Verwaltungsgericht Schwerin Urteil, 26. März 2014 - 3 A 54/11

Der Beklagte wird – insoweit unter Aufhebung seines Bescheides vom 26.10.2010 und seines Widerspruchsbescheides vom 13.11.2010 – verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Gewährung einer weitergehenden Extensivierungsprämie (ohne Kürzung wegen Verstoßes gegen CC-Vorschriften) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Die Klage im Übrigen wird abgewiesen.

Kläger und Beklagter tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Der Kläger wendet sich in dem vorliegenden sowie einem weiteren (die Betriebsprämie betreffenden) Verfahren gegen eine Kürzung eines Beihilfeanspruchs, welche auf dem Hintergrund eines vom Beklagten angenommenen Verstoßes gegen Cross-Compliance-Regelungen erfolgt ist.

Unter dem 11.05.2007 stellte der Kläger – in Vorgriff auf eine vorgesehene Richtlinie –einen ‚Antrag zur Förderung der Einführung bzw. Beibehaltung ökologischer Anbauverfahren in der landwirtschaftlichen Erzeugung in Mecklenburg-Vorpommern (Extensivierungsrichtlinie 2007)’. Er erklärte (u. a.) mit seiner Unterschrift, ihm sei bekannt, dass bei Verstößen gegen „Cross Compliance – Vorschriften“ der jährliche Zuwendungsbetrag in Abhängigkeit der Schwere des Verstoßes entsprechend der Empfehlung der Kontrollbehörde gekürzt werde; das Maß der Kürzung und die Möglichkeit dessen Korrektur durch die Zahlstelle gemäß Verordnung (EG) Nr. 796/2004, Artikel 66 und 67 sind in dem Antragsformular dargestellt.

Nachdem die ‚Richtlinie zur Förderung der Einführung und. Beibehaltung ökologischer Anbauverfahren in der landwirtschaftlichen Erzeugung (Extensivierungsrichtlinie 2007)’ vom 14.11.2007 (AmtsBl. M-V 2007 S.656) ergangen war – diese enthält die Verpflichtung des Betriebsleiters zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross Compliance) in Nr. 8.6, die bei Verstößen anzuwendenden Sanktionen in Nr. 7.7 -, erließ der Beklagte unter dem 29.04.2008 einen Bewilligungsbescheid, wonach dem Kläger insgesamt für die Dauer von fünf Jahren eine Zuwendung von 177.292,70 € bewilligt wurde. Unter „Auflagen und Bedingungen ist (u. a.) ausgeführt, dass der Kläger gemäß Art. 51 der VO (EG) Nr. 1698/2005 verpflichtet ist, die verbindlichen Anforderungen der Artikel 4 und 5 und der Anhänge III und IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (Grundanforderungen an die Betriebsführung und den Erhalt des guten landwirtschaftliche und ökologischen Zustandes der Flächen) im gesamten Betrieb zu erfüllen. Diese Regelung findet sich auch im Erweiterungsbescheid des Beklagten vom 08.03.2010.

Bezogen auf das Wirtschaftsjahr 2010/2011 legte der Kläger mit seinem ‚Sammelantrag im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen für das Antragsjahr 2010’ im Mai 2010 auch die Anlage „Flächen“ vor, in denen (unter der laufenden Nummer 5 und 6) zwei Feldblöcke (in einer Größe von 0,76 ha und 2,46 ha) aufgelistet waren mit der Kennzeichnung 07-3DA4-0008 und 07-3DA4-0130. Diese waren vom Kläger klassifiziert als „Dauergrünland, aus der Erzeugung genommen“.

Der Feldblock 07-3DA4-0130 war Gegenstand eines Antrages eines konkurrierenden Landwirtschaftsunternehmens; der Kläger zog den auf diesen Feldblock sich beziehenden Antrag – nach einem Hinweis des Beklagten auf die vorliegende Doppelbeantragung – unter dem 17.08.2010 zurück.

Am 07.09.2010 führten Mitarbeiter des Beklagten eine Vor-Ort-Kontrolle des klägerischen Betriebes durch. Ausweislich seines hierüber gefertigten Berichts stellte er hinsichtlich der aus der Produktion genommenen Ackerflächen fest, sie seien „weder jährlich gemulcht noch alle 2 Jahre gemäht und abgefahren“ worden. In der ‚Gesamtbewertung’ wurde ein „Verstoß 3 %“ vermerkt. Diese Feststellung führt im Ergebnis zur Kürzungen des Beihilfeanspruchs von jeweils 3 %.

Mit Bescheid vom 26.10.2010 gewährte der Beklagte dem Kläger eine Zuwendung nach der Extensivierungsrichtlinie in Höhe von 33.737,13 €. Aus der Berechnung in diesem Bescheid ist zu entnehmen, dass ‚Abzüge CC’ in Höhe von 3 % im Umfang von 1043,42 € vorgenommen worden waren.

Hiergegen wandte sich der Kläger mit Widerspruch vom 01.11.2010 und machte geltend, weder ginge aus den vorliegenden Fotos eine eindeutig nachvollziehbare räumliche Zuordnung des Feldblocks hervor, noch sei auf diesen ein Verstoß gegen das Instandhaltungsgebot zu erkennen. Die zu erkennenden Pflanzen erreichten die dargestellte Wuchshöhe von 1,58 m innerhalb einer Vegetationsperiode, auf ein mehrjähriges Unterlassen der Pflege lasse sich daraus nicht schließen.

Diesen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 13.11.2010, zugestellt am 15.12.2010, zurück. Bei der durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle sei festgestellt worden, dass diese fraglichen Flächen offensichtlich mehrere Jahre nicht gepflegt worden sei. Die Nichteinhaltung des Instandhaltungsgebotes stelle einen mittleren Verstoß dar und habe eine 3 %-ige Sanktionierung zur Folge.

Der Kläger hat am 12.01.2011 die vorliegende Klage erhoben. Er macht geltend, der Beklagte greife in die Ansprüche des Klägers ein, er sei sowohl vortrags- als auch beweisverpflichtet für sämtliche Tatsachen, die eine Maßnahmen rechtfertigen. Eine Begründung für die erfolgte Kürzung enthalte der Bescheid nicht. Soweit im Widerspruchsbescheid festgestellt werde, dass die Fläche offensichtlich mehrere Jahre nicht gepflegt worden sei, sei eine solche Pflege der Fläche keine CC-Verpflichtung. Die Gründe, aufgrund deren der Beklagte davon ausgehe, dass der Kläger seinen Verpflichtungen nicht nachgekommen sei, hätten zwingend positiv dargestellt werden müssen. Sofern der Beklagte sich auf einen Verstoß gegen § 4 Abs. 2 Direktzahlungen-Verpflichtungsverordnung beziehe, so finde sich eine derartigen Regelung nicht im EU-Recht. Das EU-Recht gebe die Rechtsgrundlage zur Ahndung von CC-Verstößen; Verschärfungen des nationalen Umsetzungsrechts im Verhältnis zum EU-Recht könnten kein Maßstab für die Anwendung der EU-CC-Regelungen sein.

Weiterhin finde sich in der Akte keinerlei Begründung, weshalb es sich bei dem angeblichen Verstoß des Klägers um einen „mittleren Verstoß“ handeln solle. Der eine 3 %-ige Sanktionierung zur Folge habe. Da es unterschiedliche Einstufungen gebe, sei der Beklagte gezwungen, seine Entscheidung zu begründen, eine solche Begründung existiere nicht. Die Einstufung des Verstoßes stelle eine Ermessensentscheidung dar, eine Ermessensausübung finde sich weder im Ausgangsbescheid noch im Widerspruchsbescheid.

Soweit das Gericht die Auffassung geäußert habe, der Kläger sei vortrags- und beweispflichtig für die Vorraussetzungen der Gewährung der Prämien, sei dies unverständlich und überzeuge nicht. Zunächst sei einmal darauf hin zu weisen, dass wegen des Amts-ermittlungsgrundsatzes eine Beweislastverteilung wie im Zivilprozessrecht nicht gegeben sei. Selbst bei einer Verpflichtungsklage ergebe sich aus dem Gesetz nicht, dass der Antragsteller grundsätzlich vollständig beweispflichtig wäre. Aber selbst dann, wenn das Gericht im Rahmen seiner Amtsaufklärung nicht herausbekommen sollte, was denn der Kläger an Pflegeleistungen unterlassen haben sollte, wäre nicht der Kläger, sondern der Beklagte beweispflichtig. Denn bei Kürzungen einer einmal gewährten Beihilfe handele es sich um eine Sanktion, die der Beklagte aus einer eigenen Rechtsgrundlage vornehme. Eine Entscheidung über die Beweislastverteilung sei bisher durch das Oberverwaltungsgericht nicht gefällt werden, die Frage, wer beweispflichtig sei, sei von rechtsgrundsätzlicher Natur, deshalb – bei gegenteiliger Auffassung – die Berufung zuzulassen sei.

Dass die Beweislast bei der Behörde liegen müsse, liege auf der Hand. Die gesetzliche Konstruktion sehe vor, dass es einen Anspruch des Landwirts auf Auskehrung der jeweiligen Prämien gebe, und zwar ohne dass dieser - außerhalb eines Antrages – irgendetwas nachweisen müsste. Sofern ein Verstoß festgestellt worden sei, müsse die Behörde zunächst ermitteln, dass ein Verstoß vorliege, dann wie schwer er wiege und wie er zu ahnden sei. Eine Sanktion setze eine aktive Handlung einer Verwaltungsbehörde und eine vorangegangenen Erkenntnisprozess voraus. Die Sanktionierung sei die Ausnahme, nicht die Regel. Da die Verwaltungsbehörde von der Regel abweichen wolle, handle sie aufgrund von Rechtsvorschriften, die zugunsten der Behörde etwas regele; den allgemeinen Beweislastgrundsätzen nach sei damit die Behörde beweispflichtig. Im Übrigen sei der Landwirt gar nicht in der Lage, den geforderten Beweis zu erbringen; er sitze allein auf dem Traktor, eine Verpflichtung, das Mulchen und Verteilen oder das Mähen und Abfahren zu dokumentieren, gäbe es nicht. Bei überschaubar großen Flächen wisse der Landwirt im Zweifel gar nicht mehr, wann er gemulcht oder gemäht habe, das eine jährlich, das andere alle zwei Jahre. Diese Tätigkeiten seien nebensächlicher Natur und würden nebenbei erledigt.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, über den bereits mit Extensivierungsrichtlinienbescheid vom 26.10.2010 zugesprochenen Betrag in Höhe von 33.737,13 € einen weiteren Betrag in Höhe von 1.043,42 € zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 % Punkten über dem Basiszinssatz zu zahlen,

hilfsweise,

den Beklagten unter entsprechender Aufhebung seines Bescheides vom 26.10.2010 und unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 13.11.2010 zu verpflichten, an den Kläger einen weiteren Betrag in Höhe von 1.043,42 € zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 % Punkten über dem Basiszinssatz der europäischen Zentralbank seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Soweit der Kläger eine fehlende Begründung der strittigen Kürzung rüge, sei darauf hin zu weisen, dass sowohl der Grundbescheid, als auch der Widerspruchsbescheid den Kürzungsgrund nenne und Bezug auf die Tatsachenfeststellungen im Rahmen der Kontrollen zum Beihilfeantrag des Klägers nehme. Grund der streitigen Kürzung sei die im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle am 07.09.2010 festgestellte nicht erfolgte Pflege und Instandhaltung der Flächen der fraglichen Feldblöcke. Diese Feststellung sei durch fachlich versierte Mitarbeiter anhand des während der Kontrolle vorgefundenen Flächenzustandes ermittelt und dokumentiert worden. Die betreffenden Flächen seien unter anderem mit Schilf und Weiden bewachsen gewesen, bei ordnungsgemäßer und regelmäßiger Pflege dieser Flächen sei ein solcher Bewuchs nicht möglich. Die Feststellungen, die Bewertungen der selben und die beihilferechtlichen Konsequenzen seien dem Kläger mitgeteilt und erläutert worden, die diesbezüglichen Unterlagen befänden sich in den Verwaltungsvorgängen. Die den betreffenden mit Kürzungen behafteten Bescheiden beigefügten Begründungen seien insbesondere durch die Tatsache, dass die kürzungsrelevanten Feststellungen des Verwaltungs- und Kontrollverfahrens den Antragstellern gesondert mitgeteilt würden, für das Verständnis der Bescheide hinreichend. Zum Vortrag hinsichtlich der Bewertung des festgestellten Verstoßes und der vermeintlich fehlenden Ermessensausübung sei festzustellen, dass nach dem im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle ermittelten und fachlich beurteilten Flächenbewuchses sich der Verstoß gegen die Verpflichtung zur Pflege und Instandhaltung der betreffenden Flächen über mehrere Jahre erstrecke. In Verbindung mit der Größe der betroffenen Flächen sei der Verstoß als mittlerer Verstoß bewertet worden. Gründe im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens von dieser 3 %-igen Regelwertung abzuweichen, hätten nicht vorgelegen. Damit sei die Bewertung des ermittelten Verstoßes nach Schwere, Ausmaß und Dauer und das Nichtabweichen vom 3 %-igen Regelkürzungssatz nicht zu beanstanden. Zwar stoße zugegebenermaßen die Ausübung von Ermessensentscheidungen im Rahmen einer automatisierten Antragsbearbeitung und der ebenso automatisierten Erstellung von Verwaltungsakten auf Bedenken, werde aber so lange grundsätzlich als zulässig erachtet, wie der Gesetzesvorrang garantiert bleibe und Einzelfallentscheidungen zur manuellen Entscheidungsfindung aussortiert würden. Im vorliegenden Verfahren zur automatisierten Bearbeitung von EU-Agrarbeihilfen sei technisch ausgeschlossen, dass das Bearbeitungsprogramm beim Vorliegen eines CC-Verstoßes allein über die abschließende Bewertung eines Verstoßes, über die Höhe des Kürzungssatzes und ein eventuelles Absehen von einer Sanktion „entscheide“. Vielmehr sei sichergestellt, dass in allen Fällen, zu denen CC-Verstöße in das Bearbeitungsprogramm eingetragen seien, letztlich die zuständige Zahlstelle manuell, nach Prüfung der Sach- und Rechtslage, im Rahmen einer pflichtgemäßen Ermessensausübung vor der sogenannten Zahlungsfreigabe entscheide.

Weiterhin sei dem Vortrag des Klägers nicht zu folgen, dass die Pflege von Antragsflächen nicht Bestandteil der anderweitigen bzw. der CC-Verpflichtungen im Sinne der europarechtlichen Regelungen sei. Es sei unzutreffend, dass die Pflegeverpflichtung lediglich aus der nationalen Norm der Direktzahlungen-Verpflichtungen-Verordnung resultiere. Die Regelung des Paragraphen 4 dieser Vorschrift sei die nationale Umsetzung der Regelung des Artikel 6 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 73 2009 und damit CC relevant. Verstöße gegen diese Verpflichtung führten grundsätzlich zu Kürzungen der Beihilfeansprüche im Sinne der genannten Norm.

Soweit das Gericht die Frage aufwerfe, ob die „Zahlstelle“ mit CC-Verfahren befasst werde, sei in den vorliegenden Verfahren eine Befassung der Zahlstelle mit der Festsetzung der Sanktionshöhe im Ergebnis erfolgt. Durch die Aufstellung und Verwendung von (vom Ministerium eigenverantwortlich vorab ausgewählten) Bewertungsmatritzen für Regelfälle sei eine darüber hinaus gehende Befassung der Zahlstelle mit dem Einzelfall nicht erforderlich.

Die Kammer hat gemäß Beschluss vom 22.07.2013 den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.

Auf die am 30.07.2013 erfolgte mündliche Verhandlung haben die Beteiligten erklärt, auf die Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung zu verzichten.

In den weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden wie des parallel gelagerten Verfahrens 3 A 356/11 und der hierzu vorgelegten Verwaltungsvorgänge.

Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage hat lediglich hinsichtlich eines Neubescheidungsbegehrens Erfolg.

A. Hinsichtlich des Hauptantrages, einer Leistungsklage auf Zahlung einer weitergehenden Extensivierungsprämie, kann die Klage schon deshalb keinen Erfolg haben, weil ein Rechtsgrund für einen solchen Anspruch nicht ersichtlich ist. Entsprechende Zuwendungen werden nicht qua Gesetz, sondern aufgrund entsprechender Zuwendungsbescheide gewährt – ein solcher ist vorliegend hinsichtlich der begehrten weiteren Zuwendung nicht gegeben.

B. 1. Soweit der Kläger hilfsweise einen Verpflichtungsantrag stellt, ist dieser statthaft – anders als es ein bloßer Anfechtungsantrag wäre. Insoweit folgt der Einzelrichter der ständigen Rechtsprechung der Kammer, dass bei aufgrund von Feststellungen in Vor-Ort-Terminen im Raum stehenden CC-Verstößen der Landwirt (und Antragsteller) darlegungs- und nachweispflichtig ist, dass es zu solchen nicht gekommen ist. Dem Landwirt steht kein uneingeschränkter „Förderungshöchstanspruch“ zu, bei dessen Kürzung die Behörde diese Pflichten träfen. Tatbestandsmerkmal für den geltend gemachten Anspruch ist auch das Nichtvorliegen anspruchsvernichtender CC-Verstöße.

Der Einzelrichter hat den Vortrag des Klägers zum Anlass einer umfassenden Recherche genommen, ob die Frage der Darlegungslast von irgendeinem Gericht anders als von der Kammer (und deren Berichterstatter) entschieden worden wäre – eine solche Entscheidung vermochte er nicht aufzufinden. Auch der Kläger hat eine solche nicht benannt; die von ihm zitierte Anlage K 4 (anscheinend Unterlagen eines Vortrages von RA Wagner „CC-Regelungen in der Praxis“) behandelt eine andere als die vorliegende Konstellation: „Bei Kürzungen einer einmal gewährten Beihilfe …“ Dort handelt es sich demnach um deren (Teil-Rücknahme); wird eine solche (im Wege einer Anfechtungsklage) angegriffen, ist die Behörde für die Tatbestandsmerkmale der Rücknahme, wie etwa die (Teil-)Rechts-widrigkeit ihrer Bewilligung, beweispflichtig. Um einen Fall nachträglicher Kürzung handelt es sich auch um den vom OVG Lüneburg, Urteil vom 20.08.2013 – 10 LC 113/11 –, entschiedenen.

Bei der Recherche hat der Einzelrichter indessen zahlreiche Entscheidungen der Instanzgerichte aufgefunden, die – ohne dies näher zu begründen – von der Zulässigkeit allein einer Verpflichtungsklage ausgehen (vgl. etwa, unveröffentlicht bzw. jeweils zitiert nach juris: VG Greifswald, Urteil vom 12.11.2013 – 4 A 587/09 – und vom 14.05.2013 – 4 A 989/09 u.a. –, VG Berlin, Urteil vom 05.04.2011 – 20 A 308.07 –, VG Augsburg, Urteil vom 22.03.2011 – Au 3 K 10.1782 –, VG Halle (Saale), Urteil vom 16.02.2011 – 7 A 159/09 –, VG Arnsberg, Urteile vom 07.09.2010 – 8 K 3125/08 und 8 K 824/09 –, VG München, Urteil vom 20.01.2010 – M 18 K 09.669 –, VG Braunschweig, Urteil vom 21.08.2009 2 A 22/09 –, VG Stade, Urteil vom 21.08.2009 – 6 A 101/07–, VG Hannover, Urteile vom 11.07.2008 – 11 A 4000/06 - und vom 08.02.2008 – 11 A 338/07 –).

Zweitinstanzliche Entscheidungen scheinen insoweit nicht dokumentiert zu sein. Angesichts dessen aber, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 14.04.2011 (Az. 3 B 5.11, juris,) in den Gründen formuliert, „der Kläger beansprucht die volle Betriebsprämie …“, geht auch dieses erkennbar von einem Verpflichtungsbegehren als zutreffende Klageart aus.

Dass der Kläger – und nicht die Behörde - darlegungs- und beweisbelastet ist hinsichtlich der Umstände, die einer Gewährung entgegenstehen können, folgt aus dem System der Gewährung einer Zuwendung. Mit der entsprechenden Regelung erfolgt ein Rechtskreiserweiterung des Begünstigten unter genau festgelegten Voraussetzungen. Diese können positiver Art sein – wie etwa das Bewirtschaften von landwirtschaftlichen Flächen -, aber auch im Unterlassen schädlicher Verhaltensweisen – wie etwa der Nutzung nicht zugelassener Schädlingsbekämpfungsmittel. Dem Grundsatz nach ist der Antragsteller für alle Umstände nachweispflichtig, die Voraussetzung einer entsprechenden Gewährung der Zuwendung sind.

Zutreffend ist zwar, dass in der Praxis der Landwirt als Antragsteller nicht jeden anspruchsbegründenden Umstand im Verwaltungsverfahren nachweisen muss; ihm wird – auch aus verwaltungsökonomischen Gründen – ein Vertrauensvorschuss entgegen gebracht. (Damit korrespondiert, dass er bei einem ‚Missbrauch’ dieses Vertrauens Sanktionen zu gewärtigen hat.) Wenn dann aber aufgrund von Feststellungen etwa in einem Vor-Ort-Termin eine Verletzung von Verpflichtungen im Raum steht, und hieraus Kürzungen oder Ausschlüsse von Zuwendungen in Rede stehen, dann obliegt es dem Antragsteller nachzuweisen, dass ein Zuwendungsanspruch ungekürzt besteht.

Soweit der Kläger auf tatsächliche Probleme der Beweisführung hinweist, mögen solche zwar bestehen, können aber nicht zu einer Beweislastumkehr führen. Da vorliegend zudem der Vorwurf eines Unterlassens einer gebotenen Maßnahme im Raum steht, ist allein der Kläger in der Lage vorzutragen und ggf. zu beweisen, wann er die geforderte Maßnahme durchgeführt hat.

2. Die danach allein zulässige Verpflichtungsklage ist nur teilweise begründet. Dem Kläger steht kein weitergehender Anspruch hinsichtlich einer Extensivierungsprämie für das Jahr 2010 zu, wohl aber ein Anspruch auf Neubescheidung, § 113 Abs. 1 und 5 VwGO.

2.1 Nach der einschlägigen ‚Richtlinie zur Förderung der Einführung und. Beibehaltung ökologischer Anbauverfahren in der landwirtschaftlichen Erzeugung (Extensivierungsrichtlinie 2007)’ vom 14.11.2007 (AmtsBl. M-V 2007 S.656) hat der Betriebsleiter die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross Compliance) gemäß den Artikeln 4 und 5 und den Anhängen III und IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 im gesamten Betrieb zu gewährleisten (so in Nr. 8.6). Auf diese Regelungen wird auch ausdrücklich in den bestandskräftig gewordenen Bescheiden vom 29.04.2008 und 08.03.2010 (jeweils unter ‚II. Auflagen und Bedingungen’) hingewiesen.

Einschlägig ist demgemäß vorliegend noch die in den Bescheiden genannte ‚Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001’ (Amtsblatt der Europäischen Union - ABl. L 270 S. 1). Inhaltlich entsprechen die vorliegend einschlägigen Vorschriften denen der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19.01.2009 (ABl. L 30, S. 16).

Nach Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1782/2003 muss ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen bezieht, die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang III gemäß dem in diesem Anhang festgelegten Zeitplan und für die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Art. 5 einhalten.

Nach dieser Vorschrift (Abs. 1 Sätze 1 und 2) stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass alle landwirtschaftlichen Flächen, insbesondere diejenigen, die nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden, in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten bleiben. Die Mitgliedstaaten legen auf nationaler oder regionaler Ebene auf der Grundlage des in Anhang III vorgegebenen Rahmens Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand fest; sie berücksichtigen dabei die besonderen Merkmale der betreffenden Flächen, einschließlich Boden- und Klimaverhältnisse, Bewirtschaftungssysteme, Flächennutzung, Fruchtwechsel, Wirtschaftsweisen und Betriebsstrukturen.

Diesem Auftrag ist der bundesdeutsche Gesetzgeber durch das ‚Gesetz zur Regelung der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen durch Landwirte im Rahmen gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über Direktzahlungen’ (als Artikel 2 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21.07.2004, BGBl I S. 1763) nachgekommen, wie sich aus dessen § 1 ergibt. Dessen § 5 Abs. 1 Nr. 2 spricht die Ermächtigung aus, durch Rechtsverordnung die näheren Einzelheiten der Anforderungen an die Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand im Rahmen des Artikels 6 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 zu bestimmen.

Die ‚Verordnung über die Grundsätze der Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand - Direktzahlungen-Verpflichtungen-verordnung – (sowohl in der Fassung vom 26.05.2006, BGBl I. S. 1252, als auch in der Fassung vom 29.07.2009, BGBl I. S. 2542) trifft in § 4 Abs. 2 folgende Regelung:

„Auf einer Acker- oder einer Dauergrünlandfläche, die befristet oder unbefristet aus der landwirtschaftlichen Erzeugung genommen worden ist, ist der Aufwuchs mindestens einmal jährlich zu zerkleinern und ganzflächig zu verteilen. Eine Zerkleinerung und Verteilung des Aufwuchses nach Satz 1 kann unterbleiben, wenn der Aufwuchs mindestens alle zwei Jahre gemäht und das Mähgut abgefahren wird. …. „

Hieraus ist abzuleiten, dass die klägerische Auffassung unzutreffend ist, die Pflege der fraglichen Flächen sei keine CC-Verpflichtung gewesen.

2.2 Dass der Kläger seiner Verpflichtung zur Pflege der fraglichen Flächen nachgekommen wäre, vermag das Gericht nicht festzustellen; Derartiges hat der Kläger nicht einmal behauptet. In seiner Widerspruchsbegründung beanstandet er, dass aus den ihm vorliegenden Fotos eine eindeutig nachvollziehbare räumliche Zuordnung des Feldblocks nicht hervorgehe, und dass auf diesen Fotos ein Verstoß gegen das Instandhaltungsgebot nicht zu erkennen sei. Die zu erkennenden Pflanzen erreichten die dargestellte Wuchshöhe von 1,58 m innerhalb einer Vegetationsperiode, auf ein mehrjähriges Unterlassen der Pflege lasse sich daraus nicht schließen. Damit macht er eine Ungeeignetheit der Beweisführung geltend, nicht aber behauptet er, seinen Verpflichtungen nach § 4 Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung nachgekommen zu sein. Die Ausführungen im Klageverfahren befassen sich weitestgehend mit Rechtsfragen – wie etwa der Frage der Beweisbelastung. In der durchgeführten mündlichen Verhandlung, in der das Gericht seine Auffassung deutlich gemacht hat, dass der Kläger beweisbelastet sei, hat der Kläger daraufhin angekündigt, er werde ein Beweisanerbieten (Zeugenbenennung) vorlegen. Solches ist nicht geschehen; es folgte kein entsprechender Vortrag in tatsächlicher Hinsicht; vielmehr wurde auf die Schwierigkeit einer Beweisführung hingewiesen. Angesichts dessen sieht das Gericht – auch unter dem Gesichtspunkt des Amtsermittlungsgrundsatzes – eine Notwendigkeit, gleichwohl den Kläger (wie auch die Mitarbeiter des Beklagten, welche den Vor-Ort-Termin durchgeführt haben) zu hören, nicht.

2.3 Allerdings erweist sich das bislang durchgeführte Verfahren als fehlerhaft.

Die einschlägige Richtlinie trifft in Nr. 7.7 die folgenden Regelungen:

„Bei Verstößen gegen die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross Compliance) der Artikel 4 und 5 und der Anhänge III und IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 wird der jährliche Zuwendungsbetrag in Abhängigkeit der Schwere des Verstoßes entsprechend der Empfehlung der Kontrollbehörde wie folgt gekürzt:

- ein Prozent bei leichtem Verstoß,
- drei Prozent bei mittlerem Verstoß,
- fünf Prozent bei schwerem Verstoß.

Die Zahlstelle kann in begründeten Ausnahmefällen in Abhängigkeit der Schwere, Dauer und Auswirkung des Verstoßes gemäß Art. 66 und 67 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 die von den einzelnen Fachbehörden festgesetzten Verstöße korrigieren. Erhält der Betriebsinhaber weitere Zuwendungen im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen (…) und die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete sowie Direktzahlungen, wird der jährliche Zuwendungsbetrag bei jeder betroffenen Maßnahme entsprechend sanktioniert.“

Die letztgenannte Regelung entspricht inhaltlich der des Art. 66 Abs. 1 2. Unterabsatz der VO (EG) Nr. 796/2004; auch dort ist der Zahlstelle ein Ermessen eingeräumt. Gleiches gilt bezüglich der „Nachfolgenorm“, Art. 71 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009.

Zu dieser Regelung hat die Kammer in ihrem Urteil vom 07.03.2014 (Az. 3 A 1161/11) in einem Verfahren, in denen gleichfalls das Maß der Sanktion nach einem CC-Verstoß zu überprüfen war, Folgendes ausgeführt:

„2. Allerdings erweist sich das vom Beklagten bislang durchgeführte Verfahren als fehlerhaft.

Nach Art. 24 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 sind Durchführungsbestimmungen zu den Kürzungen und Ausschlüsse zu erlassen, dabei werden Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße berücksichtigt. Die fraglichen Durchführungsbestimmungen sind in der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 geregelt. Ist die festgestellte Nichteinhaltung auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers zurückzuführen, so wird nach Art. 71 Abs. 1 Unterabsatz 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 eine Kürzung vorgenommen. Diese Kürzung beläuft sich im Allgemeinen auf 3 % des Gesamtbetrags, Satz 2 der Norm. Dieses Maß wurde vorliegend (vom Beklagten) in Ansatz gebracht.

Allerdings kann nach Art. 71 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009 die Zahlstelle auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde im bewertenden Teil des Kontrollberichtes beschließen, den genannten Prozentsatz entweder auf 1 % des Gesamtbetrages zu vermindern oder ihn auf 5 % zu erhöhen oder aber in bestimmten Fällen überhaupt keine Kürzung zu verhängen. „Zahlstelle“ im Sinne der genannten Norm (Art. 2 Nr. 30 VO (EG) Nr. 1122/2009 verweist insoweit auf die VO (EG) Nr. 1290/2005) ist das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz M-V, wie etwa die Dienstanweisung „Für die allgemeine Verfahrensbeschreibung der Zahlstelle für ELER-finanzierte Maßnahmen ….“ ausweist.

Diese landesrechtlich vorgenommene (europarechtlich nicht geforderte) Trennung zwischen Bewilligungsbehörde und Zahlstelle hat die Konsequenz, dass eine Ermessensentscheidung der Bewilligungsbehörde weder gefordert noch überhaupt rechtlich möglich ist. Vielmehr hat die Bewilligungsbehörde in den Fällen einer (beabsichtigten) Kürzung wegen CC-Verstöße (behördenintern) eine Ermessensentscheidung der Zahlstelle einzuholen. Insoweit mag es angehen, dass dieser Verfahrensschritt nicht bereits vor Erlass des Ausgangsbescheides durchgeführt wird; insbesondere stellt die Bearbeitung landwirtschaftsrechtlicher Anträge ein Massenverfahren dar, bei dem auch Gesichtspunkten einer Verfahrensökonomie Rechnung getragen werden kann. Wenn jedoch gegen den Erstbescheid wegen einer dort erfolgten Kürzung Widerspruch eingelegt worden ist, hat eine individualisierte Überprüfung und eine Befassung der Zahlstelle zu erfolgen; solches sieht im Übrigen auch das vom Beklagten vorgelegte ‚Ergebnisprotokoll des Zahlstellenkoordinierungsreferates’ des Ministeriums (unter 2. 2. Spiegelstrich) vor. Ohne eine solche Befassung erweist sich die Bearbeitung als verfahrensfehlerhaft – mit der zwingenden Konsequenz, dass die angefochtenen Bescheide aufzuheben sind. Eine Ergänzung von Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren (nach § 114 Satz 2 VwGO) kommt auch deshalb nicht in Betracht, weil es sich hierbei nicht um die Erwägungen des Beklagten – der Bewilligungsbehörde – handeln kann. Auch eine Einführung einer Stellungnahme der Zahlstelle durch den jeweiligen Beklagten im gerichtlichen Verfahren, welche seine Rechtsauffassung bestätigt, kann den Verfahrensfehler nicht heilen, sondern signalisiert allenfalls die Einschätzung der Zahlstelle für ein Folgeverfahren.

Der Verfahrensfehler führt indessen nicht zur Klagestattgabe; es fehlt an einer Spruchreife. Zwar ist die Zahlstelle in ihrer Ermessensentscheidung nicht frei, diese ist vielmehr „auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde gemäß Artikel 54 Absatz 1 Buchstabe c“ der VO (EG) Nr. 1122/2009 zu treffen. Diese Norm erfasst den „bewertenden Teil“ des Kontrollberichts, in dem die Bedeutung der festgestellten Verstöße nach den Kriterien ‚Schwere’, ‚Ausmaß’, ‚Dauer’ und ‚Häufigkeit’ zu beurteilen und alle Faktoren aufzuführen sind, die zu einer Erhöhung oder Verminderung der anzuwendenden Kürzung führen sollten. Diese Bewertung der einzelnen Kriterien wie auch der ‚Gesamteinschätzung’ hat durch die zuständige Behörde zu erfolgen; das Gericht kann deren Bewertung zwar nach Maßgabe des § 114 VwGO überprüfen, nicht aber selbständig vornehmen. Demgemäß ist der Beklagte zur Neubescheidung hinsichtlich der vorgenommenen CC-Kürzung zu verpflichten. Verwaltungsintern wird dieser eine Entscheidung der Zahlstelle herbeiführen, bevor er die Klägerin erneut bescheidet.“

Der Einzelrichter, der an der zitierten Entscheidung als Berichterstatter mitgewirkt hat, folgt dieser Rechtsprechung.

Soweit der Beklagte mit seinem Schriftsatz vom 20.03.2014 geltend macht, eine Befassung der Zahlstelle mit der Festsetzung der Sanktionshöhe sei im Ergebnis erfolgt, durch die Aufstellung und Verwendung von (vom Ministerium eigenverantwortlich vorab ausgewählten) Bewertungsmatritzen für Regelfälle sei eine darüber hinaus gehende Befassung der Zahlstelle mit dem Einzelfall nicht erforderlich, teilt das Gericht diese Auffassung nicht. In Zweifel zu ziehen ist bereits, ob die geschilderte Verfahrensweise bereits bis zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides im Januar 2011 erfolgt ist. Denn die in Bezug genommene Anlage 2, das ‚Arbeitspapier zur Kontrolle und zur Festsetzung der Kürzungen oder Ausschlüsse bei Cross Compliance’ vom 12.12.2013, verweist auf eine „Sitzung der UAG ‚Verfahrensabläufe’ am 07./08.2013“, anlässlich deren Bund und Länder den Entwurf eines Arbeitspapiers zur Frage der Ermessensausübung bei der Durchführung von Kontrolle und der Festsetzung von Kürzungen im Rahmen von CC vereinbart haben. Maßgeblich sind indessen inhaltliche Bedenken an der gewählten Praxis, die – so versteht sie der Einzelrichter – in Form einer antizipierten Ermessensregelung (durch Schaffung von Bewertungsmatritzen) dazu führt, dass die eigentlich für die Ermessensbetätigung zuständige Behörde ein Ermessen gar nicht mehr ausübt, ja sie mit dem konkreten Einzelfall gar nicht mehr befasst wird. Unbedenklich erscheint die Verwendung von solchen Bewertungsmatritzen durch die zur Ermessensentscheidung aufgerufene Behörde selbst, die etwa zur Gewährleistung einer Gleichbehandlung von Fällen auch sachgerecht ist. Für die Zulässigkeit einer Delegation der Ermessensausübung an eine andere Stelle, an die Bewilligungsbehörde, sieht das Gericht aber keinen Raum.

Soweit der Beklagte in seiner Klageerwiderung geltend macht, es sei sichergestellt, dass in allen Fällen, zu denen CC-Verstöße in das Bearbeitungsprogramm eingetragen seien, letztlich die zuständige Zahlstelle manuell, nach Prüfung der Sach- und Rechtslage, im Rahmen einer pflichtgemäßen Ermessensausübung vor der sogenannten Zahlungsfreigabe entscheide, bezieht sich diese Aussage nach den Darstellungen im Schriftsatz vom 20.03.2014 anscheinend auf Verstöße, welche nicht als Regelfälle eingestuft sind, und ist deshalb vorliegend nicht einschlägig. Demgemäß mag offen bleiben, ob bei einer fehlenden Dokumentation einer Ermessensentscheidung (allein) aus der Zahlungsfreigabe auf eine solche zuverlässig rückgeschlossen werden könnte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Von der nach § 167 Abs. 2 VwGO eröffneten Möglichkeit, das Urteil für vorläufig vollstreckbar zu erklären, sieht das Gericht ab.

Eine Zulassung der Berufung kommt nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht in Betracht. Angesichts der (dargestellten) einheitlichen Rechtsprechung zur Frage der zutreffenden Klageart ist insbesondere eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, nicht gegeben.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 1.043,42 € festgesetzt, § 52 Abs. 3 GKG.