Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 23. Juni 2015 - 10 C 15.772

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Die Beiladungsinteressierte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

I.

Die Beiladungsinteressierte wendet sich mit der Beschwerde gegen die Ablehnung ihres Antrags auf Beiladung zu einem glücksspielrechtlichen Eilverfahren, in dem die Antragstellerin den Erlass einer einstweiligen Anordnung begehrt, mit der der Antragsgegner verpflichtet werden soll, die von ihm angekündigte Erteilung von 20 Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten zu unterlassen, solange nicht über den Antrag auf Erteilung einer solchen Konzession an die Antragstellerin bestandskräftig entschieden worden ist.

Die Antragstellerin und die Beiladungsinteressierte beteiligten sich jeweils mit einer Bewerbung an dem vom Hessischen Ministerium des Innern und für Sport durchzuführenden Auswahlverfahren zur Erteilung der 20 nach dem Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten.

Mit Bescheiden vom 2. September 2014 lehnte das Hessische Ministerium des Innern und für Sport die Anträge der Antragstellerin und der Beiladungsinteressierten auf Erteilung einer Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten ab und informierte sie in einem gesonderten Schreiben vom 2. September 2014 unter Ankündigung der Konzessionserteilung frühestens für den 18. September 2014 darüber, dass die 20 Beigeladenen aufgrund des Ergebnisses des Auswahlverfahrens jeweils eine der 20 Konzession erhalten sollen.

Die Antragstellerin erhob daraufhin gegen den ablehnenden Bescheid beim Verwaltungsgericht München Verpflichtungsklage (M 16 K 14.4180). Außerdem beantragte sie beim Verwaltungsgericht Wiesbaden den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Antrag, dem Antragsgegner aufzugeben, die angekündigte Erteilung von 20 Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten an die Beigeladenen zu unterlassen, solange nicht über den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung einer Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten bestandskräftig entschieden wurde (5 L 1458/14.Wi).

Mit Beschluss vom 1. Oktober 2014 erklärte sich das Verwaltungsgericht Wiesbaden für örtlich unzuständig und verwies den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung an das Verwaltungsgericht München (M 16 E 14.4518).

Auch die Beiladungsinteressierte führt vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden ein Eilverfahren, das auf die Unterlassung der Konzessionserteilung gerichtet ist (5 L 1438/14.Wi). Mit Schriftsatz vom 3. März 2015 beantragte sie beim Verwaltungsgericht München, sie zu dem den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung betreffenden Verfahren M 16 E 14.4518 beizuladen.

Mit Beschluss vom 13. März 2015 lehnte das Verwaltungsgericht München diesen Beiladungsantrag ab. Zur Begründung führte es aus, der Beiladungsinteressierte habe keinen Anspruch auf Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO. Ein Fall der notwendigen Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO liege nicht vor. Eine Erteilung einer Konzession an die Beiladungsinteressierte sei nicht vorgesehen. Aufgrund der Auswahlentscheidung im Konzessionsverfahren stehe ihr daher keine Rechtsposition zu, die eine notwendige Beiladung rechtfertigen könne. Eine Beiladung sei auch nicht zweckmäßig. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Eilverfahren entfalte keine Bindungswirkung für das von der Beiladungsinteressierten selbst angestrengte Gerichtsverfahren. Diese könne einstweiligen Rechtsschutz in Bezug auf ihren Bewerbungsverfahrensanspruch umfassend in ihrem eigenen Verfahren erlangen. Dass sich dort möglicherweise gleichartige Rechts- und Sachfragen stellten, rechtfertige allein keine Beiladung, zumal die Beurteilung dieser Fragen nicht einheitlich ausfallen müsse. Außerdem beruhten die Entscheidungen in beiden Verfahren maßgeblich auf einer einzelfallbezogenen Prüfung der Bewertung der jeweiligen Konzessionsanträge.

Zur Begründung ihrer gegen den Beschluss vom 13. März 2015 erhobenen Beschwerde führt die Beiladungsinteressierte im Wesentlichen aus, eine Beiladung komme weiterhin in Betracht, weil das Verfahren noch nicht rechtskräftig abgeschlossen sei. Die Beiladungsinteressierte führe ein vergleichbares, auf die Unterlassung der Konzessionserteilung gerichtetes Verfahren beim Verwaltungsgericht Wiesbaden. Die bevorstehende Konzessionserteilung sei ein Verwaltungsakt mit Doppelwirkung. Bei Erteilung der Konzessionen drohten der Beiladungsinteressierten daher unmittelbar rechtliche Nachteile, so dass eine Beiladung geboten sei. Außerdem habe die Entscheidung im Verfahren der Antragstellerin präjudizielle Wirkung für das Verfahren der Beiladungsinteressierten, weil Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs aufgrund ihrer hohen Qualität eine besondere Akzeptanz genössen. Diese Wirkung rechtfertige die Beiladung. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs könne zumindest faktische Auswirkungen auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden haben. Außerdem könne sie Auswirkungen auf die angekündigte Konzessionsvergabe haben. Sie könne dazu führen, dass das Hessische Ministerium des Innern und für Sport das Konzessionsverfahren weiter betreibe. Es bereite derzeit die Konzessionsvergabe dadurch vor, dass es an die 20 Bewerber, denen eine Konzession erteilt werden solle, Fragebögen zur Umsetzung eines Sperrsystems versandt habe. Die Beiladung diene außerdem der Vermeidung widersprüchlicher Entscheidungen, weil sie verhindere, dass Rechtsfragen mangels eines Austausches aller Argumente unterschiedlich beantwortet würden. Darüber hinaus diene sie vor allem dem Zweck einer umfassenden Sachverhaltsaufklärung einschließlich einer vom Verwaltungsgericht München nicht ansatzweise durchgeführten rechtlichen Aufklärung des Streitstoffs, wozu unter IV. bis XIV. der Beschwerdebegründung ausführlich vorgetragen werde. Wegen der Einzelheiten wird auf IV. bis XIV. der Beschwerdebegründung (S. 10 bis 88 der Beschwerdebegründung) Bezug genommen.

Darüber hinaus macht die Beiladungsinteressierte geltend, die Begründung des Verwaltungsgerichts trage die Ablehnung des Beiladungsantrags nicht. In den Verfahren der Antragstellerin und der Beiladungsinteressierten stellten sich nicht vergleichbare, sondern, was die zahlreichen fundamentalen Angriffe auf das Konzessionssystem angehe, identische Rechtsfragen. Es gehe im Kern auch nicht um eine einzelfallbezogene Prüfung der Bewertung des jeweiligen Konzessionsantrages, sondern um die Frage, ob das Konzessionssystem verfassungs- und unionsrechtswidrig sei, wobei es in erster Linie auch um die Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums gehe. Diese Frage könne aber zumindest in letzter Instanz nur einheitlich beantwortet werden, weil das von den Ländern gemeinsam vereinbarte Konzessionssystem nicht in einem Land verfassungswidrig und in einem anderen Land verfassungsmäßig sein könne. Die Begründung des Verwaltungsgerichts beruhe auf einer fehlerhaften Rechtsauffassung zum Prüfungsumfang im Eilverfahren. Das Verwaltungsgericht gehe lapidar davon aus, dass der von der Antragstellerin geltend gemachte Bewerbungsverfahrensanspruch die Rechtmäßigkeit der Regelungen zum Konzessionsverfahren voraussetze. Es vermeide so, sich mit den grundlegenden Rechtsfragen der Verfassungs- und Unionsrechtskonformität des Konzessionssystems auseinanderzusetzen, obwohl die Antragstellerin beantragt habe, die angekündigte Konzessionserteilung zu unterlassen. Dies stelle in der Hauptsache auch eine Leistungsklage auf Unterlassen der Konzessionsvergabe dar, die mit dem Bewerbungsverfahrensanspruch nur insoweit in Zusammenhang stehe, als dieser auch dann verletzt werde, wenn das Auswahlverfahren zur Erteilung der Konzessionen rechtswidrig sei. Die Prämisse des Verwaltungsgerichts, der Bewerbungsverfahrensanspruch setze die Rechtmäßigkeit der betreffenden Regelungen voraus, sei daher offensichtlich falsch. Es gehe vielmehr in erster Linie darum, die Konzessionierung in einem verfassungswidrigen System zu verhindern. Die Beiladung sei deshalb insbesondere im Interesse einer umfassenden Sachaufklärung und rechtlichen Aufarbeitung des Streitstoffs dringend geboten und sinnvoll.

Die Beiladungsinteressierte beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 13. März 2015 aufzuheben und die Beiladungsinteressierte zum Verfahren M 16 E 14.4518 beizuladen.

Der Antragsgegner beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er hält den angefochtenen Beschluss und seine Gründe für zutreffend. Eine Beiladung sei weder notwendig noch aus sonstigen Gründen veranlasst.

Die übrigen Beteiligten haben sich im Beschwerdeverfahren nicht geäußert.

Mit Beschluss vom 18. März 2015 hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt. Über die dagegen von der Antragstellerin am 1. April 2015 erhobene Beschwerde ist noch nicht entschieden.

Ergänzend wird auf die Beschwerdebegründung der Beiladungsinteressierten vom 28. April 2015 und die Gerichtsakten in den Verfahren M 16 E 14.4518, 10 CE 15.764 und 10 C 15.772 sowie die in diesen Verfahren beigezogenen Behördenakten verwiesen.

II.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Dabei kann offenbleiben, ob sie bereits mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig ist, weil die Beiladungsinteressierte das mit ihr verfolgte Ziel seiner Beiladung zum Verfahren M 16 E 14.4518 inzwischen nicht mehr erreichen kann (vgl. BayVGH, B. v. 7.11.2011 - 12 C 01.2501 - juris Rn. 5). Denn jedenfalls ist sie unbegründet (vgl. VGH BW, B. v. 13.9.1984 - 5 S 2049/84 - NVwZ 1986, 141; Czybulka in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 65 Rn. 167).

1. Die Voraussetzungen für eine Beiladung nach § 65 Abs. 1 oder 2 VwGO liegen nicht mehr vor.

Nach § 65 Abs. 1 VwGO kann das Gericht andere, deren rechtliche Interessen durch die Entscheidung berührt werden, beiladen, solange das Verfahren noch nicht rechtskräftig abgeschlossen oder in höherer Instanz anhängig ist. Sind Dritte an dem streitgegenständlichen Rechtsverhältnis derart beteiligt, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann, so sind sie nach § 65 Abs. 2 VwGO beizuladen (notwendige Beiladung). Wie sich daraus ergibt, dass § 65 Abs. 1 VwGO eine Beiladung nur zulässt, solange das Verfahren noch nicht rechtskräftig abgeschlossen oder in höherer Instanz anhängig ist, kommt eine Beiladung unabhängig davon, ob sie im Ermessen des Gerichts steht (§ 65 Abs. 1 VwGO) oder zwingend vorzunehmen ist (§ 65 Abs. 2 VwGO), nur bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens, auf das sie sich bezieht, oder solange in Betracht, bis dieses Verfahren in höherer Instanz anhängig ist. Nach diesem Zeitpunkt ist eine Beiladung zum erstinstanzlichen Verfahren nicht mehr möglich (vgl. BVerwG, U. v. 6.11.1953 - II C 35.53 - juris Rn. 13; Bier in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 26. Ergänzungslieferung 2014, § 65 Rn. 31; Kintz in Posser/Wolf, Beck’scher Online-Kommentar VwGO, Stand: 1.1.2015, § 65 Rn. 25; vgl. zur Beiladung im sozialgerichtlichen Verfahren BSG, B. v. 4.6.2002 - B 12 KR 36/01 B - juris Rn. 9). Ist gegen die Entscheidung im Verfahren, zu dem die Beiladung begehrt wird, ein Rechtsmittel eingelegt worden, so kann eine Beiladung vielmehr nur noch in dem betreffenden Rechtsmittelverfahren erfolgen (vgl. Czybulka in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 65 Rn. 167; Bier in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 26. Ergänzungslieferung 2014, § 65 Rn. 31).

Danach ist eine Beiladung der Beiladungsinteressierten zum Verfahren M 16 E 14.4518 hier aber bereits deshalb ausgeschlossen, weil dieses Verfahren inzwischen in höherer Instanz anhängig ist. Denn das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit Beschluss vom 18. März 2015 abgelehnt, die Antragstellerin hat gegen diesen Beschluss mit Schreiben vom 1. April 2015, das am selben Tag per Telefax beim Verwaltungsgericht eingegangen ist, Beschwerde eingelegt und über die Beschwerde ist bisher noch nicht entschieden worden.

2. Die Beschwerde ist aber auch deshalb unbegründet, weil das Verwaltungsgericht die Beiladung der Beiladungsinteressierten sowohl als notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO als auch als einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO im Ergebnis zu Recht abgelehnt hat.

a) Die Voraussetzungen für eine notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Nach § 65 Abs. 2 VwGO setzt eine solche Beiladung voraus, dass Dritte an dem streitgegenständlichen Rechtsverhältnis derart beteiligt sind, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies ist dann der Fall, wenn die von der Antragstellerin begehrte Sachentscheidung des Gerichts nicht getroffen werden kann, ohne dass dadurch gleichzeitig unmittelbar und zwangsläufig Rechte oder Rechtsverhältnisse Dritter gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden (vgl. BVerwG, U. v. 19.1.1984 - 3 C 88/62 - juris Rn. 32). Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor.

Die Beiladungsinteressierte begehrt ihre Beiladung zu dem Verfahren M 16 E 14.4518, das den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO betrifft, mit der dem Antragsgegner aufgegeben werden soll, die mit Schreiben vom 2. September 2014 angekündigte Erteilung von 20 Konzessionen an die Beigeladenen zu unterlassen, solange nicht über den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung einer Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten bestandskräftig entschieden ist. An dem Rechtsverhältnis, auf das sich dieser Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bezieht, ist die Beiladungsinteressierte aber nicht derart beteiligt, dass die Entscheidung auch ihr gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Denn durch die gerichtliche Entscheidung über den Erlass oder die Ablehnung der begehrten einstweiligen Anordnung werden nicht gleichzeitig unmittelbar und zwangsläufig Rechte oder Rechtsverhältnisse der Beiladungsinteressierten gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben.

aa) Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache (§ 123 Abs. 2 Satz 1 VwGO) eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand des Hauptsacheverfahrens erlassen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Streitgegenstand des Hauptsacheverfahrens ist dabei anders, als die Beiladungsinteressierte meint, nicht eine auf die Unterlassung der Erteilung von Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten gerichtete allgemeine Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage, sondern die beim Verwaltungsgericht München anhängige Verpflichtungsklage der Antragstellerin (M 16 K 14.4180) mit dem Antrag, den Antragsgegner unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 2. September 2014 zu verpflichten, der Antragstellerin eine Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten zu erteilen, hilfsweise den Antragsgegner zur erneuten Entscheidung über den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung einer Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten. Das mit der begehrten einstweiligen Anordnung zu sichernde Recht der Antragstellerin ist daher der mit der Verpflichtungsklage geltend gemachte Anspruch auf Erteilung oder jedenfalls rechtsfehlerfreie Entscheidung über die Erteilung einer Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten nach Maßgabe der §§ 4a bis 4c GlüStV.

Dieses Verständnis des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ergibt sich aus der nach § 122 Abs. 1 in Verbindung mit § 88 VwGO gebotenen Auslegung des Antragsbegehrens.

Zwar geht die Antragstellerin in ihrer Antragsbegründung davon aus, dass der von ihr mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung geltend gemachte Unterlassungsanspruch in der Hauptsache im Wege einer allgemeinen Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage geltend zu machen sei. Gleichwohl folgt aus den Umständen, unter denen die Antragstellerin die einstweilige Anordnung beantragt hat, und insbesondere aus dem im Eilverfahren gestellten Antrag und seiner weiteren Begründung, dass die begehrte einstweilige Anordnung die auf die Erteilung einer Konzession an die Antragstellerin oder die rechtsfehlerfreie Entscheidung darüber gerichtete Verpflichtungsklage und nicht eine allgemeine Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage betrifft.

Abgesehen davon, dass die Antragstellerin eine solche Unterlassungsklage nicht erhoben hat, zeigt bereits ihr Antrag im Eilverfahren, mit dem die vom Antragsgegner angekündigte Konzessionserteilung nur untersagt werden soll, solange nicht über ihren eigenen Antrag auf Erteilung einer Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten bestandskräftig entschieden worden ist, dass es ihr der Sache nach um die Sicherung des von ihr behaupteten und mit der Verpflichtungsklage geltend gemachten Anspruchs auf Erteilung einer solchen Konzession und nicht um die Sicherung eines Unterlassungsanspruchs geht, der losgelöst von dem Begehren bestehen soll, selbst eine Konzession zu erhalten. Bestätigt wird dies auch durch die weitere Begründung des Eilantrags. Denn die Antragstellerin führt in der Antragsbegründung weiter aus, dass es ihr mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung um die Sicherung ihrer im Auswahlverfahren erreichten Rechtsposition gehe. Durch die Erteilung der 20 Konzessionen werde nämlich in ihr Recht aus § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV eingegriffen, an dem Auswahlverfahren zur Erteilung der Sportwettkonzessionen in nichtdiskriminierender Weise teilnehmen zu dürfen. Damit geht es ihr aber gerade um die Sicherung des mit der Verpflichtungsklage geltend gemachten Anspruchs auf Erteilung oder zumindest rechtsfehlerfreie Entscheidung über die Erteilung einer Konzession, wie er sich nach Maßgabe insbesondere von § 4a Abs. 4 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 Satz 1, § 4b Abs. 1 Satz 1, § 4b Abs. 5 und § 4c Abs. 3 GlüStV ergeben kann.

Dementsprechend leitet die Antragstellerin die Rechtswidrigkeit der Ablehnung ihres Konzessionsantrags und der Erteilung der 20 Konzessionen an die Beigeladenen als konkurrierende Mitbewerber auch anders als die Beiladungsinteressierte nicht vorrangig aus der Verfassungs- oder Unionsrechtswidrigkeit des Konzessionssystems als solchem ab, sondern in erster Linie aus der Rechtswidrigkeit der Auswahlentscheidung nach § 4b Abs. 5 GlüStV in Folge einer fehlerhaften und diskriminierenden Auswertung der Antragsunterlagen (S. 14 bis 72 der Antragsbegründung) und schwerwiegender Verstöße gegen das Transparenz- und Gleichbehandlungsgebot bei der Durchführung des Auswahlverfahrens (S. 73 bis 77 der Antragsbegründung). Außerdem rügt sie, dass sie vor Ablehnung ihres Antrags nicht angehört worden sei (S. 84 der Antragsbegründung), dass Zweifel bestünden, ob alle, denen eine Konzession erteilt werden solle, die nach § 4c Abs. 3 GlüStV für die Erteilung der Konzession erforderliche Sicherheit leisten könnten (S. 83 der Antragsbegründung), und dass die Erteilung einer Konzession an einen bestimmten Mitbewerber, die Beigeladene zu 3, rechtswidrig sei, weil damit gegen das Trennungsgebot in § 21 Abs. 3 GlüStV verstoßen werde (S. 83 f. der Antragsbegründung). Erst in zweiter Linie macht sie geltend, die Begrenzung auf 20 Konzessionen sei verfassungs- und unionsrechtswidrig (S. 77 bis 79 der Antragsbegründung), das ländereinheitliche Verfahren nach § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV verfassungswidrig (S. 79 bis 83).

bb) Geht es danach der Antragstellerin bei ihrem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung aber um die Sicherung des von ihr behaupteten und mit der Verpflichtungsklage eingeklagten Anspruchs auf Erteilung oder zumindest rechtsfehlerfreie Entscheidung über die Erteilung einer Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten, so fehlt es für eine notwendige Beiladung an der Voraussetzung, dass die Entscheidung über den Erlass der von der Antragstellerin beantragten einstweiligen Anordnung auch der Beiladungsinteressierten gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Denn durch diese Entscheidung werden dann nicht gleichzeitig unmittelbar und zwangsläufig Rechte oder Rechtsverhältnisse der Beiladungsinteressierten gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben.

Wird der Erlass der von der Antragstellerin begehrten einstweiligen Anordnung abgelehnt, so wird damit entschieden, dass die Antragstellerin eine solche Anordnung zur Sicherung des von ihr behaupteten Anspruchs auf Erteilung einer Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten oder auf rechtsfehlerfreie Entscheidung über die Erteilung einer solchen Konzession nicht beanspruchen kann. Es wird aber nicht gleichzeitig entschieden, dass auch zur Sicherung etwaiger Ansprüche der Beiladungsinteressierten auf Erteilung oder rechtsfehlerfreie Entscheidung über die Erteilung einer Sportwettkonzession oder auf Unterlassung der Erteilung von solchen Konzessionen in einem verfassungswidrigen Konzessionssystem überhaupt eine solche Anordnung nicht ergehen könnte. Wird die einstweilige Anordnung hingegen erlassen, so hat dies zwar zur Folge, dass der Antragsgegner nicht, wie mit Schreiben vom 2. September 2014 angekündigt, die 20 Konzessionen an die Beigeladenen als die von ihm ausgewählten Bewerber erteilen darf, und damit faktisch, dass auch etwaige Ansprüche der Beiladungsinteressierten in Bezug auf die Erteilung der Sportwettkonzessionen gesichert wären. Es steht damit aber nicht fest, dass auch die Beiladungsinteressierte selbst eine entsprechende einstweilige Anordnung beanspruchen könnte. Vielmehr bedeutet der Erlass der einstweiligen Anordnung lediglich, dass die Voraussetzungen für den Erlass einer solchen Anordnung zur Sicherung der Rechte der Antragstellerin erfüllt sind. Daher werden aber weder Rechte noch Rechtsverhältnisse der Beiladungsinteressierten durch die Entscheidung über den Antrag der Antragstellerin nach § 123 VwGO gleichzeitig unmittelbar und zwangsläufig gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben.

b) Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht auch eine einfache Beiladung der Beiladungsinteressierten nach § 65 Abs. 1 VwGO im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Zwar werden durch die Entscheidung über den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung rechtliche Interessen der Beiladungsinteressierten berührt, wie § 65 Abs. 1 VwGO dies voraussetzt. Jedoch steht es im Einklang mit dem Sinn und Zweck dieser Regelung, das den Gerichten eingeräumte Ermessen hier dahingehend auszuüben, dass eine Beiladung der Beiladungsinteressierten unterbleibt.

aa) Durch die Entscheidung über den Antrag der Antragstellerin nach § 123 VwGO wird die Beiladungsinteressierte im Sinne von § 65 Abs. 1 VwGO dann in ihren rechtlichen Interessen berührt, wenn sich ihre Rechtsposition durch das Unterliegen der Antragstellerin verbessern oder verschlechtern würde (vgl. BVerwG, B. v. 9.11.1998 11 A 50.97 - juris Rn. 5; BayVGH, B. v. 2.3.2000 - 4 C 99.2108 - juris Rn. 14). Dies ist hier der Fall.

Die Beiladungsinteressierte hat wie die Antragstellerin am Auswahlverfahren für die Erteilung der 20 Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten teilgenommen. Auch ihr Antrag auf Erteilung einer Konzession wurde mit Bescheid des Antragsgegners vom 2. September 2014 abgelehnt. Wie im Falle der Antragstellerin ist der Ablehnungsbescheid nicht bestandskräftig, weil die Beiladungsinteressierte, wie sie vorträgt, in vergleichbarer Weise wie die Antragstellerin Rechtsbehelfe beim Verwaltungsgericht Wiesbaden anhängig gemacht hat. Da die Höchstzahl der Konzessionen nach § 10a Abs. 3 GlüStV auf 20 festgelegt ist, hätte die angekündigte Erteilung von 20 Konzessionen an Mitbewerber zur Folge, dass die Beiladungsinteressierte selbst keine Konzession mehr erhalten könnte und sich damit ihr Anspruch auf rechtsfehlerfreie Entscheidung über die Konzessionserteilung, wie er sich nach Maßgabe insbesondere von § 4a Abs. 4 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 Satz 1, § 4b Abs. 1 Satz 1, § 4b Abs. 5 und § 4c Abs. 3 GlüStV ergeben kann, nicht mehr verwirklichen ließe. Dementsprechend würde sich die aus diesem Anspruch resultierende Rechtsposition der Beiladungsinteressierten aber verschlechtern, wenn die Antragstellerin im Verfahren nach § 123 VwGO unterliegen und ihr Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, die die angekündigte Konzessionserteilung unterbindet, abgelehnt würde und die 20 Konzessionen an andere Bewerber vergeben werden könnten. Umgekehrt würde sie sich verbessern, wenn der Antragsgegner unterläge und die einstweilige Anordnung erginge, weil dann die Konzessionen nicht wie vorgesehen erteilt werden könnten und damit für die Beiladungsinteressierte die Möglichkeit bestehen bliebe, selbst eine Konzession zu erhalten.

bb) Auch wenn damit durch die Entscheidung über den Antrag der Antragstellerin nach § 123 VwGO rechtliche Interessen der Beiladungsinteressierten im Sinne von § 65 Abs. 1 VwGO berührt werden, entspricht es hier jedoch dem Sinn und Zweck dieser Regelung, im Rahmen der Ausübung des durch § 65 Abs. 1 VwGO eingeräumten Ermessens von einer Beiladung der Beiladungsinteressierten abzusehen. Dabei ist der Verwaltungsgerichtshof als Beschwerdegericht nicht auf die Nachprüfung der Ermessensentscheidung des Verwaltungsgerichts beschränkt. Vielmehr hat er nach eigenem Ermessen über die Beiladung zu entscheiden (vgl. BayVGH, B. v. 30.1.2012 - 1 C 11.3033 - BeckRS 2012, 52573 Rn. 10; Kintz in Posser/Wolf, Beck’scher Online-Kommentar VwGO, Stand: 1.1.2015, § 65 Rn. 28; Czybulka in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 65 Rn. 169 jeweils m. w. N.).

Sinn und Zweck der Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO ist es in erster Linie, einerseits Dritten die Wahrnehmung ihrer rechtlichen Interessen in Bezug auf den Streitgegenstand zu ermöglichen, insbesondere sich mit ihrem Rechtsstandpunkt Gehör zu verschaffen, und andererseits die in § 121 Nr. 1 VwGO normierte Rechtskraftbindung auf sie zu erstrecken, um dadurch etwaigen weiteren Rechtsstreitigkeiten und der sich daraus ergebenden Möglichkeit widersprüchlicher Entscheidungen vorzubeugen (vgl. BVerwG, B.v 19.11.1998 - 11 A 50.97 - juris Rn. 6; BayVGH, B. v. 31.1.2012 - 1 C 11.3033 - BeckRS 2012, 52573 Rn. 9; BT-Drs. 3/55, S. 37). Dem entspricht es aber, hier von einer Beiladung der Beiladungsinteressierten abzusehen.

Zum einen hat die Beiladungsinteressierte durch ihren eigenen, demjenigen der Antragstellerin vergleichbaren und beim Verwaltungsgericht Wiesbaden anhängigen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung die Wahrnehmung ihrer rechtlichen Interessen bereits in die eigene Hand genommen. Zur Verwirklichung des Zwecks, der Beiladungsinteressierten die Wahrnehmung ihrer rechtlichen Interessen und insbesondere die Darlegung ihres Rechtsstandpunkts zu ermöglichen, bedarf es daher nicht mehr ihrer Beiladung (vgl. BVerwG, U. v. 15.3.1989 - 7 C 10.88 - juris Rn. 12 und 14; Bier in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 65 Rn. 10).

Zum anderen ließe sich auch der Zweck der Beiladung, die in § 121 Nr. 1 VwGO normierte Rechtskraftbindung auf den Beigeladenen zu erstrecken, um dadurch etwaigen weiteren Rechtsstreitigkeiten und der sich daraus ergebenden Möglichkeit widersprüchlicher Entscheidungen vorzubeugen, mit der Beiladung der Beiladungsinteressierten nicht erreichen. Denn in Fällen, in denen wie hier der Dritte selbst einen Rechtsbehelf erhoben hat, ist eine solche Rechtskrafterstreckung ausgeschlossen.

Die Beiladung des Dritten zu einem seine rechtlichen Interessen berührenden Verfahren eines anderen würde in solchen Fällen dazu führen, dass der Dritte gegen eine für ihn ungünstige Entscheidung in dem Verfahren, auf das sich die Beiladung bezieht, ein statthaftes Rechtsmittel einlegen müsste, um zu verhindern, dass ihm die Rechtskraft dieser Entscheidung in seinem eigenen Verfahren entgegengehalten werden kann. Wäre die Entscheidung unanfechtbar, wäre dem Beigeladenen darüber hinaus auch diese Möglichkeit verschlossen. Die Rechtskrafterstreckung zulasten des zum Schutz seiner Interessen Beigeladenen und die für ihn damit verbundene Notwendigkeit, ein Rechtsmittel einlegen zu müssen, um die negativen Folgen der Rechtskraftwirkung zu vermeiden, wäre aber für einen Beigeladenen, der selbst einen Rechtsbehelf ergriffen hat, eine unzumutbare und unverhältnismäßige Beeinträchtigung seines durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Rechts auf effektiven Rechtsschutz. Diese Beeinträchtigung lässt sich aber nur vermeiden, wenn § 121 Nr. 1 VwGO verfassungskonform im Wege einer teleologischen Reduktion so verstanden wird, dass eine Rechtskrafterstreckung auf den Beigeladenen jedenfalls dann nicht eintritt, wenn dieser wie die Beiladungsinteressierte seinerseits bereits seine Rechte in einem von ihm anhängig gemachten gleichzeitig betriebenen Verfahren durchzusetzen sucht (vgl. BVerwG, U. v. 15.3.1989 - 7 C 10.88 - juris Rn. 12). Lässt sich damit jedoch in solchen Fällen der Zweck der Beiladung, die Rechtskraftbindung auf den Beigeladenen zu erstrecken, aufgrund der gebotenen teleologischen Reduktion von § 121 Nr. 1 VwGO nicht erreichen, so entspricht es in derartigen Konstellationen und daher auch im Falle der Beiladungsinteressierten, die einen eigenen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt hat, einer zweckentsprechenden Ermessensausübung, von einer Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO abzusehen.

cc) Entgegen der Ansicht der Beiladungsinteressierten erscheint ihre Beiladung auch nicht im Interesse einer umfassenden Sachverhaltsaufklärung und einer umfassenden Aufklärung des rechtlichen Streitstoffs geboten. Zwar ermöglicht die Beiladung dem Gericht eine allumfassende Untersuchung des Streitstoffs (vgl. BT-Drs. 3/55, S. 37). Selbst wenn man aber wie die Beiladungsinteressierte die durch die Beiladung eröffnete Möglichkeit der umfassenden Sachaufklärung als weiteren Zweck der Beiladung ansieht (vgl. Czybulka in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 65 Rn. 21), rechtfertigt dies hier die Beiladung nicht.

Der Gesetzgeber hat die Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO von der Voraussetzung abhängig gemacht, dass die rechtlichen Interessen eines Dritten durch die Entscheidung des Gerichts berührt werden. Nicht hingegen hat er sie ohne Rücksicht darauf, ob die rechtlichen Interessen eines Dritten berührt sind, bereits dann zugelassen, wenn die Aufklärung des Sachverhalts oder die Klärung der Rechtslage die Zuziehung des Dritten erfordert. Damit stellt sich die Möglichkeit der umfassenden Aufklärung des Streitstoffs aber lediglich als Folge der Beiladung und damit allenfalls als Nebenzweck dar, der die Beiladung nur dann rechtfertigen kann, wenn durch die zu treffende Entscheidung zugleich rechtliche Interessen eines Dritten berührt werden und die Beiladung damit auch im Interesse ihres primären Zwecks, dem Dritten die Wahrnehmung seiner rechtlichen Interessen und die Darlegung seines Rechtsstandpunktes zu ermöglichen, geboten erscheint (vgl. Czybulka in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 65 Rn. 24). Letzteres ist hier aber, wie dargelegt, gerade nicht der Fall, weil die Beiladungsinteressierte die Wahrung ihrer rechtlichen Interessen durch die Einlegung eines eigenen Rechtsbehelfs selbst in die Hand genommen hat und deshalb im Rahmen des ihren eigenen Antrag nach § 123 VwGO betreffenden Verfahrens auf die umfassende tatsächliche und rechtliche Klärung des Streitstoffs, insbesondere der von ihr in Nr. IV bis XIV der Beschwerdebegründung aufgeworfenen und ihrer Ansicht nach vom Verwaltungsgericht München nicht ausreichend erörterten Fragen, hinwirken kann.

dd) Die Beiladung ist auch nicht deshalb angezeigt, weil die Entscheidung im Verfahren der Antragstellerin präjudizielle Wirkung für das Verfahren der Beiladungsinteressierten vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden hätte. Abgesehen davon, dass eine rechtliche Bindungswirkung einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts München oder des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs für das Verwaltungsgericht Wiesbaden nicht besteht, weil eine Rechtskrafterstreckung dieser Entscheidungen wegen der gebotenen teleologischen Reduktion des § 121 Nr. 1 VwGO, wie dargelegt, selbst im Falle einer Beiladung nicht eintreten würde, kann die Beiladungsinteressierte die faktische Präjudizwirkung der Entscheidungen des Verwaltungsgerichts München und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im Verfahren der Antragstellerin, die sich möglicherweise daraus ergibt, dass das Verwaltungsgericht Wiesbaden sie bei seiner Entscheidungsfindung berücksichtigt, dadurch beeinflussen, dass sie sich in ihrem eigenen Verfahren argumentativ mit diesen Entscheidungen auseinandersetzt.

ee) Auch der von der Beiladungsinteressierten ins Feld geführte Gesichtspunkt, dass die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs insoweit Auswirkungen auf die angekündigte Konzessionsvergabe haben könne, als sie dazu führen könne, dass das Hessische Ministerium des Innern und für Sport das Vergabeverfahren weiter fortführe und dies möglicherweise vollendete Tatsachen schaffe, rechtfertigt eine Beiladung nicht. Denn selbst wenn der Bayerische Verwaltungsgerichtshof den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ablehnen sollte, ermöglicht dies gerade, wenn eine Beiladung unterbleibt, die Schaffung vollendeter Tatsachen zulasten der Beiladungsinteressierten nicht, solange nicht auch der eigene Antrag der Beiladungsinteressierten auf Erlass einer einstweiligen Anordnung rechtskräftig abgelehnt worden ist.

ff) Ist eine Beiladung nach dem insoweit maßgeblichen Ermessen des Verwaltungsgerichtshofs nach dem Sinn und Zweck des § 65 Abs. 1 VwGO nicht gerechtfertigt, weil die Beiladungsinteressierte die Wahrnehmung ihrer rechtlichen Interessen in die eigene Hand genommen hat und eine Rechtskrafterstreckung selbst im Falle der Beiladung nicht eintritt, so kommt es auch nicht darauf an, ob die Begründung des Verwaltungsgerichts die Ablehnung der Beiladung im Einzelnen trägt. Insbesondere spielt es keine Rolle, ob sich in den Verfahren der Antragstellerin und der Beigeladenen vergleichbare oder identische Fragen stellen, ob es im Kern um eine einzelfallbezogene Bewertung des jeweiligen Konzessionsantrags oder um die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Konzessionssystems geht und ob die Begründung des den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ablehnenden Beschlusses auf einer fehlerhaften Rechtsauffassung zum Prüfungsumfang im Eilverfahren beruht, weil das Verwaltungsgericht davon ausgeht, dass der von der Antragstellerin geltend gemachte Bewerbungsverfahrensanspruch die Rechtmäßigkeit der Regelungen zum Konzessionsverfahren voraussetze, und es sich deshalb mit Fragen der Verfassungs- oder Unionsrechtswidrigkeit des Konzessionssystems nicht auseinandersetzt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.

Einer Streitwertfestsetzung bedarf es nicht, weil nach Nr. 5502 des Kostenverzeichnisses zum Gerichtskostengesetz (Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG) eine streitwertunabhängige Gebühr anfällt.