Verwaltungsgericht Regensburg Urteil, 16. Okt. 2015 - RO 3 K 14.1277

Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg

Az. RO 3 K 14.1277

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 16.10.2015

3. Kammer

Sachgebiets-Nr: 142

Hauptpunkte:

Rechnungs- und Kassenprüfung bei Gemeinden; Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

Zweckverband ...

vertreten durch den Vorsitzenden ...

- Kläger -

bevollmächtigt: Rechtsanwalt ...

gegen

...

vertreten durch: ...

- Beklagter -

beigeladen:

... Prüfungsverband R-str. ..., M.

wegen Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg, 3. Kammer, unter Mitwirkung von Richter am Verwaltungsgericht Dr. Pfister als Vorsitzender, Richter am Verwaltungsgericht Dr. Motsch, Richterin am Verwaltungsgericht Pfleger, ehrenamtlicher Richterin A., ehrenamtlichem Richter B. ohne mündliche Verhandlung

am 16. Oktober 2015

folgendes Urteil:

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Das Urteil ist in Ziffer II. vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Der Kläger, ein Zweckverband, der von der Verwaltungsgemeinschaft H. (mit den Mitgliedsgemeinden H. und G.) mitverwaltet wird, wendet sich gegen seine Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) durch das Staatsministerium des Innern (StMI).

Anlass für die Zuweisung waren die Anregungen des Bayerischen Obersten Rechnungshofes (ORH) im Bericht 2010 und die gegenüber der Bayerischen Staatsregierung geäußerten Ersuchen des Ausschusses für Staatshaushalt und Finanzfragen des Bayerischen Landtages vom 9. Juni 2011 und 1. Februar 2012, die überörtliche Rechnungsprüfung beim BKPV zu konzentrieren. Danach sollen die Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung, die Gemeinden über 5.000 Einwohner, die Verwaltungsgemeinschaften mit ihren Mitgliedsgemeinden, wenn mindestens eine Mitgliedsgemeinde bereits Mitglied im BKPV ist oder wird, die von einem Mitglied des BKPV mitverwalteten Zweckverbände sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung dem Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband zugewiesen werden.

Mit Schreiben des StMI vom 1. Juli 2012 wurde der Kläger über die beabsichtigte Zuweisung zum BKPV angehört.

Der Kläger entgegnete hierauf unter dem 22. August 2012, dass sich der Markt H. mit Schreiben vom 29. September 2010 gegen eine Zuweisung zum BKPV gewandt habe. Eine solche komme aufgrund der Entwicklung der Einwohnerzahlen des Marktes nicht in Betracht, weshalb auch eine Zuweisung der Verwaltungsgemeinschaft H. und damit auch des Klägers ausscheide. Im Übrigen wurde auf die Stellungnahme des Marktes H. vom 29. September 2010 verwiesen. Darin wird vorgetragen, dass die Einwohnerzahl des Marktes zum Stichtag 30. Juni 2006 zwar bei 5.231 liege und damit die Regeleinwohnerzahl für die Mitgliedschaft beim BKPV übersteige, diese Einwohnerzahl jedoch rückläufig sei. Im Übrigen entspreche die Struktur des Marktes H. einer ländlichen Wohngemeinde ohne nennenswerte zusätzliche Einrichtungen und Aufgaben. Der Markt bilde zusammen mit der Gemeinde G. eine Verwaltungsgemeinschaft. Die anfallenden Prüfungsgeschäfte wiesen keine besonderen Anforderungen hinsichtlich des Umfangs und der Schwierigkeit auf. Die Zusammenarbeit mit der Kommunalaufsicht und der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamtes ... sei vorbildlich; die örtliche Kenntnis und die räumliche Nähe seien sowohl für die einzelne Landkreisgemeinde als auch für die Beratung und Prüfungstätigkeit von Vorteil. Es bestehe keine Notwendigkeit, die bisherige Organisation der überörtlichen Prüfung und die Zuständigkeit der Prüfungsorgane zu ändern.

Mit Bescheid des StMI vom 2. November 2011, zugestellt am 7. November 2012, wurde der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt (Ziffer 1). Gemäß Ziffer 2 des Bescheids wird Ziffer 1 mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam, wobei die Bekanntmachung nach Eintritt der Bestandskraft dieses Bescheides erfolge und nachdem der Markt H. bestandskräftig zum Mitglied des BKPV bestimmt worden sei.

In den Bescheidsgründen wurde ausgeführt, die Bestimmung der Mitgliedschaft des Klägers erfolge, da Umfang und Schwierigkeiten der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum Prüfungsverband gebieten würden (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband - PrVbG -). Zweckverbände, die von einem Mitglied des BKPV mitverwaltet würden, seien bereits durch Bekanntmachung des Staatsministeriums des Innern (IMBek) vom 7. Juni 1979 (MABl S. 359), jetzt IMBek vom 29. November 1996 (AllMBl 1997,S.3), allgemein dem BKPV zugewiesen worden. Solche Regelungen seien nach Art. 3 Abs. 3 Satz 5 PrVbG möglich und im Fall von mitverwalteten Zweckverbänden auch geboten. Zum einen machten in aller Regel Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Prüfung durch ein mit speziellem Sachverstand ausgestattetes Prüfungsorgan nötig. Zum anderen sprächen Gesichtspunkte der Prüfungsökonomie dafür, dass sowohl Zweckverband als auch die ihn verwaltende Körperschaft „aus einer Hand“ geprüft würden. Übertrage der Zweckverband einem Mitglied des BKPV die Verwaltung, so gebe es über den Verbandsvorsitzenden und die Verwaltung Verschränkungen zwischen dem Zweckverband und der ihn verwaltenden Körperschaft (vgl. Art. 35 Abs. 1 Satz 2 und Art. 36 KommZG). Bei einem einheitlichen Prüfungsorgan entfielen ggfs. erforderliche Abstimmungen mit Rechtsaufsicht und weiterem Prüfungsorgan, was sowohl unter Effizienz- als auch unter Kostengesichtspunkten vorteilhaft sei. Die vom Kläger eingewandten Argumente (insb. räumliche Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter; deren Kenntnis der örtlichen Verhältnisse; Synergieeffekte im Landratsamt aus der Zusammenarbeit zwischen staatlicher Rechnungsprüfungsstelle und Kommunalaufsicht bei Beratung und Begleitung in schwierigen Haushaltslagen, beim Haushaltsvollzug oder bei Durchführung größerer Investitionsvorhaben; behauptete günstigere Kosten bei der Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsämter) ständen einer Zuweisung nicht entgegen. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht sei nicht verletzt.

Mit weiteren Bescheiden des StMI vom 2. November 2012 wurden der Markt H. sowie für den Fall der Wirksamkeit der Zuweisung des Marktes H. die Verwaltungsgemeinschaft H. sowie die Gemeinde G. dem Prüfungsverband zugewiesen.

Am 3. Dezember 2012 hat der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten Klage zum Verwaltungsgericht Regensburg gegen die Zuweisung zum BKPV erheben lassen. Zur Begründung der Klage wird ausgeführt, dass die Zuweisung des Marktes H. zum BKPV nicht hätte erfolgen dürfen, weshalb auch eine Zuweisung des Klägers zum BKPV ausscheide. Bei isolierter Betrachtung des Klägers sei eine Zuweisung zum BKPV nicht gerechtfertigt. Aus den Prüfungsfeststellungen der überörtlichen Prüfung 2005 bis 2010 würden sich keine Anhaltspunkte für eine Notwendigkeit und Angemessenheit ergeben, den Kläger dem BKPV zuzuweisen. Irgendwelche Kriterien bezogen auf den angeblichen Umfang sowie die Schwierigkeiten der Prüfungsgeschäfte seien nicht erfüllt und vom Beklagten auch nicht nachvollziehbar dargetan.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der angefochtene Zuweisungsbescheid sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Zur Begründung werden die Argumente aus dem streitgegenständlichen Bescheid wiederholt.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 ist der BKPV zum Verwaltungsstreitverfahren beigeladen worden. Der Beigeladene hat mitgeteilt, dass er davon absehe, sich zum Verfahren in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht zu äußern. Er hat keinen Antrag gestellt.

Mit Schreiben vom 24. September 2014, 27. November 2014 und 23. April 2015 haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Bezüglich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Behördenakten sowie auf die Akten der Verfahren des Marktes H. (RO 3 K 14.1274), der Verwaltungsgemeinschaft H. (RO 3 K 14.1275) und der Gemeinde G. (RO 3 K 14.1276) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Über die Klage konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

1. Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken.

1.1 Nach Art. 43 Abs. 2 KommZG werden die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen bei den Mitgliedern des Prüfungsverbandes durch diesen Verband, bei den übrigen Zweckverbänden durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter durchgeführt. Die Zuordnung von Körperschaften durch Einzelentscheidung des StMI zu einem der in Art. 43 Abs. 2 KommZG benannten überörtlichen Prüfungsorgane stellt einen Organisationsakt dar, da damit sowohl für die Körperschaft als auch für die überörtlichen Prüfungsorgane Zuständigkeiten festgelegt werden. Organisationsakten kann Außenwirkung und damit Verwaltungsaktscharakter zukommen, je nach Form und rechtlicher Auswirkungen können sie von ihrer Rechtsnatur her aber auch als Allgemeinverfügung, formelles Gesetz, Rechtsverordnung oder als bloßer verwaltungsinterner Akt einzustufen sein (Wolf/Brink in Beck ’scher Onlinekommentar, VwVfG, § 35 VwVfG, Rn. 191). Die Rechtsqualität der in § 3 Abs. 1 Nr. 6 PrVbG geregelten Bestimmung der Mitgliedschaft eines Zweckverbandes ist im Schrifttum umstritten. Nach einer Meinung (Masson/Samper, Bayer. Kommunalgesetze, Art. 105 GO Rn. 7) erfolgt die Bestimmung durch Verwaltungsakt i. S. d. Art. 35 BayVwVfG, während es sich nach anderer Auffassung (Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung mit Verwaltungsgemeinschaftsordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung für den Freistaat Bayern, Art. 105 GO Erl. 4.2) bei der Zuweisung um eine Organisationsentscheidung eigener Art des StMI mit eigenen Verfahrensvorschriften handelt. Letzteres wird insbesondere mit der Art des Wirksamwerdens der Bestimmung durch Bekanntmachung im Allgemeinen Ministerialblatt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 PrVbG) im Gegensatz zum Wirksamwerden eines Verwaltungsaktes mit Bekanntgabe gemäß Art. 43 Abs. 1 BayVwVfG begründet. Statthafter Rechtsbehelf wäre auf der Grundlage letzterer Rechtsansicht eine allgemeine Leistungsklage oder eine - demgegenüber subsidiäre - Feststellungsklage. Nach der Rechtsüberzeugung der Kammer stellt die Zuweisung aufgrund Einzelakts des StMI zum Prüfungsverband mehr als eine innerdienstliche Maßnahme dar, sie reicht über den Innenbereich des Staats hinaus. Im staatlichen Innenbereich verbleibt die Regelung insoweit, als in diesem Fall die bisher zuständige Rechnungsprüfungsstelle des staatlichen Landratsamts für die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung nicht mehr zuständig ist. Wird eine Körperschaft zum Mitglied des Prüfungsverbandes bestimmt, stellt dies eine Maßnahme sowohl mit Regelungscharakter als auch mit Außenwirkung dar, welche diese in ihrer Rechtsstellung unmittelbar berührt. Gegenüber dem Freistaat Bayern ist der Zweckverband eine eigenständige Körperschaft des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit. Folge der Bestimmung ist die, gegen den Willen des Verbandes verbundene Mitgliedschaft der Körperschaft im Prüfungsverband mit den damit verbundenen Pflichten, insb. Zahlungspflichten. Dem Zweckverband wird gegen seinen Willen eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Diese Auswirkung geht über den Bereich der innerdienstlichen Organisation des Freistaates Bayern hinaus. Der Beklagte hat vorliegend für die Bestimmung der Mitgliedschaft auch die Form eines Bescheides, also eines Verwaltungsaktes, gewählt (z. B. im Aufbau der Entscheidung, durch Anfügen einer Rechtsmittelbelehrung und Zustellung des Bescheids) und sich nach den Verfahrensvorschriften für den Erlass von Verwaltungsakten orientiert (z. B. durch vorherige Anhörung sowie Begründung der Entscheidung). Insoweit ist nicht maßgeblich, ob die vom Beklagten auch im Bescheid in Bezug genommene allgemeine Zuweisung von Zweckverbänden, die von einem Mitglied des BKPV verwaltet werden, durch Bekanntmachung des StMI (IMBek) vom 7. Juni 1979 (MABl S.539), jetzt IMBek vom 29. November 1996 (AllMBl 1997, S.3), hier als Rechtsgrundlage herangezogen werden könnte. Gegen die Rechtsnatur eines Verwaltungsaktes spricht auch nicht die in Art. 3 Abs. 3 Satz 4 PrVbG vorgesehene bzw. zugelassene Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung, sowie der daran geknüpfte Zeitpunkt der Wirksamkeit der Bestimmung. Gemäß Art. 41 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG darf ein Verwaltungsakt öffentlich bekanntgegeben werden, wenn dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist. Der Gesetzgeber kann eine öffentliche Bekanntgabe vorsehen, wenn hierfür besondere Rechtfertigungsgründe vorliegen. Ob dies im vorliegenden Fall zutrifft, kann dahingestellt bleiben, da der Beklagte den Verwaltungsakt jedenfalls gemäß Art. 41 Abs. 1 BayVwVfG wirksam durch Zustellung an den Adressaten bekanntgegeben hat. Die Formulierung in Ziffer 2 des Bescheides vom 2. November 2012, dass die in Ziffer 1 des Bescheides bestimmte Mitgliedschaft nach Bestandskraft des Bescheides mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam werde und die Bekanntmachung erst nach Eintritt der Bestandskraft der Zuweisung des Marktes H. erfolge, stellt lediglich eine vom Zeitpunkt der äußeren Wirksamkeit abweichende Bestimmung der inneren Wirksamkeit des bekanntgegebenen Verwaltungsaktes dar. Damit wird nur festgelegt, wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll. Sie ändert nichts daran, dass die einen Verwaltungsakt kennzeichnende Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten (äußere Wirksamkeit) gemäß Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. BayVGH, U.v. 15.5.2014 - 4 BV 14.261, 4 BV4 BV 14.264, 4 BV 144 BV 14.265 - juris Rn. 19 m. w. N.).

1.2 Der Kläger ist auch klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, da es als möglich erscheint, dass er durch den angegriffenen Zuweisungsbescheid in eigenen Rechten verletzt wird. Der wesentliche Zweck der Klagebefugnis besteht darin, sog. Popularklagen auszuschließen. Der Kläger ist Adressat eines Verwaltungsaktes und behauptet substantiiert, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Diese behauptete Rechtsverletzung ist, unabhängig davon, ob der Kläger als Zweckverband sich direkt auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht gem. Art. 28 Abs. 2 GG oder nur auf einen sich daraus ergebenden Reflex bzw. auf eine Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 118 Abs. 1 BV, Willkürverbot) berufen kann, nicht von vornherein ausgeschlossen. Im Übrigen kann der Kläger auch das Nichtvorliegen der in § 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Zuweisung zum KPBV geltend machen, da diese einfachgesetzliche Regelungen den betroffenen Körperschaften eine wehrfähige Rechtsposition vermitteln (vgl. BayVGH, U.v. 15.5.2014 - 4 BV 14.261, 4 BV4 BV 14.264, 4 BV 144 BV 14.265 - juris Rn. 20). Ob eine Rechtverletzung wirklich gegeben ist, ist eine Frage der Begründetheit, nicht der Zulässigkeit der Klage. Eine Klagebefugnis wäre nur dann nicht gegeben, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die von dem Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können oder ein Eingriff in sie durch den Eingriffsakt von vornherein ausgeschlossen ist. Dies ist vorliegend nicht der Fall.

2. Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der angegriffene Bescheid vom 2. November 2012 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in eigenen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Rechtsgrundlagen für den angefochtenen Bescheid finden sich in Art. 43 Abs. 2 KommZG, Art. 3 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 3 des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband - PrVbG - vom 24. April 1978 (GVBl. S. 131, BayRS 2023-5-I, zuletzt geändert durch § 23 des Gesetzes vom 20. Dezember 2011 (GVBl. S. 689). Nach der Zuständigkeitsbestimmung des Art. 43 Abs. 2 KommZG werden die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen bei den Mitgliedern des BKPV durch diesen Verband, bei den übrigen Zweckverbänden durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter durchgeführt (überörtliche Prüfungsorgane). Art. 3 Abs. 1 Nr. 6 PrVbG bestimmt, dass neben den kraft Gesetzes bestimmten Mitgliedern des Prüfungsverbandes (z. B. kreisfreie Gemeinden, Große Kreisstädte, Landkreise und Bezirke - vgl. Art. 3 Abs. 1 Nrn. 2, 4 und 5 PrVbG) die Zweckverbände Mitglieder des BKPV sind, die das StMI dazu bestimmt. Laut Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ist bei der Bestimmung nach dieser Befugnisnorm auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen, wobei gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind.

2.1 Diese für die Zuweisung des Klägers an den BKPV maßgeblichen Rechtsnormen des Art. 43 Abs. 2 KommZG, Art. 3 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 3 PrVbG sind nicht verfassungswidrig; sie verletzen, unabhängig davon, ob der Kläger als Zweckverband sich darauf überhaupt berufen kann, nicht das kommunale Selbstverwaltungsrecht. Dies ergibt sich aus dem Urteil des erkennenden Gerichts vom 16. Oktober 2015 über die Klage des Marktes H. gegen die Zuweisung zum BKPV (RO 3 K 14.1274). Dort heißt es:

„2.1.1 Art. 105 GO sieht in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benennt zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV gewährleisten den Kommunen im Rahmen der Gesetze einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie das Recht, diesen Aufgabenbereich selber zu organisieren. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung könnte darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt wird bzw. diese damit beauftragt wird, sich intensiv mit der Kommune, ihrer Finanzsituation, Organisation, der Ordnungsmäßig- und Wirtschaftlichkeit ihres Handelns und ihrer wirtschaftlichen Betätigung zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen auch Grundlage für aufsichtliches Einschreiten der Aufsichtsbehörden sein können. Bei Bejahung eines Eingriffs wird jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Ein Eingriff in den Randbereich ist zulässig, wenn er durch hinreichende Gründe des Gemeininteresses legitimiert ist. Die Anforderungen an das den Eingriff legitimierende Gesetz wachsen mit Ausmaß und Gewicht des Eingriffs. Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts ist unterschiedlich, je nachdem, ob der Kommune eine kommunale Aufgabe entzogen wird (dann sind die Voraussetzungen streng), oder ob nur in die Art und Weise ihrer Erledigung eingegriffen wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind inhaltliche Vorgaben auf dasjenige zu beschränken, was der Gesetzgeber zur Wahrung des jeweiligen Gemeinwohlbelangs für geboten halten darf. Dabei steht ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die unterschiedliche Ausdehnung und Einwohnerzahl sowie voneinander abweichende Sozial- und Wirtschaftsbedingungen der Kommunen können zu differenzierten Lösungen bei der Gestaltung der für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung notwendigen Strukturen führen. Insoweit darf der Gesetzgeber typisieren. Er braucht nicht der spezifischen Situation jeder einzelnen Kommune und grundsätzlich auch nicht jeder unbedeutenden Gruppe von Kommunen Rechnung zu tragen. Dies folgt schon aus dem notwendigerweise generellen Charakter gesetzlicher Regelungen (vgl. BVerfG, B.v.23.11.1988 - 2 BvR 1619/83; BVerfG, B.v.26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - jeweils juris). Die Auswahl der auf Organisationseinheiten der Selbstverwaltung zu übertragenden Aufgaben und die Regelung der Strukturen und Entscheidungsprozesse, in denen diese bewältigt werden, stehen weitgehend im Ermessen des Gesetzgebers (BVerfG, U.v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 - juris).

Die Zielsetzung einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen enthält ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Nach der derzeitigen gesetzlich vorgegebenen Organisationsstruktur werden Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane aufgeteilt, wobei tendenziell abgestellt wird auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts. Diese Aufteilung und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien erscheinen weder als Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Art. 28 Abs. 2 GG lässt sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich von Behördenzuständigkeiten des Staates entnehmen. So geht die Rechtsprechung (vgl. z. B. BVerfG, B.v.21.6.1988 - 2 BvR 602/83 u. a. - juris - zur Frage der Übertragung der staatlichen Aufsicht über Gemeinden von den Bezirksregierungen auf die Landkreise in Niedersachsen) davon aus, dass der Normbereich des Art. 28 Abs. 2 GG durch Regelungen, die lediglich die Zuständigkeit für die Staatsaufsicht generell festlegen, ohne die Reichweite der Aufsicht inhaltlich zulasten der Gemeinden zu erweitern, im allgemeinen nicht berührt wird. Dies wäre erst der Fall, wenn sich durch die Änderung der Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden auch der inhaltliche Charakter der Aufsicht verändert und die Aufsicht zu einer Gängelungsaufsicht würde und im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde auch auf die Zweckmäßigkeit des kommunalen Handelns durchgreifen würde. Vorliegend geht es gleichfalls lediglich um eine Änderung in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans, anstelle der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts wird der Prüfungsverband für zuständig erklärt. Eine Änderung des Prüfungsturnusses, der Prüfungsgegenstände, der Art der Prüfung und der Prüfungsmaßstäbe ist damit jedoch nicht verbunden. Kraft Rechtsnorm ändert sich aufgrund des Wechsels der Zuständigkeit der Charakter der Prüfung nicht. Nicht auszuschließende dennoch eintretende Veränderungen in der nunmehrigen überörtlichen Prüfung durch den Prüfungsverband, z. B. häufigere und zeitnähere Prüfungen, weniger Voll- und Basis- und stattdessen mehr sektorale und Sonderbereichsprüfungen, stärkere Betonung der Wirtschaftlichkeit anstatt der Ordnungsmäßigkeit, beruhen nicht auf einem unterschiedlichen gesetzlichen Regelwerk, sondern auf einer ggf. verschiedenen Prüfungspraxis des Prüfungsverbands einerseits, von staatlichen Rechnungsprüfungsstellen andererseits. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung können nicht sich eventuell unterscheidende tatsächliche Handhabungen in der Ausübung der überörtlichen Kassen- und Rechnungsprüfung, sondern nur das einschlägige gesetzliche Regelwerk sein. Auf der Grundlage des gesetzlichen Regelwerks ist der Freistaat Bayern nicht gehindert, seine staatlichen Rechnungsprüfungsstellen vergleichbar prüfen zu lassen wie der Prüfungsverband, sofern und soweit er dessen Prüfungspraxis für überzeugend hält. Zudem ist hervorzuheben, dass vorliegend die Berührung der kommunalen Selbstverwaltung von vornherein geringer ist als bei einer Verlagerung der Zuständigkeit von Kommunalaufsichtsbehörden. Die überörtliche Rechnungsprüfung ist der Kommunalaufsicht vorgelagert, sie verfügt nicht über die Anordnungs- und Durchsetzungsbefugnisse der Kommunalaufsicht. Ohne eigene Hoheitsbefugnisse ist die überörtliche Rechnungsprüfung auf die Kraft ihres fach- und sachkundigen Arguments und darauf angewiesen, dass ihre Feststellungen und Bewertungen die Kommune oder deren Aufsichtsbehörde überzeugen.

2.1.2 Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden, deren Einwohnerzahl an dem in Art. 122 Abs. 1 GO bestimmten Stichtag über 5.000 Einwohner liegt, in der Regel dem Prüfungsverband zuzuweisen sind, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Allgemein betrachtet lässt sich die Grenzziehung mit dem legitimen Ziel des Gesetzgebers rechtfertigen, die Prüfungsaufgaben des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Kommunen regelmäßige Aufgaben zuzuweisen, so dass die Aufgaben der beiden Prüfungsorgane in einem ausgewogenen Verhältnis stehen (LT-Drs 8/5706 S. 1, 26). Ferner darf der Gesetzgeber davon ausgehen, dass mit der zunehmenden Zahl der Einwohner auch der Umfang und die Schwierigkeit der zu prüfenden Vorgänge tendenziell erhöht wird (BayVGH, U.v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 41).

Mit der konkreten gesetzlichen Festlegung des Regelfalles bei Überschreiten von 5.000 Einwohnern hat der Gesetzgeber eine Überlegung aus der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 8/5706 S.26) nach Maßgabe eines Änderungswunsches des Ausschusses für Verfassungs-, Rechts- und Kommunalfragen vom 4. Oktober 1977 (LT-Drs. 8/6220) in den Gesetzestext übernommen, die im Entwurf des Gesetzes noch nicht enthalten war. Der Schwellenwert der Einwohnerzahl von 5.000 Einwohner zu einem bestimmten Stichtag ist in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten und ist ein gängiges und geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzunehmenden Standard, etwa hinsichtlich Aufgabenbestand, Bedarf und Verwaltungskraft zu umschreiben (so auch in Art. 31 Abs. 2 GO zur Zahl der Gemeinderatsmitglieder, Art. 34 GO zur Rechtsstellung des Ersten Bürgermeisters, Art. 40 GO zur Möglichkeit, berufsmäßige Gemeinderatsmitglieder zu wählen oder Art. 3 Abs. 1 FAG zur Hauptansatzstaffel im kommunalen Finanzausgleich). Vor diesem Hintergrund kann das Gericht bei der Schwellenwertfestsetzung weder Willkür noch Sachwidrigkeit erkennen. Es ist durchaus nachvollziehbar, dass bei Kommunen ab 5.000 Einwohnern regelmäßig umfangreichere und schwierigere Prüfungsaufgaben zu bewältigen sind als bei kleineren Gemeinden. Die Schwellenwertbildung ist vom Bewertungs- und Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt.

Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft der Gemeinde in einem Verband vorsieht, begegnet diese Regelung unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (U.v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 - juris) zu der sog. „Zwangsmitgliedschaft in öffentlich-rechtlichen Verbänden“ keinen Bedenken. Danach dürfen „... öffentlich-rechtliche Verbände nur gegründet werden, um legitime öffentliche Aufgaben wahrnehmen zu lassen. Doch ist es Sache des gesetzgeberischen Ermessens, zu entscheiden, welche dieser Aufgaben der Staat nicht durch seine Behörden, sondern durch eigens gegründete öffentlich-rechtliche Anstalten oder Körperschaften erfüllt. Das Bundesverfassungsgericht kann hierbei nur nachprüfen, ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens beachtet hat. Ob die Wahl der Organisationsform zweckmäßig oder notwendig war, hat das Bundesverfassungsgericht also nicht zu prüfen. ...

Der Gesetzgeber darf bei der Ausgestaltung eines öffentlich-rechtlichen Verbandes dessen Organisation und die Rechtsstellung seiner Mitglieder entsprechend der Besonderheit der zu ordnenden Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse und der von ihm abzuschätzenden Gemeingefahr regeln. (...) Sie können auch einen Zusammenschluss legitimieren, in dem Mitglieder mit verschiedenen Interessen vereinigt werden, es sei denn, dass ersichtlich ein wirklicher Ausgleich der Interessen auf diesem Wege nicht erreicht werden kann. Dabei dürfen allerdings schutzwürdige Interessen der Verbandsmitglieder nicht willkürlich vernachlässigt werden, das Ermessen der Verbandsorgane muss hinreichend begrenzt und seine Ausübung der richterlichen Nachprüfung zugänglich sein ...“

Gemessen hieran begegnet die Bestimmung der Mitgliedschaft des Klägers im Prüfungsverband keinen Bedenken. Im Prüfungsverband ist die überörtliche Prüfung größerer Kommunen und kommunaler Körperschaften konzentriert. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen stellt eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates dar. Dass die überörtliche Rechnungsprüfung legitime Aufgaben erfüllt, wurde bereits ausgeführt. Neben der örtlichen Rechnungsprüfung trägt sie zur Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit, Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Kommunen bei. Zudem ist in der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband zur Erfüllung von Aufgaben durch den Verband ein milderer Rechtseingriff zu sehen als in der Wahrnehmung der Aufgaben durch den Staat. Deshalb ist die Zuweisung einer Kommune zur überörtlichen Überprüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle ein stärkerer Rechtseingriff als die Zwangszuweisung der Kommune zu einem kommunalen Verband. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlich-rechtlichen Verbänden sind dagegen von vornherein nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Weder können sich Kommunen auf dieses Grundrecht berufen, noch schützt es vor der Zuweisung zu öffentlich-rechtlichen Verbänden. Es gewährt nur Schutz vor der Zwangsmitgliedschaft in einem privatrechtlich organisierten Verband.

Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten steht der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim Prüfungsverband (insbesondere wegen höherer Prüfungsgebühren, Reisekosten und des Mitgliedsbeitrags) ein Mehr an Gegenleistungen entspricht (z. B. durch Verbesserungen der Aufbau- und Ablauforganisation oder der besseren Ausschöpfung von Einnahmemöglichkeiten aufgrund sachkundigerer Spezialprüfungen und zeitnäherer Prüfungen) ist schwer auszumachen. Es ist nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornimmt, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der Prüfungsverband erhält neben den Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine Zuweisung des Staates. Der Staat beabsichtigt, die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anzuheben und dafür zu sorgen, dass ihm zustehende Prüfungsgebühren - anders als teilweise bisher - in voller Höhe und gleichmäßig von seinen Rechnungsprüfungsstellen erhoben werden. Die Kammer äußert sich nicht dazu, ob zusätzliche Kosten zu einem Erstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften führen könnten. Das StMI verneint dies, weil durch die Zuweisung der Kommunen an den Prüfungsverband ihnen keine zusätzlichen kostenwirksamen Aufgaben auferlegt und ihre Aufgaben auch nicht kostenerhöhend geändert würden. Selbst wenn zugunsten der Kommunen ein Kostenerstattungsanspruch unterstellt würde, hängt davon freilich nach der Rechtsüberzeugung des Gerichts nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls würde sich ein Mehr an Kosten für dem Prüfungsverband zugewiesene Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung halten.“

2.2 Von seiner Befugnis nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 6 PrVbG hat das StMI in formell rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

2.2.1 Die Zuweisung an den Prüfungsverband ist in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Es handelt sich um die Regelung eines Einzelfalls mittels Verwaltungsakt. Wie bereits dargestellt, ist die Rechtsqualität der Bestimmung der Mitgliedschaft im Prüfungsverband im Gesetz nicht eindeutig geregelt. Weder aus der gesetzlichen Formulierung noch den Gesetzesmaterialien ergibt sich eine Vorgabe des Gesetzgebers, dass die Bestimmung der Mitgliedschaft in Form einer Rechtsverordnung zu erfolgen habe. Soweit im Gesetzestext auf allgemeine Regelungen Bezug genommen wird, kommt eine Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG in Betracht. Die Abgrenzung von Verwaltungsakten (insbesondere auch Allgemeinverfügungen) und formellen Gesetzen, Rechtsverordnungen und Satzungen hat ihren Ausgangspunkt in der Bezeichnung als Verwaltungsakt, Satzung oder Verordnung bzw. in der Art und Weise ihres Erlasses. Es wird also zunächst auf die äußere Form der infrage stehenden Regelung und das Erlassverfahren und nicht auf ihren Inhalt abgestellt. Erst wenn die Bezeichnung und äußere Form mehrdeutig sind, ist auf den Inhalt der Regelung abzuheben (vgl. BayVGH, B.v.11.12.1979 - 22.NE - 2096/79 - BayVBl 1980, 210). Vorliegend soll gerade keine abstrakt-generelle Regelung für eine unbestimmte Zahl von Fällen für die Zukunft getroffen, sondern vielmehr durch einen Einzelakt eine bestimmte Körperschaft dem Prüfungsverband zugewiesen werden. Eine solche Zuweisung mittels Verwaltungsakt lässt Art. 3 Abs. 1 PrVbG zu.

2.2.2 Der streitgegenständliche Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig. Insbesondere wurde der Kläger vor der Entscheidung angehört (Art. 28 BayVwVfG) und die Begründung des Bescheides genügt, jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren zulässigen und erfolgten Ergänzung und Vertiefung (Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG), den Begründungserfordernissen des Art. 39 BayVwVfG. Wie ausgeführt, wurde der Verwaltungsakt dem Kläger auch wirksam bekanntgegeben.

2.3 Der Verwaltungsakt erweist sich auch als materiell rechtmäßig.

Der Beklagte durfte den Kläger gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG als Mitglied des Prüfungsverbands bestimmen. Der Kläger unterfällt nicht dem Fall der Regelzuweisung des § 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem Prüfungsverband zuzuweisen sind. Maßstab für die Zuweisung zum BKPV bildet deshalb Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG. Demzufolge ist bei der Bestimmung nach § 3 Abs. 1 Nr. 6 PrVbG auf Umfang und Schwierigkeiten der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen. Die Bestimmung der Mitgliedschaft nach diesen Vorgaben stellt eine Organisationsentscheidung des Beklagten dar. Sie steht im Organisationsermessen des StMI. Die in § 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG genannten Ermessensfaktoren sind nicht abschließend, weitere - wie z. B. die Prüfungsökonomie - können in die Ermessensentscheidung einbezogen werden. Selbst wenn an die Ausübung des Organisationsermessens dieselben Maßstäbe wie beim Verwaltungsermessen angelegt werden, hat das Gericht die Ermessensentscheidung nur eingeschränkt auf Ermessensüberschreitung, Ermessensausfall und Ermessensfehlgebrauch zu überprüfen (§ 114 VwGO).

Die Zuweisungsentscheidung ist unter Zugrundelegung der obigen Kriterien nicht zu beanstanden. Aus den Gesetzesmaterialien (LT-Drs.8/5706 S.26, Niederschrift der 96. Sitzung des Ausschusses für den Staatshaushalt und Finanzfragen vom 9.11.1977, S.1-19) ergibt sich, dass der Gesetzgeber die Problematik der Zuweisung von Verwaltungsgemeinschaften bzw. deren Mitgliedsgemeinden, wenn eine der Gemeinden über 5.000 Einwohner aufweist, erkannt und erörtert hat. Dabei wurde davon ausgegangen, dass das Gesetz im Hinblick auf eine angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit auch eine Zuweisungsmöglichkeit für Verwaltungsgemeinschaften und Kommunen unter 5.000 Einwohnern erlaube (wenn nicht sogar gebiete), sofern eine Mitgliedsgemeinde über 5.000 Einwohner aufweise. Gegenstand der Diskussion war, ob dies politisch so gewollt sei, freilich verblieb es bei der Gesetzesformulierung. Deshalb kann die Formulierung „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ dahingehend ausgelegt werden, dass sie sich nicht nur auf die Prüfungsgeschäfte bei der einzelnen kommunalen Körperschaft bezieht, sondern auf die Prüfungsgeschäfte bei der Gesamtheit der Verbundkörperschaften - also auf das Mitglied des Prüfungsverbands (vorliegend eine Mitgliedsgemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern zum gesetzlichen Stichtag) und die akzessorischen kommunalen Körperschaften (Verwaltungsgemeinschaft, weitere Mitgliedsgemeinde, mitverwalteter Zweckverband). Ist eine der Verbundkörperschaften Mitglied im Prüfungsverband, sind bereits ihre Prüfungsgeschäfte vom Umfang und dem Schwierigkeitsgrad her von Relevanz. Sieht man sie in der Gesamtschau mit den hinzutretenden Prüfungsgeschäften bei den akzessorischen Körperschaften, nehmen Umfang und Schwierigkeit und damit das Gewicht dieses Ermessensgesichtspunkts zu. Die rechtliche Bewertung ändert sich nicht, wenn nur auf den Umfang und die Schwierigkeit der Prüfung bei der einzelnen Körperschaft abgestellt und in einem weiteren Ermessensfaktor die Prüfungsökonomie berücksichtigt wird. Der Beklagte hat in den im Tatbestand angeführten Bescheidsgründen, auf die Bezug genommen wird, für das Gericht nachvollziehbar dargelegt, dass die einheitliche Prüfungszuständigkeit für sämtliche Verbundkörperschaften zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfung beiträgt. Zu Recht weist der Beklagte darauf hin, dass es bei der Übertragung der Verwaltung eines Zweckverbandes auf ein Mitglied des BKPV (hier die Verwaltungsgemeinschaft H.) Verschränkungen zwischen dem Zweckverband und der ihn verwaltenden Körperschaft (Art. 35 Abs. 1 Satz 2 und Art. 36 KommZG) gibt und bei einem einheitlichen Prüfungsorgan ggf. erforderliche Abstimmungen mit Rechtsaufsicht und weiterem Prüfungsorgan entfallen. Das ist sowohl unter Effizienz- als auch unter Kostengesichtspunkten vorteilhaft und rechtfertigt aus prüfungsökonomischen Gründen eine Zuweisung des Zweckverbandes, wenn er - wie hier - von einem Mitglied des BKPV, nämlich der Verwaltungsgemeinschaft H., mitverwaltet wird.

Soweit der Prozessbevollmächtigte des Klägers dem entgegenhält, dass die Zuweisung des Marktes H. und in der Folge die der Verwaltungsgemeinschaft H. rechtswidrig und damit eine einheitliche Prüfung (auch des Klägers) durch den BKPV gar nicht notwendig war, vermag er damit nicht durchzudringen. Denn das Gericht hat mit Urteil vom 16. Oktober 2015 (RO 3 K 14.1274) die Klage des Marktes H. gegen die Zuweisung zum BKPV abgelehnt und die Rechtmäßigkeit der Zuweisung bestätigt. Insoweit wird auf folgende Ausführungen des erkennenden Gerichts zur Zuweisung des Marktes H. verwiesen:

„2.3 Der Verwaltungsakt erweist sich auch als materiell rechtmäßig. Der Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte gebietet eine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG. Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ist bei der Bestimmung der Prüfung durch den BKPV auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen, wobei gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind.

Das Gericht versteht die Struktur dieser Norm dahin, dass bei Vorliegen eines Regelfalls nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG in strikter Rechtsbindung eine Zuweisung zwingend zu erfolgen hat. Liegt ein Ausnahmefall vor, hat nach der Rechtsauffassung des Gerichts die Zuweisung nicht etwa zwingend zu unterbleiben, sondern steht im Ermessen des StMI. Regel und Ausnahme sind unbestimmte, vom Gericht voll nachzuprüfende unbestimmte Rechtsbegriffe ohne Ermessens- oder sonstigen, vom Gericht nur eingeschränkt zu überprüfenden Spielraum. Bei Vorliegen eines Ausnahmefalls muss und darf das Gericht dagegen die in diesem Fall dem StMI eröffnete Ermessensentscheidung nur eingeschränkt überprüfen. Die Gemeinde, die sich auf den Ausnahmefall beruft, hat die den Ausnahmefall begründenden Umstände vorzutragen, im Fall ihrer Unerweislichkeit trägt sie die materielle Beweislast.

Eine Ausnahme liegt vor, wenn bei Berücksichtigung der Gesamtumstände die besonderen Umstände des Einzelfalls so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abweichen, dass die Regelzuweisung zum Prüfungsverband als verfehlt erscheint (vgl. BayVGH, U.v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 39). Neben weiteren Umständen sind im Rahmen der Prüfung des Vorliegens eines Ausnahmefalls Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts zu berücksichtigen.

Hiervon ausgehend bestehen gegen die auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 PrVbG gestützte Zuweisung des Klägers zum BKPV keine Bedenken.

2.3.1 Zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses (2.11.2012) zählte der Kläger zu den kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern, die gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen waren. Denn maßgebend für die Feststellung des Einwohnerstandes i. S.v. Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG sind die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG die vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung in seinem Statistischen Bericht Kennziffer A I 2 vj 4/06 veröffentlichten „Einwohnerzahlen am 31. Dezember 2006, Gemeinden, Kreise und Regierungsbezirke in Bayern“ (s. Bek v. 26.7.2007, AllMBl S. 375). Danach hatte der Kläger zum genannten Stichtag 5.231 Einwohner.

Damit erfüllt der Kläger den Regeltatbestand des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, weshalb eine (widerlegliche) Vermutung dafür spricht, dass die Zuweisung des Klägers zum BKPV im Hinblick auf die in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG angeführten Kriterien „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ geboten ist. Diese Regelvermutung ist, wie oben schon dargelegt, sachgerecht und nicht zu beanstanden.

2.3.2 Zu dem bei der Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung lagen beim Kläger auch keine Besonderheiten vor, die ausnahmsweise ein Absehen von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erfordern würden.

Soweit sich der Kläger darauf beruft, dass er am 30. Juni 2012 nur noch 4.949 Einwohner hatte und die Einwohnerzahl über die nächsten Jahre weiter rückläufig sein wird, vermag dies seiner Klage nicht zum Erfolg zu verhelfen.

Die Vorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ist, wie dargelegt, im Sinne einer Soll-Bestimmung zu verstehen ist, was bedeutet, dass bei Gemeinden, die zum Stichtag30. Juni 2006 über 5.000 Einwohner zählen, von der Regelzuweisung zum BKPV nur in atypischen Ausnahmefällen abgesehen werden kann.

Es ist schon fraglich, ob sich der Kläger angesichts der Stichtagsregelung überhaupt auf die zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses gesunkene Einwohnerzahl berufen kann, da die Stichtagsregelung gerade der Dynamik von Einwohnerzahlen Rechnung tragen will. Dies kann hier dahingestellt bleiben, weil unabhängig davon bei einer Unterschreitung der Einwohnerzahl von 5.000 um 51 Einwohner ein besonderer Ausnahmefall nicht vorliegt. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass sich die Reduzierung der Einwohnerzahl auf 4.949 zum 30. Juni 2012 so grundlegend auf Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte auswirkt, dass eine Regelzuweisung nicht mehr gerechtfertigt wäre. Dafür erscheint das Unterschreiten um 51 Einwohner (mithin um ca. 1%) zu marginal. Etwas anderes gilt auch nicht im Hinblick auf die geltend gemachte weitere Rückläufigkeit der Einwohnerzahl. Es ist schon zweifelhaft, ob hierauf im maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung überhaupt abgestellt werden darf; denn zum einen sind Prognosen immer Unsicherheiten immanent, weshalb sie kaum eine verlässliche Beurteilungsgrundlage darstellen, zum anderen handelt es sich bei den rückläufigen Einwohnerzahlen um einen im Landkreis ... allgemeinen strukturellen Umstand und nicht um eine Besonderheit des Klägers. Aber selbst wenn die Prognose des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung, herausgegeben im Mai 2011, zugrunde gelegt wird, wonach bei dem Kläger mit einem Rückgang der Einwohnerzahl bis zum Jahr 2029 auf 4.280 Einwohner zu rechnen ist, bewegt sich diese Einwohnerzahl bei einer Unterschreitung des Referenzwertes von 5.000 um weniger als 5% immer noch in einem Rahmen, der der Regelvermutung in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG nicht entgegensteht. Dies gilt, worauf der Beklagte zu Recht hinweist, umso mehr, als die Regelzuweisung für Gemeinden über 5.000 Einwohner bereits seit Inkrafttreten des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband am 1. Mai 1978 bestand und seitdem die Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung unzweifelhaft stark zugenommen haben, womit auch eine steigende Komplexität der Rechnungsprüfung einhergeht.

Andere Umstände, die zu einem Abweichen von der Regelvermutung führen, sind nicht erkennbar. Es bestehen beim Kläger keine - im Vergleich zu den Gemeinden ähnlicher Größe - über einen voraussichtlich längeren Zeitraum vorliegende atypische Verhältnisse, die sich auf Art, Umfang oder Schwierigkeit der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung nach Art. 106 GO derart auswirken, dass eine Prüfung durch den BKPV schlechthin nicht mehr gerechtfertigt wäre (vgl. zum Prüfungsmaßstab BayVGH, U.v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 39). Ganz im Gegenteil erscheint die Zuweisung zum BKPV aufgrund des Umfangs und der Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte bei dem Kläger aus folgenden Gründen geboten, die im Übrigen auch den Aspekt des Unterschreitens der Einwohnerzahl von 5.000 zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses bei Weitem aufwiegen.

Der Kläger unterhält nicht nur die laut Erhebung im Jahr 2010 bei Gemeinden mit bzw. über 5.000 Einwohner im Wesentlichen üblichen Einrichtungen wie Abwasserbeseitigung, Bauhof und Fuhrpark, Feuerwehren, Rathaus, Schule und Wasserversorgung, sondern auch noch ein Hallenbad, was sich grundsätzlich erhöhend auf den Prüfungsumfang auswirkt. Dies ist auch eine Besonderheit, da im Regierungsbezirk Oberpfalz die Gemeinden, die wie der Kläger unter die Grenze von 5.000 gefallen sind und deren Zuweisung zurückgestellt worden ist, keine solche Einrichtung haben und von den 18 zugewiesenen Gemeinden über 5.000 Einwohner nur acht ein Hallen- oder Freibad betreiben.

Hinzu kommen die unzweifelhaft zu einer Steigerung des Prüfungsumfangs führenden Beteiligungen des Klägers an der N. GmbH (zu 100%), an der A. Gesellschaft für regionale Entwicklung mbH und der A. BioEnergie eG. Auch hierbei handelt es sich um eine Besonderheit im Vergleich zu einer regelmäßig dem BKPV zuzuweisenden „Standardgemeinde“ mit 5.000 Einwohnern, da - wie die Regierung der Oberpfalz mitgeteilt hat - nur bei sechs von 18 der übrigen dem BKPV zugewiesen Gemeinden, die einen Einwohnerstand zwischen rund 5.000 und 6.900 hätten, solche Beteiligungen bestünden. Zu Recht weist der Beklagte in diesem Zusammenhang darauf hin, dass bei Beteiligungen der Prüfungsaufwand wegen der durchzuführenden Betätigungsprüfung (Art. 106 Abs. 4 GO) erheblich steigt und neben generellen Prüfungsthemen - wie z. B. Einhaltung des öffentlichen Zwecks, Verankerung und Ausübung der Einfluss- und Kontrollrechte durch die Kommune, Jahresabschlüsse, Beteiligungsverwaltung einschließlich Mandatsbetreuung -Finanzbeziehungen zwischen der Gemeinde und dem Unternehmen, steuerliche Fragen, geleistete Sicherheiten der Kommunen (insbesondere Bürgschaft) und/oder verschachtelte Gesellschaftskonstruktionen die Komplexität der Prüfung, vor allem auch hinsichtlich finanzieller Risiken für die Kommune, verstärken. Dies gilt umso mehr, als auch eine Bürgschaftsverpflichtung eingegangen worden ist.

Schließlich setzt der Kläger derivative Finanzierungsinstrumente ein, die regelmäßig den Prüfungsumfang angesichts der Komplexität und Kompliziertheit solcher Geschäfte in besonderem Maße steigern und dabei Expertenwissen voraussetzen. Die Bandbreite dieser Finanzierungsprodukte ist groß, ebenso wie regelmäßig die Risiken.

Bei Zusammenschau all dieser Gesichtspunkte, um die der streitgegenständliche Bescheid mit Schreiben der Regierung der Oberpfalz und des StMI vom 11. November 2013 zulässigerweise nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG vertieft und ergänzt wurde, ist gegen die Einschätzung des Beklagten, dass im Vergleich zu anderen Gemeinden ähnlicher Größenordnung zusätzlicher Prüfungsaufwand notwendig ist, nichts zu erinnern. Soweit der Kläger dem entgegenhält, dass es bei den vorstehenden Beteiligungen, Bürgschaften und Finanzgeschäften, die das StMI als prüfungsaufwanderhöhend gewertet hat, keine Probleme gebe und klare sowie einfache Strukturen vorherrschen würden, ändert das nichts daran, dass diese Umstände - vielleicht nicht in besonders hohem Maße, jedenfalls aber per se und in Besonderheit zu anderen „Standardgemeinden“ - prüfungsaufwanderhöhend sind. Das Abschwächen von prüfungsaufwanderhöhenden Umständen vermag nicht auszureichen, um die Regelvermutung zu widerlegen bzw. einen Ausnahmefall zu begründen. Es müssten hierfür, wie dargelegt, vom Kläger Umstände vorgetragen werden, die auch bei Berücksichtigung der prüfungsaufwanderhöhenden Aspekte so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abweichen, dass die Regelzuweisung zum Prüfungsverband als verfehlt erscheint. Dies ist weder geschehen noch sind solche Umstände für das Gericht erkennbar. Wie ausgeführt, ist vielmehr das Gegenteil der Fall.

2.3.3 Soweit der Kläger auf die höheren Kosten der Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die bisher reibungslose und vertrauensvolle Zusammenarbeit mit der ortsnäheren staatlichen Rechnungsprüfungsstelle abhebt und auf die besonderen Synergieeffekte in Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechtsaufsicht verweist, handelt es sich nicht um auf örtlichen Besonderheiten beruhende Umstände, die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG einen Ausnahmefall begründen könnten. Die Einwände stellen die Richtigkeit der Entscheidung des Gesetzgebers, Gemeinden mit (zum Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen, ganz allgemein in Frage. Da diese Entscheidung vom Organisationsermessen des Gesetzgebers gedeckt ist (s.o.), können dagegen erhobene Einwände nicht als ausnahmebegründende Sonderbelange geltend gemacht werden (so BayVGH, U.v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 50). Gleiches gilt, wenn in Frage gestellt wird, ob der BKPV eine bessere Prüfung als die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen vornehmen kann. Substantiierte Anhaltspunkte dafür, dass der BKPV, wie vom Kläger pauschal geltend gemacht, aufgrund seiner Personalsituation und der gewachsenen Zahl der zu prüfenden Gemeinden nicht in der Lage wäre, den Kläger zu prüfen, bestehen nicht. Das Gericht geht davon aus, dass mit der vermehrten Zuweisung von Gemeinden zum BKPV aus Anlass der Empfehlungen des ORH und des Landtags auch der hierfür entsprechend notwendige Personalbedarf gedeckt wird.“

Nach alledem ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind gemäß § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO nicht dem Kläger aufzuerlegen. Dies wäre unbillig, da der Beigeladene keine Anträge gestellt hat und daher kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Es besteht für die Kammer kein Anlass, die Berufung gegen das Urteil zuzulassen (§ 124 a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nrn. 3, 4 VwGO). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat bestätigt, dass die Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften verfassungsgemäß ist und die Zuweisung zum BKPV mit prüfungsökonomischen Aspekten begründet werden kann (BayVGH, U.v. 15.5.2014 - 4 BV 14.261, 4 BV 14.264, 4 BV 14.265 - juris). Es ist nicht ersichtlich, dass bei Zweckverbänden, die von einer zu Recht dem BKPV zugewiesenen Körperschaft mitverwaltet werden, grundlegende andere Maßstäbe anzusetzen wären.

Rechtsmittelbelehrung

Rechtsmittel: Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg schriftlich zu stellen (Haidplatz 1, 93047 Regensburg oder Postfach 110165, 93014 Regensburg).

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Ludwigstraße 23, 80539 München oder Postfach 340148, 80098 München) einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Der Antragsschrift sollen jeweils 4 Abschriften beigefügt werden.

Hinweis auf Vertretungszwang: Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich alle Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt bereits für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird, die aber noch beim Verwaltungsgericht vorgenommen werden. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder die anderen in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich auch durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; Einzelheiten ergeben sich aus § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 15.000,- EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung orientiert sich gem. § 52 Abs. 1 GKG nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache. Die Kammer lehnt sich an den Betrag an, den der Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 bei den rechtsähnlichen kommunalaufsichtlichen Streitsachen (Ziffer 22.5) vorsieht, auch wenn der angefochtene Bescheid kein kommunalaufsichtlicher Verwaltungsakt, sondern die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunalaufsicht vorgelagert ist.

Rechtsmittelbelehrung

Rechtsmittel: Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- EUR übersteigt, oder wenn die Beschwerde zugelassen wurde.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg (Haidplatz 1, 93047 Regensburg oder Postfach 110165, 93014 Regensburg) einzulegen. Anträge und Erklärungen können ohne Mitwirkung eines Bevollmächtigten schriftlich eingereicht oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle abgegeben werden.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.