Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 26. Jan. 2016 - 9 B 20/15

Die aufschiebende Wirkung der Widersprüche gegen die Bescheide der Antragsgegnerin vom 30.04.2015 wird hinsichtlich der drei Grundstücke

1) Lindenstraße xx, Flur xx, Flst. xx in Höhe von 4.379,70 €,

2) Lindenstraße xx, Flur xx, Flst. xx in Höhe von 848,99 €

3) Lindenstr. xx, Flur xx, Flst. xx, in Höhe von 265,93 €.

angeordnet.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu 84 % und der Antragsgegner zu 16 %.

Der Streitwert wird auf 8.378,60 € festgesetzt.

I

Die Antragstellerin ist Eigentümerin von zehn bebauten Grundstücken in der amtsangehörigen Gemeinde B..., die durch den Straßenverlauf Hochstraße/Kockstraße/Königsberger Straße/Lindenstraße erschlossen werden. Hinsichtlich des Verlaufes dieser Straßen wird auf den Auszug der Fachdatenkarte vom 06.08.2015 verwiesen. In diesen Straßen stehen zahlreiche Einzel- und Doppelhäuser, die zu Wohnzwecken genutzt werden.

Die Gemeinde B... plante im Gemeindegebiet umfassende Straßensanierungen. Davon war auch der Straßenverlauf Hochstraße/Kockstraße/Königsberger Straße/Lindenstraße betroffen. Die Fahrbahn, die in den Jahren 1950-1960 gebaut bzw. asphaltiert worden war, sollte nach dem Bauprogramm von zuvor 3,1 m nunmehr eine einheitliche Breite von 3,5 m erhalten. Der Gesamtaufbau der Fahrbahn wurde von 48 cm auf 61 cm verstärkt, welche zudem erstmals mit Bordsteinen aus Beton zu den Banketten abgegrenzt werden sollte. Geh- und Radwege sind weiterhin nicht vorhanden.

Darüber hinaus sollten in den Straßen z.T. die Regenwasser- bzw. Schmutzwasserkanäle saniert werden.

Die Antragsgegnerin kalkulierte nach einer beschränkten Ausschreibung die dafür aufzuwendenden Kosten und veranlagte die Klägerin nach Beginn der Bauarbeiten mit zehn Bescheiden vom 30.04.2015 zu folgenden Vorauszahlungen in Höhe von 40 % der geschätzten endgültigen Ausbaubeiträge:

Die Antragstellerin legte dagegen am 12.05.2015 Widerspruch ein und stellte einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung. Diesen lehnte der Antragsgegner am 13.07.2015 ab. Über die Widersprüche ist bisher nicht entschieden worden.

Die Antragstellerin hat am 28.07.2015 vorläufigen Rechtsschutz beantragt.

Sie macht geltend, dass die Veranlagung rechtswidrig sei, denn der Beklagte habe das Abrechnungsgebiet nicht so weit ziehen dürfen. Voraussetzung für die Bildung eines einheitlichen Abrechnungsgebietes für verschiedene selbständige öffentliche Einrichtungen sei, dass die Einrichtungen in einer derartigen Beziehung zueinander stünden, dass eine der Einrichtungen ihre Funktion nur im Zusammenwirken mit der anderen in vollem Umfang zu erfüllen geeignet sei. Diese Voraussetzung erfüllten die zu einem Abrechnungsgebiet zusammengefassten Straßen aber nicht. Die vier Straßen bildeten bei natürlicher Betrachtungsweise keine gemeinsame öffentliche Einrichtung. Die querende Friesenstraße stelle eine Zäsur dar und trenne die Kockstraße diesseits- und jenseits der Friesenstraße. Auch die Hochstraße stelle eine eigenständige öffentliche Einrichtung dar, da die Anbindung an das übrige Straßennetz der Gemeinde auch über andere Straßen möglich sei. Auch seine an der Lindenstraße belegenen Grundstücke seien wegen des zu weiten Abrechnungsgebietes nicht beitragspflichtig. Soweit das Grundstück Lindenstraße xx veranlagt worden sei, so liege dieses nicht an dem Straßenzug, sondern könne nur als Hinterliegergrundstück herangezogen worden sein, ohne dass erkennbar sei, dass es über eine rechtlich und tatsächlich gesicherte Zuwegung über das Anliegergrundstück verfüge.

Die beschränkte Ausschreibung habe zu einer Verletzung des Grundsatzes der Erforderlichkeit und Angemessenheit der Kosten geführt, die nicht mehr ortsüblich und angemessen seien. Hinsichtlich der Berechnung der Beitragshöhe hätten nicht nur die Kosten für die Erneuerung des Schmutzwasserkanals heraus gerechnet werden müssen, sondern es hätte auch eine fiktive Kostenersparnis durch die gemeinsame Durchführung der Maßnahme berücksichtigt werden müssen.

Schließlich sei während des vorläufigen Eilrechtsschutzverfahrens das zuvor von der Stadtvertretung beschlossene Bauprogramm vom 07.08.2014, und damit das Abrechnungsgebiet, geändert worden. Nunmehr bildeten nach dem Beschluss des Antragsgegners der Straßenzug Hochstraße/Kockstraße/Königsberger Straße/Lindenstraße ein Abrechnungsgebiet, ohne die davon abzweigenden Stichstraßen Königsberger Straße und Lindenstraße, die zwei eigene selbständige öffentliche Einrichtungen bildeten. Doch auch die nachträgliche Änderung des Bauprogrammes ändere nichts an der Rechtswidrigkeit der Bescheide, zumal der Antragsgegner eine die Grundsätze des Verböserungsverbotes beachtende Neuberechnung nicht vorgenommen habe.

Grund für die Straßensanierungen sei eine von dem Antragsgegner verschleppte bzw. unterlassene Unterhaltung, so dass eine Verteilung der Kosten auf die Anlieger unzulässig sei.

Da die Zusammenfassung von vier Straßen zu einem Abrechnungsgebiet rechtswidrig sei, hätten ihre Grundstücke auch keinen beitragsrelevanten Vorteil durch die Baumaßnahmen. Eine bloße farbig abgesetzte Markierung der Fahrbahn und die Vornahme bestimmter baulicher Gestaltungen im Kurvenbereich des Straßenverlaufes seien ohne besonderes Gewicht.

Die Antragstellerin beantragt,

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruches vom 11.05.2015 gegen die Festsetzungs- und Heranziehungsbescheide vom 30.04.2015 betreffend folgende Grundstücke in B... der Flur xx - Flurstück xx; Flurstück xx; Flurstück xx; Flurstück xx; Flurstück xx; Flurstück xx; Flurstück xx; Flurstück xx; Flurstück xx und Flurstück xx anzuordnen.

Der Antragsteller beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er macht geltend, der Straßenzug, der vier unterschiedliche Namen trage, werde nach Abschluss der Baumaßnahmen eine einheitliche öffentliche Einrichtung bilden. Der Kurvenverlauf, der durch farbige Markierungen gestaltet werden soll, werde dann den Straßenverlauf kenntlich machen, so dass der Eindruck entstehen werde, dass man in einer öffentlichen Einrichtung bleibe, wenn man dem Straßenverlauf folgte. Durch die Änderung des Bauprogramms sei verdeutlicht worden, dass die von der öffentlichen Einrichtung abzweigenden Stichstraßen von der Königsberger Straße und der Lindenstraße eigenständige öffentliche Einrichtungen darstellten. Man habe auch die drei Grundstücke der Antragstellerin mit den Flurstücksnummern xx, xx und xx nicht als Hinterliegergrundstücke des Grundstücks mit der Flurstücksnummer xx in die Verteilung einbezogen, sondern weil man zum Zeitpunkt der Veranlagung noch davon ausgegangen sei, dass auch die Anlieger dieser Stichstraßen als Anhängsel des Hauptzuges in das Abrechnungsgebiet einzubeziehen seien. Erst im Laufe des Verfahrens habe man sich entschieden, das Abrechnungsgebiet zu unterteilen und auch das Bauprogramm zu ändern mit der Folge, dass nunmehr aus einem Abrechnungsgebiet drei entstanden seien. Aber auch nach Abänderung des Abrechnungsgebietes erreichten die Vorauszahlungen gegenüber der Antragstellerin keine Überfinanzierung. Das Hinterliegergrundstück mit der Flurstücksnummer xx sei einbezogen worden, weil es nur über das ebenfalls der Antragstellerin gehörende Anliegergrundstück xx erschlossen werde, denn es grenze sonst nur an einen ehemaligen Bahndamm, über den das Grundstück nur fußläufig erreichbar sei. Das Grundstück werde auch einheitlich mit dem Anliegergrundstück genutzt.

Der Ausbau des Straßenzuges sei nach Ablauf der Nutzungsdauer auch erforderlich gewesen und der Gesamtzustand der Straße sei schlecht gewesen. Nach rund 50 Jahren sei eine komplette Erneuerung unumgänglich gewesen. Mit dem Straßenausbau sei der Straßenkörper erneuert und dem heutigen Ausbaustandard angepasst worden. Die vier Straßen bildeten eine einheitliche öffentliche Einrichtung, in der sich der Straßenverlauf auch im Kurvenverlauf durch eine farbig abgesetzte Pflasterung fortsetze.

Soweit zeitgleich mit den Bauarbeiten auch der Schmutzwasserkanal erneuert worden sei, seien diese Kosten heraus gerechnet worden. Dieses ergebe sich bereits aus den angefochtenen Bescheiden. Diese Kosten würden dann dem Wasserverband Nord in Rechnung gestellt werden.

Die Baumaßnahme im Straßenzug Hochstraße/Kockstraße/Königsberger Straße und Lindenstraße sei am 23.07.2015 abgenommen worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

II.

Der Antrag ist gem. § 80 Abs. 5 und 6 VwGO nach Ablehnung des Aussetzungsantrages und auch im Übrigen zulässig, er ist aber nur hinsichtlich der Festsetzung von Vorauszahlungen für drei Grundstücke begründet.

Obwohl die Bauarbeiten nach Auskunft des Antragsgegners am 23.07.2015 abgenommen worden sind und damit die sachliche Beitragspflicht entstanden ist (vgl. OVG Schleswig, U.v. 13.02.2008 - 2 LB 42/07 -, juris) hält das Gericht die Erhebung von Vorauszahlungen zum jetzigen Zeitpunkt weiterhin für zulässig. Denn zum Zeitpunkt der Festsetzung der Vorauszahlungen am 31.10.2014 war die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden. Auf diesen Zeitpunkt kommt es nach der Rechtsprechung des OVG Schleswig (B. v. 22.04.2014 - 4 MB 4/14 -) aber an, denn die Frage, wann ein Vorauszahlungsbescheid erlassen werden darf, bestimmt sich nach dem materiellen Ausbaubeitragsrecht und nicht nach den Bestimmungen des Verwaltungsprozessrechts. Das Gericht hält im Hinblick auf diese Rechtsprechung an der gegenteiligen Auffassung im Beschluss vom 06.01.2014  - 9 B 38/13 -, dass es auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ankomme, nicht mehr fest.

Es bestehen nur hinsichtlich der unter den Nummern 8-10 in der Liste aufgeführten Grundstücke ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Bescheide gem. § 80 Abs. 4 S. 3 VwGO, aber nicht hinsichtlich der anderen sieben Grundstücke.

Anspruchsgrundlage für die Heranziehung zu Vorauszahlungen auf Ausbaubeiträge ist § 8 Abs. 1 und 4 S. 4 KAG i.V.m. der Satzung über die Erhebung von Beiträgen für den Ausbau und Umbau von Straßen, Wegen und Plätzen in der Stadt B... vom 07.07.2005 i.d.F. der 7. Nachtragssatzung vom 25.06.2014 (im Folgenden ABS). Danach werden für die Herstellung, den Ausbau und Umbau sowie die Erneuerung von vorhandenen Ortsstraßen Beiträge von den Grundstückseigentümern erhoben, denen dadurch Vorteile erbracht werden. Gem. § 10 ABS können angemessene Vorauszahlungen verlangt werden, sobald mit der Ausführung der Maßnahme begonnen wird.

Voraussetzung für die Erhebung von Vorauszahlungen auf Ausbaubeiträge ist, dass das Grundstück an der ausgebauten öffentlichen Einrichtung anliegt. Als öffentliche Einrichtung i.S.d. § 8 Abs. 1 KAG ist regelmäßig die im Gemeindegebiet verlaufende Straße in ihrer gesamten Ausdehnung zu verstehen. Für die Feststellung der räumlichen Ausdehnung der Einrichtung i.S.d. § 8 Abs. 1 KAG ist, ausgehend von einer natürlichen Betrachtungsweise und ungeachtet einer etwa wechselnden Straßenbezeichnung, auf das Erscheinungsbild eines Straßenzuges (z.B. die Straßenführung, Straßenbreite und  -länge, Straßenausstattung, Zahl der „erschlossenen“ Grundstücke), seine Verkehrsfunktion sowie auf vorhandene Abgrenzungen (Kreuzungen, Einmündungen), die eine Verkehrsfläche augenfällig als eigenständiges Element des Straßennetzes erscheinen lassen, abzustellen (OVG Schleswig, std. Rspr., vgl. U. v. 21.10.2009  - 2 LB 15/09 -; U. v. 27.01.2009 - 2 LB 53/08 -; U. v. 06.11.2013 - 4 LB 16/12-; B. v. 06.11.2008 - 2 LA 27/08 -; U. v. 27.10.1997 - 2 L 281/95 -, Die Gemeinde 1998, 98 = DVBl. 1998, 719 = NordÖR 1998, 88 = SchlHA 1998, 141; B. v. 29.10.2007  - 2 MB 20/07 - und vom 20.08.2003 - 2 MB 80/03 -; Habermann, in Habermann/Arndt, Kommentar zum KAG, § 8, Rn. 131 ff.). Abzustellen ist auf die tatsächlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht (vgl. U. v. 25.06.2003  - 2 LB 55/02 -, Die Gemeinde 2003, 268). Diese entsteht in der Regel mit Abnahme der Bauarbeiten (vgl. U. v. 13.02.2008 - 2 LB 42/07 -, SchlHA 2008, 323). Nach dieser Definition hat das Gericht keine ernstlichen Zweifel daran, dass sich nach Verwirklichung des Bauprogramms der Straßenzug, bestehend aus der Hochstraße/Kockstraße/Königsberger Straße und Lindenstraße, als eine öffentliche Einrichtung darstellt.

Der Antragsgegner hat durch Vorlage der Bauzeichnungen glaubhaft gemacht, dass durch bautechnische Gestaltungselemente der einheitliche Verlauf des Straßenzuges optisch unterstrichen werden soll. Von diesen Plänen ist bei der Überprüfung von festgesetzten Vorauszahlungen auf Ausbaubeiträge auszugehen. Endgültig kann bei natürlicher Betrachtungsweise die Ausdehnung einer öffentlichen Einrichtung erst nach Abschluss der Bauarbeiten bei der Erhebung von endgültigen Ausbaubeiträgen beurteilt werden. Dabei ist es zulässig, im Rahmen von Bauarbeiten durch die Verwendung von optischen Gestaltungselementen wie Verschwenkungen oder durch farblich abgesetzte Baumaterialien die Ausdehnung einer öffentlichen Einrichtung im Vergleich zum früheren Zustand zu verändern. Die Kreuzung mit der Friesenstraße allein dürfte keine Zäsur darstellen. Einer Kreuzung kommt regelmäßig keine trennende Wirkung zu, wenn sich zwei Straßen, die nach ihrer Funktion im Straßenbetz im Wesentlichen gleichartig sind, kreuzen und sich jenseits der Kreuzung nicht verändern (vgl. OVG Schleswig, U. v. 05.03.2015 - 4 LB 4/14 -, juris, Rdnr 53). So dürfte der Fall hier liegen. Sowohl die Friesenstraße als auch die Kockstraße sind Anliegerstraßen und setzen sich nach der Kreuzung fort, ohne dass dieser eine trennende Wirkung zukommt.

Allerdings sind die in der Liste unter Nr. 8-10 aufgeführten Grundstücke nicht Anlieger der ausgebauten öffentlichen Einrichtung. Denn diese drei Grundstücke grenzen nicht an die öffentliche Einrichtung des ausgebauten Hauptzuges, sondern an die ebenfalls ausgebaute Stichstraße Lindenstraße, die als selbständige öffentliche Einrichtung zu verstehen ist. Dabei ist es unerheblich, dass der Antragsgegner für die Stichstraßen Lindenstraße und Königsbergerstraße zunächst mit dem Hauptzug im August 2014 ein einheitliches Bauprogramm beschlossen und dieses erst am 20.07.2015 in drei unterschiedliche Baumaßnahmen aufgeteilt hat. Denn es kommt nicht auf ein einheitliches Bauprogramm an, sondern darauf, wie sich nach Abschluss der Bauarbeiten bei natürlicher Betrachtungsweise die Ausdehnung einer öffentlichen Einrichtung beurteilt.

Nach der schleswig-holsteinischen Rechtsprechung stellt sich im Ausbaubeitragsrecht eine Stichstraße regelmäßig als eine selbständige öffentliche Einrichtung dar, es sei denn, diese habe lediglich den Charakter einer Zufahrt zu Hinterliegergrundstücken, d.h. wenn sie Grundstücke erschließt, die unmittelbar an die Vorderliegergrundstücke angrenzen, gleichsam in zweiter Baureihe liegen, so dass sich der Eindruck der Zugehörigkeit dieser Grundstücke zum Abrechnungsgebiet geradezu aufdrängt (vgl. OVG Schleswig, U.v. 30.04.2003 - 2 LB 118/02 - juris, Kurztext). Die Stichstraße von der Lindenstraße erschließt hier aber mehr als eine zweite Baureihe, denn auf der östlichen Straßenseite werden sechs Grundstücke erschlossen. Die Anlieger der Stichstraße sind daher nicht Anlieger des Hauptzuges und können grundsätzlich nicht zu Beiträgen herangezogen werden.

Die drei unter der Nr. 8-10 in der Liste aufgeführten Grundstücke in der Stichstraße Lindenstraße sind von der Antragsgegnerin auch nicht als Hinterliegergrundstücke in die Verteilung einbezogen worden, so dass diese nicht beitragspflichtig sind. Soweit der Antragsgegner aber die Auffassung zu vertreten scheint, dass trotz der Heranziehung von drei Grundstücken der Antragstellerin, die nicht an der öffentlichen Einrichtung anliegen, keine Überfinanzierung einträte, so übersieht er dabei, dass es auf die Beitragspflicht jedes konkreten Grundstücks ankommt und nicht auf die Gesamt-Vorauszahlung eines Grundstückseigentümers mit mehreren Grundstücken an der öffentlichen Einrichtung. Für ein nicht beitragspflichtiges Grundstück können deshalb keine Vorauszahlungen erhoben werden.

Die in der Liste unter den Nummern 1-7 aufgeführten Grundstücke der Antragstellerin grenzen aber an die ausgebaute Einrichtung und sind daher beitragspflichtig.

Der Beitragstatbestand der Erneuerung liegt vor, wenn die erneuerte Teileinrichtung trotz durchgeführter Unterhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten nicht mehr voll funktionsfähig, also abgängig war und deshalb Erneuerungsbedarf bestand. Die übliche Nutzungsdauer einer asphaltierten Fahrbahn beträgt in der Regel 20-25 Jahre, die hier fast um das Doppelte abgelaufen war. Darüber hinaus belegen die vorgelegten Fotos, dass die Fahrbahn abgängig war, so dass eine Erneuerung zulässig ist. Hier liegt aber auch der Beitragstatbestand des verbessernden Ausbaus vor, der dann anzunehmen ist, wenn sich eine Teileinrichtung der Straße durch den Ausbau in ihrem bisherigen Zustand verbessert hat (vgl. Habermann, aaO, § 8 Rdnr 152). Aus der Gegenüberstellung des ursprünglichen mit dem geplanten Ausbauzustand (Anlage AG 2, Bl. 6 der Beiakte A) ergibt sich, dass die Fahrbahn von zuvor ca 3,10 m auf einheitlich 3,5 m verbreitet worden ist. Darüber hinaus ist auch der Straßenaufbau verbessert worden, weil dieser von 48 auf 61 cm verstärkt worden ist. Damit wird auch der Beitragstatbestand der Verbesserung erfüllt, ohne dass es auf den von der Antragstellerin behaupteten Reparaturstau ankommt.

Die Behauptung der Antragstellerin, dass durch die beschränkte Ausschreibung überhöhte Preise zugrunde gelegt worden seien, teilt das Gericht nicht. Gem. § 12 Abs. 2 VOB/A sind beschränkte Ausschreibungen nach einem öffentlichen Teilnahmewettbewerb zulässig, wenn bestimmte Vorgaben eingehalten werden. Ob die beschränkte Ausschreibung zu beanstanden ist, wäre im Hauptsacheverfahren zu überprüfen. Wenn Aufträge unter Verstoß gegen das Vergaberecht erteilt werden, sind darauf zurückzuführende Mehrkosten unnötiger und nicht notwendiger Aufwand (vgl. OVG Schleswig, U.v. 26.05.1999, Die Gemeinde 1999, 185). Das Gericht hat keine Hinweise auf Mehrkosten, die durch die Art der Ausschreibung entstanden sein könnten.

Soweit die Antragstellerin rügt, dass fiktive Kostenersparnisse hätten berücksichtigt werden müssen, da dem Wasserverband durch die zeitgleiche Bauausführung Kosten erspart worden seien, so folgt das Gericht dieser Auffassung nicht. Eine durchzuführende schätzungsweise Veranschlagung fiktiver Kosten und eine nach dem Verhältnis der durch die Baumaßnahmen betroffenen Flächen von Kanal und Straße zu bemessende Aufteilung einer geschätzten Ersparnis würde ohne Not und rechtliche Veranlassung einen Fremdkörper in die Grundsätze der straßenausbaubeitragsrechtlichen Aufwandsermittlung einführen, der mit erheblichem Aufwand sowie gesteigerter Fehleranfälligkeit und Rechtsunsicherheit für die Gemeinden verbunden wäre (vgl. OVG Schleswig, U. v. 10.08.2012 - 4 LB 3/12 -). Im Übrigen hat der Antragsgegner in den angegriffenen Bescheiden angegeben, dass die Kosten, die durch den Bau an dem Schmutzwasserkanal entstanden sind, nicht auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden.

Schließlich liegen auch die Voraussetzungen für die Erhebung von Vorauszahlungen vor, weil auch schon zum Zeitpunkt der Bescheide mit den Ausführungen gem. § 8 Abs. 4 S. 4 KAG, § 10 ABS begonnen worden war. Hier hat der Antragsgegner Vorauszahlungen in Höhe von 40 % des geschätzten endgültigen Beitrages festgesetzt. Das Gericht hat keine Zweifel an der Angemessenheit in dieser Höhe.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG, wobei die Kammer in ständiger Rechtsprechung für den vorläufigen Rechtsschutz in Abgabensachen ein Viertel des Wertes in der Hauptsache zugrunde legt.