Die Klägerin begehrt mit ihrer Klage die Feststellung, dass eine von ihr im Stadtgebiet der Beklagten betriebene Spielhalle als bis zum 30. Juni 2017 als mit den glücksspielrechtlichen Bestimmungen in §§ 24 und 25 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) vereinbart gilt.
Die Klägerin betreibt bzw. betrieb im Stadtgebiet der Beklagten in der ... (Grundstück Flur Nr. ... der Gemarkung ...) zwei Spielhallen.
Zunächst betrieb die Klägerin seit dem Jahr 2001 in dem Gebäude eine Spielhalle (...). Hierzu erhielt die Klägerin von der Beklagten am 10. Januar 2003 eine unbefristete gewerberechtliche Erlaubnis.
Im September 2009 beantragte die Klägerin bei der Beklagten den Ausbau einer weiteren Spielhalle (...). Auf diesen Bauantrag hin wurde der Klägerin mit Bescheid vom 19. März 2010 die Baugenehmigung erteilt.
Im April 2011 beantragte die Klägerin die Erweiterung der Spielhalle „...“. Die entsprechende Baugenehmigung wurde der Klägerin am 27. Mai 2011 erteilt, woraufhin der Ausbau der Betriebsstätte erfolgte.
Die für den Betrieb der Spielhalle „...“ erforderliche Genehmigung gemäß § 33 i Gewerbeordnung (GewO) wurde der Klägerin auf ihren Antrag vom 21. Oktober 2011 mit Bescheid der Beklagten vom 16. November 2011 erteilt.
Mit Schreiben vom 21. März 2013 bat die Klägerin die Beklagten um eine Verlängerung der Übergangsfrist für die Spielhalle „...“. Vorsorglich wurde die Erteilung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis ab dem 1. Juli 2013 beantragt. Den vorbezeichneten Antrag hat die Klägerin mit Schreiben vom 8. November 2013 zurückgezogen.
Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 4. Juli 2013 Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg erhoben und beantragt,
festzustellen, dass die Spielhalle „...“ der Klägerin in der ... in ... bis zum 30. Juni 2017 als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gilt.
Die Feststellungsklage sei zulässig und begründet. Die Spielhallenerlaubnis der Klägerin nach § 33 i GewO sei erst am 16. November 2011 erteilt worden. Die Klägerin sei infolge der Neuregelung zum 1. Juli 2013 gezwungen, ihre Spielhalle zu schließen und ihre Aus- und Umbaukosten abzuschreiben.
Die Erlaubnis nach § 33 i GewO der Klägerin genüge jedenfalls bis zum 30. Juni 2017 zum Fortbetrieb ihrer Spielhalle, ohne dass sie hierfür einer zusätzlichen glückspielrechtlichen Erlaubnis bedürfe. Dies folge unmittelbar aus der Rechtswidrigkeit des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Diese Regelung entwerte die unbefristete Erlaubnis der Klägerin nach § 33 i GewO mit Ablauf des 30. Juni 2013 und mache ihr in Kombination mit den erlaubnisbezogenen Abstandsregelungen des Art. 9 Abs. 2 und 3 Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag (AGGlüStV) eine weitere Ausübung ihrer bislang erlaubten beruflichen Betätigung unmöglich. Hierin liege nicht nur ein unzulässiger Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) geschützte Berufsfreiheit, sondern auch in ihr grundrechtlich geschütztes Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG). Die nur einjährige Übergangsfrist sei unangemessen kurz. Im Bereich von Art. 14 GG könne eine Übergangsfrist als angemessen angesehen werden, wenn sie wenigstens so bemessen sei, dass das Eigentum entweder durch Veräußerung oder durch Abnutzung innerhalb der Frist typischerweise verwertet werden könne. Nicht angemessen sei die Frist, wenn sie so kurz bemessen sei, dass eine Verwertung durch Veräußerung oder Amortisation in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle nicht erwartet werden könne. Eine Amortisation des von der Klägerin eingesetzten Kapitals sei in der Kürze der Zeit schlechterdings ausgeschlossen. Die mit der Neuregelung verfolgten Ziele der Verhinderung und Bekämpfung pathologischen Spielverhaltens seien nicht geeignet, die Beeinträchtigung des betätigten und verfassungsrechtlich geschützten Vertrauens zu rechtfertigen. Insbesondere sei nicht ersichtlich, warum für Neukonzessionäre wie die Klägerin eine kürzere Übergangsfrist gelten solle. § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV entwerte die unbefristeten Erlaubnisse der Klägerin nach § 33 i GewO mit Ablauf des 30. Juni 2013. Hierin liege mangels hinreichender Übergangsfrist zugleich ein unzulässiger Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit. Ebenfalls liege eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG vor. § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. Art. 11 Abs. 1 AGGlüStV zwinge die Klägerin ab dem 1. Juli 2013 zur Schließung ihrer Spielhalle. Die Regelung betreffe die Klägerin damit unmittelbar und werde unumkehrbare Umsatzeinbußen mit sich bringen.
Auf den weiteren Inhalt der Klageschrift vom 4. Juli 2013 und dem Vortrag im Schriftsatz vom 27. Juli 2013 wird ergänzend verwiesen.
Die Beklagte ist der Klage mit Schriftsatz vom 19. August 2013 entgegengetreten und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 28. Juni 2013 seien die Übergangsregelungen für bestehende Spielhallen (§ 29 Abs. 4 GlüStV, Art. 11 Abs. 1 Satz 2 AGGlüStV) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Differenzierung hinsichtlich des Genehmigungsdatums sei sachgerecht. Auch der nur einjährige Übergangsschutz für Spielhallen, die erst nach dem 28. Oktober 2011 genehmigt worden seien, sei nicht zu beanstanden. Die für den Betrieb der streitgegenständlichen Spielhalle „...“ erforderliche Genehmigung sei der Klägerin erst am 16. November 2011, also nach dem im Glücksspielstaatsvertrag festgelegten Stichtag 28. Oktober 2011 erteilt worden. Es sei demnach festzustellen, dass für die Spielhalle „...“ seit 1. Juli 2013 keine Betriebserlaubnis mehr bestehe. Aufgrund der bestehenden Rechtslage, die für nach dem 28. Oktober 2011 genehmigte Spielhallen auch keine Härtefallregelung vorsehe, sei eine Genehmigungsfähigkeit für die streitgegenständliche Spielhalle nicht zu erkennen. Die Klägerin habe am 4. Juli 2013 den Betrieb der Spielhalle „...“ eingestellt. Auf den weiteren Inhalt des Klageerwiderungsschriftsatzes der Beklagten vom 19. August 2013 wird ergänzend Bezug genommen.
Ein ebenfalls von der Klägerin angestrengtes Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) blieb mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 9. Juli 2013 erfolglos (Au 5 E 13.928). Auf die Gründe dieser Entscheidung wird vollumfänglich verwiesen.
Das hiergegen von der Klägerin zur Weiterverfolgung ihres Begehrens angestrengte Beschwerdeverfahren wurde mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 30. September 2013 zurückgewiesen (10 CE 13.1477). Auf die Gründe dieser Entscheidung wird Bezug genommen.
Am 8. Mai 2014 fand mündliche Verhandlung statt. Für den Hergang der Sitzung wird auf die hierüber gefertigte Niederschrift verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf das wechselseitige Vorbringen der Beteiligten, die Gerichtsakte und die von der Beklagten vorgelegten Behördenakten vollumfänglich verwiesen.
Die zulässige Klage bleibt in der Sache ohne Erfolg.
1. Die Klage ist zulässig.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Durch die in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO festgelegte Subsidiarität der Feststellungsklage sollen Feststellungsbegehren verhindert werden, wenn für die Rechtsverfolgung sachnähere und wirksamere Verfahren zur Verfügung stehen (BVerwG, U. v. 7.9.1989 - 7 C 4/89 - BayVBl. 1990, 117).
Die Klägerin begehrt mit dem Hauptantrag die Feststellung, dass die Spielhalle „...“ bis vorläufig 30. Juli 2017 als mit den Vorschriften der §§ 24 und 25 GlüStV und des AGGlüStV vereinbar ist und damit die Feststellung, dass die Spielhalle bis zu dem genannten Zeitpunkt weiter rechtmäßig betrieben werden darf, ohne dass dies der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedarf. Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage steht der Zulässigkeit der Klage daher vorliegend nicht entgegen, da das Ziel des Hauptantrages nicht mit einer Verpflichtungs- oder allgemeinen Leistungsklage erreicht werden kann, sondern es um die gerichtliche Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses geht. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, da sie der Auffassung ist, dass für den Weiterbetrieb der Spielhalle bis vorläufig 30. Juni 2017 keine (weitere) behördliche Erlaubnis benötigt wird, die Beklagte insoweit jedoch anderer Auffassung ist.
Der Klägerin kann auch eine Klagebefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO nicht abgesprochen werden. Die Zulässigkeit einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO setzt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Klagebefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO voraus (vgl. BVerwG, U. v. 28.11.2007 - 9 C 10/07 - BVerwGE 130, 52). Zur Vermeidung von Popularklagen ist diese Vorschrift für die Feststellungsklage entsprechend heranzuziehen. Danach ist eine Feststellungsklage nur zulässig, wenn es dem Rechtsuchenden um die Verwirklichung eigener Rechte geht. Dass ihm solche Rechte zustehen, muss nach seinem Vorbringen zumindest möglich erscheinen (vgl. BayVGH, B. v. 7.4.2014 - 2 ZB 12.2332 - juris Rn. 3; BVerwG, U. v. 13.7.1973 - 7 C 6.72 - BVerwGE 44, 1 ff.). Da nicht von vornherein ausgeschlossen ist, dass der Klägerin ein Anspruch auf Weiterbetrieb ihrer Spielhalle bis zum 30. Juni 2017 ohne zusätzliche behördliche Erlaubnis zur Seite steht, liegt diese die Zulässigkeit einer Feststellungsklage einschränkende Voraussetzung im Falle der Klägerin vor.
2. Die Klage ist jedoch nicht begründet.
Die Klägerin besitzt keinen Anspruch auf Feststellung, dass die streitgegenständliche Spielhalle „ ...“ entgegen der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV über den 30. Juni 2013 hinaus als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gilt und daher aus Gründen des Bestandsschutzes weiter betrieben werden darf.
Die unterschiedlichen Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV verletzen nicht den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
Nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrages bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von 5 Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages endet, bis zum Ablauf von 5 Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, gelten nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar.
Die in § 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV an den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis und den diesbezüglichen Stichtag 28. Oktober 2011 anknüpfende Ungleichbehandlung bei den Übergangsfristen beinhaltet eine notwendige, sachlich vertretbare und nicht unverhältnismäßige Differenzierung.
Dem insoweit eindeutigen Wortlaut des § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV lässt sich entnehmen, dass die durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (Erster GlüÄndStV) in dessen siebten Abschnitt für Spielhallen neu geschaffenen Regelungen in den §§ 24 bis 26 GlüStV auf Spielhallen, die zum Zeitpunkt des nach Art. 2 Abs. 1 Erster GlüÄndStV am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages bestanden bzw. bestehen und nach der bis zu diesem Zeitpunkt maßgeblichen Rechtslage gewerberechtlich nach § 33 i GewO genehmigt waren, ab Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages Anwendung finden. Dadurch wird der Grundsatz bestätigt, dass die Anforderungen der §§ 24 bis 26 GlüStV ab deren Inkrafttreten anzuwenden sind (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32; BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - juris Rn. 91). Demgegenüber enthält § 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV Übergangsregelungen, nach denen bestehende Spielhallen je nach dem Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis entweder bis zum Ablauf von fünf Jahren oder nur bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten, d. h. für den betreffenden Zeitraum von der glückspielrechtlichen Erlaubnispflicht freigestellt werden und ihnen eine Fortsetzung ihrer bisherigen legalen Tätigkeit ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis ermöglicht wird (vgl. Gesetzesbegründung LT-Drs. 16/11995 S. 32).
2.1.1.1 Diese Differenzierung ist notwendig, um das vom Gesetzgeber mit dem geänderten Glücksspielstaatsvertrag und dem entsprechenden Ausführungsgesetz weiterhin verfolgte Ziel, die Glücksspielangebote zum Schutz der Spieler und der Allgemeinheit vor den Gefahren des Glücksspiels strikt zu regulieren, zu erreichen. Die schon bisher in § 1 GlüStV verfolgten Kernziele sollen unter Berücksichtigung der zum Glücksspielrecht ergangenen Rechtsprechung nationaler Gerichte und des Gerichtshofs der Europäischen Union, der Ergebnisse der Evaluierung des bisherigen Glücksspielstaatsvertrages sowie der europäischen Entwicklung neu akzentuiert und zur Erreichung dieser Ziele eine Glücksspielregulierung mit differenzierten Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen vorgenommen werden, um deren spezifischen Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotential Rechnung zu tragen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 16 f.). Im Hinblick auf das durch sämtliche vorliegenden Studien belegte, besonders hohe Suchtpotential bei Geldspielgeräten in Gastronomiebetrieben und vor allem in Spielhallen und das flächendeckende Angebot an Geldspielgeräten hat der Gesetzgeber gerade für den Bereich der Spielhallen Handlungsbedarf gesehen, um auch und gerade für diesen Bereich einen kohärenten Schutz vor Spielsucht zu schaffen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 30; BayVerfGH, E. v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - juris Rn. 95; BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 18). Mit den in § 29 Abs. 4 GlüStV vorgesehenen Übergangsfristen hat der Gesetzgeber dem Vertrauens- und Bestandsschutzinteresse der Spielhallenbetreiber und ihren Erwartungen an die Amortisation getätigter Investitionen in Abwägung mit den in den §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen Rechnung getragen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32; BayVerfGH, E. v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - juris Rn. 95; BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 18).
Die Erforderlichkeit der Einbeziehung auch der bereits bestehenden, gewerberechtlich und baurechtlich genehmigten Spielhallen in den Anwendungsbereich dieser neuen glücksspielrechtlichen Anforderungen zur Bekämpfung der spezifischen Gefahren dieser Glücksspielform liegt auf der Hand. Um seine Ziele baldmöglichst umsetzen zu können, konnte der Gesetzgeber insbesondere im Hinblick auf den ihm bei der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften zukommenden breiten Gestaltungsspielraum unter Berücksichtigung der berechtigten Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eine Differenzierung der Übergangsfristen je nach dem für die einzelnen Spielhallenbetreiber bestehenden Vertrauensschutz vornehmen (vgl. BVerfG, B. v. 18.3.2013 - 1 BvR 2436/11 - juris Rn. 34; BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 Rn. 19).
Gerade mit Blick auf die besonders gewichtigen Gemeinwohlziele des § 1 GlüStV und die von Geldspielgeräten in Spielhallen diesbezüglich ausgehenden besonderen Gefahren ist es dem Gesetzgeber auch unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht verwehrt, sein glücksspielrechtliches Regelungskonzept durch die Staffelung von sachgerechten Übergangsfristen zeitnah umzusetzen und so - wie beabsichtigt - den stufenweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen zu erreichen. Dabei ist mit zu berücksichtigen, dass mit diesem schrittweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen auch künftig nicht unmöglich gemacht wird und auch nicht alle insoweit getätigten Investitionen völlig entwertet werden (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 20).
2.1.1.2 Es entspricht auch einer sachgerechten Ausübung des Regelungsspielraums des Gesetzgebers, auf den Stichtag 28. Oktober 2011 abzustellen.
Gerade im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der betroffenen Spielhallenbetreiber in das Fortbestehen der bisherigen Rechtslage kommt dem Beschluss der am 28. Oktober 2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz, mit dem 15 der 16 Bundesländer sich auf den neuen Glückspielstaatsvertrag geeinigt und dessen Unterzeichnung am 15. Dezember 2011 beschlossen haben, entscheidende Bedeutung zu und nicht etwa erst der Paraphierung des neuen Glücksspielstaatsvertrages am 15. Dezember 2011 oder der erst im ersten Halbjahr 2012 erfolgten Ratifizierung des Glücksspielstaatsvertrages in den Ländern. Bereits mit der Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Staatsvertrag mussten die von Neuregelungen betroffenen und interessierten Kreise mit der beabsichtigten Rechtsänderung für Spielhallen rechnen. Dem steht nicht entgegen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts das schutzwürdige Vertrauen in den Bestand der bisherigen Rechtsfolgenlage für die Betroffenen im Zeitpunkt des endgültigen Gesetzesbeschlusses über die Neuregelung entfällt, weshalb der Gesetzgeber berechtigt ist, den zeitlichen Anwendungsbereich einer Regelung auch auf den Zeitpunkt von dem Gesetzesbeschluss bis zur Verkündung zu erstrecken (vgl. BVerfG, E. v. 3.12.1997 - 2 BVR 882/97 - juris Rn. 42; BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 22). Eine solche Rückerstreckung der Anwendung der streitigen Normen liegt hier aber nicht vor. Auch hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, dass schon mit der Einbringung eines Gesetzesentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ geplante Gesetzesänderungen öffentlich und ab diesem Zeitpunkt mögliche zukünftige Gesetzesänderungen allgemein vorhersehbar werden (vgl. BVerfG, B. v. 10.10.2012 - 1 BvL 6/07 - Rn. 56; BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 22). Eine damit in etwa vergleichbare Konstellation im Bereich der vertraglichen Selbstkoordination der Länder ist hier gegeben. Eine vertragliche Koordination zwischen Bund und Ländern sowie den Ländern untereinander auf der Basis von Staatsverträgen ist nach Art. 30 GG zulässig, soweit dadurch nicht die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung verletzt wird. Haben sich die Bundesländer wie vorliegend auf einen entsprechenden Staatsvertrag im Rahmen ihrer Länderzuständigkeit geeinigt, wird der betreffende Staatsvertrag gemäß Art. 72 Abs. 2 BV vom Ministerpräsidenten nach vorheriger Zustimmung des Landtags abgeschlossen, ohne dass der Staatsvertrag noch einer inhaltlichen Änderung durch den Landtag zugänglich wäre. Mit dem Beschluss vom 28. Oktober 2011 stand damit fest, dass der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag in der beschlossenen Form den jeweiligen Länderparlamenten zur Unterrichtung vorgelegt und am 15. Dezember 2011 von den Ministerpräsidenten unterschrieben werden sollte (Presseinformationen des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr zur Sitzung des niedersächsischen Landtags am 13. Oktober 2011). Weitere Änderungen sollten nach diesem Beschluss nicht mehr erfolgen. Der Zustimmungsbeschluss des Landtags nach Art. 72 Abs. 2 BV entfaltet insoweit nur noch Ermächtigungsfunktion für die Ratifizierung und Transformation. Die Befugnis des Ministerpräsidenten, den Vertrag zu unterschreiben, ergibt sich bereits aus Art. 47 Abs. 3 BV, die Pflicht zur rechtzeitigen Information des Landtags aus Art. 55 Nr. 3 BV. Aufgrund dieses Verfahrens steht der Inhalt des abzuschließenden Staatsvertrages letztlich bereits mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz, dass der Vertrag mit dem beschlossenen Inhalt unterschrieben werden soll, fest (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 22).
2.1.1.3 Die Stichtagsregelung ist auch nicht deshalb sachwidrig, weil das maßgebliche Abgrenzungskriterium gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung ist, und nicht der der Antragstellung. Bestand nämlich ab dem der Öffentlichkeit bekannten Zeitpunkt, dem 28. Oktober 2011, der im Übrigen in den entsprechenden Foren deutlich kommuniziert wurde, die vom Gesetzgeber angenommene Gefahr, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage für Spielhallen Vorratserlaubnisse beantragt bzw. erwirkt werden, um so ggf. noch in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen, ist das Abstellen des Gesetzgebers auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis sachgerecht. Wenn es Ziel des Gesetzgebers war, derartige Mitnahmeeffekte für den Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten der Neuregelung zu verhindern (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32), ist dies gerade im Hinblick auf den besonders wichtigen Gemeinwohlbelang des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht ein sachlich hinreichender Gesichtspunkt für die Wahl dieses Stichtags (vgl. BayVerfGH, E. v. 28.6.2013 - Vf 10 - VII - 12 u. a. - juris Rn. 96). Denn abgesehen davon, dass, wie oben bereits ausgeführt wurde, dem Gesetzgeber bei der Festlegung von Stichtagen ein weites Gesetzgebungsermessen zusteht, sprechen auch gewichtige Gesichtspunkte für das Abstellen des Gesetzgebers auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung. Denn erst mit der gewerberechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle darf der Spielhallenbetreiber die Spielhalle legal betreiben und erlangt eine Rechtsposition die geeignet ist, einen weiterreichenden Vertrauenstatbestand zu eröffnen, als dies während des Laufs des Antragsverfahrens der Fall sein kann. Dagegen erwiese sich eine Stichtagsregelung, die auf die bloße Antragstellung hinsichtlich einer gewerberechtlichen Erlaubnis für eine geplante Spielhalle abstellte, nicht als sachlich geeignetes Abgrenzungskriterium. Mit der Antragstellung steht nämlich gerade noch nicht fest, ob der Spielhallenbetreiber jemals eine Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung erhalten und demgemäß die Spielhallen legal betreiben kann (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 24).
Auch die Gesetzesbegründung zu § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32) spricht für den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO als Stichtag für die verkürzte Übergangsfrist, da dort eben nicht auf „Vorratsanträge“, sondern ausdrücklich auf „Vorratserlaubnisse“ abgestellt wird. Im Übrigen lässt sich auch nur der vom Gesetzgeber gewählte Stichtag genau bestimmen. Würde man auf die Antragstellung abstellen, wäre unklar, ob dies der Tag sein sollte, an dem überhaupt formal ein Antrag auf Erteilung der gewerblichen Erlaubnis gestellt wurde oder ob der Tag gemeint sein sollte, an dem der Antrag entscheidungsreif, also mit den erforderlichen Unterlagen, bei der Behörde vorliegt. Ein auf die Antragstellung abstellender Stichtag wäre damit letztlich nicht geeignet, eine eindeutige Differenzierung zwischen den beiden Fallgruppen mit jeweils unterschiedlichen Übergangsfristen vorzunehmen (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477- juris Rn. 25).
Selbst wenn man vorliegend jedoch mit den Bevollmächtigten der Klägerin auf den Zeitpunkt der Antragstellung abstellen wollte, läge dieser nach dem maßgeblichen Stichtag am 28. Oktober 2011. Da der jeweilige Antragsteller dafür zu sorgen hat, dass seine Antragsunterlagen vollständig sind, geht der Umstand, dass der für die Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i GewO erforderliche Auszug aus dem Gewerbezentralregister erst am 29. Oktober 2011 bei der Beklagten vorlag, zulasten der Klägerin. Da die vollständigen Antragsunterlagen für die Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i GewO erst nach dem maßgeblichen Stichtag bei der Beklagten vorlagen, braucht es auch keiner Entscheidung über die Frage, ob eine verzögerte Behandlung dieses gewerberechtlichen Antrages durch die Beklagte im Raum steht. Eine solche wäre überdies zu verneinen, da der Klägerin die beantragte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO bereits am 16. November 2011, d. h. nach einer knapp dreiwöchigen Bearbeitungszeit, erteilt wurde.
2.1.2 Die Stichtagsregelung bzw. die unterschiedlichen Zeiträume in denen nach § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV der Betrieb der Spielhallen mit den §§ 24 bis 26 GlüStV als noch vereinbar gilt, verstoßen auch nicht gegen die Eigentumsfreiheit bzw. das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nach Art. 14 Abs. 1 GG oder die entsprechende Grundrechtsgewährleistung in Art. 103 Abs. 1 BV.
2.1.2.1 Es kann letztlich dahin gestellt bleiben, ob der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG hier überhaupt eröffnet ist.
Die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO unterfällt wohl nicht bereits grundsätzlich dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. dazu BVerfG, E. v. 13.2.1964 - 1 BvL 17/61 - juris Rn. 58; BVerfG, B. v. 10.6.2009 - 1 BvR 198/08 - juris Rn. 18; BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 28). Dies kann allerdings dann in Betracht kommen, wenn zu der öffentlich-rechtlichen Gewährung einer Rechtsposition, hier der Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle, hinzukommt, dass diese Rechtsposition auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruht (vgl. BVerfG, Wv. 24.2.2010 - 1 BvR 27/09 - juris Rn. 62). Das ist dann der Fall, wenn der Spielhallenbetreiber umfangreiche Investitionen für die Errichtung und den Betrieb seiner Spielhalle gerade im Vertrauen auf den Bestand der Erlaubnis getätigt hat. Das liegt hier aber nicht vor. Denn jedenfalls im vorliegenden Fall beruhen die von der Klägerin getätigten Investitionen nicht auf dem Vertrauen in die gewerberechtliche Erlaubnis. Die Beklagte erteilte zwar bereits am 19.März 2010 die Baugenehmigung für die Einrichtung der Spielhalle „...“ in dem Anwesen auf dem Grundstück Flur Nr. ... der Gemarkung .... Die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO hat die Beklagte der Klägerin erst mit Bescheid vom 16. November 2011 erteilt. Die Tatsache, dass ausweislich der Akten die Antragsunterlagen erst nach Eintritt des Stichtages (28. November 2011) vollständig bei der Beklagten vorlagen, schließt jedenfalls ein Vertrauen auf den Bestand der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO bis zu deren Erteilung aus (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 28).
2.1.2.2 Es bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung, ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb der Klägerin als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 103 Abs. 1 BV genießt. Davon geht allerdings der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 28. Juni 2013 (BayVerfGH, E. v. 28.6.2013 - Vf 10 - VII - 12 u. a. - juris Rn. 114) aus, soweit er hierzu ausgeführt hat: „Die Eigentumsgarantie schützt das Erworbene, hat also die Ergebnisse geleisteter Arbeit zum Gegenstand … Die Betreiber bestehender Spielhallen sind insoweit in ihrem Grundrecht auf Eigentum berührt, als sie die neuen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen … nicht erfüllen und der Fortbestand ihrer Betriebe nach Ablauf der Übergangsfristen in Frage steht. Sie haben in den Betrieb von nach der bisherigen Rechtslage zulässigen Spielhallen investiert und die entsprechenden Genehmigungen nach Bau- und Gewerberecht erlangt“. Demgegenüber hat das Bundesverfassungsgericht hierüber noch nicht abschließend entschieden (vgl. BVerfG, B. v. 10.6.2009 - 1 BvR 198/08 - juris Rn. 17; BayVGH B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 29).
Auch wenn der Spielhallenbetrieb der Klägerin den Eigentumsschutz aus Art. 14 GG genießt, stellt der Eingriff in den Bestand des auf der Grundlage der unbefristet erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis begonnenen Spielhallenbetriebs keine verfassungswidrige Legalenteignung dar (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.147 - Rn. 30). Denn eine Enteignung im Rechtssinne liegt nur dann vor, wenn sie darauf gerichtet ist, konkrete Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen (vgl. BVerfG, B. v. 2.3.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 73). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Mit dem durch die Übergangsregelung bewirkten Eingriff in den Bestand des aufgrund der unbefristet erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis legalen Spielhallenbetriebs stellt der Gesetzgeber lediglich Inhalts- und Schrankenbestimmungen für die Nutzung des Eigentums auf (vgl. BayVerfGH vom 28.6.2013 - Vf. 10 - VII - 12 u. a. - juris Rn. 115). Denn aus der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung kann nicht hergeleitet werden, dass eine vom Eigentumsrecht umfasste Befugnis nach ihrem Entstehen für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten bleiben muss. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt entschieden, dass der Gesetzgeber bei der Neuordnung eines Rechtsgebiets durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten kann, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten Vertrauen auf den Fortbestand eines erworbenen Rechts verdienen (vgl. z. B. BVerfG, B. v. 24.2.2010 - 1 BvR 27/09 - juris Rn. 65; BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 30).
2.1.2.3 Handelt es sich danach bei den angegriffenen Vorschriften allenfalls um verfassungsrechtlich zulässige Inhaltsbeschränkungen des Eigentums, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. BVerfG, B. v. 24.2.2010 - 1 BvR 27/09 - juris Rn. 64). Gemessen hieran ist ein Grundrechtsverstoß nicht festzustellen. Der Gesetzgeber hat die Grenzen der inhaltlichen Eigentumsbeschränkung nicht in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise missachtet. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin selbst in unverhältnismäßiger Weise in ihrem Eigentum beschränkt würde. Dabei ist zum einen in Erwägung zu ziehen, dass die Klägerin in dem Gebäude noch eine Spielhalle betreiben darf und dass sie den Teil des bestehenden Gebäudes, in dem sich die Spielhalle „...“ befand, anderweitig nutzen kann. Zu denken ist hier beispielweise an das Angebot von bloßen Unterhaltungsspielen außerhalb des Geltungsbereichs von § 2 Abs. 3 GlüStV. Die von der Klägerin getätigten Investitionen sind damit nicht vollständig verloren (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 31). Auch das Inventar kann anderweitig verwendet oder wieder veräußert werden. Die Klägerin hat insbesondere keinen Rechtsanspruch darauf, ihre Spielhalle solange betreiben zu dürfen, bis ihre Investitionen amortisiert sind. Denn die Interessen der Klägerin sind abzuwägen mit dem Wohl der Allgemeinheit und dem mit der Neuregelung des Glücksspielrechts verfolgten Ziel der Eindämmung der Spielsucht, die insbesondere, wie oben bereits dargelegt, durch das Glücksspiel an Geldspielautomaten in Spielhallen in besonderer Weise gefördert wird. Der Umsetzung der Ziele des neuen Glücksspielrechts kommt dabei eine überragende Bedeutung zu. Der Gesetzeszweck, die Spielmöglichkeiten zu beschränken und damit im Hinblick auf das hohe Suchtpotential bei Geldspielgeräten die Gefahren der Spielsucht einzudämmen, stellt einen wichtigen gesetzgeberischen Belang dar, der es rechtfertigt, private, insbesondere wirtschaftliche Belange einzelner Spielhallenbetreiber geringer zu gewichten (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 31).
2.1.3 Auch das Recht auf Berufs- bzw. Gewerbefreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG wird durch die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht verletzt.
2.1.3.1 Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ist eröffnet, da der Betrieb einer Spielhalle eine berufliche bzw. gewerbliche Betätigung darstellt, die durch Art. 12 Abs. 1 GG vor staatlichen Beeinträchtigungen geschützt ist.
Das Bundesverfassungsgericht beurteilt Einschränkungen der Berufsfreiheit grundsätzlich am Maßstab der Verhältnismäßigkeit und unterscheidet dabei danach, auf welcher Stufe der Berufsfreiheit die Regelung ansetzt. Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden. Allerdings müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Hingegen sind objektive oder subjektive Berufswahlbeschränkungen nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig (vgl. BVerfG, U. v. 10.6.2009 - 1 BvR 706/08 u. a. - juris Rn. 165).
Die Festsetzung von Übergangsvorschriften im neuen Glücksspielstaatsvertrag durch den Gesetzgeber enthält keine Beschränkung der Berufswahlfreiheit. Weder wird der Zugang zum Beruf eines Spielhallenbetreibers an sich verhindert oder von besonderen Voraussetzungen abhängig gemacht noch die Klägerin verpflichtet, diesen Beruf aufzugeben. Es steht ihr jederzeit frei, eine andere Spielhalle an einem nicht unter die Restriktionen des Glücksspielstaatsvertrags fallenden Ort zu eröffnen. Die gesetzlichen Regelungen beschränken daher lediglich die ortsbezogene Ausübung dieser beruflichen Tätigkeit (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 35).
2.1.3.2 Regelungen der Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, U. v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/97 - juris Rn. 26). Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die angegriffene Regelung.
Wie bereits dargelegt ist die gesetzliche Festsetzung der strittigen Übergangsfristen gerechtfertigt, um die Ziele der Neuregelung des Glücksspielrechts in absehbarer Zeit zu erreichen. Durch diese soll gerade dem von Spielhallen ausgehenden Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotential Rechnung getragen werden. Es liegt im überwiegenden Wohl der Allgemeinheit, das Glücksspielangebot im Hinblick auf die Gefahren des Glücksspiels strikt zu regulieren und zu begrenzen. Die festgesetzten Übergangsvorschriften sind dazu geeignet, weil sie die Durchsetzung der gesetzlichen Vorschriften zu einem zeitnahen Termin ermöglichen. Zur Erforderlichkeit der Übergangsvorschriften wurde bereits dargelegt, dass dem Gesetzgeber bei der Festsetzung der Übergangsvorschriften ein weiter Beurteilungsspielraum zukommt und die einjährige Übergangsfrist in den vom Gesetz genannten Fällen im Hinblick auf den relativ geringen Vertrauensschutz der Spielhallenbetreiber, denen erst nach dem Stichtag 28. November 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, verhältnismäßig ist. Bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe ist die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt, zumal im Hinblick auf die Berufsausübung des einzelnen Spielhallenbetreibers lediglich eine geringe Beeinträchtigung seines Rechts auf Berufsfreiheit vorliegt, so dass die einjährige Übergangsfrist mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1477 - juris Rn. 37).
Dabei verliert der Vertrauensschutz wesentlich an Gewicht, wenn die ihn begründende gewerberechtliche Erlaubnis - wie hier - erst zu einem Zeitpunkt beantragt und erteilt worden ist, als die restriktivere glückspielrechtliche Neuregelung bereits absehbar war. In solchen Fällen ist bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe, der Berufsausübung des einzelnen Spielhallenbetreibers und seiner wirtschaftlichen Interessen einerseits und des öffentlichen Interesses an der wirksamen Bekämpfung der Gefahren pathologischer Spielsucht andererseits die Grenze der Zumutbarkeit durch die einjährige Übergangsfrist im Hinblick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 GG noch gewahrt (vgl. zum Ganzen BayVGH, B. v. 8.4.2014 - 22 CS 14.224 - juris Rn. 17 f.).
3. Nach allem war die Klage daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Als im Verfahren unterlegen hat die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Ausspruch hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Das Gericht erachtet die Voraussetzungen der § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4, § 124 a VwGO für eine Zulassung der Berufung für nicht gegeben.
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