Verwaltungsgericht Würzburg Beschluss, 11. Dez. 2018 - W 9 S 18.1522

I.

Unter Abänderung der Nr. I des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 14. August 2012 wird der Bescheid der Beklagten vom 20. April 2012 insoweit aufgehoben, als dieser einen Leinenzwang auch für die Bereiche außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile enthält.

II.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Unter Abänderung der Nr. II des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 14. August 2012 tragen die Klägerin und die Beklagte jeweils die Hälfte der Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin ist Halterin des etwa sechs Jahre alten Hundes „L.“ der Rasse Rhodesian Ridgeback mit einer Widerristhöhe von über 60 cm.

Am 14. März 2012 kam es zu einem Beißvorfall mit dem Hund der Klägerin. Anlässlich eines Spaziergangs mit der Klägerin - zusammen mit dem Collie der Mutter der Klägerin und dem Berner Sennenhund der Schwester der Klägerin - lief „L.“ auf einem außerhalb bebauter Ortschaften verlaufenden Radweg auf den angeleinten Jack-Russel-Terrier „St.“ zu und fügte ihm eine Bisswunde bei.

Nach Anhörung erließ die Beklagte am 20. April 2012 eine sicherheitsrechtliche Anordnung, mit der sie der Klägerin untersagte, ihren Hund sich außerhalb ihres Grundstückes unangeleint bewegen zu lassen (Leinenzwang), sowie ihr aufgab, den Hund außerhalb ihres Anwesens grundsätzlich an einer reißfesten, maximal 2 m langen Leine mit Hakenkarabiner zu führen und ihm ein schlupfsicheres Halsband anzulegen (Nr. 1 des Bescheids). Unter Nr. 2 ordnete die Beklagte die sofortige Vollziehung der Nr. 1 an. Für den Fall, dass die Klägerin die in Nr. 1 genannte Verpflichtung nicht sofort erfülle, wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 1000.- Euro angedroht (Nr. 3). Zur Begründung des auf Art. 7 Abs. 2 i. V. m. Art. 18 Abs. 2 LStVG gestützten Bescheids wurde ausgeführt, vom Hund der Klägerin gehe eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit aus, da nach den gegebenen Tatsachen zu befürchten sei, dass der Hund in naher Zukunft wieder Tiere verletzen oder unter Umständen Menschen Schaden zufügen werde. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Anordnung für den Einzelfall zur Haltung von Hunden seien erfüllt. Der Erlass einer solchen Anordnung stehe im pflichtgemäßen Ermessen der Gemeinde. Die Beklagte halte ein Einschreiten im öffentlichen Interesse für notwendig. Der Vorfall zeige, dass der Hund der Klägerin ohne vorhersehbaren Anlass aus seiner ungebändigten Natur heraus zu einer schweren Gefahr für Gesundheit und Leben von Menschen werde könne, wenn er sich außerhalb des Grundstücks unangeleint aufhalte. Bei der Beißattacke am 14. März 2012 seien drei Hunde unangeleint auf einen anderen Hund zugelaufen. Aufgrund des Rudelverhaltens der Tiere sei eine konkrete Gefahr zu bejahen. Das Interesse des Halters, von sicherheitsrechtlichen Maßnahmen verschont zu bleiben, sei grundsätzlich nachrangig und müsse hinter das höherwertige Ziel des Schutzes von Menschen zurücktreten, ebenso wie der natürliche Bewegungsdrang des Tieres. Unerheblich sei zudem, ob der beteiligte unterlegene Hund den Beißvorfall mitverursacht habe. Hinzu komme, dass es nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs nicht erforderlich sei, dass ein Hund bereits durch Beißen von Menschen oder Tieren oder durch sonstiges aggressives Verhalten auffällig geworden sei. Die Abwehr von Gefahren setze nicht voraus, dass bereits ein schädigendes Ereignis stattgefunden habe. Bei dem klägerischen Hund komme erschwerend hinzu, dass es sich um ein großes Tier handle. Sei es bereits zu einem Beißvorfall gekommen, seien Anordnungen nach Art. 18 Abs. 2 LStVG zur Gefahrenabwehr nicht nur zulässig, sondern vielmehr geboten. Das Ermessen sei auf Null reduziert. Die Anordnung des Leinenzwangs entspreche somit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Dem Antrag der Klägerin gemäß § 80 Abs. 5 VwGO gab das Verwaltungsgericht Regensburg mit Beschluss vom 24. Mai 2012 insoweit statt, als angeordnet wurde, den Hund der Klägerin auch außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile anzuleinen. Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt.

Mit Schriftsatz vom 9. Mai 2012 ließ die Klägerin Klage erheben und beantragen, den Bescheid der Beklagten vom 20. April 2012 aufzuheben. Zur Begründung wurde vorgebracht, der Bescheid gehe unrichtigerweise davon aus, dass sich neben dem Hund der Klägerin auch die Hunde von deren Mutter und Schwester auf „St.“ gestürzt hätten. Auf ein Rudelverhalten könne der Bescheid nicht gestützt werden, da nur der Hund der Klägerin und „St.“ am Beißvorfall beteiligt gewesen seien. Zudem sei zu berücksichtigen, dass „St.“ unsozialisiert im Zwinger gehalten werde und äußerst aggressiv sei. Ein Beißen des Hundes der Klägerin sei unwahrscheinlich, vielmehr habe sich „St.“ nicht artgerecht verhalten, sondern versucht, sich aus dem Bissgriff des Ridgeback zu lösen. Dabei sei es wohl zu den nicht nachgewiesenen Verletzungen des Jack Russel gekommen. Die Anordnung begegne auch insoweit rechtlichen Bedenken, als der Hund der Klägerin nur noch auf dem eigenen Grundstück frei laufen dürfe. Zudem sei kein Grund zu erkennen, warum beispielsweise außerhalb von Ortschaften nicht eine längere Laufleine (z. B. mit 8 Metern) erlaubt sein solle. Auch sei nicht erkennbar, wieso eventuellen Gefahren nicht dadurch begegnet werden könne, dass der Hund (wahlweise) einen Maulkorb tragen müsse. Zudem sei die Anordnung zu unbestimmt.

Die Beklagte beantragte die Abweisung der Klage und führte aus, es könne dahinstehen, ob der gebissene Hund aggressiv sei oder unsozialisiert, denn darauf komme es bei einer Anordnung nach Art. 18 Abs. 2 LStVG nicht an. Ausreichend sei, dass vom klägerischen Hund eine konkrete Gefahr ausgehe. Auch erweise sich die angeordnete Maßnahme des Leinenzwangs als erforderlich und verhältnismäßig. Ein Maulkorbzwang sei nicht angebracht, da auch gerade das hundetypische freie Zulaufen auf andere Hunde und Personen eine Gefahr darstelle, die durch einen Maulkorbzwang nicht verhindert werden könne. Der klägerische Hund sei zudem aufgrund seiner Größe und seines Gewichts immer noch in der Lage, auch mit einem Maulkorb Personen anzuspringen oder umzuwerfen.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Regensburg am 14. August 2012 wurden sowohl die Halterin des gebissenen Hundes „St.“ als auch die Schwester und die Mutter der Klägerin als Zeuginnen einvernommen. Insoweit wird auf die Niederschrift Bezug genommen.

Mit Urteil vom 14. August 2012 wies das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg die Klage der Klägerin ab und begründete dies wie folgt: Die angeordnete Anleinpflicht sei durch Art. 18 Abs. 2 LStVG gedeckt. Vom Hund der Klägerin gehe eine konkrete Gefahr für die Unversehrtheit anderer Hunde aus. Dies habe sich aufgrund des Beißvorfalls am 14. März 2012 gezeigt. Der angeordneten Anleinpflicht stehe nicht entgegen, dass sich die Hunde bei dem Beißvorfall womöglich artgerecht verhalten hätten. Auch hundetypisches Verhalten könne eine Gefahr begründen. Der angeordnete Leinenzwang sei geeignet, die bestehende Gefahr zu mindern und sei auch nicht unverhältnismäßig. Zum einen stelle ein frei umherlaufender großer und kräftiger Hund nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs bereits eine konkrete Gefahr i. S. d. Art. 18 Abs. 2 LStVG dar. Zum anderen habe die Sicherheitsbehörde bei der Auswahl der angeordneten Maßnahmen einen Ermessensspielraum. Der angeordnete Leinenzwang sei auch rechtmäßig, soweit er für den Außenbereich gelte und insoweit keine Ausnahmen zulasse. Denn der Beißvorfall habe gerade im Außenbereich stattgefunden. Es bestehe die Gefahr, dass es wieder zu einem Beißvorfall komme, wenn der klägerische Hund nicht stets angeleint werde, wenn er sich außerhalb des klägerischen Anwesens befinde.

Auf Antrag der Klägerin hat der Senat die lediglich auf eine Einschränkung des Anleinzwangs gerichtete Berufung der Klägerin mit Beschluss vom 4. Juni 2014 zugelassen, weil ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen. Der angefochtene Bescheid lasse nämlich jegliche Ermessenserwägungen bei der Anordnung eines ausnahmslosen Anleinzwangs vermissen.

In ihrem Schriftsatz vom 10. Juli 2014 zur Begründung ihrer Berufung stellte die Klägerin nochmals klar, dass sie nicht eine vollständige Aufhebung des sicherheitsrechtlich angeordneten Leinenzwangs für ihren Hund begehre, sondern eine Einschränkung des Leinenzwangs, der einerseits dem Sicherheitsbedürfnis Dritter, aber andererseits auch dem artgerechten Bewegungsbedürfnis ihres Hundes und der ihr obliegenden Verpflichtung als Halterin, für eine artgerechte Bewegung ihres Tieres Sorge zu tragen, entgegenkomme und die gegenläufigen Belange abwäge und angemessen berücksichtige. Soweit der angefochtene Bescheid außerhalb ihres Grundstücks einen ausnahmslosen Anleinzwang für ihren Hund anordne, liege eine nicht notwendige und unverhältnismäßige Einschränkung der artgemäßen Bewegung für den Hund vor, die sowohl die Rechte der Klägerin als Hundehalterin als auch die Belange ihres Hundes in unvertretbarer, rechtswidriger Weise beeinträchtige. Der ausnahmslose Leinenzwang, der sich ausweislich des Wortlauts der Anordnung auch auf Hundeschulen und -pensionen sowie auf eingefriedete und gesicherte Grundstücke bzw. Privatgrundstücke, die einem öffentlichen Verkehr nicht zugänglich seien, beziehe, sei rechtswidrig, da mildere Mittel erkennbar seien, die zum gleichen Ergebnis führten. Ohne dass Dritten Gefahr drohe, könnte vom Leinenzwang abgesehen werden, wenn sich der Hund in Bereichen außerhalb von Ortschaften auf öffentlichen Wegen oder Straßen befinde und durch die Klägerin oder eine andere Person beaufsichtigt werde und sich weder Menschen noch Tiere näherten noch sonstige Gefahrensituationen vorlägen.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 14. August 2012 den Bescheid der Beklagten vom 20. April 2012 insoweit aufzuheben, als dieser einen Leinenzwang auch für die Bereiche außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile enthalte.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Für die Beklagte habe aufgrund des konkreten Vorfalls kein Grund zur Ausübung eines Auswahlermessens bestanden, da ohnehin eine Ermessensreduzierung auf Null vorliege. Der unbeschränkte Leinenzwang sei die einzige ermessensgerechte Entscheidung gewesen. Auch wenn Art. 18 Abs. 2 LStVG grundsätzlich ein Ermessen einräume, könne sich im Rahmen der Gefahrenprognose ergeben, dass nur eine Maßnahme effektiv die Gefahren beseitigen könne. Dabei sei einerseits der auslösende Vorfall zu beachten, aber auch der Gesichtspunkt, dass es sich bei den nach Art. 18 Abs. 1 LStVG geschützten Rechtsgütern grundsätzlich um höherrangige Interessen als die Bewegungsfreiheit des Hundes handle. Da es sich um einen großen Hund handle, der bereits zuvor einmal eine Katze gebissen habe, ergebe sich innerorts allein daraus eine Ermessensreduzierung auf Null. Aber auch außerhalb der Ortschaft gewähre allein der Leinenzwang eine sichere Vermeidung von Gefahren. Der Hund könne, wenn er frei umherlaufe, in gleicher Weise wie innerhalb des Ortes in Kontakt mit dritten Personen kommen. Diese Gefahr lasse sich ausschließlich mit einer Leine verhindern. Selbst mit einem Maulkorb könne der Hund immer noch Dritte verfolgen. Dies könne zu Panikreaktionen führen und damit mittelbar auch zu Verletzungen. Zudem könne sich der Hund ohne Leinenzwang grundsätzlich unbeschränkt entfernen. Dies zeige sich gerade in dem konkreten Vorfall und dem damaligen typischen Rudelverhalten des Hundes. Die Maßnahme sei auch verhältnismäßig. Es sei Aufgabe des Hundehalters, für den nötigen Auslauf auf einem ausreichend großen Privatgrundstück zu sorgen. Ein milderes Mittel als die Anordnung des Leinenzwangs sei bei einem bissigen Hund nicht ersichtlich. Zudem stelle der Leinenzwang nur einen geringen Eingriff dar, denn der Bescheid gelte ohnehin nicht für Privatgrundstücke oder Hundesportplätze, so dass ausreichend Möglichkeit zur Bewegung des Hundes bestehe.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Behördenunterlagen ebenso Bezug genommen wie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung des Senats am 24. November 2014, in der der Beklagtenvertreter klargestellt hat, dass die Anordnung des Leinenzwangs im streitgegenständlichen Bescheid nicht für ausreichend umfriedete Privatgrundstücke und Hundesport- und Hundetrainingsplätze gelte.

Die Berufung der Klägerin ist zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 20. April 2012 ist, soweit er noch Gegenstand der Anfechtungsklage der Klägerin ist, aufzuheben, weil er rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zwar liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der angegriffenen Anordnung nach Art. 18 Abs. 2 des Landesstraf- und -Verordnungsgesetzes (LStVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Dezember 1982 (BayRS 2011-2-I), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Juli 2013 (GVBl S. 403) vor (dazu 1.). Jedoch leidet der angegriffene Verwaltungsakt an einem Ermessensfehler (§ 114 Satz 1 VwGO) (dazu 2.).

Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren ist gemäß dem nach § 88 VwGO ermittelten Klagebegehren, das auch in dem durch die Bevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gestellten, allein maßgeblichen Klageantrag (s. § 103 Abs. 3 VwGO) zum Ausdruck kommt, nur noch die auf Art. 18 Abs. 2 LStVG gestützte und vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil für rechtmäßig erachtete Anordnung (Leinenzwang) in Nr. 1 des Bescheids, soweit sich diese auf Bereiche außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile bezieht. Die Klägerin konnte ihre Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) insoweit gegenständlich beschränken, weil die betroffene sicherheitsbehördliche Anordnung (Verwaltungsakt i. S. d. Art. 35 Satz 1 BayVwVfG) entsprechend teilbar ist (Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 88 Rn. 11 sowie Schmidt, a. a. O., § 113 Rn. 9). Die räumliche Beschränkung und damit Teilaufhebung des fehlerhaften Teils dieser Anordnung in Nr. 1 des Bescheids - Leinenzwang außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile - ist rechtlich zulässig, weil dieser (aufzuhebende) Teil mit dem verbleibenden Teil der Anordnung (des Verwaltungsakts) nicht in einem untrennbaren Zusammenhang steht und auch die durch die Beklagte getroffene (einheitliche) Ermessensentscheidung dem nicht entgegensteht. Vielmehr kann der verbleibende Teil - Leinenzwang innerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile - ohne weiteres selbstständig bestehen. Er erlangt durch die Teilaufhebung auch keine andere Bedeutung, als ihm nach der Entscheidung der Beklagten als Sicherheitsbehörde ursprünglich zukam (vgl. Schmidt, a. a. O., Rn. 9). Damit ist Streitgegenstand, ob die Beklagte der Klägerin untersagen durfte, ihren Hund im Bereich außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile sich unangeleint bewegen zu lassen (Leinenzwang), ihn dort grundsätzlich an einer reißfesten, maximal 2 m langen Leine mit Hakenkarabiner zu führen und ihm ein schlupfsicheres Halsband anzulegen.

1. Im vorliegenden Fall sind die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine sicherheitsrechtliche Anordnung nach Art. 18 Abs. 2 LStVG gegeben. Danach können Gemeinden zum Schutz bestimmter in Abs. 1 genannter Rechtsgüter Anordnungen für den Einzelfall zur Haltung von Hunden treffen. In Art. 18 Abs. 1 Satz 1 LStVG sind als Rechtsgüter Leben, Gesundheit, Eigentum oder die öffentliche Reinlichkeit genannt. Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 18 Abs. 2 LStVG vor, steht der Erlass einer Anordnung im Ermessen der Behörde.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. z. B. BayVGH v. 12.5.2014 -10 B 12.2084 - juris Rn. 35 m. w. N.), darf eine Anordnung nach Art. 18 Abs. 2 LStVG nur erlassen werden, wenn im jeweils gesondert zu betrachtenden Einzelfall eine konkrete Gefahr für die betreffenden Schutzgüter vorliegt. Dies ist dann der Fall, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann. Ob bei einer erforderlichen Gefahrenprognose dabei auf den Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids abzustellen ist, hier also auf den 20. April 2012 (vgl. BayVGH v. 29.8.2001 - 24 ZS 01.1967 - juris) oder ob es sich bei der betreffenden sicherheitsbehördlichen Anordnung (Untersagungsverfügung) um einen Dauerverwaltungsakt handelt, für dessen gerichtliche Überprüfung auch hinsichtlich der Gefahrenprognose der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgeblich ist - wofür mit Blick auf Art. 8 Abs. 3 LStVG erwägenswerte Gründe sprechen - (offen gelassen BayVGH, B. v. 13.1.2012 - 10 CS 11.2379 - juris Rn. 29; für tierschutzrechtliche Anordnungen vgl. BVerwG, B. v. 9.7.2013 - 3 B 100/12 - juris Rn. 6; für Anordnungen zum Leinen- und Maulkorbzwang vgl. OVG NRW, B. v. 30.4.2004 - 5 A 1890/03 -juris Rn. 24), kann aber dahinstehen, denn der Tatbestand des Art. 18 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 LStVG ist in beiden Zeitpunkten erfüllt.

1.1. Im Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheids vom August 2012 lag nach Auffassung des Senats eine vom klägerischen Hund „L.“ ausgehende konkrete Gefahr jedenfalls für das Schutzgut Eigentum (an anderen Hunden) vor.

Aus dem Bescheid selbst ergibt sich allerdings nicht hinreichend klar, worin die Beklagte diese konkrete Gefahr sieht. Sie führt zwar zunächst aus, dass zu befürchten sei, „L.“ werde in naher Zukunft wieder Tiere verletzen oder unter Umständen Menschen Schaden zufügen. In der weiteren Begründung ist dann jedoch mehrfach davon die Rede, dass „L.“ eine „schwere Gefahr für Gesundheit und Leben von Menschen“ sei. Eine solche Gefahr lässt sich aber nicht ohne Weiteres aus dem Beißvorfall vom 14. März 2012 herleiten, der Anlass für die Anordnung war. Damals hat der klägerische Hund auf einem Radweg in der freien Natur einen wesentlich kleineren Jack-Russel-Terrier angegriffen und verletzt. Menschen kamen dabei aber nicht zu Schaden. Auch anschließend bis zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids im August 2012 sind keine Vorfälle bekannt, bei denen „L.“ Menschen bedroht, angegriffen oder gar verletzt hätte.

Ob sich zudem, wie im Bescheid angenommen wurde, eine konkrete Gefahr aufgrund eines Rudelverhaltens der am Tag des Vorfalls anwesenden drei Hunde, nämlich dem klägerischen Hund, dem Hund der Mutter der Klägerin und dem Hund der Schwester der Klägerin, bejahen lässt, ist zweifelhaft. Zwar befanden sich alle drei Hunde in unmittelbarer Nähe des gebissenen Hundes, jedoch steht nicht fest, dass sich alle drei Hunde gemeinsam auf das Opfer gestürzt hätten. Insoweit hat auch die Einvernahme der Zeuginnen in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht München am 24. November 2014 keine eindeutige Klärung erbracht. Gebissen hat jedenfalls nur der klägerische Hund, was nach Aussage aller Beteiligten feststeht.

Die Beklagte geht in ihrem Bescheid vom April 2012 im Ansatz zutreffend davon aus, dass von Hunden ausgehende Gefahren auch auf einem hundetypischen, artgerechten Verhalten beruhen können und dass der Hund der Klägerin ein großes Tier sei, das in der Lage sei, Mensch und Tier erhebliche Verletzungen zuzufügen. Der klägerische Rhodesian Ridgeback ist nämlich bereits von seiner Größe (Widerristhöhe über 60 cm) und seinem Gewicht (über 30 kg) her ein großer und kräftiger Hund, der anderen Tieren (und Menschen) allein aufgrund seines Körperbaus Angst einflössen und anlässlich eines Beißvorfalls erhebliche Schäden zufügen kann, wenngleich er vom Charakter her keine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit aufweist (vgl. „Rhodesian Ridgeback“ bei Wikipedia). Insoweit nimmt die Beklagte offensichtlich Bezug auf die Rechtsprechung des Senats, der bereits mehrfach (vgl. grundlegend U. v. 9.11.2010 - 10 BV 06.3053 - juris Rn. 25) die Auffassung vertreten hat, dass von großen Hunden, die frei herumlaufen, eine konkrete Gefahr für Leib und Leben Dritter ausgehe. Dies gilt allerdings im Regelfall nur für öffentliche Straßen und Wege mit relevantem Publikumsverkehr. Ob hier ausnahmsweise auch für den Außenbereich angenommen werden kann, dass der klägerische Hund, obwohl er noch nie einen Menschen verletzt oder angegriffen hat, allein wegen seiner Größe und des Beißvorfalls mit dem Hund eine konkrete Gefahr auch für das Schutzgut Gesundheit darstellt, kann letztlich offen bleiben.

Ungeachtet der womöglich unrichtigen Begründung im streitgegenständlichen Bescheid unterliegt die von der Beklagten getroffene Einschätzung hinsichtlich der Gefahrenprognose nicht nur in vollem Umfang der gerichtlichen Kontrolle (vgl. BayVGH, U. v. 15.3.2005 - 24 BV 04.2755 - juris Rn. 22), sondern es ist im gerichtlichen Verfahren auch von Amts wegen zu prüfen, ob vom betreffenden Hund eine konkrete Gefahr i. S. v. Art. 18 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 LStVG ausgeht. Lagen demnach im Zeitpunkt der Entscheidung der Beklagten Tatsachen vor, die eine von der Beklagten getroffene Gefahrenprognose hinreichend stützen, sind die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 18 Abs. 2 LStVG gegeben, auch wenn die anordnende Behörde die Gefahrenprognose missverständlich oder fehlerhaft begründet hat.

So steht im vorliegenden Fall fest, dass der klägerische Hund „L.“ in einen Beißvorfall verwickelt war, bei dem er einen wesentlich kleineren Jack-Russel-Terrier auf einem Radweg außerhalb bebauter Bereiche angegriffen und gebissen hat. Der von der Klägerin im Berufungsverfahren nicht mehr bestrittene Beißvorfall zeigt, dass ihr Hund durchaus über ein gewisses Aggressionspotential verfügt und damit die Gefahr besteht, dass er sich in einer ähnlichen Situation erneut auf einen anderen Hund stürzen könnte. Dass der Jack-Russel möglicherweise selbst ein Verhalten an den Tag gelegt hat, das nicht artgerecht ist, und er aufgrund seiner aus einer Zwingerhaltung resultierenden nicht sozialisierten Wesensart den Vorfall womöglich provoziert hat, spielt dabei keine Rolle. Ausreichend ist, dass „L.“ das Eigentum von Menschen, hier den gebissenen Hund, verletzt hat und damit eine konkrete Gefahr für ein in Art. 18 Abs. 1 LStVG genanntes Schutzgut darstellt.

1.2. Auch im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, also dem 24. November 2014, ist von einer weiter vom klägerischen Hund ausgehenden konkreten Gefahr für ein solches Schutzgut auszugehen. Zwar hat „L.“, soweit dem Senat bekannt ist, kein weiteres Tier mehr gebissen oder angegriffen. Dies mag auch daher rühren, dass er seit dem Erlass des Bescheides im August 2012 an der Leine geführt wird. Dennoch ist die vom Hund der Klägerin ausgehende konkrete Gefahr nicht deshalb entfallen, weil es seitdem zu keinen weiteren Zwischenfällen gekommen ist. Denn mangels eines Erfahrungssatzes, nach dem ein Hund, der über einen bestimmten Zeitraum unauffällig war, es auch in Zukunft bleiben wird, widerlegt ein längerer seit einem Beißvorfall verstrichener Zeitraum nicht per se die durch den vorherigen Beißvorfall indizierte Gefahrenlage (vgl. BayVGH, B. v. 28.9.2012 - 10 CS 12.1791 - juris Rn. 25). Von einem Wegfall der konkreten Gefahr kann vielmehr allenfalls dann ausgegangen werden, wenn über den bloßen Zeitablauf ohne weitere Zwischenfälle hinaus Tatsachen vorliegen, aus denen der sichere Schluss gezogen werden kann, dass von dem betroffenen Hund inzwischen keine Gefahr mehr ausgeht (vgl. BayVGH, B. v. 25.8.2014 - juris Rn. 8; B. v. 28.9.2012 - 10 CS 12.1791 - juris Rn. 25). Solche konkreten Tatsachen sind im vorliegenden Falle aber nicht ersichtlich.

2. Die Anordnung Nr. 1 im noch streitbefangenen Umfang erweist sich aber deshalb als rechtswidrig, weil sie ermessensfehlerhaft ist (Art. 40 BayVwVfG). Dies trifft sowohl auf den Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids zu (dazu 2.1.) als auch auf den Zeitpunkt der Entscheidung des Senats (dazu 2.2.), denn eine ausreichende Ermessensergänzung des Verwaltungsakts ist auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht gemäß § 114 Satz 2 VwGO erfolgt.

2.1. Der Erlass von Anordnungen für den Einzelfall zur Haltung von Hunden nach Art. 18 Abs. 2 LStVG liegt im Ermessen der Behörde. Die von dieser zu treffende Entscheidung umfasst sowohl die Frage, ob sie handeln will (Erschließungsermessen) als auch die Frage, wie sie handeln will (Auswahlermessen). Dabei hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (Art. 40 BayVwVfG).

Zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids, also am 20. April 2012, hat die Beklagte zwar gesehen, dass ihr ein Ermessen dahingehend zusteht, ob sie Anordnungen hinsichtlich der Haltung des Hundes der Klägerin erlassen will und hat ein Einschreiten im öffentlichen Interesse ausdrücklich für notwendig gehalten. Allerdings ist sie dabei davon ausgegangen, dass vom klägerischen Hund eine schwere Gefahr für Gesundheit und Leben von Menschen ausgeht, wenn er sich außerhalb des klägerischen Grundstücks unangeleint aufhält. „L.“ hat aber bislang nie Anlass dafür gegeben, bei ihm von einer derart schweren Gefahr für diese Schutzgüter auszugehen. Zwar steht fest, dass er den Jack-Russel „St.“ beim streitgegenständlichen Beißvorfall verletzt hat, jedoch sind sonstige Beißattacken nicht nachweislich bekannt. Dass „L.“ schon einmal eine Katze gebissen hat, wird zwar behauptet, steht aber nicht eindeutig fest. Schon gar nicht hat er Menschen angegriffen und verletzt. Auch wenn die Beklagte davon ausgeht, dass der klägerische Hund eine Gefahr für Gesundheit und Leben von Menschen darstellen könne, hat auch sie nicht behauptet, ein Mensch sei von diesem Hund jemals verletzt oder auch nur sonst angegangen worden. Damit ist aber bereits fraglich, ob die Beklagte ihr Ermessen, ob sie gegen die Hundehalterin einschreiten will, ordnungsgemäß ausgeübt hat. Denn dies ist nur dann der Fall, wenn sie ihren Ermessenserwägungen Tatsachen zugrunde legt, die auch zutreffen.

Verfehlt ist überdies die rechtliche Bewertung der Beklagten, ein Einschreiten sei (zwingend) geboten, weshalb es für die Frage, ob Anordnungen überhaupt getroffen werden, keiner Ermessenserwägungen mehr bedürfe. Die Annahme der Beklagten im angefochtenen Bescheid, Anordnungen nach Art. 18 Abs. 2 LStVG zur Abwehr der realisierten Gefahr seien dann, wenn es bereits zu einem Beißvorfall gekommen sei, nicht nur zulässig, sondern vielmehr geboten, trifft in der Form hier nicht zu. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats sind zwar in Fällen, in denen es in der Vergangenheit bereits zu Beißvorfällen mit Verletzungen der Gesundheit von Menschen gekommen ist, Anordnungen nach Art. 18 Abs. 2 LStVG nicht nur zulässig, sondern regelmäßig sogar geboten (vgl. zuletzt BayVGH, B. v. 25.8.2014 -10 ZB 12.2673 - juris Rn. 8). Die Argumentation der Beklagten, bei Gefährdung von Leben und Gesundheit sei das Ermessen „auf Null“ reduziert mit der Folge, dass geeignete Maßnahmen zur Abwehr der Gefahr ergriffen werden müssten, ist gleichwohl hier verfehlt. Gerade dies liegt im vorliegenden Fall nämlich nicht vor, da Leben und Gesundheit von Menschen vom klägerischen Hund niemals gefährdet waren.

Selbst wenn man unter Hintanstellung aller Bedenken davon ausgeht, dass die Beklagte ihr Ermessen, ob sie Anordnungen hinsichtlich der Haltung des Hundes der Klägerin erlassen will, ermessensfehlerfrei ausgeübt hat, fehlt es jedenfalls an ausreichenden und nachvollziehbaren Ermessenserwägungen dahingehend, welche Maßnahmen geeignet und erforderlich waren und warum diese der Klägerin auch zumutbar waren (Art. 8 LStVG). Zu den im Bescheidstenor angeordneten Maßnahmen, nämlich Leinenzwang außerhalb des Grundstücks der Klägerin, Führen an einer reißfesten, maximal 2 Meter langen Leine mit Hakenkarabiner und Anlegen eines schlupfsicheren Halsbands enthalten die Bescheidsgründe keinerlei Ausführungen. Schon gar nicht unterscheidet die Beklagte zwischen einem Anleinzwang im Bereich bebauter Ortsteile und in Bereichen außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile. Sie führt im Bescheid zwar aus, dass der Erlass von Anordnungen im pflichtgemäßen Ermessen stehe und dass ein Einschreiten im öffentlichen Interesse notwendig sei, verliert zu den einzelnen Maßnahmen aber kein Wort. Mit dem Einzelfall der Klägerin befasst sie sich überhaupt nicht und kommt letztendlich ohne nähere Begründung zum Ergebnis, „die Anordnung hinsichtlich des Leinenzwangs entspricht somit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz“. Eine Abwägung zwischen den Belangen der Klägerin und den öffentlichen Interessen findet nicht statt. Das Interesse des Halters, von sicherheitsrechtlichen Maßnahmen verschont zu bleiben, wird lediglich insofern erwähnt, als nach Auffassung der Beklagten dieses grundsätzlich nachrangig sei und regelmäßig hinter das höherwertige Ziel des Schutzes von Menschen zurücktreten müsse. Wie oben bereits dargelegt, ist im Bescheid aber weder dargelegt noch sonst ersichtlich, inwiefern das Schutzziel der Verhütung von Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen im vorliegenden Fall überhaupt tangiert sein soll, da der klägerische Hund bislang keine anderen Personen angegriffen oder gar verletzt hat. Eine fehlerfreie Ermessensausübung ist aber schon vom Ansatz her nur dann möglich, wenn ein zutreffender Sachverhalt zugrunde gelegt und konkret herausgearbeitet wird, welche Gefahr vom streitgegenständlichen Hund ausgeht und ob diese Gefahr auch mit dem streitgegenständlichen Bescheid bekämpft werden soll und kann und zudem in welcher Weise.

So ist jeweils im konkreten Einzelfall zu prüfen, ob eine derart gravierende Anordnung wie ein zeitlich und räumlich unbeschränkter Leinenzwang tatsächlich erforderlich ist, um dem in Zukunft zu befürchtenden Schadenseintritt zu begegnen oder ob andere weniger beeinträchtigende Maßnahmen ausreichen. Diese Pflicht entfällt auch nicht deshalb, weil der klägerische Hund ein großer Hund mit einem allen großen Hunden immanenten Gefahrenpotential ist (vgl. oben S. 10). Für Bereiche außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile geht der Senat nämlich in der Regel davon aus, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dann verletzt und demgemäß das Ermessen dann fehlerhaft ausgeübt ist, wenn generell für das gesamte Gemeindegebiet eine Anleinpflicht angeordnet wird (vgl. BayVGH, B. v. 12.9.2001 - 24 N 00.1638 - juris Rn. 25). Dies gilt auch für große Hunde. Alternativen zum Leinenzwang werden von der Beklagten aber gar nicht aufgezeigt. Die Beklagte legt auch nicht ansatzweise dar, wieso im vorliegenden Fall die in vergleichbaren Fällen übliche Anordnung, nämlich bei ansonsten freiem Auslauf außerhalb bewohnter Gebiete den Hund unverzüglich an die Leine zu legen, wenn sich Menschen oder andere Tiere nähern oder eine sonstige Situation dies aus Sicherheitsgründen erfordert, verfügt wurde. Selbst wenn man berücksichtigt, dass der klägerische Hund gerade im Außenbereich einen anderen Hund gebissen hat und deshalb womöglich auch für diesen Bereich Anordnungen zur Hundehaltung erforderlich sind, fehlt es an jeglicher Auseinandersetzung mit der Art und Weise dieser Anordnungen. Denn außer einem zeitlich und örtlich nicht beschränkten Leinenzwang sind auch andere Anordnungen denkbar, die ein Beißen verhindern können, aber dem natürlichen Bewegungsdrang des Hundes mehr Raum lassen und deshalb einer artgerechteren Haltung dienen. Zieht man in Erwägung, dass der klägerische Hund zwar einen anderen Hund gebissen, ansonsten aber bisher weder für Menschen eine Gefahr dargestellt und weder Personen verletzt noch angesprungen hat, könnte beispielsweise auch eine längere Laufleine, die dem Hund mehr Bewegungsfreiheit eröffnet, oder das Anlegen eines Maulkorbs zur Gefahrenabwehr in Betracht kommen. Dass der uneingeschränkte Leinenzwang die einzig mögliche Maßnahme war, um zu verhindern, dass der klägerische Hund erneut einen anderen Hund beißt, wird auch im angefochtenen Bescheid weder behauptet geschweige denn hinreichend dargelegt.

2.2. Die Beklagte hat ihre Ermessenserwägungen auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht den rechtlichen Anforderungen entsprechend (§ 114 Satz 2 VwGO) ergänzt, so dass sich der Bescheid auch dann, wenn zur Beurteilung seiner Rechtmäßigkeit auf den jetzigen Zeitpunkt abzustellen wäre, nicht als ermessensfehlerfrei erweist.

Ungeachtet der Frage, ob der angefochtene Bescheid im Hinblick auf das Auswahlermessen überhaupt Ermessenserwägungen beinhaltet, die gemäß § 114 Satz 2 VwGO ergänzt werden können, und der Frage, ob hier ein Fall gegeben ist, in dem auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Ermessensentscheidung nachgeholt werden kann und erstmals Ermessenserwägungen angestellt werden dürfen (vgl. dazu BVerwG, U. v. 3.8.2004 - 1 C 30/02 - juris Rn. 31; BVerwG, U. v. 5.9.2006 - 1 C 20/09 - juris Rn. 22), hat die Beklagte jedenfalls ihr Ermessen auch nachträglich nicht ordnungsgemäß ausgeübt bzw. ergänzt. Weder im erstinstanzlichen noch im Berufungsverfahren wurden durch die Beklagte am Zweck der Ermächtigung orientierte und den Einzelfall in den Blick nehmende Ermessenserwägungen angestellt. Vielmehr hat sie in ihrem Berufungserwiderungsschriftsatz vom 7. August 2014 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass für sie kein Grund zur Ausübung eines Auswahlermessens bestanden habe, da insoweit eine Ermessensreduzierung auf Null vorgelegen habe. Der unbeschränkte Leinenzwang sei die einzige ermessensgerechte Entscheidung gewesen. Auch in der mündlichen Verhandlung des Senats am 24. November 2014, in der die Beklagte im Rechtsgespräch darauf hingewiesen worden ist, dass ein Leinenzwang ohne jede Einschränkung wohl mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kaum vereinbar sei und ein intendiertes Ermessen oder eine Ermessensreduzierung auf Null hinsichtlich des Auswahlermessens wohl nicht in Betracht komme, hat die Beklagte keine ermessensergänzenden Ausführungen mehr gemacht.

Aus den genannten Gründen war der Berufung der Klägerin mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 f. ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 21. Oktober 2013, mit dem der Bescheid der Beklagten vom 12. September 2012 aufgehoben wird, bleibt ohne Erfolg. Aus dem der rechtlichen Überprüfung durch den Senat allein unterliegenden Vorbringen im Zulassungsverfahren ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ferner weist die Rechtssache keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestünden dann, wenn die Beklagte im Zulassungsverfahren einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder einzelne erhebliche Tatsachenfeststellungen des erstinstanzlichen Urteils mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt hätte (BVerfG, B. v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - juris Rn. 11). Rechtliche oder tatsächliche Umstände, aus denen sich eine hinreichende Möglichkeit ergibt, dass die angefochtene Entscheidung des Erstgerichts unrichtig ist, hat die Beklagte mit ihrem Zulassungsvorbringen jedoch nicht hinreichend substantiiert aufgezeigt.

Bezüglich des gegenüber der Klägerin angeordneten umfassenden Haltungsverbots für Hunde in Nr. 1 des Bescheides der Beklagten vom 12. September 2012 hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass nicht die Haltung jedes Hundes seitens der Klägerin zu Gefahren i. S. d. Art. 7 Abs. 2 Nr. 3 LStVG führe, weil von sehr kleinen und friedlichen Hunden keine Gefahr ausginge. Das Verbot der Haltung von Hunden jeder Art gehe auch weit über das erforderliche Maß nach Art. 8 Abs. 1 LStVG hinaus. Die Beklagte bringt demgegenüber vor, die Annahme des Verwaltungsgerichts, von sehr kleinen und friedlichen Hunden gehe keine Gefahr aus, sei unzutreffend. Das Verbot der generellen Hundehaltung beruhe auf dem Verhalten der Klägerin, die nachweislich im Zusammenhang mit der Hundehaltung wiederholt gegen Regelungen verstoßen und sich uneinsichtig gezeigt habe. Es sei davon auszugehen, dass die Klägerin sich mit jedem von ihr gehaltenen Hund regelwidrig verhalten werde. Die Klägerin sei deshalb generell nicht zum Halten von Hunden geeignet. Dementsprechend habe es für die Beklagte kein milderes Mittel gegeben, das geeignet sei, eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu unterbinden.

Diese Ausführungen der Beklagten begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Unabhängig davon, ob der wiederholte Verstoß der Klägerin gegen die im Gemeindegebiet der Beklagten gemäß § 1 Abs. 1 der Verordnung über das freie Herumlaufen von Hunden vom 7. April 1998 angeordnete Anleinpflicht darauf schließen lässt, dass von allen Hunden, die von der Klägerin gehalten werden könnten, tatsächlich eine konkrete Gefahr für Leben und Gesundheit von Menschen ausginge, ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass ein umfassendes Hundehaltungsverbot gegen die Pflicht der Beklagten, unter mehreren möglichen und geeigneten Maßnahmen diejenige zu treffen, die den einzelnen und die Allgemeinheit am wenigsten beeinträchtigt (Art. 8 Abs. 1 LStVG), verstoße. Das umfassende Hundehaltungsverbot stellt entgegen der Auffassung der Beklagten nicht die einzig sinnvolle und erfolgversprechende Maßnahme zur Beseitigung einer von etwaig künftig von der Klägerin gehaltenen Hunden ausgehenden Gefahr dar. Die Untersagung der Hundehaltung ist für den Betroffenen die einschneidendste denkbare Maßnahme zur Verhütung und Unterbindung einer von einer Hundehaltung ausgehenden Gefahr (Schenk in Bengl/Berner/Emmerig, LStVG, Stand Juli 2013, Art. 18 Rn. 78). Eine Haltungsuntersagung ist daher allenfalls dann verhältnismäßig i. S. d. Art. 8 Abs. 1 LStVG, wenn sich der Hundehalter dauerhaft und hartnäckig weigert, einer bestehenden sicherheitsbehördlichen Anordnung nach Art. 18 Abs. 2 LStVG (z. B. Leinenzwang, ausbruchsichere Haltung etc.) nachzukommen (BayVGH, B. v. 20.9.2006 - 24 CS 06.1628 - juris Rn. 31). Vor Erlass einer Haltungsuntersagung muss die Behörde zudem grundsätzlich erst erfolglos Zwangsmittel zur Durchsetzung solcher Anordnungen zur Haltung von Hunden eingesetzt haben. Im vorliegenden Fall hat sich die Beklagte bis zum Erlass des streitgegenständlichen Bescheides aber darauf beschränkt, die Klägerin darauf hinzuweisen, dass ihr Hund nicht unbeaufsichtigt im Gemeindegebiet umherlaufen dürfe und sie dafür sorgen solle, dass der Hund künftig ihr Privatgrundstück nicht mehr unbeaufsichtigt verlasse. Eine entsprechende zwangsgeldbewehrte Anordnung zur Durchsetzung der Anleinpflicht aus der Verordnung vom 7. April 1998 hat die Beklagte z. B. bisher nicht erlassen. Eine geeignete Maßnahme wäre im vorliegenden Fall insbesondere auch eine zwangsgeldbewehrte grundstücksbezogene Anordnung zur ausbruchsicheren Verwahrung des Hundes gewesen, da der Hund der Klägerin offensichtlich das Grundstück immer unbeaufsichtigt verlassen konnte. In Einzelfällen kann zwar ausnahmsweise die Haltungsuntersagung als allein geeignetes Mittel zur Gefahrenabwehr in Betracht kommen. Eine umfassende Haltungsuntersagung ist jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn von vornherein feststeht, dass der Halter generell nicht geeignet für die Haltung von Hunden ist. In einem solchen Fall ist jedoch im Bescheid genau zu begründen, weshalb die Haltungsuntersagung die einzig sinnvolle und erfolgversprechende Maßnahme und das Auswahlermessen insoweit auf Null reduziert ist (vgl. BayVGH, B. v. 29.9.2011 - 10 ZB 10.2160, 10 ZB 110 ZB 10.2161 - juris Rn. 13). Allein die Tatsache, dass die Klägerin sich nicht an die Anleinpflicht aus der Verordnung gehalten hat, vermag auch nach Auffassung des Senats die von der Beklagten behauptete fehlende Geeignetheit der Klägerin zur Haltung von Hunden nicht zu begründen. Selbst ein mehrfacher Verstoß gegen die Anleinpflicht lässt noch keine hinreichenden Rückschlüsse auf die fehlende Geeignetheit eines Hundehalters zu.

Zum Haltungsverbot für den derzeit von der Klägerin gehaltenen Schäferhund in Nr. 2 des Bescheides vom 12. September 2012 bringt die Beklagte im Zulassungsverfahren vor, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass es weniger belastende Maßnahmen gegeben habe. Das gewählte Verbot der Beklagten sei nach diversen Vorfällen mit dem Hund der Klägerin und letztlich unergiebigen Bemühungen um Verbesserungen ermessensgerecht. Auf eine freiwillige Beseitigung der Zustände durch die Klägerin habe sich die Beklagte mit Blick auf das Verhalten der Klägerin nicht verlassen müssen.

Diesem Vorbringen lassen sich ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ebenfalls nicht entnehmen. Denn die Beklagte setzt sich mit der die Entscheidung tragenden Argumentation des Verwaltungsgerichts, dass den vom Hund der Klägerin ausgehenden Gefahren mit einer grundstücksbezogenen Anordnung sowie der Anordnung eines Leinenzwangs außerhalb des eingezäunten Bereichs angemessen begegnet werden könne, nicht hinreichend auseinander. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht ausgeführt, dass der Hund der Klägerin bislang nur auffällig geworden sei, wenn er sich unangeleint ohne Aufsicht außerhalb des Grundstücks der Klägerin bewegt habe. Die Annahme bzw. Unterstellung der Beklagten, die Klägerin werde einer zwangsgeldbewehrten Anordnung zum Anleinen des Hundes und einer grundstücksbezogenen Anordnung nicht Folge leisten, ist auch durch das Vorbringen im Zulassungsantrag nicht hinreichend schlüssig und nachvollziehbar. Denn die Beklagte hat es bislang versäumt, die entsprechenden verbindlichen und mit der Androhung von Zwangsmitteln versehenen Anordnungen zu treffen. Ein gerichtlich nicht überprüfbarer Beurteilungsspielraum kommt der Beklagten insoweit jedenfalls nicht zu.

Der Zulassungsgrund der besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) ist nicht hinreichend dargelegt bzw. liegt nicht vor. Besondere rechtliche Schwierigkeiten sind anzunehmen, wenn entscheidungserhebliche Rechtsfragen in qualitativer Hinsicht nur mit überdurchschnittlichen Schwierigkeiten beantwortet werden können (BayVGH, B. v. 17.4.2013 -10 ZB 12.2364 - juris Rn. 17). Die im Rahmen einer sicherheitsrechtlichen Anordnung auf der Grundlage des Art. 7 Abs. 2 Nr. 3 LStVG vorzunehmende Verhältnismäßigkeitsprüfung wirft keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten auf. Es entspricht ständiger Rechtsprechung gerade auch des Senats, dass die Haltungsuntersagung als einschneidendste Maßnahme zur Verhütung oder Unterbindung einer von einer Hundehaltung ausgehenden Gefahr nur dann in Betracht kommt, wenn der Hundehalter sich dauerhaft und hartnäckig weigert, einer bestehenden Anordnung, die weniger einschneidende Maßnahmen von ihm fordert, nachzukommen und Zwangsmittel zur Durchsetzung der Anordnung erfolglos geblieben sind (BayVGH, B. v. 20.9.2006 - 24 CS 06.1628 - juris Rn. 31, B. v. 29.2.2006 - 24 CS 06.600 - juris Rn. 36; Schenk in Bengl/Berner/Emmerig, LStVG, Stand Juli 2013, Art. 18 Rn. 78).

Die hinreichende Darlegung besonderer tatsächlicher Schwierigkeiten im Zulassungsverfahren setzt voraus, dass die Beklagte vorbringt, weshalb der Sachverhalt besonders unübersichtlich oder/und schwierig zu ermitteln ist (Happ in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 124a Rn. 71). Das Vorbringen der Beklagten, wonach das Verwaltungsgericht die These aufgestellt habe, dass von kleinen Hunden und bestimmten Rassen keine Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgingen und diese These umfangreiche Sachverhaltsermittlungen erforderlich mache, kann nicht zur Zulassung der Berufung führen, da das Urteil selbstständig tragend auf die fehlende Verhältnismäßigkeit des Haltungsverbots gestützt ist und sich die Frage nach dem Gefährdungspotential kleiner(er) Hunde insofern im Berufungsverfahren nicht stellt.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO abzulehnen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 und 3 und § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung verfolgt der Kläger seine in erster Instanz erfolglose Klage gegen den Bescheid vom 23. September 2011 weiter, mit dem die Beklagte ihm die Pferdehaltung untersagt hat, angeordnet hat, dass der Kläger die in seinem Besitz befindlichen Pferde abzugeben und dies nachzuweisen habe, und angedroht hat, dass dem Kläger die in seinem Besitz befindlichen Pferde unter Anwendung unmittelbaren Zwangs weggenommen würden, wenn er der Anordnung, sie abzugeben, nicht nachkomme.

Der zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet, Zulassungsgründe liegen nicht vor. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), wie der Kläger sie allein geltend macht, bestehen nicht.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, die die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO rechtfertigen könnten, lägen nur vor, wenn der Kläger einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt hätte (vgl. BVerfG, B. v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - juris Rn. 11). Dies ist jedoch nicht der Fall.

Das Verwaltungsgericht hält den mit der Anfechtungsklage angefochtenen Bescheid für rechtmäßig. Er finde seine Rechtsgrundlage in Art. 7 Abs. 2 Nr. 3 LStVG, der die Sicherheitsbehörden ermächtige, Anordnungen für den Einzelfall zu treffen, um Gefahren abzuwehren, die das Leben oder die Gesundheit von Menschen bedrohten. Es bestehe die konkrete Gefahr, dass durch die Pferde des Klägers in Zukunft weitere Personen gefährdet würden. Da die Pferde des Klägers über Jahre hinweg immer wieder ausgerissen seien und so gefährliche Situationen für Leben und Gesundheit anderer herbeigeführt hätten, sei ohne das Einschreiten der Beklagten der Eintritt weiterer Gefährdungen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten gewesen. Die Beklagte habe daher als Sicherheitsbehörde Maßnahmen nach Art. 7 Abs. 2 Nr. 3 LStVG verhängen dürfen.

Der in der Haltungsuntersagung und der Wegnahme der Pferde liegende Eingriff sei besonders schwerwiegend, weil der Kläger dauerhaft von seinen Pferden getrennt werde und die durch sie eröffnete Erwerbsmöglichkeit verliere. Die Sicherheitsbehörde habe daher zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vor dem Haltungsverbot alle anderen, weniger einschneidenden Maßnahmen zu verhängen und konsequent zu vollziehen. Danach sei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit jedoch gewahrt.

Die Anordnung der Beklagten gegenüber dem Kläger im Bescheid vom 29. Juli 2011, seinen Hengst kastrieren zu lassen, verspreche nach der Stellungnahme des Amtstierarztes keine hinreichend sichere Gefahrenabwehr. Die Verhältnismäßigkeit des Haltungsverbots scheitere daher nicht daran, dass die Kastrationsanordnung nie vollzogen worden sei. Soweit die Beklagte mit Bescheid vom 25. Mai 2007 den Kläger verpflichtet habe, seine Pferde stets ausbruchssicher unterzubringen, stelle dies eine weniger einschneidende, aber ähnlich wie das Haltungsverbot geeignete Maßnahme dar, so dass es grundsätzlich notwendig gewesen sei, diese vor einem Verbot der Pferdehaltung zwangsweise durchzusetzen. Dass die Beklagte nicht mit hinreichendem Nachdruck versucht habe, Zwangsgelder zu verhängen oder zu vollstrecken, führe im konkreten Fall aber nicht zur Unverhältnismäßigkeit des Pferdehaltungsverbots. Der Kläger verfüge über keinerlei pfändbares Eigentum. Ein Vollstreckungsversuch im Jahre 2007 sei deshalb gescheitert. Die finanzielle Lage des Klägers sei prekär. Seine Einnahmen lägen weit unterhalb der Pfändungsfreigrenze. Er lebe von Sozialleistungen. Hofstelle und Grundstücke gehörten seinem Sohn. Unter diesen Umständen sei es der Beklagten aber nicht zumutbar, Zwangsgelder festzusetzen und zu vollstrecken. Die Anordnung anderer Zwangsmittel sei ebenfalls nicht erfolgversprechend. Eine Ersatzvornahme in der Weise, dass die Beklagte selbst die Koppeln des Klägers sichere, sei der Beklagten ebenfalls nicht zumutbar, weil dem Kläger damit die weitere Pferdehaltung auf Kosten der Beklagten ermöglicht werde, ohne dass diese Aussicht auf Ersatz ihrer Aufwendungen habe.

Auch dass der Kläger inzwischen eine seiner Koppeln mit Ausbruchssicherungen versehen habe, mache den Bescheid nicht rechtswidrig. Der Kläger habe ausreichend Zeit zu solchen Maßnahmen gehabt, habe sich aber über Jahre hinweg geweigert, sie durchzuführen. Durch den Ausbau einer Koppel sei außerdem das Problem nicht beseitigt, weil sich aufgrund der Vorgeschichte aufdränge, dass der Kläger seine Pferde auch wieder auf die anderen Koppeln bringen werde.

Unverhältnismäßig sei es auch nicht, dem Kläger die Haltung von Pferden insgesamt zu untersagen. Zwar habe der vom Kläger zuletzt gehaltene Hengst die Hauptursache für die von den Pferden des Klägers ausgehenden Gefahren dargestellt. Der Kläger habe aber über Jahre hinweg auch andere Pferde gehalten, jedoch nie für deren sichere Unterbringung gesorgt. Er sei deshalb für die Pferdehaltung grundsätzlich ungeeignet. Die Pferde des Klägers seien nicht nur ausgebrochen, wenn sie unbeaufsichtigt gewesen seien, sondern auch während beaufsichtigter Einsätze. Nach der veterinärmedizinischen Stellungnahme bestehe bei den Pferden des Klägers ein Erziehungsdefizit, so dass der Kläger nach Auffassung des Amtstierarztes auch in Zukunft eine sichere Pferdehaltung nicht gewährleisten können werde. Angesichts der großen Zahl von Vorkommnissen könne der Kläger dem auch nicht entgegenhalten, dass er bereits seit Jahrzehnten den Umgang mit Pferden gewohnt sei. Angesichts der Uneinsichtigkeit und Ungeeignetheit des Klägers sei das Pferdehaltungsverbot verhältnismäßig und ermessensfehlerfrei.

I. Der Kläger macht demgegenüber zunächst geltend, das Verwaltungsgericht bejahe die Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 2 Nr. 3 LStVG, nach denen die Sicherheitsbehörde Anordnungen für den Einzelfall treffen dürfe, um Gefahren abzuwehren, die das Leben oder die Gesundheit von Menschen bedrohten, zu Unrecht. Zwar treffe es zu, dass in der Vergangenheit mehrere Bescheide gegen den Kläger hinsichtlich seiner Pferdehaltung ergangen seien, die von der Beklagten in der Vergangenheit nie mit Nachdruck verfolgt worden seien. Erst nachdem sich die Vorfälle vom 19. Juli 2011 und 9. September 2011 ereignet hätten, habe die Beklagte den angefochtenen Bescheid erlassen. Zum Vorfall vom 9. September 2011 sei jedoch auszuführen, dass die Koppel des Klägers durch Dritte beschädigt worden sei, so dass die Pferde die Koppel hätten verlassen können. Die Polizei habe deswegen ein Ermittlungsverfahren eingeleitet, das noch andauere. Die Beklagte habe diesen Vorfall weder untersucht noch anhand der objektiven Daten überprüft, sondern habe zur Begründung des streitgegenständlichen Bescheids auf ihre Bescheide aus der Vergangenheit verwiesen. Der Vorfall vom 19. Juli 2011 sei darauf zurückzuführen, dass unmittelbar an der Koppel des Klägers Reiter mit mindestens einer rossigen Stute vorbeigeritten seien, die den Ausbruch provoziert hätten. Aus diesen Ausführungen ergeben sich aber keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung.

1. Dies gilt zunächst, soweit der Kläger darauf hinweist, dass die Beklagte ihre bisherigen Bescheide nie mit Nachdruck weiter verfolgt habe.

Zwar setzt die Verhältnismäßigkeit eines Pferdehaltungsverbots als eines besonders gewichtigen Grundrechtseingriffs, der hier die Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG betrifft, weil der Kläger seine Pferde im Rahmen seiner Tätigkeit als Forstwirt auch als Arbeitsmittel einsetzt, in der Regel voraus, dass die Sicherheitsbehörde von ihr getroffene weniger einschneidende Anordnungen wie die Anordnung vom 25. Mai 2007, die Pferde ausbruchsicher unterzubringen, oder die Anordnung vom 29. Juli 2011, den Hengst kastrieren zu lassen, zunächst konsequent durchzusetzen versucht (vgl. BayVGH, B. v. 3.2.2009 - 10 CS 09.14 - juris Rn. 16 ff. für ein Hundehaltungsverbot). Das Verwaltungsgericht hat dies jedoch seiner Entscheidung ausdrücklich zugrunde gelegt und, wie ausgeführt, im Einzelnen dargelegt, warum es den Bescheid vom 23. September 2011 gleichwohl für verhältnismäßig hält. Insoweit hat sich der Kläger mit den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils aber in keiner Weise auseinandergesetzt und sie daher auch nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt.

2. Soweit der Kläger darüber hinaus rügt, die Beklagte habe zu Unrecht die Vorfälle vom 19. Juli 2011 und 9. September 2011 zum Anlass für den Bescheid vom 23. September 2011 genommen, macht er der Sache nach geltend, der Bescheid sei ermessensfehlerhaft, weil er von unzutreffenden Tatsachen ausgehe. Auch insoweit stellt der Kläger das angegriffene Urteil, das den Bescheid für ermessensfehlerfrei hält, aber nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage.

a) Hinsichtlich des Vorfalls vom 19. Juli 2011 führt der Kläger lediglich aus, er sei darauf zurückzuführen, dass unmittelbar an der Koppel Reiter mit mindestens einer rossigen Stute vorbeigeritten seien, die den Ausbruch seiner Pferde provoziert hätten. Abgesehen davon, dass sich der vom Kläger in Bezug genommene Vorfall bereits am 9. Juli 2011 ereignet hat, hat dies aber entgegen der Auffassung des Klägers nicht zur Folge, dass die Beklagte diesen Vorfall bei ihrer Ermessensentscheidung nicht berücksichtigen durfte.

Selbst wenn das Vorbeireiten einer Stute den Hengst des Klägers dazu veranlasst hat, gemeinsam mit dem Wallach des Klägers aus der Koppel auszubrechen, um der Stute zu folgen, zeigt dies ebenso wie die anschließende Verfolgung der Reiter durch die Pferde des Klägers, dass diese eine erhebliche Gefahr für andere Personen darstellen, wenn sie nicht so gehalten werden, dass sie ihre Koppel nicht verlassen können. Außerdem unterstreicht es, dass der Kläger nicht bereit oder in der Lage ist, seinen Hengst, der bereits im Oktober 2007 in ähnlicher Weise aus einer Koppel ausgebrochen war und eine auf ihrer Stute vorbeireitende Reiterin verfolgt hatte, so zu halten, dass sich derartige Vorfälle nicht ereignen können. Für die Entscheidung, ob dem Kläger das Halten seiner Pferde untersagt werden soll, sind das andere gefährdende Verhalten der Pferde des Klägers und dessen fehlende Bereitschaft, wirksame Vorkehrungen dagegen zu treffen, aber von erheblicher Bedeutung. Die Berücksichtigung des Vorfalls vom 9. Juli 2011 bei der Ermessensentscheidung über ein Pferdehaltungsverbot für den Kläger war daher ohne weiteres sachgerecht.

b) Ebenso durfte die Beklagte entgegen der Ansicht des Klägers den Vorfall vom 9. September 2011, der sich ausweislich der Behördenakten tatsächlich am 7. September 2011 ereignet hat, in ihre Ermessensentscheidung einbeziehen. Denn auch darin spiegelt sich die Gefahr, die von den Pferden des Klägers ausgeht, wenn sie frei umherlaufen, ebenso wider wie die fehlende Bereitschaft oder Fähigkeit des Klägers, dieser Gefahr wirksam entgegen zu treten.

Wie sich aus der Kurzmitteilung der Polizei an die Beklagte vom 8. September 2011 ergibt, kamen die Pferde des Klägers, die sich offensichtlich über Nacht unbeaufsichtigt auf ihrer Weide befunden hatten, am 7. September 2011 um 7.45 Uhr in vollem Galopp aus der Richtung ihrer Koppel zum Gelände des örtlichen Reitvereins und versuchten dort, in das Stallgebäude und die Pferdeboxen zu gelangen, ohne auf irgendwelche Hindernisse Rücksicht zu nehmen. Zu dieser Zeit fand dort eine Kinderreitstunde statt. Die Teilnehmer im Alter von acht bis fünfzehn Jahren mussten in einer geschlossenen Pferdebox in Sicherheit gebracht werden, um sie vor den Pferden des Klägers zu schützen. Nachdem es gelungen war, die Pferde einzufangen und in eine Koppel zu sperren, brach eines der Pferde erneut aus, als der Kläger diese aus der Koppel holen und mitnehmen wollte. Es galoppierte wild umher und konnte vom Kläger nur mit Hilfe anderer Anwesender wieder eingefangen werden.

Soweit der Kläger unter Hinweis auf ein entsprechendes Ermittlungsverfahren vorträgt, die Pferde hätten in diesem Fall ihre Koppel nur deshalb verlassen können, weil sie durch Dritte beschädigt worden sei, trifft dies nach der Auskunft der zuständige Polizeiinspektion gegenüber der Beklagten vom 5. Oktober 2011 offensichtlich nicht zu. Denn zwar hat der Kläger danach am 26. September 2011 Anzeige wegen der Beschädigung seiner Koppel erstattet. Er hat dabei als Tatzeitraum die Zeit vom 19. September 2011 bis zum 21. September 2011 angegeben. Angesichts dieses Tatzeitraums ist es aber ausgeschlossen, dass die vom Kläger angezeigte und in der Zulassungsbegründung in Bezug genommene Sachbeschädigung ursächlich für den Vorfall am Morgen des 7. September 2011 sein könnte.

II.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen auch nicht, soweit der Kläger geltend macht, es sei unverhältnismäßig, ihm die Pferdehaltung dem Grunde nach zu untersagen, weil er von sich aus in der mündlichen Verhandlung angeboten habe, auf die Haltung des Hengstes zu verzichten, und weil er im Januar 2012 eine neue ausbruchsichere Koppel errichtet habe, die vom Reitvereinsgelände weit entfernt sei, so dass ein Zusammentreffen der Reiter mit seinen Pferden nicht mehr erfolgen könne. Aufgrund seiner begrenzten finanziellen Mittel sei ihm dies nicht früher möglich gewesen.

1. Das Verwaltungsgericht hat die Errichtung der neuen Koppel bei seiner Verhältnismäßigkeitsprüfung berücksichtigt, das Pferdehaltungsverbot aber gleichwohl für verhältnismäßig erachtet. Es hat dies, wie ausgeführt, damit begründet, dass der Kläger ausreichend Zeit zu solchen Maßnahmen gehabt habe, sich aber über Jahre hinweg geweigert habe, sie durchzuführen. Durch den Ausbau einer Koppel sei außerdem das Problem nicht beseitigt, weil sich aufgrund der Vorgeschichte aufdränge, dass der Kläger seine Pferde auch wieder auf die anderen Koppeln bringen werde.

Diese Argumentation des Verwaltungsgerichts stellen die Ausführungen des Klägers aber nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage. Denn der Kläger setzt sich mit der die Einschätzung der Verhältnismäßigkeit durch das Verwaltungsgericht maßgeblich tragenden Begründung, dass der Ausbau der Koppel das Problem nicht beseitigt habe, weil der Kläger auch die anderen unzureichenden Koppeln weiter nutzen werde, nicht auseinander.

2. Die Verhältnismäßigkeit des nicht nur auf den Hengst des Klägers beschränkten, sondern die Haltung aller Pferde untersagenden Pferdehaltungsverbots hat das Verwaltungsgericht, wie ausgeführt, damit begründet, dass zwar der vom Kläger zuletzt gehaltene Hengst die Hauptursache für die von den Pferden des Klägers ausgehenden Gefahren dargestellt habe, der Kläger aber über Jahre hinweg auch andere Pferde gehalten, jedoch nie für deren sichere Unterbringung gesorgt habe. Er sei deshalb für die Pferdehaltung grundsätzlich ungeeignet. Die Pferde des Klägers seien nicht nur ausgebrochen, wenn sie unbeaufsichtigt gewesen seien, sondern auch während beaufsichtigter Einsätze. Nach der veterinärmedizinischen Stellungnahme bestehe bei den Pferden des Klägers ein Erziehungsdefizit, so dass der Kläger nach Auffassung des Amtstierarztes auch in Zukunft eine sichere Pferdehaltung nicht werde gewährleisten können. Angesichts der großen Zahl von Vorkommnissen könne der Kläger dem auch nicht entgegenhalten, dass er bereits seit Jahrzehnten den Umgang mit Pferden gewohnt sei. Im Hinblick auf die Uneinsichtigkeit und Ungeeignetheit des Klägers sei das Pferdehaltungsverbot verhältnismäßig und ermessensfehlerfrei.

Nach dieser Begründung, mit der sich der Kläger in der Zulassungsbegründung nicht auseinandersetzt und sie deshalb auch nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt, ist es aber unerheblich, dass der Kläger in der mündlichen Verhandlung von sich aus angeboten hat, auf die Haltung des Hengstes zu verzichten.

III.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen schließlich auch nicht, soweit der Kläger darauf hinweist, dass in einem zivilgerichtlichen Verfahren Akten der Beklagten durch den Reitverein vorgelegt worden seien, zu denen dieser keinen Zugang gehabt habe. Denn es ist weder vom Kläger dargelegt noch sonst ersichtlich, in welcher Weise dies auf die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts Einfluss haben könnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 und 3 und § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).