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| Der Normenkontrollantrag bleibt ohne Erfolg. |
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| 1. Bei der angefochtenen Satzung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung, die nach diesen Vorschriften der Überprüfung in einem Normenkontrollverfahren zugänglich ist. |
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| 2. Der Antragsteller besitzt die gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis, da er als Eigentümer eines im Geltungsbereich der angefochtenen Satzung gelegenen, mit zwei Wohngebäuden bebauten Grundstücks geltend machen kann, durch die Satzung oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein. Nach § 5 Abs. 1 der Satzung darf Wohnraum nur mit der Genehmigung der Vollzugsbehörde anderen als Wohnzwecken zugeführt werden. Die Satzung stellt damit eine Bestimmung des Inhalts des Grundeigentums im Sinn des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums muss nur hingenommen werden, wenn sie auf einer rechtmäßigen Norm beruht. Ob die Satzung rechtmäßig ist, kann deshalb der von ihr betroffene Grundeigentümer grundsätzlich in einem Normenkontrollverfahren überprüfen lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.3.1998 - 4 CN 6.97 - ZfBR 1998, 205; Beschl. v. 7.7.1997 - 4 BN 11.97 - ZfBR 1997, 314). |
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| 3. Dem Antragsteller kann ferner nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis abgesprochen werden. |
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| Ob die Satzung in den beiden vom Antragsteller genannten Fällen zur Anwendung kommt, hält der Senat zwar für fraglich, da die Zweckentfremdung der beiden Wohnungen im Erd- und Obergeschoss des Gebäudes ...-... vor Inkrafttreten der Satzung vorgenommen wurde. Nach § 3 Abs. 3 Nr. 2 der Satzung liegt Wohnraum im Sinne der Satzung u.a. nicht vor, wenn „der Raum bereits vor dem Inkrafttreten dieser Satzung und seitdem ohne Unterbrechung zulässiger Weise anderen als Wohnzwecken diente“. Dafür, dass die in den betreffenden Räumen des Gebäudes ... aufgenommenen gewerblichen Nutzungen gegen den für das Grundstück des Klägers geltenden Bebauungsplan „Wiederaufbaugebiet Nordstadt“ der Antragsgegnerin oder gegen andere materiell-rechtliche Vorschriften verstießen, ist den Akten der Antragsgegnerin nichts zu entnehmen. Die Aufnahme der gewerblichen Nutzungen stellt allerdings jeweils eine Nutzungsänderung dar, für die es gemäß § 49 in Verbindung mit § 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO einer Baugenehmigung bedarf. Eine solche wurde dem Antragsteller nicht erteilt. Der Senat hat jedoch erhebliche Zweifel, ob das bloße Fehlen einer erforderlichen Baugenehmigung bedeutet, dass die Nutzung der betreffenden Räume zu anderen als Wohnzwecken als unzulässig im Sinne des § 3 Abs. 3 Nr. 2 der Satzung angesehen werden kann. Das gilt unabhängig von der Frage, ob eine Nutzung schon allein wegen ihrer formeller Baurechtswidrigkeit gemäß § 65 Satz 2 LBO untersagt werden kann, da die auf die Erhaltung des Gesamtwohnraumangebots gerichtete Satzung nicht dazu dient, einen Verstoß gegen formelle baurechtliche Vorschriften zu sanktionieren. |
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| Im Fall der insgesamt 157 m2 großen Wohnung im Erdgeschoss des Gebäudes des Antragstellers kommt hinzu, dass nur zwei Räume gewerblich genutzt werden. Die beiden Räume sind zusammen ca. 63 m2 groß. In „Umwandlungsfällen“ liegt aber eine Zweckentfremdung gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 der Satzung nur vor, wenn der Wohnraum „überwiegend“ für gewerbliche oder berufliche Zwecke verwendet oder überlassen wird. Eine Zweckentfremdung setzt somit voraus, dass mehr als 50 % der Wohnfläche nicht mehr dem Wohnen dienen (vgl. LT-Drs. 15/4277, S. 9). |
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| Die Frage, ob die Antragsgegnerin in den beiden vom Antragsteller genannten Fällen zu Recht vom einem Verstoß gegen ihre Satzung ausgeht, kann indessen dahin stehen, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Satzung jedenfalls in künftigen, den Antragsteller betreffenden Fällen zur Anwendung kommt. Dass die angestrebte Unwirksamkeitserklärung der Satzung dem Antragsteller keinen Vorteil bringen würde, kann daher nicht festgestellt werden. |
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| Der Antrag hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.Die angefochtene Satzung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. |
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| 1. Die angefochtene Satzung stützt sich auf § 2 Abs. 1 ZwEWG, wonach Gemeinden mit Wohnraummangel durch Satzung mit einer Geltungsdauer von höchstens fünf Jahren bestimmen können, dass im Gemeindegebiet oder in Teilen davon Wohnraum nur mit ihrer Genehmigung überwiegend anderen als Wohnzwecken zugeführt werden darf. Diese Vorschrift sowie die mit ihr im Zusammenhang stehenden weiteren Regelungen des Zweckentfremdungsverbotsgesetzes sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie verstoßen insbesondere nicht gegen Art. 14 GG.Das wird auch vom Antragsteller nicht in Zweifel gezogen. |
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| § 2 Abs. 1 ZwEWG entspricht in Ziel und Grundstruktur der gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG als Bundesrecht fortgeltenden und in Baden-Württemberg durch diese Vorschrift abgelösten Regelung in Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG vom 4.11.1971, der die Landesregierungen dazu ermächtigt, für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass Wohnraum anderen als Wohnzwecken nur mit Genehmigung der von der Landesregierung bestimmten Stelle zugeführt werden darf. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 4.2.1975 - 2 BvL 5/74 - (BVerfGE 38, 348) die Vereinbarkeit des Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG mit Art. 14 GG bestätigt und zur Begründung ausgeführt: |
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| Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilt dem Gesetzgeber den Auftrag, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, und stellt ihm dabei die Aufgabe, das Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative Elemente sich einerseits aus der Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und andererseits aus der verbindlichen Aussage des Art. 14 Abs. 2 GG ergeben (…). Zum verfassungsrechtlichen Inhalt des Privateigentums gehört grundsätzlich die freie Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand (…). Ein repressives, nur mit einer Befreiungsmöglichkeit versehenes Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum beeinträchtigt diese Verfügungsbefugnis. Die Ermächtigung zur Inkraftsetzung eines solchen Verbots, wie es Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG vorsieht, ist jedoch durch den Gestaltungsauftrag des Gesetzgebers nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gerechtfertigt. |
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| Die verfassungsrechtliche Forderung einer am Gemeinwohl ausgerichteten Nutzung des Privateigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) umfaßt das Gebot der Rücksichtnahme auf die Belange derjenigen Mitbürger, die auf die Nutzung der betreffenden Eigentumsgegenstände angewiesen sind (…). Dieses Angewiesensein begründet einen sozialen Bezug und eine besondere soziale Funktion dieser Eigentumsgegenstände. Große Teile der Bevölkerung sind, zumal in den Städten, nicht in der Lage, aus eigener Kraft Wohnraum für sich zu schaffen, und deshalb auf Mietwohnungen unausweichlich angewiesen. |
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| Eine allgemein ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen dient unmittelbar der Bereitstellung des für den Einzelnen und für die Familie unentbehrlichen Wohnraums. Wenn diese Versorgung besonders gefährdet ist, wie es Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG für das Eingreifen des Verordnungsgebers voraussetzt, so bedeutet das für eine Vielzahl von Menschen, daß sie keinen ausreichenden Wohnraum haben. Der soziale Bezug, der dem Wohnraum ohnehin innewohnt, verstärkt sich noch erheblich. In einer solchen Situation ist es eine im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sachgerechte, am Gemeinwohl orientierte Maßnahme, die Zweckbestimmung des vorhandenen Wohnraums dadurch zu erhalten, daß seine Zweckentfremdung grundsätzlich verboten wird. Dies jedenfalls dann, wenn - wie hier - die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers ausreichend gewahrt bleiben. Der Eigentümer behält eine Rendite in Höhe der vertraglichen Miete, der Kostenmiete oder der ortsüblichen Vergleichsmiete (…), und er hat die Möglichkeit, in besonders gelagerten Fällen eine Ausnahmegenehmigung zu erhalten. Aufgehoben wird im Grunde nur die Möglichkeit des Verfügungsberechtigten, jede sich bietende Chance zu einer günstigeren Verwertung seines Eigentums sofort und maximal auszunutzen. Diese Möglichkeit aber ist, bei gegebener unzureichender Versorgungslage, verfassungsrechtlich nicht geschützt. |
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| Diese Ausführungen lassen sich auf § 2 Abs. 1 ZwEWG ohne weiteres übertragen. |
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| 2. Die von der Antragsgegnerin auf der Grundlage des § 2 Abs. 1 ZwEWG erlassene Satzung verstößt auch ihrerseits nicht gegen höherrangiges Recht. |
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| a) Bei der Antragsgegnerin handelt es sich um eine Gemeinde mit Wohnraummangel, d. h. um eine Gemeinde, in der die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. |
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| aa) Die von § 2 Abs. 1 ZwEWG verwendeten Begriffe „ausreichende Versorgung“ und „angemessene Bedingungen“ entsprechen den gleichen Begriffen in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verweisen diese Begriffe nicht auf einen wünschbaren Idealzustand, sondern auf die Sicherstellung des Normalen, da eine Beeinflussung des Wohnungsangebots mit dem Mittel des Genehmigungsvorbehalts nur in besonders gefährdeten Gemeinden einsetzen soll. Mit „ausreichender Versorgung“ ist daher nur ein annäherndes Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage gemeint, nicht aber ein - kurzfristig vielleicht erstrebenswertes - preisdrückendes Überangebot. Angestrebt wird ferner nicht ein Angebot von Wohnungen besonders gehobener oder besonders einfacher Größe und Ausstattung, sondern von Wohnungen, wie sie dem allgemein für Wohnungen der entsprechenden Gegend und Lage anzutreffenden Standard entsprechen. „Angemessene Bedingungen“ bedeutet nicht außergewöhnlich niedrige Mieten, sondern Mieten, die - für Wohnungen der entsprechenden Art - von einem durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt allgemein, d. h. auch außerhalb der besonders gefährdeten Gebiete, tatsächlich aufgebracht werden, und zwar einschließlich der vom Staat gewährten finanziellen Hilfen (vgl. BVerfG, Urt. v. 4.2.1975, a.a.O., zu Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG). |
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| Die in der gleichen Weise zu verstehende Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen im Sinne des § 2 Abs. 1 ZwEWG muss nach dem Wortlaut der Vorschrift „besonders gefährdet“ sein. Verlangt wird damit kein bestimmtes quantitatives Maß der Unterversorgung. Wesentlich ist vielmehr, ob eine Gemeinde durch sachliche Eigenarten gekennzeichnet wird, die geeignet sind, den Wohnungsmarkt für breitere Bevölkerungsschichten negativ zu beeinflussen und ihm so eine spezifische Labilität vermitteln (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.3.1983 - 8 C 102.81 - NJW 1983, 2893 zu Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG). Sachliche Besonderheiten in diesem Sinne pflegen vor allem in Ballungsräumen, in Industriestädten, Städten mit herausgehobener zentraler Lage oder Funktionen sowie (bei entsprechenden Größenverhältnissen) in Universitätsstädten vorzuliegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.3.1983, a.a.O.; HessVGH, Urt. v. 20.9.2001 - 4 UE 1212/96 - ZMR 2002, 551zu Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG). |
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| bb) Für eine besondere Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen gibt es verschiedene Indizien. Umstände, die für eine besondere Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen sprechen, sind insbesondere, dass die Kaufpreise und Mieten deutlich stärker steigen als im bundesweiten Durchschnitt, die durchschnittliche Mietbelastung der Haushalte den bundesweiten Durchschnitt deutlich übersteigt, die Wohnbevölkerung wächst, ohne dass durch Neubautätigkeit insoweit erforderlicher Wohnraum geschaffen wird sowie geringer Leerstand bei großer Nachfrage besteht (vgl. die Aufzählung von Umständen, die auf eine besondere Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen hinweisen, in § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB). |
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| Solche Umstände sind im Fall der Antragsgegnerin zweifelsfrei gegeben. |
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| (1) Die Antragsgegnerin hat im Zusammenhang mit dem von ihr am 26.11.2013 beschlossenen „Kommunalen Handlungsprogramm Wohnen“ bei einem wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Beratungsunternehmen (empirica AG) eine Wohnungsbedarfsanalyse und Wohnungsnachfrageprognose in Auftrag gegeben, deren Entwurf im November 2014 fertig gestellt wurde. Nach der genannten Untersuchung ist die Einwohnerzahl der Antragsgegnerin - insbesondere durch Wanderungsgewinne - seit Anfang der 1990er Jahre stetig gewachsen. Seit dem Jahr 2004 habe sich die Einwohnerzahl um rund 5 % erhöht und 2013 ca. 218.000 Einwohner erreicht. Dies entspreche einer jährlichen Wachstumsrate von rund 0,9 % bzw. 1.100 Einwohnern. Parallel zur Zahl der Einwohner habe die Zahl der Haushalte in dem gleichen Zeitraum um 8 % von rund 111.000 auf mehr als 120.000 zugenommen. Die Zahl der fertiggestellten Wohnungen habe im Zeitraum von 2004 bis 2013 im Schnitt (nur) 750 pro Jahr betragen. Von 2004 bis 2008 seien die Fertigstellungswerte relativ konstant zwischen 760 und 910 (3,6 bis 4,3 Wohneinheiten je 1.000 Einwohner) gelegen. In den folgenden drei Jahren habe es einen deutlichen Rückgang gegeben, da die Neubaugebiete Rieselfeld und Vauban weitgehend entwickelt worden seien und keine größeren Bauflächen mehr zur Verfügung gestanden hätten. Nachdem die Zahlen im Jahr 2012 in Folge der Fertigstellung neuer Wohnquartiere (z.B. Quartier Berliner Allee mit rund 300 Wohneinheiten in 2012, „Mehrgenerationenquartier am Turmcafé“ mit 200 Wohneinheiten) mit 1.071 neuen Wohnungen den höchsten Wert seit 2000 erreicht hätten, sei die Bautätigkeit im Jahre 2013 wieder stark gefallen und habe die Herstellung von nur noch 472 neuen Wohnungen umfasst. |
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| In dem Bericht heißt es weiter, dass in Folge des danach hinter dem Bedarf zurück bleibenden Baus neuer Wohnungen die Kaufpreise für Eigentumswohnungen zwischen 2004 und 2013 stark gestiegen seien. Dies gelte insbesondere für den Zeitraum von 2009 bis 2013, in dem der Quadratmeterpreis um knapp 60 % auf rund 4.000 EUR/m² zugenommen habe. Die Antragsgegnerin liege damit im aktuellen Kaufpreis-Ranking hinter München auf Platz 2 aller deutschen Städte. Die Kaufpreise für vorhandene Eigentumswohnungen (alle Baujahre ohne Neubau) seien in dem gleichen Zeitraum um 33 % gestiegen. Bei neu errichten Mietwohnungen gehöre die Antragsgegnerin ebenfalls zu den teuersten Städten Deutschlands. Aktuell liege die Stadt auf Platz 5 hinter München, Frankfurt, Stuttgart und Hamburg. Im Vergleich zur Entwicklung der Kaufpreise von Eigentumswohnungen sei der Anstieg der Mietpreise allerdings moderaterverlaufen. Im Jahre 2013 seien die Mietpreise neugebauter Wohnungen um ca. 2,50 EUR/m2 oder 27 % über dem Niveau des Jahres 2004 gelegen. Die Mietpreise bei Bestandswohnungen seien im gleichen Zeitraum um knapp 2 EUR/m2 oder 24 % gestiegen. |
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| Daran, dass es sich bei der Antragsgegnerin um eine Gemeinde mit Wohnraummangel handelt, kann schon nach dem Ergebnis dieser Untersuchung kein Zweifel bestehen. |
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| (2) Das Bestehen eines Wohnraummangels auf dem Gebiet der Antragsgegnerin wird durch die Zahl der bei der Stadt in der Wohnungssucherdatei registrierten wohnungssuchenden Haushalte unterstrichen. Nach dem Statistischen Jahrbuch 2013 (S. 161 ff) ist diese Zahl von 767 im Jahr 2005 auf 1.256 im Jahr 2012 gestiegen. Hinzuweisen ist ferner auf die in der Begründung des Gesetzes zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten Wohnungsmärkten vom 21.4.2015 (Mietrechtsnovellierungsgesetz - MietNovG) abgedruckte Statistik, wonach in verschiedenen Städten im Bundesgebiet eine Kluft zwischen den Mieten in Bestandsmietverträgen und den aktuell geforderten Mietpreisen bei Wiedervermietung bestehe, die vielfach weit mehr als 10 Prozent betrage. Zurückgeführt wird dies darauf, dass in diesen Städten frei werdende Mietwohnungen von einer Vielzahl von Mietsuchenden nachgefragt würden, was zur Folge habe, dass erhebliche Mietsteigerungen durchgesetzt werden könnten. Mit einer Vergleichsmiete des Mietspiegels von 7,58 EUR/m2 und einer Angebotsmiete von 9,97 EUR/m2 (Abweichung 2,39 EUR/m2 = 32 %) rangiert die Antragsgegnerin ganz oben in dieser Statistik. |
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| (3) Die Annahme, dass es sich bei der Antragsgegnerin um eine Gemeinde mit Wohnraummangel handelt, wird außerdem dadurch bestätigt, dass die Antragsgegnerin nach der Verordnung zur Bestimmung der Gebiete mit Begrenzung der zulässigen Miethöhe bei Mietbeginn (Mietpreisbegrenzungsverordnung - MietBgVO) zu den Gemeinden mit „angespanntem Wohnungsmarkt“ zählt. Die Verordnung stützt sich auf die durch das bereits erwähnte Mietrechtsnovellierungsgesetz in das BGB eingefügte Regelung in § 556d. Wird ein Mietvertrag über Wohnraum abgeschlossen, der in einem durch Rechtsverordnung nach § 556d Abs. 2 BGB bestimmten Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt liegt, so darf die Miete nach § 556d Abs. 1 BGB zu Beginn des Mietverhältnisses die ortsübliche Vergleichsmiete höchstens um 10 Prozent übersteigen. Die Landesregierungen werden durch ermächtigt, Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten durch Rechtsverordnung für die Dauer von höchstens fünf Jahren zu bestimmen (§ 556d Abs. 2 Satz 1 BGB). Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten liegen vor, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen in einer Gemeinde oder einem Teil der Gemeinde zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist (§ 556d Abs. 2 Satz 2 BGB). Nach der - auf eingehenden Untersuchungen der Landesregierung beruhenden - Mietpreisbegrenzungsverordnung vom 29.9.2015 ist das auf dem Gebiet der Antragsgegnerin der Fall. |
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| cc) Die Einwendungen des Antragstellers rechtfertigen keine andere Beurteilung. |
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| Zu den in der „Wohnungsbedarfsanalyse und Wohnungsnachfrageprognose“ genannten statistischen Zahlen, auf die sich die Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung wiederholt berufen hat, hat sich der Antragsteller nicht näher geäußert. Die in der Untersuchung für das Jahr 2013 genannte Zahl der Einwohner der Antragsgegnerin von ca. 218.000 Einwohner wird durch den von ihm selbst vorgelegten Artikel der Badischen Zeitung bestätigt. Weshalb sich aus diesem Artikel ergeben soll, dass die Angaben der Antragsgegnerin falsch seien, ist daher unerfindlich. Die Behauptung des Antragstellers, dass die Mieten in Stuttgart oder München ebenso oder noch höher seien als die Mieten in Freiburg, deckt sich mit den von der empirica AG erhobenen Daten, nach denen die Mieten für eine typische Neubauwohnung in Freiburg um ca. 31 % geringer sind als in München. Das ändert jedoch nichts daran, dass die Antragsgegnerin nach der genannten Untersuchung bei neu errichteten Mietwohnungen zu den teuersten Städten in Deutschlands gehört und sich die Mietpreise in den letzten zehn Jahren um die oben genannten Prozentsätze erhöht haben. |
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| Die Richtigkeit der weiteren Behauptung des Antragstellers, dass ein „vorgeblich geringer Leerstand bei großer Wohnungsnachfrage“ für sich genommen nicht ausreiche, um eine besondere Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen zu belegen, da er nichts darüber aussage, zu welchen Konditionen der Wohnraum angeboten werde, kann dahinstehen. Für den vorliegenden Fall ergibt sich daraus nichts, da der geringe Leerstand nur eines von zahlreichen anderen Indizien ist, die für das Vorliegen eines Wohnraummangels auf dem Gebiet der Antragsgegnerin hinweisen. |
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| b) Dafür, dass sich die danach auf dem Gebiet der Antragsgegnerin anzunehmende besondere Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen auf die Versorgung der Bevölkerung mit unterem oder mittlerem Einkommen mit preisgünstigem Wohnraum beschränkt, sieht der Senat keine Anhaltspunkte. Die Antragsgegnerin war deshalb schon aus tatsächlichen Gründen nicht verpflichtet, den Anwendungsbereich ihrer Satzung auf Wohnungen einer bestimmten Größe zu beschränken. Ob und inwieweit die Gemeinden beim Erlass einer auf § 2 Abs. 1 ZwEWG gestützten Satzung rechtlich verpflichtet sind, von dem durch eine solche Satzung begründeten Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum bestimmte Arten von Wohnungen auszunehmen, kann daher dahin stehen |
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| aa) Das Bestehen eines Wohnraummangels auf dem Gebiet der Antragsgegnerin wird auch vom Antragsteller letztlich der Sache nach eingeräumt. Der Wohnraummangel ist jedoch seiner Ansicht nach auf die Versorgung der Bevölkerung mit unterem oder mittlerem Einkommen mit preisgünstigem Wohnraum beschränkt. Der Antragsgegnerin gehe es mit ihrer Satzung auch nur darum, der auf dieses Marktsegment beschränkten Gefährdung entgegen zu wirken. Wohnungen mit einer Wohnfläche von mehr als 120 m2 müssten von dem Anwendungsbereich der Satzung ausgenommen werden, da solche Wohnungen, deren ortsübliche Kaltmiete mehr als 1.500 EUR betrage, für Personen mit einem unteren oder mittleren Einkommen ohnehin nicht erschwinglich seien. |
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| bb) Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Umstände, die darauf hinweisen, dass Wohnungen mit einer Größe von mehr als 120 m2 insoweit eine Sonderstellung einnehmen, als das Angebot von solchen Wohnungen - im Unterschied zu kleineren Wohnungen - die Nachfrage nicht übersteigt, und deshalb mit Blick auf diese Wohnungen von einer besonderen Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen nicht gesprochen werden kann, sind nicht zu erkennen. Der von der Antragsgegnerin in Auftrag gegebenen Wohnungsbedarfsanalyse und Wohnungsnachfrageprognose ist dafür weder hinsichtlich der Entwicklung der Kaufpreise für Eigentumswohnungen noch hinsichtlich der Entwicklung der Mietpreise etwas zu entnehmen. Die dort geschilderte Entwicklung der Mietpreise lässt vielmehr eher darauf schließen, dass gerade an größeren Wohnungen ein besonderer Mangel besteht. Die Mietspiegelmiete ist danach ab 2006 vor allem für größere Wohnungen ab 90 m² teurer geworden. Während sich die mittlere monatliche Nettokaltmiete laut Mietspiegel von 2006 bis 2012 um 9 % erhöht habe, seien in der gleichen Zeit Wohnungen mit einer Größe von 100 m2 um 14 % und 120 m2 große Wohnungen sogar um 19 % teurer geworden (S. 27). |
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| Daraus, dass die Freiburger Stadtbau GmbH beschlossen hat, für ihren Wohnungsbestand bei den Mietanpassungen nach dem Mietspiegel 2013 die Mietanpassung auf maximal 15 % in drei Jahren zu begrenzen, ergibt sich entgegen der Ansicht des Antragstellers nichts anderes. Weshalb sich aus diesem Beschluss ergeben soll, dass auf dem Gebiet der Antragsgegnerin nur bezüglich preisgünstigem Wohnungen ein Wohnraummangel bestehe, ist unerfindlich. Der von dem Antragsteller ferner genannte Beschluss des Gemeinderats der Antragsgegnerin, dass 50 % aller Neubauten mit Wohnungen ausgestattet sein müssen, die der Sozialbindung unterliegen, gibt für einen solchen Schluss ebenfalls nichts her. |
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| Was sich aus der vom Antragsteller in diesem Zusammenhang genannten Begründung des Mietrechtsnovellierungsgesetzes ergeben soll, ist ebenfalls unklar. In der Begründung (BT-Drs. 18/3121, S. 1) heißt es zwar, dass mit der Dämpfung der Miethöhe bei Wiedervermietung in erster Linie sozialpolitische Zwecke verfolgt würden. Die Dämpfung der Miethöhe solle dazu beitragen, der direkten oder indirekten Verdrängung wirtschaftlich weniger leistungsfähiger Bevölkerungsgruppen aus stark nachgefragten Wohnquartieren entgegenzuwirken. Daran anschließend wird jedoch darauf hingewiesen, dass dies aufgrund des bereits erfolgten und weiterhin zu prognostizierenden Preisanstiegs inzwischen nicht nur einkommensschwache Haushalte, sondern auch Durchschnittsverdiener, insbesondere Familien mit Kindern betreffe. Auch der Wortlaut des § 556d Abs. 2 Satz 2 BGB lässt in keiner Weise erkennen, dass mit „Bevölkerung“ im Sinne der Vorschrift nur die einkommensschwächere Bevölkerung gemeint ist. Daraus, dass die ausreichende Versorgung des einkommensschwächeren Teils der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen auf dem Gebiet der Antragsgegnerin besonders gefährdet ist, folgt im Übrigen nicht, dass eine solche Gefährdung nicht auch für die übrigen Teile der Bevölkerung besteht. |
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| cc) Entgegen der Ansicht des Antragstellers lässt sich der Vorlage zu der Sitzung des Gemeinderats vom 28.1.2014 auch nicht entnehmen, dass es der Antragsgegnerin mit der angefochtenen Satzung nur darum geht, die Versorgung der Teile der Bevölkerung mit unterem oder mittleren Einkommen mit preisgünstigem Wohnraum zu sichern. In der Sitzungsvorlage wird vielmehr allgemein beklagt, dass es in Freiburg eine angespannte Wohnungsmarktsituation gebe, auch wenn es daran anschließt heißt, dass es insbesondere an preiswertem Wohnraum mangele. Auch die Darstellung der Mietpreisentwicklung enthält keine entsprechende Einschränkung, sondern bezieht sich auf die mittlere monatliche Nettomiete aller Wohnungen, unabhängig von Wohnfläche, Baujahr und sonstigen Wohnwertmerkmalen. |
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| c) Unerheblich ist, worauf die auf dem Gebiet der Antragsgegnerin anzunehmende besondere Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen zurückzuführen ist. Die Frage, ob und inwieweit die Antragsgegnerin zu der genannten Gefährdung selbst beigetragen hat, indem sie - wie der Antragsteller behauptet - „selbst in geschlossenen Wohngebieten anstelle der angeblich benötigten Wohnungen große Gewerberaumkomplexe erstellen hat lassen und weiter erstellen lässt, obwohl seit Jahren ein Überangebot an Gewerberaum in Freiburg zur Verfügung steht“, kann deshalb dahin stehen. Das Gleiche gilt für die Frage nach dem Bestehen der weiteren vom Antragsteller behaupteten Missstände in der Wohnungsbaupolitik der Antragsgegnerin, wie das Aufstellen „undurchsichtiger Energiekonzepte“, die den Baubeginn im Baugebiet „Gutleutmatten“ verzögerten, oder die personelle Unterbesetzung des Baurechtsamts der Antragsgegnerin, die dazu führe, dass Bauanträge ein bis zwei Jahre liegen blieben, bis sie entschieden würden. |
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| c) Die angefochtene Satzung verstößt entgegen der Ansicht des Antragstellers auch nicht gegen § 1 ZwEWG. |
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| Die einer Gemeinde mit Wohnraummangel in § 2 Abs. 1 ZwEWG eingeräumte Satzungsbefugnis steht nach § 1 ZwEWG unter dem Vorbehalt, dass die Gemeinde den Wohnraummangel „nicht mit anderen zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit begegnen“ kann, und ist in diesem Sinn subsidiär. Dafür, dass die Antragsgegnerin dem auf ihrem Gebiet herrschenden Wohnraummangel mit anderen zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit begegnen kann, sieht der Senat jedoch keine Anhaltspunkte. |
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| aa) Was unter „anderen zumutbaren Mitteln“ zur Begegnung eines Wohnraummangels zu verstehen ist, geht aus dem Gesetz nicht hervor. Die Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 15/4277, S. 9) beschränkt sich auf den weitgehend inhaltsleeren - und im Übrigen auch sprachlich missglückten - Satz, dies könnten „sowohl Maßnahmen sein, um der Verringerung des Wohnungsbestandes, als auch einer Verschlechterung der Wohnraumbilanz durch eine erhöhte Nachfrage aufgrund starken Zuzugs o. Ä. entgegenzuwirken“. Als Maßnahme, mit der sich außer einem Zweckentfremdungsverbot einer Verringerung des Wohnungsbestands entgegenwirken lässt, kommt in erster Linie der Erlass einer Erhaltungssatzung nach § 172 BauGB in Betracht, wobei aber die mit einer solchen Satzung mögliche Einführung eines Genehmigungsvorbehalts für die Nutzungsänderung baulicher Anlagen aus der Sicht der betroffenen Eigentümer kein milderes Mittel verglichen mit einem Zweckentfremdungsverbot von Wohnungen darstellt. Für den Erlass von Bebauungsplänen, die die Zulässigkeit gewerblicher Nutzungen und damit auch die Umwandlung von Wohnraum beschränken, gilt das Gleiche. Maßnahmen zur Begrenzung der Nachfrage bspw. durch eine Begrenzung des Zuzugs stehen den Gemeinden nicht zur Verfügung. Als andere zumutbare Maßnahmen im Sinne des § 1 ZwEWG kommen deshalb nur Maßnahmen in Betracht, mit denen das Angebot an Wohnungen ausgeweitet wird. Dazu gehören vornehmlich die Ausweisung neuer Baugebiete, die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung. |
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| bb) Entsprechende Maßnahmen sind Teil des bereits erwähnten, vom Gemeinderat der Antragsgegnerin am 26.11.2013 beschlossenen „Kommunalen Handlungsprogramms Wohnen“, zu dem auch der Erlass der angefochtenen Satzung gehört. Das Programm verfolgt das vorrangige Ziel, neuen Wohnraum zu schaffen und den Wohnungsmarkt als Ganzes zu entspannen. Dazu sollen in erster Linie zusätzliche Bauflächen im Innen- und Außenbereich zur Verfügung gestellt werden. Angestrebt wird der Neubau von durchschnittlich 1.000 Wohnungen pro Jahr. Als wichtigste aktuelle Einzelmaßnahme wird die Entwicklung eines neuen 4,1 ha großen Quartiers am Eingang des Stadtteils Haslach genannt, in dem 500 bis 530 Wohnungen für 1.200 bis 1.300 Personen entstehen sollen. Zu den geplanten Maßnahmen gehört ferner die Entwicklung eines neuen eigenständigen Stadtteils mit einer Größe von mindestens 70 ha für mindestens 5.000 Wohneinheiten. Außerdem sollen alle verbleibenden Bauflächenpotenziale des Flächennutzungsplans durch Aufstellung neuer Bebauungspläne sowie verschiedene Maßnahmen der Innenentwicklung ausgeschöpft werden. |
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| Die Antragsgegnerin hat sich danach keineswegs auf den Erlass der angefochtenen Satzung beschränkt, um der angespannten Lage des Wohnungsmarkts auf ihrem Gebiet zu begegnen. Den in ihrem Programm aufgeführten zusätzlichen Maßnahmen sind jedoch naturgemäß Grenzen gesetzt, und zwar sowohl in räumlicher als auch in zeitlicher Hinsicht. Der Bau eines neuen Stadtteils setzt zunächst das Vorhandensein einer dafür geeigneten Fläche mit der dafür erforderlichen Größe voraus. Wie die oben genannten Zahlen zeigen, hat zudem die Entwicklung der beiden Neubaugebiete Rieselfeld (Fläche 78 ha, ca. 9.800 Einwohner) und Vauban (41 ha, ca. 5.600 Einwohner) nur zu einer vorübergehenden Entspannung des Wohnungsmarkts geführt. Die Entwicklung eines neuen Stadtteils ist davon abgesehen ein sehr aufwändiger und zeitintensiver Vorgang. Die von der Antragsgegnerin begonnene Planung eines neuen Stadtteils mit dem Ziel der Schaffung von mindestens 5.000 Wohneinheiten wird deshalb nach ihrer Darstellung voraussichtlich nicht vor dem Jahr 2020 abgeschlossen sein. Dafür, dass dem auf dem Gebiet der Antragsgegnerin bestehenden Wohnraummangel allein mit den im Rahmen ihres Handlungsprogramms aufgeführten Maßnahmen in angemessener Zeit begegnet werden könnte, ist daher nichts zu erkennen. |
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| d) § 2 Abs. 1 ZwEWG stellt den Erlass einer Satzung mit dem in der Vorschrift genannten Inhalt in das Ermessen der Gemeinde. Was den in der Begründung des Antrags mehrfach anklingenden Einwand des Antragstellers betrifft, dass die Antragsgegnerin ihr Ermessen beim Erlass der Satzung nicht oder fehlerhaft ausgeübt habe, weist der Senat abschließend darauf hin, dass es bei der richterlichen Kontrolle von gesetzlichen und untergesetzlichen Normen nur auf das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens ankommt, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt. Soweit der Normgeber zur Regelung einer Frage überhaupt befugt ist, ist seine Entscheidungsfreiheit eine Ausprägung des auch mit Rechtssetzungsakten der Exekutive typischerweise verbundenen normativen Ermessens. Die Grundsätze über die Ausübung des Ermessens beim Erlass von Verwaltungsakten sind auf die Ausübung dieses Ermessens nicht übertragbar (BVerwG, Beschl. v. 30.4.2003 - 6 C 6.02 - BVerwGE 118, 128). Die Gültigkeit einer untergesetzlichen Norm kann folglich, sofern sich aus dem Gesetz nicht ausnahmsweise etwas anderes ergibt, nicht aus Mängeln im Abwägungsvorgang hergeleitet werden; entscheidend ist vielmehr allein die inhaltliche Übereinstimmung mit höherrangigem Recht (BVerwG, Beschl. v. 19.8.2013 - 9 BN 1.13 - Buchholz 401.68 Vergnügungssteuer Nr. 56; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.5.2015 - 3 S 1175/13 - juris). |
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| Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor. |
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| Der Beschluss ist unanfechtbar. |
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