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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
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Ziffer 2 des Bescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 13.12.2004 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
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Rechtsgrundlage für die Rückforderung des Betrags vom 3.288,-- EUR durch den Beklagten ist der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch. Diesen konnte der Beklagte durch Verwaltungsakt geltend machen, nachdem die Bewilligung der Zuschüsse bereits durch Verwaltungsakt erfolgte (so die „Kehrseitentheorie“ des BVerwG, U.v. 28.6.1968 - VII C 118.66 -, DVBl 1969, 665 = NJW 1969, 809).
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Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist auf die Rückerstattung rechtsgrundlos erlangter Leistungen gerichtet und stellt ein eigenständiges öffentlich-rechtliches Rechtsinstitut dar. Er ergibt sich aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der den Ausgleich einer mit dem Recht nicht bzw. nicht mehr übereinstimmenden Vermögenslage fordert. Teilweise ist der Erstattungsanspruch gesetzlich geregelt; im Übrigen gilt er als allgemeiner Grundsatz des Verwaltungsrechts (vgl. BVerwG, U.v. 12.3.1985 - 7 C 48/82 -, BVerwGE 71, 85 = NJW 1985, 2436, m.w.N.). Es besteht Einigkeit, dass die Anspruchsvoraussetzungen denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen. Danach setzt der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch eine Leistung ohne Rechtsgrund oder sonstige rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen voraus. Eine solche liegt hier bezüglich der zurückgeforderten 3.288,-- EUR vor.
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Die Klägerin erhielt von dem Beklagten im Jahr 2004 aufgrund des Bescheids vom 26.4.2004 einen vorläufigen Zuschuss für Schulen für Berufe des Gesundheitswesens in Höhe von 84.000,-- EUR. Mit Bescheid vom 13.12.2004 wurde der Zuschuss für das Jahr 2004 abschließend auf 80.712,-- EUR festgesetzt und der darüber hinaus gewährte vorläufige Förderbetrag in Höhe von 3.288,-- EUR zurückgefordert.
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Die Klägerin kann ein Recht zum Behalten der 3.288,-- EUR nicht aus dem Bewilligungsbescheid vom 26.4.2004 herleiten. Grundsätzlich bildet zwar ein Verwaltungsakt, auch wenn er rechtswidrig sein sollte, da er trotz Rechtswidrigkeit rechtswirksam wird, den Rechtsgrund einer Leistung. Ein Erstattungsanspruch greift daher bei Leistungen, die aufgrund eines Verwaltungsakts erbracht wurden, nur durch, wenn der Verwaltungsakt vorher aufgehoben worden ist. Dies ist hier nicht geschehen. Der Beklagte hat den Betrag in Höhe von 3.288,-- EUR lediglich zurückgefordert.
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Der Beklagte hat jedoch die Gewährung des Zuschusses in Höhe von 84.000,-- EUR im Bescheid vom 26.4.2004 als „vorläufige Bewilligung“ bezeichnet und gemäß der Formulierung in Ziffer 1 des Bescheids vorbehaltlich der endgültigen Berechnung und Bewilligung für den Betrieb der Schule für Ergotherapie der Klägerin für das Jahr 2004 erteilt. Daher handelt es sich bei diesem Bescheid entweder um einen Verwaltungsakt sui generis - einen vorläufigen Verwaltungsakt -, durch den lediglich vorläufige Regelungen getroffen wurden, oder um eine Bewilligung mit einer inhaltlichen Beschränkung, und zwar mit dem Vorbehalt der späteren endgültigen Entscheidung (vgl. BVerwG, U.v. 14.4.1983 - 3 C 8.82 -, BVerwGE 67, 99 = NJW 1983, 2043). In beiden Fällen besteht der Regelungsinhalt des Verwaltungsakts letztlich darin, dass der Begünstigte den empfangenen Zuschuss nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten darf. Deshalb geht die Bindungswirkung eines solchen Verwaltungsakts nicht dahin, dass er eine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten des Zuschusses bildet. Der Anspruch des Begünstigten auf das endgültige Behaltendürfen des Zuschusses hängt vielmehr davon ab, welchen abschließenden Bewilligungsbescheid die Behörde aufgrund der künftigen gesetzlichen Regelung erlässt. Das bedeutet, dass es bei der späteren Entscheidung über das endgültige Behalten des Zuschusses keiner Aufhebung der unter Vorbehalt ergangenen Bewilligung bedarf, da deren andersartiger Regelungsinhalt nicht entgegensteht (vgl. BVerwG, U.v. 14.4.1983 - 3 C 8.82 -, a.a.O.; so auch VGH BW, U.v. 19.7.2005 - 9 S 2278/03 -, NVwZ-RR 2006, 154).
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Ein Verwaltungsakt, der einen nur vorläufigen Inhalt haben soll, muss ausdrücklich oder in sonst eindeutiger Weise als nur vorläufige Regelung gekennzeichnet sein. Dies ergibt sich aus § 37 Abs. 1 LVwVfG und ist auch im Blick auf den Vertrauensschutz des Adressaten unverzichtbar (vgl. OVG Münster, U.v. 28.9.1990 - 15 A 708/88 -, NVwZ 1991, 588 f.).
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Danach stellt der Bescheid des Beklagten vom 26.4.2004 lediglich einen vorläufigen Rechtsgrund zum Behaltendürfen der gewährten Leistung dar. Er stand ausdrücklich unter dem Vorbehalt der im Dezember 2004 getroffenen endgültigen Entscheidung über die Bewilligung eines Zuschusses für die Ergotherapieschule der Klägerin. Der Beklagte hat die Entscheidung im April 2004 überdies als „vorläufige Bewilligung“ bezeichnet. Mit Ergehen der endgültigen Entscheidung am 13.12.2004 erlosch die Regelungswirkung der vorläufigen Bewilligung. Rechtsgrund zum Behalten des ausgezahlten Zuschusses in Höhe von 80.712,-- EUR bildet nunmehr die abschließende Festsetzung des Zuschusses im Bescheid vom 13.12.2004 in dieser Höhe. Der darüber hinaus aufgrund der vorläufigen Bewilligung gezahlte Betrag in Höhe von 3.288,-- EUR wurde danach ohne Rechtsgrund geleistet.
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Ob dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch entsprechend § 818 Abs. 3 BGB der Wegfall der Bereicherung entgegengehalten werden kann, ist umstritten. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 12.3.1985 - 7 C 48.82 -, a.a.O.) sind beim Erstattungsanspruch im Verhältnis Staat-Bürger nicht die Vorschriften über den Wegfall der Bereicherung (§§ 818 Abs. 3, 819 Abs. 1 BGB) analog anzuwenden, sondern es ist der Grundsatz des Vertrauensschutzes heranzuziehen. Denn der in den §§ 818 Abs. 3 und 4, 819 Abs. 1 BGB getroffenen Regelung liege eine Interessenwertung zugrunde, die in das öffentliche Recht nicht übertragbar sei. Im Bürgerlichen Recht finde der Grundsatz Anwendung, dass von dem erlangten Vermögenswert nur das noch Vorhandene, dieses aber auch immer herauszugeben sei; dieser Grundsatz gelte für beide Seiten des Kondiktionsverhältnisses. Für ein öffentlich-rechtliches Erstattungsverhältnis, in dem sich Bürger und Verwaltung gegenüberstehen, passe dieser Grundsatz wegen der unterschiedlichen Bewertung der Interessen nicht. Da die öffentliche Hand dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verpflichtet sei, sei ihr Interesse darauf gerichtet, eine ohne Rechtsgrund eingetretene Vermögensverschiebung zu beseitigen und den rechtmäßigen Zustand wiederherzustellen. Ihr sei es grundsätzlich versagt, sich auf eine Entreicherung zu berufen. Dagegen dürfe sich der Bürger wegen eines ihm rechtswidrig gewährten Vorteils gegen das für die Rückgewähr streitende öffentliche Interesse verteidigen, wenn sein Vertrauen auf dessen Beständigkeit schützwürdig sei. Die Erstattungspflicht entfalle dann, wenn das private Vertrauensschutzinteresse das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung einer dem Gesetz entsprechenden Vermögenslage überwiege.
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Wegen der Ausgestaltung des vorläufigen Bewilligungsbescheids und der geringen Höhe des Rückforderungsbetrages überwiegt vorliegend das öffentliche Interesse an der Rückforderung das Vertrauensschutzinteresse der Klägerin.
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Der Grundsatz des Vertrauensschutzes findet seine verfassungsrechtliche Grundlage im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG und dessen Postulat nach Rechtssicherheit, sofern er nicht ohnehin als tragendes und durch einzelne Vorschriften konkretisiertes allgemeines Prinzip des Verwaltungsrechts angesehen wird (vgl. VGH BW, U.v. 10.4.2001 - 1 S 245/00 -, ESVGH 51, 251 = NVwZ 2001, 1428). Danach kommt Vertrauensschutz gegenüber staatlichem Handeln in Betracht, wenn der Staat einen Vertrauenstatbestand geschaffen oder jedenfalls gebilligt hat, der Betroffene ein daran anknüpfendes schutzwürdiges Vertrauen gefasst und betätigt hat und der Staat dann von dem Vertrauenstatbestand ohne sachliche Gründe abweicht und damit das Vertrauen des Betroffenen enttäuscht. Allein die Tatsache einer jahrelangen Subvention begründet kein schutzwürdiges Vertrauen, sofern nicht besondere Umstände hinzutreten. Diese können darin liegen, dass dem Subventionsempfänger eine Zusage gemacht oder in der Öffentlichkeit durch Stellungnahmen eine begründete Erwartung auf eine Zuwendung geweckt wurde.
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Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Klägerin konnte angesichts der Bewilligungslage nicht sicher davon ausgehen, dass ihr der mit der vorläufigen Bewilligung gewährte Zuschuss auf jeden Fall verbleibt. Zwar wurde ihr in den vorangegangenen Jahren mit dem endgültigen Bewilligungsbescheid regelmäßig eine weitere Summe zu der bereits vorläufig gewährten zugewendet. Dies war darauf zurückzuführen, dass der Beklagte im vorläufigen Bewilligungsbescheid jeweils nur 70 % des im Vorjahr gewährten Zuschusses festsetzte, so dass in der Regel bei nicht allzu großen Schwankungen des jeweiligen Förderbetrags für die Schüler pro Jahr am Ende des Jahres noch Zuwendungen erfolgen konnten. Diese Praxis war der Klägerin auch bekannt. Die Klägerin konnte aus dieser Lage jedoch für das Förderjahr 2004 nicht schließen, dass sie am Jahresende 2004 weitere Zuschüsse erhalten würde. Sie wurde vielmehr durch den vorläufigen Bewilligungsbescheid und auch den endgültigen Bescheid aus dem Jahr 2003 vom 27.11.2003 darauf hingewiesen, dass sich die Förderbeträge für die einzelnen Schüler im Jahr 2004 verringern können. Dies ergibt sich hinreichend aus Ziffer 4 des Bescheids vom 26.4.2004 und Ziffer 11 des Bescheids vom 27.11.2003. Insbesondere wird in Ziffer 4 des Bescheids vom 26.4.2004 auf die schwierige finanzpolitische Situation des Landes hingewiesen mit der Folge, dass aus der vorläufigen Bewilligung nicht zwingend geschlossen werden kann, dass für die am Jahresende anstehende abschließende Förderung restliche Fördermittel zur Verfügung stehen werden. Damit ist eine weitergehende Förderung als die vorläufig bewilligte für die Klägerin für das Jahr 2004 erkennbar in Frage gestellt worden. Durch die weitere Bestimmung in Ziffer 5, dass bei der endgültigen Festsetzung des Jahresförderbetrages 2004 festgestellte Überzahlungen zu erstatten und ggf. zu verzinsen sind, weist der Beklagte weiter darauf hin, dass sogar eine Rückzahlung der bereits vorläufig gewährten Zuschüsse möglich werden könne.
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Auch unter dem Aspekt, dass der Beklagte verpflichtet gewesen sei, die Klägerin rechtzeitig über eine Rückforderung zu unterrichten, ergibt sich keine derartige Vertrauensstellung der Klägerin, die eine Rückforderung gleich welcher Höhe ausschließen würde. Um den Zuschussempfänger nicht übermäßig zu belasten und ihn rechtzeitig auf eine Änderung der Lage vorzubereiten, enthält der Bescheid in Ziffer 3 auch eine Regelung, die es dem Beklagten ermöglicht, schon während der vorläufigen Gewährung von Zuschüssen Änderungen der Förderungen, insbesondere Kürzungen der Abschlagszahlungen, vorzunehmen. Hiervon konnte der Beklagte jedoch vorliegend keinen Gebrauch machen, da sich erst nach Feststellung der amtlichen Schulstatistik herausgestellt hat, dass im Schuljahr 2004/2005 eine erheblich größere Zahl Schüler als erwartet gemeldet waren, wodurch sich die Höhe des Zuschusses neben der angespannten finanzpolitischen Lage ebenfalls erheblich verringert hat. Für den Beklagten war im Frühjahr des Jahres 2004 - zum Zeitpunkt der vorläufigen Bewilligung - nicht absehbar, dass sich der Förderbetrag wegen einer größeren Zahl an Schülern derart verringern würde, dass der vorläufig bewilligte Zuschuss teilweise zurückzufordern sein werde. Nach Angaben der Klägerin gingen die Schülerzahlen im Folgeschuljahr in der Vergangenheit eher zurück, so dass ab Beginn des neuen Schuljahres im laufenden Förderjahr in der Regel weniger Schüler bei der Berechnung der Förderung zu berücksichtigen waren. Bei der im Jahr 2004 „unerwarteten“ Erhöhung der Schülerzahlen fällt zudem ins Gewicht, dass insbesondere die Schülerzahlen an den Ersatzschulen zugenommen haben. Für diese besteht im Gegensatz zu den Ergänzungsschulen ein Anspruch auf Förderung gegenüber dem Beklagten (vgl. § 17 Abs. 1 PSchG); lediglich die verbleibenden Mittel werden an die Ergänzungsschulen verteilt. Die vorgenannte Konstellation hatte daher eine erhebliche Verringerung der Mittel für die Ergänzungsschulen zur Folge. Der Beklagten kann nicht vorgeworfen werden, die Klägerin verspätet informiert zu haben. Stichtag für die Erhebung der Schülerzahlen war der 20.10.2004. Diese waren Berechnungsgrundlage für die endgültige Förderung im Jahr 2004. Bei den Angaben der Schulen zu Beginn des Jahres handelt es sich lediglich um voraussichtlich gegebene Schülerzahlen, woraus keine verbindlichen Schlüsse gezogen werden können. Der Beklage hat die Klägerin auch umgehend von dem reduzierten Förderbetrag in Kenntnis gesetzt. Nachdem Mitte November 2004 die Schülerzahlen an das Sozialministerium bekannt gegeben wurden, wurde Anfang Dezember die Höhe des Förderbetrags vom Sozialministerium an den Beklagten mitgeteilt. Hierauf wurde die Klägerin unmittelbar telefonisch informiert. Überdies konnte die Klägerin nicht mit einer früheren Bekanntgabe des endgültigen Förderbetrags rechnen. Sie wurde mit dem vorläufigen Bewilligungsbescheid schon darüber informiert, dass der Gesamtförderbetrag voraussichtlich Ende November 2004 feststehe. Damit war der Klägerin bekannt, dass Gewissheit über die Förderhöhe erst am Ende des Kalenderjahres 2004 eintreten wird.
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Soweit die Klägerin ausführt, sie habe im Hinblick auf die getätigten Ausgaben unter Handlungszwang gestanden, da sie von einem möglicherweise erwirtschafteten Überschuss Rückzahlungen an das Land habe erbringen müssen, führt auch dies nicht zu einem das öffentliche Interesse an der Rückzahlung der 3.288,-- EUR überwiegendem Vertrauensschutzinteresse. Wie sich aus den Angaben der Klägerin aus dem Schriftsatz vom 21.5.2004 ergibt, war die Klägerin bei ihren Ausgaben im Jahr 2004 darauf bedacht, nicht für besonders sparsames Wirtschaften durch Rückzahlungen von Eigenmitteln an die Beklagte „bestraft“ zu werden. In der Zusammenschau mit der vorgelegten Anlage zum Verwendungsnachweis für das Jahr 2004 ergibt sich, dass die Klägerin hierbei nicht nur die Verhinderung einer anteilsmäßigen Rückzahlung im Verhältnis zu den schon vorläufig bewilligten Fördergeldern im Blick hatte, sondern darüber hinaus wie jedes Jahr von einer weiteren Zuwendung mit der endgültigen Festsetzung der Fördersumme ausgegangen sein muss. Denn der Verwendungsnachweis weist ein Defizit von 50.000,-- EUR auf. Eine solche Kalkulation geht jedoch zu Lasten der Klägerin. Denn diese hat trotz der deutlichen Hinweise auf die Verringerung des Förderbetrags im Jahr 2004 und der Unsicherheit, ob am Ende des Jahres noch weitere Fördermittel zur Verfügung stehen werden, ihre Ausgaben hierauf ersichtlich nicht ausgerichtet.
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Letztlich überwiegt das öffentliche Interesse an einer Rückforderung des zuviel bezahlten Zuschusses auch aufgrund der geringen Höhe des zurückgeforderten Betrags das Vertrauensschutzinteresse der Klägerin. Denn insoweit kann sich die Klägerin nicht auf eine existenzielle Gefährdung der Schule berufen.
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Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO liegen nicht vor.
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