abs. 2 GlüStV gestellten Anforderungen nur in Fällen des Ablaufs der in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV genannten Frist, also nur für Spielhallen, die - anders als jene der Antragstellerin - vor dem Stichtag gewerberechtlich genehmigt worden sind und die für fünf Jahre mit den Regelungen des Staatsvertrags als vereinbar gelten. Daran fehlt es bei der Antragstellerin, da ihr Geschäftsführer eine Erlaubnis für sie erst am 14. Dezember 2011 und lange nach dem Stichtag 28. Oktober 2011 beantragt hat. Für erst nach dem Stichtag gewerberechtlich beantragte und erlaubte Spielhallen fehlt es an den Voraussetzungen einer Analogie, insbesondere liegen weder vergleichbare Sachverhalte noch eine planwidrige Regelungslücke vor. Vielmehr handelt es sich um eine bewusste legislative Differenzierung zwischen vor und nach dem Stichtag gewerberechtlich erlaubten Spielhallen unter Abwägung des unterschiedlichen Vertrauens- und Bestandsschutzinteresses der Betreiber mit den in §§ 24 f. GlüStV verfolgten Allgemeininteressen zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit im jeweiligen Einzelfall (so LT-Drs. 16/11995, S. 32).

3. Auch die Ausnahmeregelung des Art. 9 Abs. 3 Satz 1 Ausführungsgesetz zum GlüStV i. V. m. § 25 Abs. 1 GlüStV führt entgegen der Auffassung der Antragstellerin vorliegend zu keiner anderen Bewertung.

Sie hat nicht dargelegt, dass ihr ein Anspruch auf Ausnahmeerteilung von dem Abstandsgebot durch Ermessensreduzierung auf Null zukäme oder sonst die diesbezügliche Ermessensentscheidung des Antragsgegners an nach § 114 Satz 1 VwGO relevanten Ermessensfehlern litte. Im Gegenteil hat der Antragsgegner eine Ausnahme vom Mindestabstand mit der nachvollziehbaren Begründung versagt, unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld der Spielhalle und der Lage des Einzelfalls ergebe sich kein atypischer Ausnahmefall. Vielmehr befinde sich in 236 m Luftlinie Entfernung und damit in unmittelbarer Nähe des Betriebs der Antragstellerin eine Mittelschule als sensible Anlage. Erfahrungsgemäß sei mit einem hohen Aufkommen an jungen Menschen und Schülern zu rechnen, wodurch der Belang des Jugend- und Spielerschutzes besonderes Gewicht erhalte. Aufgrund der geringen Entfernung zur Schule sowie der deutlichen Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands zur nächsten Spielhalle sei eine Ausnahme nicht zu gewähren. Dagegen hat die Antragstellerin nichts Durchgreifendes vorgetragen.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwert: § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 47 Abs. 1 GKG (mangels anderweitiger Anhaltspunkte wie Vorinstanz).