Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 26. Juli 2016 - 10 S 16.1423

Der Antrag der Beiladungsinteressierten auf Beiladung zum Beschwerdeverfahren der Antragstellerin (10 CS 16.893) gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 11. April 2016 wird abgelehnt.

I. Die Beiladungsinteressierte hat beantragt, zum Beschwerdeverfahren der Antragstellerin (10 CS 16.893) gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 11. April 2016 beigeladen zu werden. Mit diesem Beschluss war der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid vom 2. März 2016 abgelehnt worden. Mit diesem Bescheid hatte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Vermittlung bestimmter Sportwetten untersagt.

Die Antragstellerin betreibt in der A.-Straße 3 in A. eine Betriebsstätte für die Vermittlung von Sportwetten.

Bei einer Betriebskontrolle am 24. Dezember 2015 wurde festgestellt, dass die Antragstellerin dort nach Auffassung der Antragsgegnerin unzulässige Live- und Ergebniswetten vermittelt.

Mit Bescheid vom 2. März 2016 untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und Livewetten in der genannten Betriebsstätte. Von der Untersagung nahm sie Ergebniswetten und Liveendergebniswetten aus. Zudem führte sie beispielhaft einzelne Wetten auf, die von der Untersagungsverfügung umfasst waren.

Gegen diesen Bescheid erhob die Antragstellerin am 10. März 2016 Klage. Zugleich beantragte sie, die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen die Ziffern 1, 2 und 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 anzuordnen (Au 5 S 16.377). In diesem Verfahren beantragte die Antragstellerin, die Beiladungsinteressierte beizuladen. Die Antragstellerin vermittle die Wetten für die Beiladungsinteressierte. Sie stütze sich unmittelbar auf die Dienstleistungsfreiheit der Beiladungsinteressierten. Der Ausgang des Verfahrens habe daher unmittelbar Auswirkungen auf die Position der Beiladungsinteressierten. Zudem rechtfertige der Zweck der Beiladung, den Streitstoff umfassend aufzuklären, die Beiladung der Beiladungsinteressierten.

Das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg lehnte den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage mit Beschluss vom 11. April 2016 ab. Über den Beiladungsantrag der Antragstellerin für die Beiladungsinteressierte entschied es nicht.

Die Antragstellerin legte am 2. Mai 2016 Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 11. April 2016 ein und beantragte im Beschwerdeverfahren wiederum, die Beiladungsinteressierte beizuladen.

Mit Schriftsatz vom 30. Juni 2016 stellte die Beiladungsinteressierte selbst den Antrag, sie zu dem unter dem Aktenzeichen 10 CS 16.893 geführten Rechtsstreit als notwendig im Sinn von § 65 Abs. 2 VwGO beizuladen. Zur Begründung dieses Antrags wird im Wesentlichen ausgeführt:

Das Verwaltungsgericht Augsburg habe über den von der Antragstellerin gestellten Antrag, die Beiladungsinteressierte beizuladen, nicht entschieden. Der Rechtsstreit betreffe aber offenkundig ausschließlich das Recht der Beiladungsinteressierten auf freien Dienstleistungsverkehr und kein eigenes Recht der Antragstellerin. Es gehe deshalb um eine notwendige Beiladung. Die Beiladung sei außerdem notwendig unter dem Aspekt des rechtlichen Gehörs und der Effektivität des freien Dienstleistungsverkehrs. Die Beiladungsinteressierte könne dem Senat zahlreiche entscheidungserhebliche Erkenntnisse vermitteln, die er auf andere Weise nicht erlangen könne wie z. B. Informationen zum Konzessionsverfahren. Auch sei die Beiladungsinteressierte im Unterschied zur Antragstellerin bundesweit tätig. Sie könne daher über die in den Blick zu nehmende bundesweite Praxis im Bereich der Glücksspiele und Sportwetten informieren. Die Beiladungsinteressierte sei gemäß § 65 Abs. 2 VwGO notwendig beizuladen, denn durch die Sachentscheidung des Verwaltungsgerichts sei ein Recht der Beiladungsinteressierten missachtet worden. Es werde über ein Recht der Beiladungsinteressierten entschieden. Daher bestehe eine absolute Identität des Streitgegenstandes im Verhältnis zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin und im Verhältnis zwischen der Antragsgegnerin und der Beiladungsinteressierten. Es werde auf die Gambelli-Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 9. September 2014 verwiesen. Auch die Europäische Kommission habe im Schriftsatz vom 6. November 2014 ebenso wie das Amtsgericht Sonthofen in dem Vorlagebeschluss in der Rechtssache C-336/14 ausgeführt, dass der Tätigkeit des Vermittlers keine selbstständige Bedeutung bezüglich des Rechts des freien Dienstleistungsverkehrs zukomme. Zudem sei die Beiladungsinteressierte einfach beizuladen. Dies ergebe sich aus dem Gesichtspunkt der Effektivität des Unionsrechts und des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Insoweit werde auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 14. April 2016 (4 B 860/15) verwiesen. Allerdings vermittle die Antragstellerin ausschließlich Wetten der Beiladungsinteressierten. Eine Verweigerung der Beiladung verletze das rechtliche Gehör der Beiladungsinteressierten, da sie sehr umfassend zu einer sachgerechten unionsrechtskonformen Klärung der komplexen Sach- und Rechtslage beitragen könne, die nicht ohne Vorlage zum EuGH erfolgen könne. Die Verbotsverfügung sei nämlich rechtswidrig, wenn die konkreten Anwendungsmodalitäten nicht allen Anforderungen des Unionsrechts und der Rechtsprechung des EuGH genügten. Es werde insbesondere auf die Werbung der staatlichen Anbieter für Sportwetten und das nicht unproblematische Konzessionsverfahren verwiesen. Auch in rechtlicher Hinsicht könne die Beiladungsinteressierte ergänzende und vertiefende Ausführungen machen. Das allein zuständige Hessische Ministerium des Inneren und für Sport nehme eine andere Sichtweise als die Antragsgegnerin ein. Insbesondere werde mit der Entscheidung der Antragsgegnerin die sachnähere, länderübergreifende Zuständigkeit konterkariert. Nur das Verwaltungsgericht Wiesbaden und der Verwaltungsgerichtshof Kassel könnten im Verhältnis zur Beiladungsinteressierten entscheiden, ob mit Blick auf das Unionsrecht gegenüber der Beiladungsinteressierten und ihren Vermittlern die Beschränkungen aus dem Staatsvertrag angewendet werden dürften. Daher sei die Antragsgegnerin auch sachlich unzuständig. Würde man es einzelnen Städten und Gemeinden gestatten, die eigene Perspektive an die Stelle der Konzessionsstelle zu setzen, werde die für die unionsrechtliche Legitimation entscheidende Kohärenz und Systematik ad absurdum geführt. Es werde auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 (4 B 860715) verwiesen. Die Notwendigkeit der einfachen Beiladung bestehe schließlich unter dem Aspekt der Prozessökonomie. Würde die Beiladungsinteressierte nicht beigeladen, müsste sie zur Wahrung ihres Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr selbstständig gegen die Antragsgegnerin klagen. Dieses eigene Klagerecht stehe der Beiladungsinteressierten zu. Die Wahrnehmung dieses Klagerechts würde aber zu einer doppelten Belastung der Justiz und Verwaltung führen.

Zudem seien Sportwetten kein genehmigungspflichtiges Glücksspiel. Bei einer Sportwette zu festen Quoten hänge die Entscheidung über Gewinn und Verlust einzig und allein vom menschlichen Verhalten, namentlich vom Verhalten der Sportler und nicht vom Zufall ab. Im Anwendungsbereich des Unionsrechts verbiete sich die Entscheidung anhand einer Prognose der Erfolgsaussichten der Klage. Das Unionsrecht verlange den Nachweis eines Vollmaßes an Systematik und Kohärenz und zwar bezogen auf das gesamte Gebiet der Bundesrepublik, um einen Eingriff in den freien Dienstleistungsverkehr ausnahmsweise als legitimiert anzusehen. Praktische Schwierigkeiten bei der Ermittlung des vollständigen Sachverhalts seien unionsrechtlich gleichgültig und entbänden das Verwaltungsgericht nicht von einer vollständigen Prüfung, ob objektiv und dauerhaft ein Vollmaß an Kohärenz und Systematik bundesweit gegeben sei. Wenn diese vollständige Prüfung des Verwaltungsgerichts im Eilverfahren nicht möglich sei, müsse das Verwaltungsgericht dem höherrangigen Unionsrecht den ihm gebührenden Anwendungsvorrang einräumen.

Mit Schriftsatz vom 21. Juli 2016 nahm die Beiladungsinteressierte zu weiteren rechtlichen Aspekten Stellung. Es fehle an einer systematischen und kohärenten Glücksspielpolitik. Das Fehlen einer Erlaubnis dürfe einem EU-Anbieter nicht entgegengehalten werden. Die materiellrechtlichen Regelungen über Art und Zuschnitt von Sportwetten seien keine Verbotsnormen, die sich an den Anbieter wendeten. Die Regelungen des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV richteten sich nur an die Erlaubnisbehörden. Ansonsten würden diese Vorschriften dem Bestimmtheitsgebot nicht genügen. Die Konkretisierung der Regelungen in § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV sei ausschließlich Sache der Erlaubnisbehörde. Die Antragsgegnerin dürfe auf diese Vorschriften nicht zurückgreifen. Die Antragsgegnerin verfolge kein Vollzugskonzept, die Beiladungsinteressierte stelle eine Art Versuchskaninchen dar. Zudem sei eine bundesweite Betrachtung geboten. Es liege ein struktureller Vollzugsverzicht vor. Dies gelte für den gesamten Internetbereich, der ca. 60% bis 70% des Umsatzes der Sportwettenanbieter ausmache. Hinzu komme die anreizende und ermunternde Werbung der staatlichen Anbieter. Da sich die Vorschriften des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV nur an die Erlaubnisbehörde richteten, ahnde die Antragsgegnerin ein formell illegales Dienstleistungsangebot. Der Vorwurf der formellen Illegalität dürfe dem Vermittler aber nicht gemacht werden, weil das unionsrechtswidrige Monopol über § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV fortbestehe. Eine Eingriffsmöglichkeit der Aufsichtsbehörden wegen des materiellrechtlichen Fehlens der Erlaubnisfähigkeit existiere nicht.

Bezüglich der Einzelheiten wird auf die vorgelegten Behördenakten sowie die Gerichtsakten auch im Verfahren 10 CS 16.893 verwiesen.

II. Der Antrag der Beiladungsinteressierten auf Beiladung zum Beschwerdeverfahren der Antragstellerin (10 CS 16.893) gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 11. April 2016 ist abzulehnen, weil die Voraussetzungen für eine Beiladung nach § 65 Abs. 1 oder Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

1. Eine notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO setzt voraus, dass Dritte an einem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt sind, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies ist dann der Fall, wenn die begehrte Sachentscheidung des Gerichts nicht getroffen werden kann, ohne dass dadurch gleichzeitig unmittelbar und zwangsläufig Rechte oder Rechtsverhältnisse Dritter gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden (BayVGH, B. v. 23.6.2015 - 10 C 15.772 - juris Rn. 24 m. w. N.).

Durch die gerichtliche Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (10 CS 16.893) wird jedoch unmittelbar nur das Rechtsverhältnis zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin vorläufig gestaltet. In diesem Verfahren wird gerade keine Entscheidung über den Streitgegenstand getroffen, die auch der Beiladungsinteressierten gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Denn die für Erteilung der Veranstalterkonzession (§ 4a GlüStV) zuständige Behörde des Landes Hessen ist an die Entscheidung der Antragsgegnerin, die lediglich das Rechtsverhältnis zur Vermittlerin betrifft, nicht gebunden.

Die Untersagung der von der Antragstellerin vermittelten Wetten betrifft zwar faktisch auch die Beiladungsinteressierte, weil die Antragstellerin nicht mehr alle von der Beiladungsinteressierten angebotenen Wetten vermitteln darf. Wie die Beiladungsinteressierte zutreffend dargelegt hat, wirkt sich die Untersagung der Vermittlung bestimmter Sportwetten gegenüber der Antragstellerin auf ihre durch Art. 56 AEUV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit aus (vgl. BVerfG, B. v. 3.9.2013 - 1 BvL 7/12 - juris Rn. 17). Die rechtliche Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung besteht aber nicht bereits dann, wenn die Beiladungsinteressierte geltend machen kann, durch den von der Antragstellerin angefochtenen Verwaltungsakt in ihren Rechten verletzt zu sein (Czybulka in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 65 Rn. 111; OVG NRW, B. v. 14.4.2016 - 4 B 860/15 - juris Rn. 10 m. w. N.).

Auch wenn die Beiladungsinteressierte als Nicht-Adressatin durch die an die Antragstellerin gerichtete glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung in ihren Grundfreiheiten betroffen ist, würde sie von einer etwaigen Bestandskraft der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung nicht erfasst, weil ihr die Untersagungsverfügung nicht bekannt gegeben worden ist und ihr gegenüber damit nicht wirksam ist. Sie wäre nicht gehindert, ihre eigenen Rechte mit einer Anfechtungsklage weiterzuverfolgen (BayVGH, U. v. 12.6.2012 - 10 B 10.2959 - juris Rn. 18 m. w. N.).

Der notwendigen Beiladung der Beiladungsinteressierten steht zudem entgegen, dass sie von einer Entscheidung des Gerichts zugunsten der Antragstellerin nicht negativ betroffen wäre. Denn nur eine durch den Ausgang des Rechtsstreits potentiell negative Betroffenheit löst das gesetzliche Beiladungsgebot des § 65 Abs. 2 VwGO aus (Czybulka, a. a. O., Rn. 113; OVG NRW, a. a. O., Rn. 8). Gemeint sind mit der unmittelbaren und zwangsläufigen Gestaltung von Rechten Dritter die klassischen Fälle der Drittwirkung von Verwaltungsakten, bei denen das Obsiegen des Klägers unmittelbar zu einer Belastung des Dritten führt. Eine solche Konstellation ist hier gerade nicht geben, weil die Antragstellerin und die Beiladungsinteressierte dasselbe rechtliche Ziel verfolgen, nämlich dass die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin, die möglicherweise das Recht der Antragstellerin aus Art. 2 Abs. 1 GG und das Recht der Beiladungsinteressierten aus Art. 56 AEUV verletzt, angeordnet wird. In den Fällen wie dem vorliegenden, wo eine Parallelität der Interessen der Beiladungsinteressierten und der Antragstellerin besteht, kommt eine notwendige Beiladung folglich nicht in Betracht (BayVGH, U. v. 12.6.2012 - 10 B 10.2959 - juris Rn. 18 m. w. N.)

2. Es besteht auch kein Anspruch der Beiladungsinteressierten auf einfache Beiladung im Sinne von § 65 Abs. 1 VwGO. Zwar werden durch die Entscheidung über den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin Interessen der Beiladungsinteressierten berührt. Jedoch steht es im Einklang mit dem Sinn und Zweck dieser Regelung, das den Gerichten eingeräumte Ermessen hier dahingehend auszuüben, dass eine Beiladung der Beiladungsinteressierten unterbleibt.

Wird der Antrag der Antragstellerin nach § 80 Abs. 5 VwGO abgelehnt, darf die Antragstellerin die von der Beiladungsinteressierten angebotenen Sportwetten vorläufig nicht mehr vermitteln. Darin liegt eine Beeinträchtigung der Rechte der Beiladungsinteressierten aus Art. 56 AEUV, weil die Vermittlung von Sportwetten nur einen unselbstständigen Teil des Dienstleistungsverhältnisses zwischen dem ausländischen Wettanbieter und dem inländischen Wettkunden darstellt (so schon BayVGH, U. v. 18.4.2012 - 10 BV 10.2273 - juris Rn. 57).

Es entspricht hier jedoch dem Sinn und Zweck von § 65 Abs. 1 VwGO, im Rahmen der Ausübung des durch diese Regelung eingeräumten Ermessens von einer Beiladung der Beiladungsinteressierten abzusehen.

Sinn und Zweck der Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO ist es in erster Linie, einerseits Dritten die Wahrnehmung ihrer rechtlichen Interessen in Bezug auf den Streitgegenstand zu ermöglichen, insbesondere sich mit ihrem Rechtsstandpunkt Gehör zu verschaffen (2.1), und andererseits die in § 121 Nr. 1 VwGO normierte Rechtskraftbindung auf sie zu erstrecken (2.2), um dadurch etwaigen weiteren Rechtsstreitigkeiten und der sich daraus ergebenden Möglichkeit widersprüchlicher Entscheidungen vorzubeugen (vgl. BayVGH, B. v. 23.6.2015 - 10 C 15.772 - juris Rn. 37 m. w. N.).

2.1 Eine Beiladung, die - wie von der Beiladungsinteressierten vorgetragen - die umfassende Aufklärung des Streitstoffes zum Zweck hat, soll dem Gericht helfen, den Anforderungen des Untersuchungsgrundsatzes nach § 86 Abs. 1 VwGO nachzukommen (Czybulka, a. a. O., Rn. 20). Die Möglichkeit der umfassenden Aufklärung des Streitstoffs stellt sich daher lediglich als Folge der Beiladung und damit allenfalls als Nebenzweck dar, der die Beiladung nur dann rechtfertigen kann, wenn durch die zu treffende Entscheidung zugleich rechtliche Interessen eines Dritten berührt werden und die Beiladung damit auch im Interesse ihres primären Zwecks, dem Dritten die Wahrnehmung seiner rechtlichen Interessen und die Darlegung seines Rechtsstandpunktes zu ermöglichen, geboten erscheint (vgl. BayVGH, B. v. 23.6.2015, a. a. O., Rn. . 42). Die Wahrung ihrer rechtlichen Interessen ist der Beiladungsinteressierten jedoch in gleicher Weise möglich, wenn sie aus eigenem Recht Rechtsmittel gegen die streitgegenständliche Untersagungsverfügung einlegt und ggf. vorläufigen Rechtsschutz beantragt, weil dann das sich aus Art. 56 AEUV ergebende Recht auf freien Dienstleistungsverkehr unmittelbar bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen ist. Die von der Beiladungsinteressierten angesprochenen Probleme im Konzessionsverfahren sind für das hier allein strittige Rechtsverhältnis zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin nicht entscheidungserheblich. Sollte die für die Vergabe der Konzessionen zuständige Behörde des Landes Hessen eine andere Auffassung als die Antragsgegnerin bezüglich der Zulässigkeit bestimmter Sportwetten vertreten, so hätte dies allenfalls die Folge, dass nach der Erteilung der entsprechenden Konzession für die Beiladungsinteressierte die Untersagungsverfügung gegenüber der Antragstellerin - sollte sie bestandskräftig werden - rechtswidrig werden würde. Auch ist dem Senat bereits durch den Tatsachenvortrag der Antragstellerin und die im Beschwerdeverfahren von der Antragstellerin vorgelegten Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Münster hinreichend bekannt, dass bundesweit kein einheitlicher Vollzug der materiellen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages festzustellen ist und die staatlichen Wettannahmestellen auch solche Wetten vermitteln, deren Vermittlung der Antragstellerin untersagt worden ist. Ob diese Tatsachen zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Untersagungsverfügung führen, ist jedoch eine Rechtsfrage, die der Senat ohne weitere Sachaufklärung zu entscheiden vermag.

2.2 Auch unter dem Gesichtspunkt der Prozess- und Verfahrensökonomie ist eine Beiladung der Beiladungsinteressierten im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht geboten. Für eine Beiladung aus verfahrensökonomischen Gründen könnte sprechen, dass mehrere Streitkomplexe in einer einheitlichen Entscheidung erledigt werden und divergierende Urteile über denselben Gegenstand vermieden werden könnten, weil mit der Beiladung die Rechtskraft des Urteils gemäß § 121 Nr. 1 VwGO auch auf die Beigeladene erstreckt wird. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes findet jedoch keine Rechtskrafterstreckung statt, so dass insoweit verfahrensökonomische Gründe nicht zum Tragen kommen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).