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| Die zugelassene und auch sonst zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Die Klage ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sowohl im Hauptantrag als auch in den Hilfsanträgen unzulässig. |
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| 1. Im Hauptantrag ist die Klage zwar als Verpflichtungsklage statthaft (vgl. das zwischen den Beteiligten ergangene Urteil vom gleichen Tage Az. 9 S 47/03). Auch hat der Beklagte der insoweit vorgenommenen Klageänderung nicht widersprochen (§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO). Die Klage ist aber unzulässig, weil die Klägerin vor Erhebung der Klage das nach § 68 Abs. 2 in Verb. mit § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderliche Vorverfahren - unstreitig - nicht durchgeführt hat und der Klägerin auch § 75 VwGO nicht zugute kommt. Der den Antrag der Klägerin vom 13.01.1997 ablehnende Bescheid vom 15.09.2000 wurde vielmehr mit Ablauf der Widerspruchsfrist bestandskräftig. |
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| 1.1 Der am 18.09.2000 - wie sämtliche früheren Förderbescheide seit dem Förderbescheid für das Jahr 1992 ebenfalls - an sie persönlich abgesendete Förderbescheid vom 15.09.2000, dessen Zugang die Klägerin nicht bestreitet, wurde der Klägerin gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ordnungsgemäß bekannt gegeben. Einer förmlichen Zustellung bedurfte es nicht (§ 41 Abs. 5 LVwVfG). Der Verwaltungsakt vom 15.09.2000 war unzweifelhaft für die Klägerin bestimmt. Eine Bekanntgabe dieses Verwaltungsakts (auch) gegenüber ihrem damaligen Verfahrensbevollmächtigten nach § 41 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG war hingegen nicht erforderlich. |
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| Zwar hat der Senat in seinem Beschluss vom 07.10.1986 - NC 9 S 550/86 - (VBlBW 1987, 297) noch die Auffassung vertreten, dass dann, wenn für das Verwaltungsverfahren ein Bevollmächtigter bestellt ist, die Behörde wegen der Regelung in § 14 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG grundsätzlich auch dazu verpflichtet ist, die das Verfahren beendende Entscheidung, den Verwaltungsakt, ihm gegenüber bekannt zugeben. Demgegenüber hat aber das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 30.10.1997 - 3 C 35/96 - (BVerwGE 105, 288) u. a. unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts zu der gleich lautenden Bestimmung des § 37 Abs. 1 SGB X (Urteil vom 21.02.1985 - 11 RA 6/84 -, NVwZ 1986, 421) ausgeführt, dass der Wortlaut des § 41 Abs. 1 Satz 1 (L)VwVfG keinen Zweifel daran lasse, dass die Bekanntgabe an den Betroffenen den Verwaltungsakt in jedem Falle wirksam werden lasse. Die Ergänzung, dass der Verwaltungsakt auch einem Bevollmächtigten bekannt gegeben werden kann, stelle danach lediglich eine Erweiterung der der Behörde eröffneten Möglichkeiten dar. Hierfür sprächen überdies Gründe der Praktikabilität. Gerade bei dem Akt, der den Bescheid in Wirksamkeit setze, sei größtmögliche Rechtsklarheit von hoher Bedeutung. Mit der Bekanntgabe an den Betroffenen könne die Behörde jeder Diskussion darüber ausweichen, ob ein Bevollmächtigter - wirksam - bestellt worden ist oder nicht. Außerdem entfalle die schwierige Frage, ob ein Sonderfall vorliegt, der ein Abweichen von der Regel des § 14 Abs. 3 (L)VwVfG rechtfertigt. Auch der Bundesfinanzhof nimmt im Hinblick auf die vergleichbaren Regelungen in § 122 Abs. 1 Satz 1 und Satz 3 AO 1977 eine Verpflichtung zur Bekanntgabe eines Verwaltungsakts an den Bevollmächtigten des Steuerpflichtigen nur dann an, wenn für den Steuerpflichtigen als denjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist, ein Bevollmächtigter eindeutig und unmissverständlich gerade (auch) als Bekanntgabeadressat bestellt worden ist und sich dies unmittelbar aus der diesbezüglichen Erklärung des Steuerpflichtigen bzw. seines Bevollmächtigten ergibt (vgl. Urteil vom 5. Oktober 2000 - VII R 96/99 -, BFHE 193, 41; vgl. auch Kopp, VwVfG, 7. Aufl., § 41 Rn 48 m.w.N). In Ansehung dieser Rechtsprechung schließt sich der Senat der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts unter Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung an. Wurde danach der mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehene Bescheid vom 15.09.2000 der Klägerin durch Übersendung an sie wirksam bekannt gegeben, endete die Frist zur Erhebung des Widerspruchs gemäß § 70 Abs. 1 VwGO in Verb. mit § 41 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG mit Ablauf des 21.10.2000, ohne dass bis zu diesem Zeitpunkt eine nach § 70 Abs. 1 VwGO formgerechte Widerspruchserhebung erfolgt war. |
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| 1.2 Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist auch nicht davon auszugehen, dass sich der Widerspruch vom 29.12.1997 gegen den Bescheid vom 12.12.1997 automatisch auf den Bescheid vom 15.09.2000 erstreckte und damit wegen dessen Nichtbescheidung eine Zulässigkeit der am 29.06.2002 erhobenen Klage nach § 75 VwGO gegeben sein kann. Offen bleiben kann dabei, ob es Fälle geben mag, in denen der einen mit dem Widerspruch angegriffenen Bescheid noch während des laufenden Widerspruchsverfahrens ersetzender Änderungsbescheid automatisch Gegenstand des gegen den ursprünglichen Bescheid anhängigen Widerspruchsverfahrens wird (vgl. etwa OVG Bautzen, Beschluss vom 28.05.1998 - 1 S 149/98 -, NVwZ-RR 1999, 101, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 25.03.1981 - 8 C 69/80 -, BVerwGE 62, 80, wobei freilich dort auch gegen den Änderungsbescheid offenbar Widerspruch erhoben war und ein belastender Verwaltungsakt im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im Streit stand, und BFH, Urteil vom 19.01.1977 - I R 89/74 -, BFHE 121, 421 und Urteil vom 04.02.1976 - I R 203/73 -, BFHE 119, 168) oder ob dieser zur Vermeidung des Eintritts seiner Bestandskraft anstelle einer erneuten Widerspruchserhebung zumindest im Wege der Widerspruchsänderung analog § 91 VwGO in das laufende Widerspruchsverfahren einbezogen werden muss (vgl. Bayer. VGH Urteil vom 12.02.1982 - Nr. 23 B 80 A.2332 -, NVwZ 1983, 615; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 68 Rn 24; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. § 68 Rn. 23, m.w.N.). Eine solche automatische Erstreckung des Widerspruchs oder auch der Klage ist in der Verwaltungsgerichtsordnung nicht ausdrücklich vorgesehen. Sie dürfte sich auch nicht aus einem allgemeinen, aus den Regelungen in § 365 Abs. 3 AO und § 86 Abs. 1 SGG hergeleiteten Rechtsgedanken ergeben, nachdem der Gesetzgeber der Verwaltungsgerichtsordnung, wenn auch für das Klageverfahren, eine im Gesetzentwurf der Bundesregierung eines Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze (6. VwOÄndG) in § 94 Abs. 2 VwGO vorgesehene Regelung zur zudem antragsabhängigen Einbeziehung in das Verfahren ausdrücklich nicht übernommen hat, weil die vorgeschlagene Regelung, anders als in der Finanzgerichtsbarkeit, für den Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht zu einer Verfahrensbeschleunigung führe (vgl. BT-Drucks. 13/5098 S. 23). Eines näheren Eingehens hierauf bedarf es indessen nicht. Denn von dem abgesehen wird eine automatische Erstreckung des Widerspruchs allenfalls dann angenommen, wenn beide Verwaltungsakte einen (zumindest teilweise) identischen Regelungsbereich haben (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 28.05.1998, a.a.O.; zu § 68 FGO: vgl. auch BFH, Urteil vom 08.02.2001 - VII R 59/99 -, BFHE 194, 466), der auch für bestimmte Fälle der Verpflichtungsklage durch den Widerspruchsbescheid abschließend gestaltet werden kann (vgl. zur entsprechenden Anwendung des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf Verpflichtungsklagen: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.10.1983 - 11 S 1437/83 -, NVwZ 1984, 327; Kopp, a.a.O., § 79 Rn. 3; Eyermann/Happ, VwGO, 11. Aufl., § 79 Rn. 1; a.A. Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O. § 79 Rn. 2). Jedenfalls daran fehlt es hier. Denn bei dem Bescheid vom 12.12.1997 handelte es sich um einen sog. vorläufigen Verwaltungsakt, dessen Regelungsinhalt lediglich auf das vorläufige Behaltendürfen des empfangenen Zuschusses gerichtet war, während die Zuschussbewilligung für das Rechnungsjahr 1997 nach Grund und Höhe allein und abschließend im Bescheid vom 15.09.2000 geregelt ist (grundlegend zur Zulässigkeit und Rechtsnatur einer solchen vorläufigen Regelung: vgl. BVerwG, Urteil vom 14.04.1983 - 3 C 8/82 -, BVerwGE 67, 99; vgl. auch Beschluss des Senats vom 25.06.1984 - 9 S 898/84 -). |
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| Aus Nr. 6 Erläuterungen des Bescheides vom 12.12.1997 ergibt sich, dass die Zuschussberechnung auf der Basis der mitgeteilten vorläufigen Pauschalsätze vorbehaltlich der endgültigen Verabschiedung der gesetzlichen Grundlage erfolgte, mithin nur eine vorläufige Regelung für eine Auszahlung des Zuschusses unter Berücksichtigung bereits geleisteter Abschlagszahlungen getroffen werden sollte, weil die erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen für eine endgültige Zuschussberechnung nach Auffassung der Behörde noch gar nicht vorlagen. Gegen eine allenfalls noch in Betracht kommende Bewilligung unter dem Vorbehalt des Widerrufs bzw. der Rücknahme im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG oder mit einer sonstigen Nebenbestimmung spricht, dass diese eine endgültige Entscheidung darstellte, die nur unter den Voraussetzungen, die für eine Rücknahme vorgesehen sind, wieder beseitigt werden könnte, was ersichtlich nicht dem Willen der Behörde entsprach. Sie hat den Vorbehalt insbesondere nicht unter Nr. 5 Hinweise und Nebenbestimmungen des Bescheides vom 12.12.1997 aufgenommen, sondern in Nr. 6 des Bescheides die in Nr. 1 des Bescheides unter Hinweis auf die vom Ministerium für Kultus, Jugend und Sport mitgeteilten Pauschalsätze für das Rechnungsjahr 1997 erfolgte Festsetzung des Zuschusses wegen der Mitteilung nur vorläufiger Pauschalsätze im Sinne einer vorläufigen Regelung modifiziert. Von einer lediglich vorläufigen Regelung durch den Bescheid vom 12.12.1997 gehen letztlich auch die Beteiligten selbst aus, zumal eine solche Verfahrensweise der gängigen Bewilligungspraxis entspricht, wie dem Senat aus anderen Verfahren der Klägerin bekannt ist (vgl. etwa die im Verfahren Az. 9 S 47/03 für das Rechnungsjahr 2000 ergangenen Bescheide vom 20.04.2000 und 05.12.2000, wobei bezeichnender Weise die Klägerin dort nur letzteren, die endgültige Entscheidung enthaltenden Bescheid angegriffen hat). Die endgültige Bewilligung des Zuschusses für das Rechnungsjahr 1997 erfolgte nach Grund und Höhe insgesamt vielmehr erst durch den Bescheid vom 15.09.2000, auch wenn darin neben den endgültigen Berechnungsgrundlagen (Kopfsätze nach § 18 PSchG) lediglich nur noch die Differenzbeträge zu den Berechnungen in den vorläufigen Bescheiden, die durch Bezugnahme zum Gegenstand der endgültigen Zuschussberechnung gemacht wurden, ausgewiesen wurden. Der Gesamtbetrag des bewilligten Zuschusses stand dadurch jeweils ebenfalls fest. Dass der Bescheid vom 15.09.2000 mehrere Rechnungsjahre umfasste, ändert an dieser Betrachtungsweise nichts. |
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| Bei dem Bewilligungsbescheid vom 12.12.1997, den die Behörde „auf der Basis der mitgeteilten vorläufigen Pauschalsätze vorbehaltlich der endgültigen Verabschiedung der gesetzlichen Grundlage“ erlassen hat, handelt es sich danach entweder um einen Verwaltungsakt sui generis, durch den lediglich vorläufige Regelungen getroffen wurden, oder um eine Bewilligung mit einer inhaltlichen Beschränkung, und zwar mit dem Vorbehalt der späteren endgültigen Entscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.04.1983, a.a.O.). In beiden Fällen besteht der Regelungsinhalt des Verwaltungsakts letztlich darin, dass der Begünstigte den empfangenen Zuschuss nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten darf. Deshalb geht die Bindungswirkung eines solchen Verwaltungsakts nicht dahin, dass er eine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten des Zuschusses bildet. Der Anspruch des Begünstigten auf das endgültige Behalten des Zuschusses hängt vielmehr davon ab, welchen abschließenden Bewilligungsbescheid - oder Ablehnungsbescheid - die Behörde aufgrund der künftigen gesetzlichen Regelung erlässt. Das bedeutet, dass es bei der späteren Entscheidung über das endgültige Behalten des Zuschusses keiner Aufhebung der unter Vorbehalt ergangenen Bewilligung bedarf, da deren andersartiger Regelungsinhalt nicht entgegensteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.04.1983, a.a.O.). Mithin wurden durch den Bescheid vom 15.09.2000 keine Regelungen des Bescheides vom 12.12.1997 zur Bewilligung des Zuschusses für das Rechnungsjahr 1997 geändert oder ersetzt. Die Klägerin hätte danach, falls sie mit der endgültigen Zuschussbewilligung nicht einverstanden gewesen wäre, innerhalb der Widerspruchsfrist den Bescheid vom 15.09.2000 gesondert mit dem Widerspruch, sei es isoliert oder sei es durch Einbezug in das laufende Widerspruchsverfahren, angreifen müssen, zumal die endgültige Bewilligung für das Rechnungsjahr 1997 höher ausfiel als nach der vorläufigen Berechnung im Bescheid vom 12.12.1997 und sich zwischenzeitlich die von der Klägerin mit dem Widerspruch vom 29.12.1997 ohne nähere Konkretisierung angegriffenen „Berechnungsgrundlagen“ durch das rückwirkend zum 01.07.1997 bzw. 01.08.1999 in Kraft getretene Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 25.07.2000 (GBl. S. 534) deutlich zu Gunsten der Klägerin geändert hatten. Dies hat sie nicht getan. Zwar hat sie mit Schreiben vom 23.04.2001 auf Anfrage des Oberschulamtes vom 01.03.2001 mitgeteilt, „dass die Widersprüche gegen die Zuwendungsbescheide 1996 bis 2000 aufrecht erhalten bleiben“. Selbst wenn darin eine Einbeziehung des Bescheides vom 15.09.2000 in den Widerspruch vom 29.12.1997 zu sehen wäre, wäre dies jedenfalls erst nach Ablauf der Widerspruchsfrist erfolgt und deshalb nicht geeignet gewesen, den Eintritt der Bestandskraft des Bescheides vom 15.09.2000 zu verhindern (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.10.1997, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.09.1987 - 5 S 1118/86 -, VBlBW 1988, 254). |
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| 1.3 An dieser Beurteilung ändert nichts, dass die Aufgaben der Oberschulämter durch Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Reform der Verwaltungsstruktur, zur Justizreform und zur Erweiterung des kommunalen Handlungsspielraums vom 01.07.2004 (GBl. S. 469) - VRG - mit Wirkung vom 01.01.2005 auf die Regierungspräsidien übertragen wurden und es seither eines Vorverfahrens im Hinblick auf entsprechende Klagen gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO in Verb. mit § 6a Satz 1 AGVwGO nicht mehr bedarf. Zwar sind nach Art. 185 Abs. 1 VRG Satz 1 VRG bereits begonnene Verfahren nach den Vorschriften dieses Gesetzes zu Ende zu führen. Zum Zeitpunkt des Inkrafttreten des Gesetzes am 01.01.2005 (vgl. Art. 187 Abs. 1 VRG) war das Verwaltungsverfahren auf Bewilligung eines Zuschusses für das Rechnungsjahr 1997 im Übrigen ebenso wie schon zum Zeitpunkt der Klageerhebung am 29.06.2002 nach Vorstehendem bereits bestandskräftig abgeschlossen (§ 9 LVwVfG). Für eine Anwendung von Übergangsvorschriften ist ungeachtet ihrer prozessrechtlichen Auswirkungen schon danach kein Raum mehr. |
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| 2. Die Hilfsanträge, über deren Zulässigkeit nunmehr im Berufungsverfahren zu befinden ist, sind ebenfalls unzulässig. |
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| 2.1 Der erste Hilfsantrag (ursprünglicher Hauptantrag) ist zwar ebenfalls als Verpflichtungsantrag statthaft. Er könnte freilich, da der insoweit angegriffene Bescheid vom 12.12.1997 nur eine vorläufige Regelung getroffen hat, neben dem Hauptantrag nur auf weitere, darüber hinausgehende vorläufige Regelungen bis zur endgültigen Entscheidung gerichtet sein. Auch stünde der Zulässigkeit der Klage insoweit nicht das Fehlen eines vollständig durchgeführten Vorverfahrens entgegen, da über den aufrecht erhaltenen Widerspruch vom 29.12.1997 nach rechtskräftigem Abschluss des Verfahrens Az. 9 S 317/98 durch den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.12.2000 - 6 B 15.00 - (Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 128) ohne zureichenden Grund nicht entschieden worden ist (§ 75 Satz 1 und 2 VwGO). Die Klage ist aber insoweit - ebenso wie bereits der Widerspruch vom 29.12.1997 - deshalb unzulässig, weil der Klägerin hierfür das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis nicht zur Seite steht. Spätestens mit Bestandskraft des endgültigen Bescheides vom 15.09.2000 sind die vorläufigen Rechtswirkungen des Bescheides vom 12.12.1997 entfallen und der nach Vorstehendem nur hiergegen gerichtete Widerspruch vom 29.12.1997 wurde gegenstandlos, da mit Eintritt der Bestandskraft der endgültigen Regelung für vorläufige Regelungen welcher Art auch immer kein Raum mehr ist. |
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| 2.2 Der auf eine vom Gericht zu treffende Feststellung gerichtete zweite Hilfsantrag ist ungeachtet des Vorliegens eines insoweit feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO jedenfalls deshalb unzulässig, weil die Klägerin ihre insoweit geltend gemachten Rechte nach Vorstehendem durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann bzw. bei Einhaltung der Zulässigkeitsvoraussetzungen hätte verfolgen können, mithin der Zulässigkeit der Feststellungsklage § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegensteht, auch wenn die erhobene Verpflichtungsklage unzulässig ist. |
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| 3. Erweist sich die Klage danach sowohl im Hauptantrag wie in den Hilfsanträgen als unzulässig, ist das Zwischenurteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Außerdem ist die Klage gemäß § 130 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Zwar hat das Verwaltungsgericht lediglich ein "Zwischenurteil" erlassen, durch das es allein über die Zulässigkeit der Klage und nicht auch über ihre Begründetheit entschieden hat. Da über die Zulässigkeit der Klage auf die Berufung des Beklagten gegen das verwaltungsgerichtliche "Zwischenurteil" hin jedoch abschließend zu entscheiden ist und wegen der Unzulässigkeit der Klage eine Sachentscheidung über die Begehren der Klägerin nicht mehr in Betracht kommt, hat der Senat in der Weise in der Sache selbst zu entscheiden, dass er die Klage als unzulässig abweist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.07.1986 - 6 C 106/83 -, Buchholz 448.6 § 13 KDVG Nr. 6). |
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| 4. Die Kostenentscheidung beruht auf 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. |
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