Die Klägerin betreibt in dem Gebäudekomplex auf dem Grundstück Fl.Nr. ... der Gemarkung ..., die Spielhallen „...“, „..." und „...“.
Das Landratsamt ... (im Folgenden: Landratsamt) hat mit Bescheid vom 6. August 2010, Az. ..., die Baugenehmigung für die drei Spielhallen erteilt.
Die Klägerin hat die Räumlichkeiten mit einem ab 1. Juni 2011 beginnenden, bis zum 30. Juni 2023 laufenden Mietvertrag angemietet.
Am 5. Juni 2012 hat das Landratsamt der Klägerin zu ihrem Antrag vom 19. Oktober 2011, eingegangen beim Landratsamt am 21. Oktober 2011, die für den Betrieb der Spielhalle „...“ erforderliche Genehmigung gemäß § 33 i Gewerbeordnung (GewO) erteilt.
Mit Formblatt vom 20. Februar 2013 beantragte die Klägerin beim Landratsamt für die Spielhalle „...“ die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis.
Mit Schreiben vom 22. April 2013 beantragte die Klägerin beim Landratsamt darüber hinaus eine angemessene Verlängerung der Übergangsfrist für die Spielhalle über den 30. Juni 2013 hinaus.
Mit Bescheid vom 25. Juni 2013, Az. ..., lehnte das Landratsamt den Antrag der Klägerin auf Fortführung des Betriebes bzw. auf angemessene Verlängerung der Übergangsregelung über den 30. Juni 2013 hinaus für die Spielhalle „...“ ab (Nr. 1 des Bescheides) und lehnte darüber hinaus den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis ab (Nr. 2 des Bescheides).
Auf die Begründung des Bescheides wird Bezug genommen.
Mit Schreiben vom 27. Juni 2013 beantragte die Klägerin beim Verwaltungsgericht Augsburg im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes, festzustellen, dass die Spielhalle „...“ für die Klägerin bis zum rechtskräftigen Abschluss eines noch zu einleitenden Klageverfahrens einstweilen als mit den §§ 24 und 25 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vereinbar gilt.
Mit Schreiben vom 9. Juli 2013 hat die Klägerin unter dem Az. Au 5 K 13.991 bei Gericht Klage erhoben und beantragt,
festzustellen, dass die Spielhalle „...“ der Klägerin in der ..., bis zum Ablauf des 30. Juni 2017 als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gilt.
Zur Begründung des Klageantrages hat die Klägerin in dem Schreiben vom 9. Juli 2013 im Wesentlichen auf die Begründung des Antrages im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes Bezug genommen.
Mit weiterem Schreiben vom 9. Juli 2013 hat die Klägerin unter dem Az. Au 5 K 13.990 bei Gericht Klage erhoben und beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25. Juni 2013 zu verpflichten, der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhalle „...“ in der ..., zu erteilen.
Den Antrag im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht Augsburg mit Beschluss vom 10. Juli 2013, Az. Au 5 E 13.929, abgelehnt. Auf die Begründung des Beschlusses wird Bezug genommen.
Der Beklagte hat mit Schreiben vom 18. Juli 2013 im Verfahren Au 5 K 13.991 beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung des Antrages auf Klageabweisung hat der Beklagte in dem Schreiben vom 18. Juli 2013 ausgeführt, dass nach dem klaren Wortlaut der Vorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV nur solche Spielhallen über den 30. Juni 2013 hinaus mit dem Glücksspielstaatsvertrag vereinbar seien, denen die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO vor dem 28. Oktober 2011 erteilt worden sei.
Mit weiterem Schreiben vom 18. Juli 2013 hat der Beklagte im Verfahren Au 5 K 13.990 beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung des Antrages auf Klageabweisung hat das Landratsamt in dem Schreiben vom 18. Juli 2013 im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnis, da nach § 25 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag (AGGlüStV) eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nur erteilt werden dürfe, wenn diese nicht in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehe. Letzteres sei aber vorliegend gegeben.
Mit Beschluss vom 30. September 2013, Az. 10 CE 13.1534, wies der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 10. Juli 2013, Az. Au 5 E 13.929, eingelegte Beschwerde zurück. Auf die Begründung des Beschlusses wird Bezug genommen.
Mit Schreiben vom 6. Februar 2014 teilte das Landratsamt dem Gericht mit, es entspreche der gängigen Praxis des Landratsamtes, die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO für Spielhallen generell erst nach Fertigstellung und Abnahme der Betriebsstätte zu erteilen. Auch im vorliegenden Fall sei dies so gehandhabt worden. Zum Zeitpunkt der Antragstellung am 19. Oktober 2011 sei das „...“ noch nicht betriebsbereit gewesen, weshalb das Erlaubnisverfahren einvernehmlich zurückgestellt worden sei. Diese Vorgehensweise sei ausweislich eines hierüber gefertigten Gesprächsprotokolls mit den Vertretern der Klägerin am 28. Mai 2013 besprochen worden.
Die Klägerin führte in den Verfahren Au 5 K 13.991 und Au 5 K 13.990 mit Schreiben vom 26. Februar 2014 aus, das Landratsamt habe die Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i GewO nicht unter der aufschiebenden Bedingung der positiven Verbescheidung des Bauantrages erteilen oder gar von einer vorherigen Fertigstellung des Bauvorhabens abhängig machen dürfen. Für die Klägerin habe vor diesem Hintergrund kein Anlass bestanden, das Erlaubnisverfahren ruhend zu stellen. Entsprechende Erklärungen seien auch nicht abgegeben worden. Es sei daher festzustellen, dass die Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i GewO vom Landratsamt seinerzeit rechtswidrig verzögert worden sei. Dass die Erteilung der Erlaubnis bereits vor dem 28. Oktober 2011 auf der Grundlage der eingereichten Unterlagen möglich gewesen wäre, zeige der in den Akten befindliche Entwurf eines Erlaubnisbescheides vom 25. Oktober 2011, der fast wortwörtlich mit dem Erlaubnisbescheid vom 5. Juni 2012 übereinstimme. In den Fällen, in denen eine Stichtagsregelung an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung anknüpfe, sei jedenfalls dann auf den Zeitpunkt der Antragstellung abzustellen, wenn bei ordnungsgemäßer Bearbeitung durch die Behörde der Antragsteller bereits vor Inkrafttreten der neuen Vorschrift in den Genuss der beantragten Rechtsposition gekommen wäre. Es existiere kein rechtlich tragfähiger Grund für den Nichterlass des schon postfertigen Entwurfs vom 25. Oktober 2011. Soweit hierzu in einem Aktenvermerk des Landratsamtes vom 19. November 2012 festgestellt werde, die Klägerin habe auf Nachfrage angegeben, zunächst einmal die wirtschaftliche Entwicklung der bereits vorhandenen beiden Spielhallen abwarten zu wollen, um die Bescheidsgebühren in Höhe von 1.200,00 EUR zu sparen, handle es sich um eine offenkundige Schutzbehauptung.
Hierzu nahm das Landratsamt im Verfahren Au 5 K 13.991 mit Schreiben vom 17. März 204 Stellung. Der Vortrag der Klägerin, das Landratsamt habe die Erlaubnis nach § 33 i GewO widerrechtlich über den 28. Oktober 2011 hinaus zurückgehalten, sei unzutreffend. Tatsache sei vielmehr, dass die Erlaubnis für die dritte Spielhalle, das „...“, im Einvernehmen mit der Klägerin zurückgestellt worden sei. Die Klägerin habe ganz bewusst im Juni 2011 zunächst nur für zwei Spielhallen den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i GewO gestellt, der jeweils auch zeitnah am 9. September 2011 positiv verbeschieden worden sei. Erst am 19. Oktober 2011 sei dann der Antrag auf Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i GewO für die Spielhalle „...“ gestellt worden. Der Vorentwurf vom 25. Oktober 2011 mache gerade die zügige Bearbeitung des Antrages deutlich. Dass der Entwurf dann nicht ausgelaufen sei, liege allein am Verhalten der Klägerin. Bei Spielhallen- und Gaststättenerlaubnissen sei es üblich, dass die Erlaubnis gegen Einzahlung der Gebühren persönlich abgeholt oder nach Bankeinzahlung und Buchungseingang zugesandt werde. Nach einer telefonischen Kontaktaufnahme des zuständigen Sachbearbeiters beim Landratsamt mit dem Vertreter der Klägerin mit dem Ziel, abzuklären, wie die Erlaubnisurkunde ausgehändigt werden solle, habe diese erfahren, dass zunächst die wirtschaftliche Entwicklung der bereits vorhandenen und betriebenen beiden Spielhallen in dem Gebäudekomplex abgewartet werden solle. Wie beim Landratsamt üblich sei daraufhin der bereits gefertigte Vorentwurf mit dem Vermerk „Bescheid nicht ausgelaufen“ zu den Akten genommen worden. Erst am 4. Juni 2012, also ca. acht Monate nach dem letzten telefonischen Kontakt, habe die Klägerin gegenüber dem Landratsamt wieder telefonisch das Interesse an der Erteilung der Erlaubnis bekundet und um Wiederaufnahme des Verfahrens gebeten. Daraufhin sei die Erlaubnis am 5. Juni 2012 unverzüglich ausgestellt worden. Dieser Ablauf sei auch Gegenstand eines Gesprächstermins beim Landratsamt am 28. Mai 2013 gewesen, in dem die Vertreter der Klägerin gegenüber den Vertretern des Landratsamtes bestätigt hätten, dass die Klägerin im Oktober 2011 auf die Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i GewO verzichtet hätten, weil zu dieser Zeit eine Reihe anderer Projekte der Klägerin geplant worden seien. Das zu diesem Gesprächstermin gefertigte Gesprächsprotokoll sei, da es gleichzeitig als Anhörung zur Ablehnung des Antrages auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis gedient habe, der Klägerin mit Schreiben vom 29. Mai 2013 übersandt worden. Der Gesprächsinhalt sei von der Klägerin seinerzeit nicht angezweifelt worden; das sei erst nunmehr durch das Schreiben der Klägerin vom 26. Februar 2014 im gerichtlichen Verfahren erfolgt. Wenn die Klägerin Interesse an einer raschen Entscheidung über den Antrag vom 19. Oktober 20111 gehabt hätte, hätte sie dies telefonisch oder schriftlich einfordern und gegebenenfalls eine Untätigkeitsklage androhen oder erheben können. All dies sei aber nicht erfolgt. Soweit die Klägerin vortrage, die Erlaubnis nach § 33 i GewO sei daher als vor dem 28. Oktober 2011 erteilt anzusehen, könne dem nicht gefolgt werden. Ein Verwaltungsakt werde erst wirksam, wenn er dem Adressaten nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG) bekannt gegeben werde. Das sei vorliegend aber erst am 5. Juni 2012 mit der Aushändigung des Erlaubnisbescheides an die Klägerin erfolgt.
Die Klägerin hat sich im Verfahren Au 5 K 13.991 mit Schreiben vom 10. April 2014 nochmals geäußert und vorgetragen, es sei nach dem Inhalt der Behördenakten nicht nachvollziehbar, weshalb die Erlaubnis nach § 33 i GewO nicht bereits vor dem Stichtag erteilt worden sei. Daran ändere auch die Stellungnahme des Landratsamtes im Schreiben vom 17. März 2014 nichts. Gerade weil die Klägerin bereits vor dem 28. Oktober 2011 mit der gesetzlichen Neuregelung habe rechnen müssen, wäre es aus ihrer Sicht schlichtweg unsinnig gewesen, die angebotene Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i GewO hinauszuzögern, um Bescheidsgebühren zu sparen. Es sei zutreffend, dass am 28. Mai 2013 ein Gespräch zwischen Vertretern der Klägerin und dem Landratsamt stattgefunden habe. Es werde jedoch bestritten, dass von Seiten der Klägerin in diesem Gespräch zugestanden worden sei, die Klägerin habe am 25. Oktober 2011 auf die Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i GewO verzichtet, da man den Innenausbau der Spielhalle nicht rechtzeitig habe fertigstellen können. Hätte sich das Landratsamt ordnungsgemäß verhalten, wäre vielmehr die Erlaubnis bereits am 25. Oktober 2011 erteilt worden. Hierzu hätte auch alle Veranlassung bestanden, da das Landratsamt, anders als die Klägerin, frühzeitig über die geplante gesetzliche Neuregelung informiert war und um die wirtschaftlich nachteiligen Folgen einer Erlaubniserteilung nach dem 28. Oktober 2011 wissen musste. Im Übrigen hat die Klägerin in dem Schriftsatz ihre bisherigen Ausführungen zur Wirksamkeit der Stichtagsregelung noch ergänzt und vertieft. Insoweit wird auf die Ausführungen in dem Schreiben vom 10. April 2014 Bezug genommen.
Am 8. Mai 2014 fand die mündliche Verhandlung in den Verfahren Au 5 K 13.991 und Au 5 K 13.990 statt. Die Verfahren wurden zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.
Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten in den Verfahren Au 5 K 13.991 und Au 5 K 13.990 sowie die Gerichtsakten in den beiden Verfahren und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.
Die zulässigen Klagen bleiben in der Sache ohne Erfolg.
1. Die Klagen sind zulässig.
1.1 Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Durch die in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO festgelegte Subsidiarität der Feststellungsklage sollen Feststellungsbegehren verhindert werden, wenn für die Rechtsverfolgung sachnähere und wirksamere Verfahren zur Verfügung stehen (BVerwG, U.v. 7.9.1989 – 7 C 4/89 – BayVBl. 1990, 117).
Die Klägerin begehrt im Verfahren Au 5 K 13.991 die Feststellung, dass die Spielhalle „...“ bis zum Ablauf des 30. Juni 2017 als mit den Vorschriften der §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar ist und damit die Feststellung, dass die Spielhalle bis zu dem genannten Zeitpunkt weiter rechtmäßig betrieben werden darf, ohne dass dies der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedarf. Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage steht der Zulässigkeit der Klage daher vorliegend nicht entgegen, da das Ziel des Feststellungsantrages nicht mit einer Verpflichtungs- oder allgemeinen Leistungsklage erreicht werden kann, sondern es um die gerichtliche Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses geht. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, da sie der Auffassung ist, dass für den Weiterbetrieb der Spielhalle bis 30. Juni 2017 keine (weitere) behördliche Erlaubnis benötigt wird, das Landratsamt insoweit jedoch anderer Auffassung ist.
Der Klägerin kann auch eine Klagebefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO nicht abgesprochen werden. Die Zulässigkeit einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO setzt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Klagebefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO voraus (vgl. BVerwG, U.v. 28.11.2007 – 9 C 10/07 – BVerwGE 130, 52). Zur Vermeidung von Popularklagen ist diese Vorschrift für die Feststellungsklage entsprechend heranzuziehen. Danach ist eine Feststellungsklage nur zulässig, wenn es dem Rechtsuchenden um die Verwirklichung eigener Rechte geht. Dass ihm solche Rechte zustehen, muss nach seinem Vorbringen zumindest möglich erscheinen (vgl. BayVGH, B.v. 7.4.2014 – 2 ZB 12.2332 – juris Rn. 3; BVerwG, U.v. 13.7.1973 – 7 C 6.72 – BVerwGE 44, 1 ff.). Da nicht von vornherein ausgeschlossen ist, dass der Klägerin ein Anspruch auf Weiterbetrieb ihrer Spielhalle bis zum 30. Juni 2017 ohne zusätzliche behördliche Erlaubnis zur Seite steht, liegt diese die Zulässigkeit einer Feststellungsklage einschränkende Voraussetzung im Falle der Klägerin vor.
1.2 Die Verpflichtungsklage ist ebenfalls zulässig, ohne dass dies vorliegend weiterer Ausführungen bedürfte.
2. Die Klagen sind jedoch nicht begründet.
2.1 Die Klägerin besitzt keinen Anspruch auf Feststellung, dass die streitgegenständliche Spielhalle „...“ entgegen der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV über den 30. Juni 2013 hinaus als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gilt und daher aus Gründen des Bestandsschutzes weiter betrieben werden darf.
2.1.1 Die unterschiedlichen Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV verletzen nicht den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
Nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrages bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von 5 Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages endet, bis zum Ablauf von 5 Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, gelten nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar.
Die in § 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV an den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis und den diesbezüglichen Stichtag 28. Oktober 2011 anknüpfende Ungleichbehandlung bei den Übergangsfristen beinhaltet eine notwendige, sachlich vertretbare und nicht unverhältnismäßige Differenzierung.
Dem insoweit eindeutigen Wortlaut des § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV lässt sich entnehmen, dass die durch den Glücksspielstaatsvertrag in dessen siebten Abschnitt für Spielhallen neu geschaffenen Regelungen in den §§ 24 bis 26 GlüStV auf Spielhallen, die zum Zeitpunkt des nach Art. 2 Abs. 1 des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Erster GlüÄndStV) am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages bestanden bzw. bestehen und nach der bis zu diesem Zeitpunkt maßgeblichen Rechtslage gewerberechtlich nach § 33 i GewO genehmigt waren, ab Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages Anwendung finden. Dadurch wird der Grundsatz bestätigt, dass die Anforderungen der §§ 24 bis 26 GlüStV ab deren Inkrafttreten anzuwenden sind (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32; BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris Rn. 91). Demgegenüber enthält § 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV Übergangsregelungen, nach denen bestehende Spielhallen je nach dem Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis entweder bis zum Ablauf von fünf Jahren oder nur bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten, d.h. für den betreffenden Zeitraum von der glückspielrechtlichen Erlaubnispflicht freigestellt werden und ihnen eine Fortsetzung ihrer bisherigen legalen Tätigkeit ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis ermöglicht wird (vgl. Gesetzesbegründung LT-Drs. 16/11995 S. 32).
2.1.1.1 Diese Differenzierung ist notwendig, um das vom Gesetzgeber mit dem geänderten Glücksspielstaatsvertrag und dem entsprechenden Ausführungsgesetz weiterhin verfolgte Ziel, die Glücksspielangebote zum Schutz der Spieler und der Allgemeinheit vor den Gefahren des Glücksspiels strikt zu regulieren, zu erreichen. Die schon bisher in § 1 GlüStV verfolgten Kernziele sollen unter Berücksichtigung der zum Glücksspielrecht ergangenen Rechtsprechung nationaler Gerichte und des Gerichtshofs der Europäischen Union, der Ergebnisse der Evaluierung des bisherigen Glücksspielstaatsvertrages sowie der europäischen Entwicklung neu akzentuiert und zur Erreichung dieser Ziele eine Glücksspielregulierung mit differenzierten Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen vorgenommen werden, um deren spezifischen Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotential Rechnung zu tragen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 16 f.). Im Hinblick auf das durch sämtliche vorliegenden Studien belegte, besonders hohe Suchtpotential bei Geldspielgeräten in Gastronomiebetrieben und vor allem in Spielhallen und das flächendeckende Angebot an Geldspielgeräten hat der Gesetzgeber gerade für den Bereich der Spielhallen Handlungsbedarf gesehen, um auch und gerade für diesen Bereich einen kohärenten Schutz vor Spielsucht zu schaffen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 30; BayVerfGH, E. v. 28.6.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris Rn. 95; BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 18). Mit den in § 29 Abs. 4 GlüStV vorgesehenen Übergangsfristen hat der Gesetzgeber dem Vertrauens- und Bestandsschutzinteresse der Spielhallenbetreiber und ihren Erwartungen an die Amortisation getätigter Investitionen in Abwägung mit den in den §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen Rechnung getragen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32; BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris Rn. 95; BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 18).
Die Erforderlichkeit der Einbeziehung auch der bereits bestehenden, gewerberechtlich und baurechtlich genehmigten Spielhallen in den Anwendungsbereich dieser neuen glücksspielrechtlichen Anforderungen zur Bekämpfung der spezifischen Gefahren dieser Glücksspielform liegt auf der Hand. Um seine Ziele baldmöglichst umsetzen zu können, konnte der Gesetzgeber insbesondere im Hinblick auf den ihm bei der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften zukommenden breiten Gestaltungsspielraum unter Berücksichtigung der berechtigten Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eine Differenzierung der Übergangsfristen je nach dem für die einzelnen Spielhallenbetreiber bestehenden Vertrauensschutz vornehmen (vgl. BVerfG, B.v. 18.3.2013 – 1 BvR 2436/11 – juris Rn. 34; BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 Rn. 19).
Gerade mit Blick auf die besonders gewichtigen Gemeinwohlziele des § 1 GlüStV und die von Geldspielgeräten in Spielhallen diesbezüglich ausgehenden besonderen Gefahren ist es dem Gesetzgeber auch unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht verwehrt, sein glücksspielrechtliches Regelungskonzept durch die Staffelung von sachgerechten Übergangsfristen zeitnah umzusetzen und so – wie beabsichtigt – den stufenweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen zu erreichen. Dabei ist mit zu berücksichtigen, dass mit diesem schrittweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen auch künftig nicht unmöglich gemacht wird und auch nicht alle insoweit getätigten Investitionen völlig entwertet werden (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 20).
2.1.1.2 Es entspricht auch einer sachgerechten Ausübung des Regelungsspielraums des Gesetzgebers, auf den Stichtag 28. Oktober 2011 abzustellen.
Gerade im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der betroffenen Spielhallenbetreiber in das Fortbestehen der bisherigen Rechtslage kommt dem Beschluss der am 28. Oktober 2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz, mit dem 15 der 16 Bundesländer sich auf den neuen Glückspielstaatsvertrag geeinigt und dessen Unterzeichnung am 15. Dezember 2011 beschlossen haben, entscheidende Bedeutung zu und nicht etwa erst der Paraphierung des neuen Glücksspielstaatsvertrages am 15. Dezember 2011 oder der erst im ersten Halbjahr 2012 erfolgten Ratifizierung des Glücksspielstaatsvertrages in den Ländern. Bereits mit der Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Staatsvertrag mussten die von Neuregelungen betroffenen und interessierten Kreise mit der beabsichtigten Rechtsänderung für Spielhallen rechnen. Dem steht nicht entgegen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts das schutzwürdige Vertrauen in den Bestand der bisherigen Rechtsfolgenlage für die Betroffenen im Zeitpunkt des endgültigen Gesetzesbeschlusses über die Neuregelung entfällt, weshalb der Gesetzgeber berechtigt ist, den zeitlichen Anwendungsbereich einer Regelung auch auf den Zeitpunkt von dem Gesetzesbeschluss bis zur Verkündung zu erstrecken (vgl. BVerfG, E.v. 3.12.1997 – 2 BVR 882/97 – juris Rn. 42; BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 22). Eine solche Rückerstreckung der Anwendung der streitigen Normen liegt hier aber nicht vor. Auch hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, dass schon mit der Einbringung eines Gesetzesentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ geplante Gesetzesänderungen öffentlich und ab diesem Zeitpunkt mögliche zukünftige Gesetzesänderungen allgemein vorhersehbar werden (vgl. BVerfG, B.v. 10.10.2012 – 1 BvL 6/07 – Rn. 56; BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 22). Eine damit in etwa vergleichbare Konstellation im Bereich der vertraglichen Selbstkoordination der Länder ist hier gegeben. Eine vertragliche Koordination zwischen Bund und Ländern sowie den Ländern untereinander auf der Basis von Staatsverträgen ist nach Art. 30 GG zulässig, soweit dadurch nicht die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung verletzt wird. Haben sich die Bundesländer wie vorliegend auf einen entsprechenden Staatsvertrag im Rahmen ihrer Länderzuständigkeit geeinigt, wird der betreffende Staatsvertrag gemäß Art. 72 Abs. 2 BV vom Ministerpräsidenten nach vorheriger Zustimmung des Landtags abgeschlossen, ohne dass der Staatsvertrag noch einer inhaltlichen Änderung durch den Landtag zugänglich wäre. Mit dem Beschluss vom 28. Oktober 2011 stand damit fest, dass der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag in der beschlossenen Form den jeweiligen Länderparlamenten zur Unterrichtung vorgelegt und am 15. Dezember 2011 von den Ministerpräsidenten unterschrieben werden sollte (Presseinformationen des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr zur Sitzung des niedersächsischen Landtags am 13. Oktober 2011). Weitere Änderungen sollten nach diesem Beschluss nicht mehr erfolgen. Der Zustimmungsbeschluss des Landtags nach Art. 72 Abs. 2 BV entfaltet insoweit nur noch Ermächtigungsfunktion für die Ratifizierung und Transformation. Die Befugnis des Ministerpräsidenten, den Vertrag zu unterschreiben, ergibt sich bereits aus Art. 47 Abs. 3 BV, die Pflicht zur rechtzeitigen Information des Landtags aus Art. 55 Nr. 3 BV. Aufgrund dieses Verfahrens steht der Inhalt des abzuschließenden Staatsvertrages letztlich bereits mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz, dass der Vertrag mit dem beschlossenen Inhalt unterschrieben werden soll, fest (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 22).
2.1.1.3 Die Stichtagsregelung ist auch nicht deshalb sachwidrig, weil das maßgebliche Abgrenzungskriterium gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung ist, und nicht der der Antragstellung. Bestand nämlich ab dem der Öffentlichkeit bekannten Zeitpunkt, dem 28. Oktober 2011, der im Übrigen in den entsprechenden Foren deutlich kommuniziert wurde, die vom Gesetzgeber angenommene Gefahr, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage für Spielhallen Vorratserlaubnisse beantragt bzw. erwirkt werden, um so ggf. noch in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen, ist das Abstellen des Gesetzgebers auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis sachgerecht. Wenn es Ziel des Gesetzgebers war, derartige Mitnahmeeffekte für den Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten der Neuregelung zu verhindern (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32), ist dies gerade im Hinblick auf den besonders wichtigen Gemeinwohlbelang des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht ein sachlich hinreichender Gesichtspunkt für die Wahl dieses Stichtags (vgl. BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 – Vf 10 – VII – 12 u.a. – juris Rn. 96). Denn abgesehen davon, dass, wie oben bereits ausgeführt wurde, dem Gesetzgeber bei der Festlegung von Stichtagen ein weites Gesetzgebungsermessen zusteht, sprechen auch gewichtige Gesichtspunkte für das Abstellen des Gesetzgebers auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung. Denn erst mit der gewerberechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle darf der Spielhallenbetreiber die Spielhalle legal betreiben und erlangt eine Rechtsposition die geeignet ist, einen weiterreichenden Vertrauenstatbestand zu eröffnen, als dies während des Laufs des Antragsverfahrens der Fall sein kann. Dagegen erwiese sich eine Stichtagsregelung, die auf die bloße Antragstellung hinsichtlich einer gewerberechtlichen Erlaubnis für eine geplante Spielhalle abstellte, nicht als sachlich geeignetes Abgrenzungskriterium. Mit der Antragstellung steht nämlich gerade noch nicht fest, ob der Spielhallenbetreiber jemals eine Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung erhalten und demgemäß die Spielhallen legal betreiben kann (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 24).
Auch die Gesetzesbegründung zu § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32) spricht für den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO als Stichtag für die verkürzte Übergangsfrist, da dort eben nicht auf „Vorratsanträge“, sondern ausdrücklich auf „Vorratserlaubnisse“ abgestellt wird. Im Übrigen lässt sich auch nur der vom Gesetzgeber gewählte Stichtag genau bestimmen. Würde man auf die Antragstellung abstellen, wäre unklar, ob dies der Tag sein sollte, an dem überhaupt formal ein Antrag auf Erteilung der gewerblichen Erlaubnis gestellt wurde oder ob der Tag gemeint sein sollte, an dem der Antrag entscheidungsreif, also mit den erforderlichen Unterlagen, bei der Behörde vorliegt. Ein auf die Antragstellung abstellender Stichtag wäre damit letztlich nicht geeignet, eine eindeutige Differenzierung zwischen den beiden Fallgruppen mit jeweils unterschiedlichen Übergangsfristen vorzunehmen (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477- juris Rn. 25).
Auch unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Falles bleibt es vorliegend dabei, dass auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO und nicht auf den Zeitpunkt, an dem der Antrag auf Erteilung der Erlaubnis bei der Behörde eingegangen ist, abzustellen ist. Der Antrag der Klägerin auf Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO vom 19. Oktober 2011 ist zwar am 21. Oktober 2011 und damit noch vor dem maßgeblichen Stichtag 28. Oktober 2011 beim Landratsamt eingegangen. Es kann im Ergebnis aber dahingestellt bleiben, ob das Landratsamt trotz des erst kurzfristig vor dem Stichtag eingegangenen Antrages die Erlaubnis auch noch vor dem 28. Oktober 2011 hätte erteilen können. Zwar befindet sich in den Akten der Entwurf eines Erlaubnisbescheides vom 25. Oktober 2011. Tatsache ist aber auch, dass dieser Entwurf vom 25. Oktober 2011 nicht ausgelaufen ist und die Erlaubnis dann erst mit Bescheid vom 5. Juni 2012 erteilt worden ist. Auch unter Berücksichtigung dieser Umstände des Falles verbleibt es aber auch vorliegend dabei, dass der Zeitpunkt der Antragstellung letztlich nicht geeignet ist, eine eindeutige Differenzierung zwischen den beiden Fallgruppen mit jeweils unterschiedlichen Übergangsfristen vorzunehmen, sondern auch im vorliegenden Fall auf den Zeitpunkt der Erlaubnis als geeignetes Kriterium zur Differenzierung abzustellen ist. Unterstellt man, dass die Behörde trotz des kurzfristig vor dem Stichtag gestellten Erlaubnisantrages die Erlaubnis noch vor dem Stichtag hätte erteilen können, stellt sich zwangsläufig die Frage, aus welchen Gründen der Erlaubnisbescheid dann gleichwohl erst nach dem maßgeblichen Stichtag erlassen und nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG durch Bekanntgabe gegenüber dem Antragsteller wirksam geworden ist und dabei insbesondere auch die Frage, ob von einer schuldhaften Verzögerung des Erlasses des Erlaubnisbescheides durch die Behörde auszugehen ist. Selbst wenn man eine schuldhafte Verzögerung des Erlasses des Bescheides durch die Behörde unterstellte, hat dies aber nicht zur Folge, dass in diesem Fall nicht auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung, sondern auf den Zeitpunkt der Antragstellung abzustellen ist. Es ist nämlich grundsätzlich zu unterscheiden zwischen der Frage, die Gegenstand eines klärungsfähigen Rechtsverhältnisses sein kann, vorliegend der beantragten Feststellung, dass die Spielhalle „...“ bis zum Ablauf des 30. Juni 2017 als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gilt, und der Pflicht der Behörde, die beantragte Erlaubnis in angemessener Zeit zu erteilen. Letztere kann nur Gegenstand eines vor den Zivilgerichten zu führenden Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozesses sein. Erst in diesem Zusammenhang ist dann auch zu klären, welche Bearbeitungszeit im konkreten Fall noch angemessen war und ob die handelnden Amtsträger ein Verschulden trifft, das Haftungsansprüche auslösen kann. Ist es aber den Zivilgerichten vorbehalten zu prüfen, ob ein schuldhaftes Verhalten der Behörde vorliegt, untermauert dies, dass ein Abstellen auf den Zeitpunkt der Antragstellung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht geeignet ist, eine eindeutige Differenzierung zwischen den unterschiedlichen Übergangsfristen vorzunehmen. Unterstellt man, dass die Erlaubniserteilung für den kurzfristig vor dem Stichtag 28. Oktober 2011 gestellten Antrag zwischen Antragsteller und Behörde einvernehmlich zurückgestellt worden ist und die Erlaubnis auf Grund dessen erst nach dem 28. Oktober 2011 erteilt worden ist, besteht erst recht kein Anlass, nicht auf den Zeitpunkt der Bescheidserteilung, sondern den Zeitpunkt der Antragstellung als maßgeblichen Zeitpunkt abzustellen. Aus diesen Gründen bedurfte es im vorliegenden Fall auch keiner weitergehenden gerichtlichen Aufklärung und Entscheidung der Frage, ob und aus welchen Gründen der Entwurf des Erlaubnisbescheides vom 25. Oktober 2011 nicht zeitnah ausgelaufen ist, sondern der Erlaubnisbescheid dann erst am 5. Juni 2012 erlassen worden ist.
2.1.2 Die Stichtagsregelung bzw. die unterschiedlichen Zeiträume, in denen nach § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV der Betrieb der Spielhallen mit den §§ 24 bis 26 GlüStV als noch vereinbar gilt, verstoßen auch nicht gegen die Eigentumsfreiheit bzw. das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nach Art. 14 Abs. 1 GG oder die entsprechende Grundrechtsgewährleistung in Art. 103 Abs. 1 BV.
2.1.2.1 Es kann letztlich dahin gestellt bleiben, ob der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG hier überhaupt eröffnet ist.
Die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO unterfällt wohl nicht bereits grundsätzlich dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. dazu BVerfG, E.v. 13.2.1964 – 1 BvL 17/61 – juris Rn. 58; BVerfG, B.v. 10.6.2009 – 1 BvR 198/08 – juris Rn. 18; BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 28). Dies kann allerdings dann in Betracht kommen, wenn zu der öffentlich-rechtlichen Gewährung einer Rechtsposition, hier der Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle, hinzukommt, dass diese Rechtsposition auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruht (vgl. BVerfG, Wv. 24.2.2010 – 1 BvR 27/09 - juris Rn. 62). Das ist dann der Fall, wenn der Spielhallenbetreiber umfangreiche Investitionen für die Errichtung und den Betrieb seiner Spielhalle gerade im Vertrauen auf den Bestand der Erlaubnis getätigt hat. Das liegt hier aber nicht vor. Denn jedenfalls im vorliegenden Fall beruhen die von der Klägerin getätigten Investitionen nicht auf dem Vertrauen in die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO. Diese Erlaubnis hat die Klägerin überhaupt erst nach der vollständigen Errichtung der Spielhalle und erst zu einem Zeitpunkt, als die Investitionen bereits getätigt waren, nämlich mit Schreiben vom 19. Oktober 2011, beantragt, wohingegen die Baugenehmigung für die drei Spielhallen bereits mit Bescheid vom 6. August 2010 erteilt worden ist und die Klägerin die Räumlichkeiten bereits mit einem ab 1. Juni 2011 beginnenden, langfristigen Mietvertrag angemietet hat. Auch wenn es womöglich gängige Praxis der Behörden war bzw. ist, die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO zum Betrieb einer Spielhalle erst nach der Errichtung und der baulichen Abnahme der Spielhalle zu beantragen, schließt diese Vorgehensweise von vornherein ein Vertrauen auf den Bestand der gewerberechtlichen Erlaubnis aus (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 C E 13.1534 – Rn. 28).
2.1.2.2 Es bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung, ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb der Klägerin als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 103 Abs. 1 BV genießt. Davon geht allerdings der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 28. Juni 2013 (BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 – Vf 10 – VII – 12 u.a. – juris Rn. 114) aus, soweit er hierzu ausgeführt hat: „Die Eigentumsgarantie schützt das Erworbene, hat also die Ergebnisse geleisteter Arbeit zum Gegenstand […]. Die Betreiber bestehender Spielhallen sind insoweit in ihrem Grundrecht auf Eigentum berührt, als sie die neuen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen […] nicht erfüllen und der Fortbestand ihrer Betriebe nach Ablauf der Übergangsfristen in Frage steht. Sie haben in den Betrieb von nach der bisherigen Rechtslage zulässigen Spielhallen investiert und die entsprechenden Genehmigungen nach Bau- und Gewerberecht erlangt“. Demgegenüber hat das Bundesverfassungsgericht hierüber noch nicht abschließend entschieden (vgl. BVerfG, B.v. 10.6.2009 – 1 BvR 198/08 – juris Rn. 17; BayVGH B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 29).
Auch wenn der Spielhallenbetrieb der Klägerin den Eigentumsschutz aus Art. 14 GG genießt, stellt der Eingriff in den Bestand des auf der Grundlage der unbefristet erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis begonnenen Spielhallenbetriebs keine verfassungswidrige Legalenteignung dar (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.147 – Rn. 30). Denn eine Enteignung im Rechtssinne liegt nur dann vor, wenn sie darauf gerichtet ist, konkrete Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen (vgl. BVerfG, B.v. 2.3.1999 – 1 BvL 7/91 – juris Rn. 73). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Mit dem durch die Übergangsregelung bewirkten Eingriff in den Bestand des aufgrund der unbefristet erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis legalen Spielhallenbetriebs stellt der Gesetzgeber lediglich Inhalts- und Schrankenbestimmungen für die Nutzung des Eigentums auf (vgl. BayVerfGH vom 28.6.2013 – Vf. 10 – VII – 12 u.a. – juris Rn. 115). Denn aus der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung kann nicht hergeleitet werden, dass eine vom Eigentumsrecht umfasste Befugnis nach ihrem Entstehen für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten bleiben muss. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt entschieden, dass der Gesetzgeber bei der Neuordnung eines Rechtsgebiets durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten kann, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten Vertrauen auf den Fortbestand eines erworbenen Rechts verdienen (vgl. z.B. BVerfG, B.v. 24.2.2010 – 1 BvR 27/09 – juris Rn. 65; BayVGH, B.v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 – juris Rn. 30).
2.1.2.3 Handelt es sich danach bei den angegriffenen Vorschriften allenfalls um verfassungsrechtlich zulässige Inhaltsbeschränkungen des Eigentums, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. BVerfG, B.v. 24.2.2010 – 1 BvR 27/09 – juris Rn. 64). Gemessen hieran ist ein Grundrechtsverstoß nicht festzustellen. Der Gesetzgeber hat die Grenzen der inhaltlichen Eigentumsbeschränkung nicht in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise missachtet. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin selbst in unverhältnismäßiger Weise in ihrem Eigentum beschränkt würde. Dabei ist zum einen in Erwägung zu ziehen, dass die Klägerin in dem Gebäude noch eine Spielhalle betreiben darf und dass sie den Teil des bestehenden Gebäudes, in dem sich die Spielhalle „...“ befindet, anderweitig nutzen kann. Zu denken ist hier beispielweise an das Angebot von bloßen Unterhaltungsspielen außerhalb des Geltungsbereichs von § 2 Abs. 3 GlüStV. Die von der Klägerin getätigten Investitionen sind damit nicht vollständig verloren (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 31). Auch das Inventar kann anderweitig verwendet oder wieder veräußert werden. Die Klägerin hat insbesondere keinen Rechtsanspruch darauf, ihre Spielhalle solange betreiben zu dürfen, bis ihre Investitionen amortisiert sind. Denn die Interessen der Klägerin sind abzuwägen mit dem Wohl der Allgemeinheit und dem mit der Neuregelung des Glücksspielrechts verfolgten Ziel der Eindämmung der Spielsucht, die insbesondere, wie oben bereits dargelegt, durch das Glücksspiel an Geldspielautomaten in Spielhallen in besonderer Weise gefördert wird. Der Umsetzung der Ziele des neuen Glücksspielrechts kommt dabei eine überragende Bedeutung zu. Der Gesetzeszweck, die Spielmöglichkeiten zu beschränken und damit im Hinblick auf das hohe Suchtpotential bei Geldspielgeräten die Gefahren der Spielsucht einzudämmen, stellt einen wichtigen gesetzgeberischen Belang dar, der es rechtfertigt, private, insbesondere wirtschaftliche Belange einzelner Spielhallenbetreiber geringer zu gewichten (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn 31).
2.1.3 Auch das Recht auf Berufs- bzw. Gewerbefreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG wird durch die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht verletzt.
2.1.3.1 Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ist eröffnet, da der Betrieb einer Spielhalle eine berufliche bzw. gewerbliche Betätigung darstellt, die durch Art. 12 Abs. 1 GG vor staatlichen Beeinträchtigungen geschützt ist.
Das Bundesverfassungsgericht beurteilt Einschränkungen der Berufsfreiheit grundsätzlich am Maßstab der Verhältnismäßigkeit und unterscheidet dabei danach, auf welcher Stufe der Berufsfreiheit die Regelung ansetzt. Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden. Allerdings müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Hingegen sind objektive oder subjektive Berufswahlbeschränkungen nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig (vgl. BVerfG, U.v. 10.6.2009 – 1 BvR 706/08 u.a. – juris Rn. 165).
Die Festsetzung von Übergangsvorschriften im neuen Glücksspielstaatsvertrag durch den Gesetzgeber enthält keine Beschränkung der Berufswahlfreiheit. Weder wird der Zugang zum Beruf eines Spielhallenbetreibers an sich verhindert oder von besonderen Voraussetzungen abhängig gemacht noch die Klägerin verpflichtet, diesen Beruf aufzugeben. Es steht ihr jederzeit frei, eine andere Spielhalle an einem nicht unter die Restriktionen des Glücksspielstaatsvertrags fallenden Ort zu eröffnen. Die gesetzlichen Regelungen beschränken daher lediglich die ortsbezogene Ausübung dieser beruflichen Tätigkeit (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 35).
2.1.3.2 Regelungen der Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, U.v. 13.12.2000 – 1 BvR 335/97 – juris Rn. 26). Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die angegriffene Regelung.
Wie bereits dargelegt ist die gesetzliche Festsetzung der strittigen Übergangsfristen gerechtfertigt, um die Ziele der Neuregelung des Glücksspielrechts in absehbarer Zeit zu erreichen. Durch diese soll gerade dem von Spielhallen ausgehenden Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotential Rechnung getragen werden. Es liegt im überwiegenden Wohl der Allgemeinheit, das Glücksspielangebot im Hinblick auf die Gefahren des Glücksspiels strikt zu regulieren und zu begrenzen. Die festgesetzten Übergangsvorschriften sind dazu geeignet, weil sie die Durchsetzung der gesetzlichen Vorschriften zu einem zeitnahen Termin ermöglichen. Zur Erforderlichkeit der Übergangsvorschriften wurde bereits dargelegt, dass dem Gesetzgeber bei der Festsetzung der Übergangsvorschriften ein weiter Beurteilungsspielraum zukommt und die einjährige Übergangsfrist in den vom Gesetz genannten Fällen im Hinblick auf den relativ geringen Vertrauensschutz der Spielhallenbetreiber, denen erst nach dem Stichtag 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, verhältnismäßig ist. Bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe ist die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt, zumal im Hinblick auf die Berufsausübung des einzelnen Spielhallenbetreibers lediglich eine geringe Beeinträchtigung seines Rechts auf Berufsfreiheit vorliegt, so dass die einjährige Übergangsfrist mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 37).
Dabei verliert der Vertrauensschutz wesentlich an Gewicht, wenn die ihn begründende gewerberechtliche Erlaubnis – wie hier - erst zu einem Zeitpunkt beantragt und erteilt worden ist, als die restriktivere glückspielrechtliche Neuregelung bereits absehbar war. In solchen Fällen ist bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe, der Berufsausübung des einzelnen Spielhallenbetreibers und seiner wirtschaftlichen Interessen einerseits und des öffentlichen Interesses an der wirksamen Bekämpfung der Gefahren pathologischer Spielsucht andererseits die Grenze der Zumutbarkeit durch die einjährige Übergangsfrist im Hinblick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 GG noch gewahrt (vgl. zum Ganzen: BayVGH, B.v. 8.4.2014 – 22 CS 14.224 – juris Rn. 17 f.).
2.1.4 Auch die Voraussetzungen für eine entsprechende Anwendung der Härtefallregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV sind nicht erfüllt.
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV enthält die Möglichkeit des Absehens von einzelnen, in § 24 Abs. 2 GlüStV gestellten Anforderungen nur in Fällen des Ablaufs der in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV genannten Frist, also nur für Spielhallen, die für die vor dem Stichtag 28. Oktober 2011 die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist und die für fünf Jahre mit den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages als vereinbar gelten. Für die Fälle, in denen die gewerberechtliche Erlaubnis erst nach dem Stichtag erteilt worden ist, fehlt es an den Voraussetzungen einer Analogie, insbesondere liegen weder vergleichbare Sachverhalte noch eine planwidrige Regelungslücke vor. Vielmehr handelt es sich um eine bewusste legislative Differenzierung zwischen vor und nach dem Stichtag gewerberechtlich erlaubten Spielhallen unter Abwägung des unterschiedlichen Vertrauens- und Bestandsschutzinteresses der Betreiber mit den in §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeininteressen zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit im jeweiligen Einzelfall (vgl. BayVGH, B.v. 8.4.2014 – 22 CS 14.224 – Rn. 31). Auf die Frage, ob die Erteilung einer vor dem Stichtag beantragten gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO erst nach dem Stichtag erfolgt ist, weil die Behörde die Erteilung der Erlaubnis schuldhaft verzögert hat, kommt es hierbei nicht an. Insoweit sind die gleichen Überlegungen maßgeblich, die bereits unter 2.1.1.3 zu dem Ergebnis geführt haben, dass die Maßgeblichkeit des Zeitpunkts der Erlaubniserteilung nicht von der Frage abhängt, ob ein schuldhaftes Verzögern der Entscheidung durch die Behörde vorgelegen hat oder nicht.
2.3 Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheides vom 25. Juni 2013 und Verpflichtung des Beklagten, der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhalle „...“ zu erteilen.
Nach § 24 Abs. 1 GlüStV, Art. 11 Abs. 1 AGGlüStV bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Die Erteilung dieser Erlaubnis ist nach § 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV ausgeschlossen, wenn die Spielhalle in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, diese insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sind.
Sowohl die Erlaubnispflichtigkeit nach § 24 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GlüStV, Art. 11 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV als auch die Regelungen in § 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV sind mit der Bayerischen Verfassung vereinbar (vgl. BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris – LS u. Rn. 74 ff.).
Die Regelungen, nach denen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle der glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedürfen, § 24 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GlüStV, Art. 11 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV, sowie die Vorschrift, dass Spielhallen nicht in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen dürfen, § 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV, sind auch mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Regelungen greifen nicht in unverhältnismäßiger Weise in die Eigentumsfreiheit bzw. das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der Klägerin nach Art. 14 Abs. 1 GG bzw. das Recht auf Berufs- bzw. Gewerbefreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG ein. Geht man davon aus, dass die glücksspielrechtliche Erlaubnispflichtigkeit einen Eingriff in den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG darstellt, handelt es sich jedenfalls um eine verfassungsrechtlich zulässige Inhaltsbeschränkung des Eigentums, bei der der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Spielhallenbetreibers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht hat. Im Übrigen wird hierzu auf die Ausführungen unter Nr. 2.1 Bezug genommen.
Davon ausgehend hat die Klägerin keinen Anspruch auf die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhalle „...“, da sich diese in dem selben Gebäude wie die Spielhallen „...“ und „...“ befindet und der Erteilung der Erlaubnis die Regelungen des § 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV entgegenstehen.
Der Klägerin steht auch nicht ausnahmsweise ein Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis im Wege der Erteilung einer „Befreiung“ zu.
Die Ermessensvorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, nach der die zuständige Behörde nach Ablauf des in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bestimmten Zeitraums zur Vermeidung unbilliger Härten für einen angemessenen Zeitraum von der Erfüllung der Anforderungen der Vorschrift des § 25 Abs. 2 GlüStV eine Befreiung erteilen kann, bezieht sich ausdrücklich auf die Fälle des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Eine erweiternde Auslegung dieser Vorschrift und deren analoge Anwendung auf die Fälle des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV kommt angesichts des klaren Wortlauts der Vorschrift und dem erkennbaren Fehlen einer Regelungslücke unabhängig von der Frage, ob die Erteilung einer vor dem Stichtag 28. Oktober 2011 beantragten gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO auf Grund einer schuldhaften Verzögerung seitens der Behörde erst nach dem Stichtag erteilt wird, nicht in Betracht. Insoweit wird auch auf die Ausführungen unter Nr. 2.1.4 Bezug genommen.
Auch enthält Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV eine Öffnungsklausel, wie sie in Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV geregelt ist und nach der die zuständige Erlaubnisbehörde nach Lage des Einzelfalles Ausnahmen von dem in Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV geregelten Mindestabstand von 250 m Luftlinie zu einer anderen Spielhalle machen darf, nicht.
3. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, dass die nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl L 204 vom 21. Juli 1998, S. 37), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2006/96/EG (ABl L 363 vom 20. Dezember 2006, S. 81), erforderliche Notifizierung technischer Vorschriften nicht umgesetzt worden sei, wird darauf hingewiesen, dass die Verpflichtungen aus der Richtlinie nach der Fußnote 1 zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GVBl 2012, 318) beachtet worden sind. Unabhängig davon ist nicht ersichtlich, wie eine – unterstellt – fehlende Notifizierung der Feststellungsklage bzw. Verpflichtungsklage des Klägers zum Erfolg verhelfen könnte.
4. Nach alledem waren die Klageanträge in den Verfahren Au 5 K 13.991 und Au 5 K 13.990 in vollem Umfang abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Das Gericht erachtet die Voraussetzungen der § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4, § 124 a VwGO für eine Zulassung der Berufung für nicht gegeben.
Beschluss
Der Streitwert wird für den Zeitraum vor der Verbindung der Verfahren für das Verfahren Au 5 K 13.990 auf 20.000,00 EUR und für das Verfahren Au 5 K 13.991 auf 20.000,00 EUR und für den Zeitraum nach der Verbindung der Verfahren für die Verfahren Au 5 K 13.990, Au 5 K 13.991 auf 40.000,00 EUR festgesetzt.
Gründe
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) unter Berücksichtigung der Bedeutung der Angelegenheit für die Klägerin.
Referenzen - Gesetze
Referenzen - Urteile
