Verwaltungsgericht Regensburg Urteil, 16. Okt. 2015 - RO 3 K 14.1274

Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg

Aktenzeichen: RO 3 K 14.1274

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 16.10.2015

3. Kammer

Sachgebiets-Nr: 142

Hauptpunkte:

Rechnungs- und Kassenprüfung bei Gemeinden;

Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

Markt H. vertreten durch den 1. Bürgermeister Verwaltungsgemeinschaft H.

- Kläger -

bevollmächtigt: Rechtsanwalt ...

gegen

..., vertreten durch: Regierung ...

- Beklagter -

beigeladen: ... Kommunaler Prüfungsverband, vertreten durch den Geschäftsführenden Direktor ...

wegen Zuweisung zum ... Kommunalen Prüfungsverband

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg, 3. Kammer, unter Mitwirkung von Richter am Verwaltungsgericht Dr. Pfister als Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht Dr. Motsch Richterin am Verwaltungsgericht Pfleger ehrenamtlicher Richterin A. ehrenamtlichem Richter B. ohne mündliche Verhandlung am 16. Oktober 2015 folgendes Urteil:

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Der Kläger, der zum 30. Juni 2006 5.231 Einwohner hatte und zusammen mit der Gemeinde G. Mitglied der Verwaltungsgemeinschaft H. ist, wendet sich gegen seine Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) durch das Staatsministerium des Innern (StMI).

Anlass für die Zuweisung waren die Anregungen des Bayerischen Obersten Rechnungshofes (ORH) im Bericht 2010 und die gegenüber der Bayerischen Staatsregierung geäußerten Ersuchen des Ausschusses für Staatshaushalt und Finanzfragen des Bayerischen Landtages vom 9. Juni 2011 und 1. Februar 2012, die überörtliche Rechnungsprüfung beim BKPV zu konzentrieren. Danach sollen die Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung, die Gemeinden über 5.000 Einwohnern, die Verwaltungsgemeinschaften mit ihren Mitgliedsgemeinden, wenn mindestens eine Mitgliedsgemeinde bereits Mitglied im BKPV ist oder wird, die von einem Mitglied des BKPV mitverwalteten Zweckverbände sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung dem BKPV zugewiesen werden.

Mit Schreiben der Regierung der Oberpfalz vom 18. August 2010 wurde dem Kläger mitgeteilt, dass er im Hinblick auf seine Einwohnerzahl zum Stichtag 30. Juni 2006 (über 5.000) zum BKPV zugewiesen werden solle.

In seiner Stellungnahme vom 29. September 2010 führte der Kläger hierzu aus, dass die Einwohnerzahl zum Stichtag 30. Juni 2006 zwar bei 5.231 liege und damit die Regeleinwohnerzahl für die Mitgliedschaft beim BKPV übersteige, diese Einwohnerzahl jedoch rückläufig sei. Im Übrigen entspreche die Struktur des Klägers einer ländlichen Wohngemeinde ohne nennenswerte zusätzliche Einrichtungen und Aufgaben. Der Kläger bilde zusammen mit der Gemeinde G. eine Verwaltungsgemeinschaft. Die anfallenden Prüfungsgeschäfte wiesen keine besonderen Anforderungen hinsichtlich des Umfangs und der Schwierigkeit auf. Die Zusammenarbeit mit der Kommunalaufsicht und der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamtes ... sei vorbildlich; die örtliche Kenntnis und die räumliche Nähe seien sowohl für die einzelne Landkreisgemeinde als auch für die Beratung und Prüfungstätigkeit von Vorteil. Es bestehe keine Notwendigkeit, die bisherige Organisation der überörtlichen Prüfung und die Zuständigkeit der Prüfungsorgane zu ändern.

Unter dem 1. Juli 2012 erfolgte eine Anhörung des Klägers zur beabsichtigten Zuweisung zum BKPV durch das StMI. Hierzu äußerte sich der Kläger mit Schreiben vom 22. August 2012; dabei nahm er im Wesentlichen auf die vorstehenden Ausführungen vom 29. September 2010 Bezug.

Am 10. September 2012 bat die Regierung der Oberpfalz das Landratsamt ... um Bewertung der vom Kläger gegen die Zuweisung zum BKPV angeführten Gründe. In seiner Antwort vom 11. September 2012 wies das Landratsamt ... - Rechnungsprüfungsstelle - bzgl. der Beurteilung der Schwierigkeit der Rechnungsprüfung auf Folgendes hin: Beim Kläger bestünden Beteiligungen an der N. GmbH und an der A. e. G. Das Investitionsvolumen des Klägers betrage gemäß Finanzplan für 2012 2.105.000 € und für 2011 3.827.000 €. Es bestünden zudem Bürgschaften für die N. GmbH sowie für sogenannte Betriebskostendefizitverträge mit dem kirchlichen Kindergarten. Der letzte überörtliche Rechnungsprüfungsbericht datiere vom 12. Juli 2011. Insgesamt seien 15 Prüfungsfeststellungen ausgesprochen worden. Prüfungsthemen seien insbesondere Derivate, Forward-Darlehen, Verstoß gegen den Kassenwirksamkeitsgrundsatz im Zusammenhang mit Bauausgaben, eine Straßenausbaubeitragserhebung, Bauausgaben sowie eine Betätigungsprüfung bei der N. GmbH gewesen.

In einem Aktenvermerk der Regierung der Oberpfalz vom 12. Oktober 2012 zur Frage der Zuweisung des Klägers zum BKPV wird festgehalten, dass die Einwohnerzahl des Klägers mittlerweile zum 31. Oktober 2011 auf 4.976 gesunken sei, die Prüfungsgeschäfte bei dem Kläger allerdings aufgrund der Würdigung der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle ... wegen verschiedener Beteiligungen, Außer-Haushalt-Finanzierungen und kreditähnlichen Rechtsgeschäften nicht als einfach einzustufen sei und deshalb die Zuweisung des Klägers zum BKPV befürwortet werde.

Nach einer in den Akten befindlichen Statistik des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung, herausgegeben im Mai 2011, ist bis zum Jahr 2029 nicht damit zu rechnen, dass der Kläger mehr als 5.000 Einwohner aufweist. Für das Jahr 2029 sind 4.280 Einwohner prognostiziert.

Mit Bescheid des StMI vom 2. November 2012, zugestellt am 7. November 2012, wurde der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt (Ziffer 1) und die Ziffer 1 nach Bestandskraft des Bescheides mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt für wirksam erklärt (Ziffer 2).

Zur Begründung führte das StMI aus, Umfang und Schwierigkeiten der anfallenden Prüfungsgeschäfte würden eine Zuweisung zum BKPV nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbandes (PrVbG) gebieten. Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG seien Gemeinden mit über 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen, da bei Gemeinden in dieser Größenordnung üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfallen würden, die einen Umfang und eine Schwierigkeit enthielten, die nur mit vertieften, speziellem Sachverstand bewältigt werden könnten. Dies bestätige auch der ORH in seinem Bericht 2010. Der BKPV verfüge mit seinen Prüfern vor Ort und den Spezialisten in der Zentrale in München über den erforderlichen spezialisierten Sachverstand, um auch umfangreiche und komplexe Prüfungsgeschäfte abwickeln zu können. Der BKPV habe Fachabteilungen, die auch schwierigste Fragen, etwa der Stellenbewertung oder der IT, aber auch Fragen des Vergabe- und Beihilferechts mit breitem Erfahrungswissen bearbeiten könnten. Solche Fragen kämen in einer Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern regelmäßig vor. Ein effizienter Prüfungsvollzug gebiete es daher, Gemeinden über 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen.

Die gegen eine Zuweisung angeführten Argumente des Klägers würden nicht durchgreifen. Art. 105 GO benenne lediglich die Prüfungsorgane und gewähre den Gemeinden kein Wahlrecht zwischen diesen. Die Bestimmung der Prüforgane obliege dem StMI. Diese Regelung beschränke das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht nicht unangemessen, sondern stärke es, da die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht eher entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die vom Kläger geltend gemachten Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter und deren Kenntnis der örtlichen Verhältnisse stünden der Zuweisung ebenso wenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit zwischen staatlicher Rechnungsprüfungsstelle und Kommunalaufsicht bei Beratung und Begleitung in schwierigen Haushaltslagen, beim Haushaltsvollzug oder bei Durchführung größerer Investitionsvorhaben. Denn die Prüfer des BKPV seien in ganz Bayern vor Ort mit entsprechenden Ortskenntnissen präsent. Ihre Prüfungen würden regelmäßig auch zeitnäher und qualitativ hochwertiger erfolgen. Ferner biete der BKPV umfangreiche Beratungsleistungen an. Das Argument, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsämter sei kostengünstiger, verbiete keine Zuweisung. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden nämlich Vorteile gegenüber, wie eine besonders kompetente und zeitnahe Prüfung. Dass die Einwohnerzahl des Klägers rückläufig sei, lasse den Grund für die Zuweisung des Klägers zum BKPV nicht entfallen. Die Prüfungsgeschäfte würden sich nicht grundlegend ändern, wenn in einer Gemeinde die Zahl der Einwohner um einige wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass die Zahl 5.000 seit 1978 unverändert die Regelvermutung auslöse, obwohl die Prüfungsgeschäfte sich seitdem erheblich komplexer gestalten würden. Ferner werde in Baden-Württemberg die zentrale Prüfungszuständigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt schon ab 4.000 Einwohnern begründet. Schließlich stufe die Regierung der Oberpfalz, ebenso wie die staatliche Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt ..., die Prüfungsgeschäfte beim Kläger wegen verschiedener Beteiligungen, kreditähnlicher Rechtsgeschäfte und Spezialfinanzierungen nicht als einfach ein. Unter Berücksichtigung der besonderen Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte erscheine eine Zuweisung zum BKPV daher trotz Unterschreitung der Einwohnergrenze zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses geboten.

Mit weiteren Bescheiden des StMI vom 2. November 2012 wurden - für den Fall der Wirksamkeit der Zuweisung des Klägers - die Gemeinde G., die Verwaltungsgemeinschaft H. sowie der Zweckverband zur Wasserversorgung der M... dem BKPV zugewiesen.

Am 3. Dezember 2012 hat der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten gegen die Zuweisung zum BKPV Klage beim Verwaltungsgericht Regensburg erheben lassen.

Zur Sachlage wird Folgendes vorgetragen: Die Regierung der Oberpfalz habe selbst bestätigt, dass die Einwohnerzahlen beim Kläger seit dem maßgeblichen Stichtag kontinuierlich rückläufig seien. Bis zum Jahr 2013 sei im Landkreis ... mit einer Bevölkerungsabnahme von 8,3% zu rechnen. Dennoch vertrete der Beklagte die Auffassung, es erscheine unter Berücksichtigung der besonderen Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geboten. Grundlage dieser Einschätzung dürfte die Stellungnahme der Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ... an die Regierung der Oberpfalz vom 11. September 2012 sein. Diese erschöpfe sich aber nur in einer Auflistung verschiedener Finanzvorgänge bzw. Einordnung in das von der Regierung vorgegebene Schema möglicher Kriterien für eine etwaige Schwierigkeit von Finanzvorgängen. Sie sei eine bloße Auflistung, jedoch in keiner Weise eine Wertung eines Zuweisungskriteriums. Die Rechnungsprüfungsstelle selbst hege keine Zweifel an der dauernden finanziellen Leistungsfähigkeit des Klägers. Damit gebe es auch keine schwierige Haushaltslage. Eine solche sei vom Beklagten letztlich auch überhaupt nicht behauptet, geschweige denn detailliert dargetan worden. Dasselbe gelte bezüglich geplanter oder laufender Investitionen. Hier stelle die Rechnungsprüfungsstelle lediglich fest, dass das Investitionsvolumen in 2012 2.105.000 € betrage. Hiervon entfielen ca. 1.650.000 € auf die Schulsanierung, Erweiterung der Abwasseranlage, Marktkernsanierung und Bau einer Kinderkrippe. Die Finanzierung dieser Ausgaben basiere auf staatlichen Zuwendungen und Herstellungsbeiträgen der Anschlussnehmer. In Bezug auf „kreditähnliche Rechtsgeschäfte“ sei anzumerken, dass die Genehmigung und damit die Prüfungstätigkeit auf die Verhinderung der Umgehung von Bestimmungen über die Kreditaufnahme abziele. Dies treffe auf die Klagepartei keineswegs zu. Die eingeräumten Bürgschaften umfassten einerseits die Darlehenssicherung für den Sportstättenbau der gemeinnützigen Sportvereine beim BLSV und andererseits die N. GmbH mit der Herauslösung des Heizbetriebs im Schulgebäude aus dem Gemeindehaushalt. Hier sei der Kläger alleiniger Gesellschafter. Die Struktur und der Geschäftszweck seien klar festgelegt und übersichtlich. Für EU-relevante Beihilfen gebe es überhaupt keine Vorgänge. Für die Zeit von 2005 bis 2010 bestünden lediglich 15 Prüfungsfeststellungen. Der Prüfbericht vom 12. Juli 2011 sei binnen kurzer Zeit abgearbeitet worden. Zum angesprochenen Themenkomplex „Derivate u. a.“ werde angemerkt, dass es sich hier um zwei einmalige Verpflichtungsgeschäfte handle. Von der Prüfungsstelle angeforderte Informationen seien erteilt worden. Im Ergebnis sei hierzu festzustellen, dass der Beklagte bei der ausschließlich ländlich strukturierten Wohngemeinde ohne Gewerbegebiet irgendwelche Probleme konstruiere, die es überhaupt nicht gebe. Negative Beispiele aus der Vergangenheit seien nicht dargelegt. Hierzu fehle ein substantiierter Sachvortrag.

Zur Rechtslage führt der Klägerbevollmächtigte Folgendes aus: Bei Gemeinden über 5.000 Einwohner solle die Zuweisung „in der Regel“ erfolgen. Es gehe also um unbestimmte Rechtsbegriffe, die in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterlägen, welche im Verfahren gefordert werde. Ein Regelfall lasse eine Ausnahme zu. Insoweit werde im Hinblick auf die unter 5.000 liegende Einwohnerzahl des Klägers ein Abwägungsdefizit geltend gemacht. Die Zuweisung verstoße auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie sich aus vorgenannten Ausführungen ergebe, was auch zu einer Verletzung des Selbstverwaltungsrechts des Klägers führe. Die Zuweisung bewirke offensichtlich eine unnötige finanzielle Mehrbelastung der Gemeinde. Die Rechtsaufsichtsbehörde könne auch weiterhin als direkter Ansprechpartner beratend zur Verfügung stehen und fiskalische Fragen wegen der örtlichen Nähe und ohnehin vorhandener Kenntnisse beurteilen. Dem Landratsamt dürfe nicht unterstellt werden, kein dem BKPV vergleichbares breites Wissen zeitnah zur Verfügung stellen zu können. Die verordnete Zuweisung laufe auf eine ungewollte, nicht für zulässig gehaltene „Zwangsmitgliedschaft“ hinaus. Die Regelvermutung müsse eine Ausnahme zulassen, wenn dies - wie hier - gemäß dem Einzelfall geboten sei. Schließlich werde bezweifelt, ob der BKPV mit seiner Organisationsstruktur und seiner personellen Besetzung mit Fachleuten überhaupt in der Lage sei, die mit der Zuweisung verbundenen Aufgaben in einer Vielzahl von Fällen zu erfüllen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Zuweisung des Klägers zum BKPV sei keine unzulässige Zwangsmitgliedschaft. Im Vorblatt zum Entwurf eines Gesetzes über das kommunalwirtschaftliche Prüfungswesen (LT-Drucks. 8/5706), mit dem das kommunale Prüfungswesen neu geordnet worden sei, heiße es u. a., die Prüfungszuständigkeit werde unter Berücksichtigung der veränderten kommunalen Struktur so abgegrenzt, dass das dem Prüfungsverband zugewiesene Prüfungsvolumen eher zunehme, andererseits an jedem Landratsamt eine leistungsfähige und ausgelastete Rechnungsprüfungsstelle bestehe. Diesen Organisationsüberlegungen würde insbesondere die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das Prüfungsorgan frei zu wählen, zuwiderlaufen. Auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne nicht abgeleitet werden, dass der Kommune eine Wahlmöglichkeit im Hinblick auf das überörtliche Prüfungsorgan eingeräumt werden müsste. Dem Staat komme ein breites Organisationsermessen zu, wonach es als zulässig erachtet werde, eine staatliche Institution (Rechnungshof) mit der überörtlichen Prüfung zu betrauen. In Bayern habe der Gesetzgeber von dem ihm eingeräumten Organisationsermessen in der Weise Gebrauch gemacht, dass in Art. 105 Abs. 1 GO die überörtlichen Prüfungsorgane normiert und in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 PrVbG die Zuständigkeit konkretisiert worden sei. Das Organisationsermessen des Staates erlaube es, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen. In Bayern werde der 1919 von kommunalen Körperschaften als Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen gegründete BKPV mit dem Gesetz über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband auf eine gesetzliche Grundlage gestellt. Nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG sei bei der Bestimmung auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen. Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern seien in der Regel dem BKPV zuzuweisen. Die Bestimmung ermögliche es, auf die individuelle Situation der jeweiligen Gemeinde Rücksicht zu nehmen. Eine gesetzliche Regelvermutung, die Raum für Ausnahmen lasse, werde dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht im besonderen Maße gerecht.

Da die Einwohnerzahl des Klägers zum Stichtag über der maßgeblichen Grenze (Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 GO) gelegen habe, sei von der Regelvermutung für eine Zuweisung zum BKPV auszugehen. Eine Ausnahme hiervon könne aus den vom Kläger angeführten Argumenten gegen eine Zuweisung zum BKPV (sinkende Einwohnerzahl, Einfachheit der Prüfungsgeschäfte, keine nennenswerten Einrichtungen, räumliche Nähe und bewährte Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle) nicht abgeleitet werden. Es sei nicht belegt worden, dass der Kläger von der „Standardgemeinde“ in der Weise abweichen würde, dass entgegen der Regelvermutung von einer Zuweisung zum BKPV abgesehen werden müsste. Um auf eine Zuweisung des Klägers zum BKPV verzichten zu können, hätten hierfür Umstände von einigem Gewicht vorgetragen werden müssen. Das sei nicht geschehen. Solche Umstände seien nach wie vor auch nicht ersichtlich. Dass sich Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte mit dem knappen Unterschreiten der Einwohnergrenze nicht so grundlegend änderten, dass dies eine Zuweisung zum BKPV ausschließen würde, sei auf Seiten 7 und 8 des Bescheides vom 2. November 2012 dargelegt. Die Erhebung im Jahr 2010 habe ergeben, dass der Kläger im Wesentlichen die bei Gemeinden dieser Größenordnung üblichen Einrichtungen vorhalte. Zudem seien von der Regierung der Oberpfalz ebenso wie von der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamtes die Prüfungsgeschäfte wegen verschiedener Beteiligungen, kreditähnlicher Rechtsgeschäfte, Spezialfinanzierungen und Derivatgeschäften als nicht einfach eingestuft worden. Soweit der Kläger darauf verweise, dass Spezialfinanzierungen in Form von Geschäftsbesorgungs-, Baulandbeschaffungs- und Erschließungsverträgen derzeit nicht vollzogen werden müssten, sei anzumerken, wenngleich es nicht entscheidend darauf ankomme, dass solche vertraglichen Vereinbarungen bis 2011 bestanden hätten und von der letzten überörtlichen Rechnungsprüfung, deren Prüfungszeitraum nur bis 2010 reiche, noch nicht vollständig erfasst worden seien. Die Beurteilung für die Zuweisung zum BKPV obliege dem StMI im Rahmen seines Organisationsermessens. Dabei sei auf die Umstände des Einzelfalls abzuheben, wobei Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte ebenso eine Rolle spielen könnten wie prüfungsökonomische Aspekte. Entscheidend sei im vorliegenden Fall, dass der Prüfungsstoff beim Kläger so vielschichtig und komplex sei, dass eine Zuweisung zum BKPV nach wie vor geboten erscheine. Hierzu führe die Regierung der Oberpfalz im Vermerk vom 11. November 2013 Folgendes aus: Der Kläger unterhalte die für eine Gemeinde in dieser Größenordnung üblichen Einrichtungen, z. B. Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Bauhof, Schulen, Rathaus, Feuerwehren. Darüber hinaus würden jedoch der Betrieb eines Hallenbades und die Beteiligungen des Klägers sowohl hinsichtlich des Umfangs als auch hinsichtlich ihrer Schwierigkeit höhere Anforderungen an die jeweiligen Prüfungsgeschäfte stellen. Im Hinblick auf das Hallenbad zeige ein Vergleich mit den anderen in das Zuweisungsverfahren aufgenommenen Gemeinden über 5.000 Einwohner im Regierungsbezirk Oberpfalz, dass die beiden Gemeinden, deren Einwohnerzahl ebenfalls wie beim Kläger unter die Grenze von 5.000 € gefallen sei und deren Zuweisung zurückgestellt worden sei, keine solche Einrichtung unterhielten und von den weiteren 18 zugewiesenen Gemeinden über 5.000 Einwohner nur acht ein Hallen- oder Freibad betreiben würden. Das Hallenbad habe beim Kläger im letzten Prüfungszeitraum jährlich ein Defizit zwischen 100.000 € und 180.000 € verursacht. Defizite dieser Größenordnung würden sich auf die dauernde Leistungsfähigkeit auswirken. Im Übrigen sei der Kläger an der N. GmbH zu 100%, an der A. Gesellschaft für regionale Entwicklung mbH und der A. BioEnergie eG beteiligt. Vergleichsweise bestünden bei sechs von 18 der übrigen zum BKPV zugewiesen Gemeinden, die einen Einwohnerstand zwischen rund 5.000 und 6.900 hätten, Beteiligungen. Bei Beteiligungen steige der Prüfungsaufwand wegen der durchzuführenden Betätigungsprüfung (Art. 106 Abs. 4 GO) erheblich. Neben generellen Prüfungsthemen - wie z. B. Einhaltung des öffentlichen Zwecks, Verankerung und Ausübung der Einfluss- und Kontrollrechte durch die Kommune, Jahresabschlüsse, Beteiligungsverwaltung einschließlich Mandatsbetreuung - würden Finanzbeziehungen zwischen der Gemeinde und dem Unternehmen, steuerliche Fragen, geleistete Sicherheiten der Kommunen (insbesondere Bürgschaft) und/oder verschachtelte Gesellschaftskonstruktionen die Komplexität der Prüfung, vor allem auch hinsichtlich finanzieller Risiken für die Kommune, verstärken. Die Eigengesellschaft N. GmbH habe im letzten Prüfungsbericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle zu mehreren Feststellungen Anlass gegeben. Die angesprochenen Punkte Bilanzierung, mögliche Überschuldung, fehlende Abschlussprüfungen sowie Wirtschaftlichkeit der Unternehmensgründung und -führung würden zeigen, dass es sich bei dem Prüfungsstoff um eine schwierige, komplexe Rechtsmaterie handele, die über das „Alltagsgeschäft“ deutlich hinausgehe. Eine besondere Schwierigkeit ergebe sich auch aus dem von dem Kläger eingesetzten derivativen Finanzierungsinstrumenten. Die Bandbreite dieser Finanzprodukte sei groß, entsprechend verschieden seien auch die Risiken. Zahlreiche Kommunen hätten bereits hohe Verluste, zum Teil in Millionenhöhe, hinnehmen müssen. Das StMI habe deshalb wiederholt das bei der Entscheidung der Kommune über den Einsatz derivativer Finanzierungsinstrumente erforderliche eigene Finanzmanagement und das in der Kommune vorzuhaltende eigene Fachwissen hervorgehoben - auch beim Einsatz externer Berater. Dem könne eine kleine Kommune in der Regel nicht gerecht werden. Grundlegende Ausführungen zum Einsatz von Derivaten, insbesondere zum Spekulationsverbot und Risikominimierungsgebot enthielten die Schreiben des StMI vom 8. November 1995 und 14. September 2009. Dabei sei u. a. auch festgestellt, dass der Einsatz derivativer Finanzierungsinstrumente nicht als laufende Angelegenheit im Sinne des Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO und auch nicht als dringlich nach Absatz 3 dieser Vorschrift gelte. Die Schwierigkeit und Komplexität dieser Geschäfte und die dementsprechend höhere Verantwortlichkeit bei der Kommune würden dadurch unterstrichen. Dies schlage auf die Rechnungsprüfung durch. Im Übrigen seien, ohne dass es darauf ankomme, im letzten Prüfungsbericht nicht unerhebliche formelle und materielle Mängel bei zwei Derivatgeschäften festgestellt worden. Zudem würden die Bürgschaftsverpflichtungen für die Tochtergesellschaft N. GmbH grundsätzlich den Prüfungsumfang durch eine Risikobetrachtung hinsichtlich des Geschäftsgebarens dieses Unternehmens erweitern.

Es komme nicht darauf an, ob die Prüfungsgeschäfte ebenso beim Landratsamt bewältigt werden könnten. Dass kleinere Gemeinden mit ähnlichem Prüfungsstoff wie beim Kläger weiterhin von der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle geprüft würden, rechtfertige nicht, auf eine Zuweisung des Klägers zum BKPV zu verzichten. Es wäre vielmehr zu prüfen, inwieweit weitere Zuweisungen geboten seien. Die überörtliche Rechnungsprüfung erstrecke sich auch darauf, ob haushaltsrechtliche Vorschriften eingehalten worden seien, weshalb entgegen der Auffassung des Klägers einer Zuweisung zum BKPV nicht entgegenstehe, dass offenbar wirtschaftlich und sparsam verfahren worden sei bzw. die finanzielle Leistungsfähigkeit im Einzelfall gesichert sei. Der Kläger habe im Übrigen nicht näher erläutert, weshalb gerade in seinem Fall der Vorteil der räumlichen Nähe und der Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit zwischen staatlicher Rechnungsprüfungsstelle und Kommunalaufsicht entscheidungserheblich sein sollte. Folgte man der Argumentation des Klägers, wäre eine Zuweisung zum BKPV bei einer Vielzahl von Körperschaften generell ausgeschlossen. Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie z. B. die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Nähe zwischen überörtlicher Prüfung und beratender Rechtsaufsicht und insbesondere die Praxis der Prüfungsbehörden, die zu prüfenden Körperschaften gleichzeitig auch zu beraten, werde zudem mit Blick auf eine unabhängige und effiziente Prüfung zum Teil auch kritisch gesehen.

Die Kosten für eine überörtliche Prüfung seien nach dem Willen des Gesetzgebers hinzunehmen. Dies gelte auch für mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Die Gebühren resultierten u. a. aus dem unterschiedlichen Sach- und Personalaufwand. Es sei im Übrigen geplant, wenn über die bei den Verwaltungsgerichten anhängigen Klagen gegen die Zuweisung zum BKPV und über notwendige organisatorische Veränderungen bei den Rechnungsprüfungsstellen entschieden sei, die Kostensituation zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen. Das sei schon deshalb geboten, weil der ORH in seiner Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 auch die Prüfungsleistung und damit auch die Prüfungsdauern und Gebühreneinnahmen für zu gering gehalten habe. Es sei davon auszugehen, dass sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern würden.

Es liege entgegen der Auffassung des Klägers keine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts durch die Zuweisungsentscheidung vor. Es sei bereits fraglich, ob die konkrete Bestimmung des Prüfungsorgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung eigener Art mit der Folge, dass eine subjektive Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage unter Umständen bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet wäre. Wenn die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen Sache staatlicher Binnenorganisationen sei und das kommunale Selbstverwaltungsrecht kein rechtlich geschütztes Interesse an einer bestimmten Art der Wahrnehmung gegebener Aufsichtsbefugnisse begründe, spreche vieles dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die der Rechtsaufsicht vorgelagert sei und keine dieser vergleichbaren Befugnisse habe. Gehe man davon aus, dass der Schutzbereich eröffnet sei, liege jedenfalls kein unzulässiger Eingriff vor. Das Selbstverwaltungsrecht bestehe nach Art. 28 Abs. 2 GG „im Rahmen der Gesetze“. Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV gewährleiste den Gemeinden das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten. Für deren Verfassungsmäßigkeit komme es darauf an, ob sie den gesetzlich unantastbaren Kernbereich oder den gesetzlich gestaltbaren Randbereich des Selbstverwaltungsrechts beträfen. Der Kernbereich werde durch die Befugnis bestimmt, sich aller Angelegenheiten, die nicht durch Gesetz anderen Trägern der öffentlichen Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen. Das Selbstverwaltungsrecht sichere grundsätzlich einen alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich. Kennzeichnend für das Selbstverwaltungsrecht sei die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden in jedem einzelnen Tätigkeitsbereich des eigenen Wirkungskreises. Zum kommunalen Selbstverwaltungsrecht gehöre auch die kommunale Finanzhoheit. Dazu möge auch die Normierung von Prüfungspflichten und Prüfungsorganen gehören. Es falle aber in das Organisationsermessen des Gesetzgebers, Regelungen hinsichtlich des Prüfungsorgans zu treffen. Durch die überörtliche Prüfung selbst werde das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit auch deshalb nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen, Hinweise zu geben, welche die kommunale Finanzautonomie stärkten. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellung durch die Kommune nicht erzwingen. Sie hätten keine der Exekutive oder der Judikative vergleichbare Befugnisse. Die Prüfungsfeststellungen beschnitten die Kommune also nicht in ihren Rechten. Die Eigenverantwortlichkeit der Entscheidungen werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob und in welchem Umfang und in welcher Weise es veranlasst erscheine, beratend tätig zu werden und sich weiter zu informieren und bei welchen Prüfungsfeststellungen rechtsaufsichtliche Maßnahmen geboten seien. Die Heranziehung kommunaler Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar. Zudem biete Art. 28 Abs. 2 GG - auch wenn man in ihm eine insgesamt zureichende Finanzausstattung mitgarantiert ansehe - jedenfalls keinen Schutz, solange diese Finanzausstattung nicht in Frage gestellt werde, was bei den Gebührensätzen des BKPV und einem in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht anzunehmen sei. Damit stelle die Zuweisung des Klägers zum BKPV, selbst wenn das Selbstverwaltungsrecht berührt sein sollte, keine unverhältnismäßige Beschränkung dar.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 ist der BKPV zum Verfahren einfach beigeladen worden. Der Beigeladene hat mitgeteilt, dass er davon absehe, sich zum Verfahren in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht zu äußern. Einen Antrag hat er nicht gestellt.

Mit Schreiben vom 24. September 2014, 27. November 2014 und 7. Mai 2015 haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Bezüglich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Behördenakten sowie auf die Akten in den Verfahren der Verwaltungsgemeinschaft H. (RO 3 K 14.1275), der Gemeinde G. (RO 3 K 14.1276) und des Zweckverbandes zur Wasserversorgung der M... Gruppe (RO 3 K 14.1277) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Über die Klage konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

1. Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken.

1.1 Bei dem streitgegenständlichen Zuweisungsbescheid des StMI handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, der mit einer Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) angegriffen werden konnte (vgl. auch BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 17). Nach Art. 105 Abs. 1 GO werden die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen bei den Mitgliedern des Prüfungsverbandes durch diesen Verband, bei den übrigen Gemeinden durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter durchgeführt. Die Zuordnung von Kommunen durch Einzelentscheidung des StMI zu einem der in Art. 105 GO benannten überörtlichen Prüfungsorgane stellt einen Organisationsakt dar, da damit sowohl für die Kommunen als auch für die überörtlichen Prüfungsorgane Zuständigkeiten festgelegt werden. Organisationsakten kann Außenwirkung und damit Verwaltungsaktcharakter zukommen, je nach Form und rechtlicher Auswirkungen kommt bezüglich ihrer Rechtsnatur aber auch eine Allgemeinverfügung, ein formelles Gesetz, eine Rechtsverordnung oder ein bloßer verwaltungsinterner Akt in Frage (Wolf/Brink in Beck‘scher Onlinekommentar, VwVfG, § 35 VwVfG, Rn. 191). Die Rechtsqualität der in § 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG geregelten Bestimmung der Mitgliedschaft einer Kommune durch das StMI ist im Schrifttum umstritten. Nach einer Meinung (Masson/Samper, Bayer. Kommunalgesetze, Art. 105 GO Rn. 7) erfolgt die Zuweisung durch Verwaltungsakt i. S. d. Art. 35 BayVwVfG, während es sich nach anderer Auffassung (Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung mit Verwaltungsgemeinschaftsordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung für den Freistaat Bayern, Art. 105 GO Erl. 4.2) bei der Zuweisung um eine Organisationsentscheidung eigener Art des StMI mit eigenen Verfahrensvorschriften handelt. Letzteres wird insbesondere mit der Art des Wirksamwerdens der Bestimmung durch Bekanntmachung im Allgemeinen Ministerialblatt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 PrVbG) im Gegensatz zum Wirksamwerden eines Verwaltungsaktes mit Bekanntgabe gemäß Art. 43 Abs. 1 BayVwVfG begründet. Statthafter Rechtsbehelf wäre auf der Grundlage letzterer Rechtsansicht eine allgemeine Leistungsklage oder eine Feststellungsklage. Nach der Rechtsüberzeugung der Kammer stellt die Zuweisung aufgrund Einzelakts des StMI zum Prüfungsverband mehr als eine innerdienstliche Maßnahme dar; sie reicht über den Innenbereich des Staats hinaus. Wird eine Kommune zum Mitglied des Prüfungsverbandes bestimmt, ist dies eine statusbegründende Maßnahme sowohl mit Regelungscharakter als auch mit Außenwirkung, welche die Kommune (und im Übrigen auch den Beigeladenen) in der eigenen Rechtsstellung unmittelbar berührt. Gegenüber dem Freistaat Bayern ist die Kommune eine eigenständige Körperschaft des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit, die noch dazu mit einem sie gegenüber dem Staat schützenden verfassungsrechtlich verbürgten Selbstverwaltungsrecht ausgestattet ist. Folge der Bestimmung ist die, wie hier gegen den Willen der Kommune erfolgende, Mitgliedschaft der Kommune im Prüfungsverband mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten. Der Kommune wird gegen ihren Willen eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Diese Auswirkung geht über den Bereich der innerdienstlichen Organisation des Freistaates Bayern hinaus. Der Beklagte hat vorliegend für die Bestimmung der Mitgliedschaft auch die Form eines Bescheides, also eines Verwaltungsaktes, gewählt (z. B. im Aufbau der Entscheidung, durch Anfügen einer Rechtsmittelbelehrung und Zustellung des Bescheids) und sich nach den Verfahrensvorschriften für den Erlass von Verwaltungsakten orientiert (z. B. durch vorherige Anhörung der Kommune sowie Begründung der Entscheidung). Gegen die Rechtsnatur eines Verwaltungsaktes spricht auch nicht die in Art. 3 Abs. 3 Satz 4 PrVbG vorgesehene bzw. zugelassene Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung sowie der daran geknüpfte Zeitpunkt der Wirksamkeit der Bestimmung. Gemäß Art. 41 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG darf ein Verwaltungsakt öffentlich bekanntgegeben werden, wenn dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist. Der Gesetzgeber kann eine öffentliche Bekanntgabe vorsehen, wenn hierfür besondere Rechtfertigungsgründe vorliegen. Ob dies im vorliegenden Fall zutrifft, kann dahingestellt bleiben, da der Beklagte den Verwaltungsakt jedenfalls gemäß Art. 41 Abs. 1 BayVwVfG wirksam durch Zustellung an den Adressaten bekanntgegeben hat. Die Formulierung in Ziffer 2 des Bescheides vom 2. November 2012, dass die in Ziffer 1 des Bescheides bestimmte Mitgliedschaft nach Bestandskraft des Bescheides mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam werde und die Bekanntmachung erst nach Eintritt der Bestandskraft dieses Bescheides erfolge, stellt lediglich eine vom Zeitpunkt der äußeren Wirksamkeit abweichende Bestimmung der inneren Wirksamkeit des bekanntgegebenen Verwaltungsaktes dar. Damit wird nur festgelegt, wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll. Sie ändert nichts daran, dass die einen Verwaltungsakt kennzeichnende Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten (äußere Wirksamkeit) gemäß Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 17 m. w. N.).

1.2 Der Kläger ist auch klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, da es als möglich erscheint, dass er durch den angegriffenen Zuweisungsbescheid in eigenen Rechten verletzt wird. Der wesentliche Zweck der Klagebefugnis besteht darin, sog. Popularklagen auszuschließen. Der Kläger behauptet substantiiert, in Rechten verletzt zu sein, die ihm selbst als Kommune zustehen, namentlich in seinem kommunalen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV), insbesondere im Hinblick auf seine kommunale Organisations- und Finanzhoheit. Im Übrigen kann sich der Kläger auch auf das Nichtvorliegen der in § 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Zuweisung zum BKPV berufen, da diese einfachgesetzliche Regelung den betroffenen Kommunen eine wehrfähige Rechtsposition vermitteln (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 18). Die insoweit behaupteten Rechtsverletzungen sind nicht von vornherein ausgeschlossen. Ob sie wirklich gegeben sind, stellt eine Frage der Begründetheit, nicht der Zulässigkeit der Klage dar. Eine Klagebefugnis wäre nur dann nicht gegeben, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die von dem Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können oder ein Eingriff in sie durch den Eingriffsakt von vornherein ausgeschlossen ist. Dies ist vorliegend offensichtlich nicht der Fall.

2. Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der angegriffene Bescheid vom 2. November 2012 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in eigenen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Rechtsgrundlagen für den angefochtenen Bescheid finden sich in Art. 105 Abs. 1 GO und Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband - PrVbG - vom 24. April 1978 (GVBl. S. 131, BayRS 2023-5-I), zuletzt geändert durch § 23 des Gesetzes vom 20. Dezember 2011 (GVBl. S. 689). Nach der Zuständigkeitsbestimmung des Art. 105 Abs. 1 GO werden die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen bei den Mitgliedern des BKPV durch diesen Verband, bei den übrigen Gemeinden durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter durchgeführt (überörtliche Prüfungsorgane). Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG bestimmt, dass neben den kraft Gesetzes bestimmten Mitgliedern des Prüfungsverbandes (z. B. kreisfreie Gemeinden, Große Kreisstädte, Landkreise und Bezirke - vgl. Art. 3 Abs. 1 Nrn. 2, 4 und 5 PrVbG) diejenigen Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sind, die das StMI dazu bestimmt. Laut Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ist bei der Bestimmung nach dieser Befugnisnorm auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen, wobei gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind.

2.1 Diese für die Zuweisung des Klägers an den Prüfungsverband maßgeblichen Rechtsnormen sind nicht verfassungswidrig (ebenso BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris). Eine Pflicht des Gerichts zur Aussetzung des Verfahrens und zur Vorlage an ein Verfassungsgericht bestände, wenn es von der Verfassungswidrigkeit des von ihm anzuwendenden Gesetzes überzeugt wäre. Das Gericht müsste in diesem Fall das Verwaltungsstreitverfahren aussetzen und dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG bzw. dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof nach Art. 92 BV die Frage der Gültigkeit der entscheidungserheblichen Gesetzesvorschriften zur Entscheidung vorlegen. Das ist hier jedoch nicht gegeben.

2.1.1 Art. 105 GO sieht in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benennt zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV gewährleisten den Kommunen im Rahmen der Gesetze einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie das Recht, diesen Aufgabenbereich selber zu organisieren. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung könnte darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt wird bzw. diese damit beauftragt wird, sich intensiv mit der Kommune, ihrer Finanzsituation, Organisation, der Ordnungsmäßig- und Wirtschaftlichkeit ihres Handelns und ihrer wirtschaftlichen Betätigung zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen auch Grundlage für aufsichtliches Einschreiten der Aufsichtsbehörden sein können. Bei Bejahung eines Eingriffs wird jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Ein Eingriff in den Randbereich ist zulässig, wenn er durch hinreichende Gründe des Gemeininteresses legitimiert ist. Die Anforderungen an das den Eingriff legitimierende Gesetz wachsen mit Ausmaß und Gewicht des Eingriffs. Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts ist unterschiedlich, je nachdem, ob der Kommune eine kommunale Aufgabe entzogen wird (dann sind die Voraussetzungen streng), oder ob nur in die Art und Weise ihrer Erledigung eingegriffen wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind inhaltliche Vorgaben auf dasjenige zu beschränken, was der Gesetzgeber zur Wahrung des jeweiligen Gemeinwohlbelangs für geboten halten darf. Dabei steht ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die unterschiedliche Ausdehnung und Einwohnerzahl sowie voneinander abweichende Sozial- und Wirtschaftsbedingungen der Kommunen können zu differenzierten Lösungen bei der Gestaltung der für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung notwendigen Strukturen führen. Insoweit darf der Gesetzgeber typisieren. Er braucht nicht der spezifischen Situation jeder einzelnen Kommune und grundsätzlich auch nicht jeder unbedeutenden Gruppe von Kommunen Rechnung zu tragen. Dies folgt schon aus dem notwendigerweise generellen Charakter gesetzlicher Regelungen (vgl. BVerfG, B. v.23.11.1988 - 2 BvR 1619/83; BVerfG, B. v.26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - jeweils juris). Die Auswahl der auf Organisationseinheiten der Selbstverwaltung zu übertragenden Aufgaben und die Regelung der Strukturen und Entscheidungsprozesse, in denen diese bewältigt werden, stehen weitgehend im Ermessen des Gesetzgebers (BVerfG, U. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 - juris).

Die Zielsetzung einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen enthält ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Nach der derzeitigen gesetzlich vorgegebenen Organisationsstruktur werden Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane aufgeteilt, wobei tendenziell abgestellt wird auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts. Diese Aufteilung und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien erscheinen weder als Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Art. 28 Abs. 2 GG lässt sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich von Behördenzuständigkeiten des Staates entnehmen. So geht die Rechtsprechung (vgl. z. B. BVerfG, B. v.21.6.1988 - 2 BvR 602/83 u. a. - juris - zur Frage der Übertragung der staatlichen Aufsicht über Gemeinden von den Bezirksregierungen auf die Landkreise in Niedersachsen) davon aus, dass der Normbereich des Art. 28 Abs. 2 GG durch Regelungen, die lediglich die Zuständigkeit für die Staatsaufsicht generell festlegen, ohne die Reichweite der Aufsicht inhaltlich zulasten der Gemeinden zu erweitern, im allgemeinen nicht berührt wird. Dies wäre erst der Fall, wenn sich durch die Änderung der Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden auch der inhaltliche Charakter der Aufsicht verändert und die Aufsicht zu einer Gängelungsaufsicht würde und im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde auch auf die Zweckmäßigkeit des kommunalen Handelns durchgreifen würde. Vorliegend geht es gleichfalls lediglich um eine Änderung in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans, anstelle der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts wird der Prüfungsverband für zuständig erklärt. Eine Änderung des Prüfungsturnusses, der Prüfungsgegenstände, der Art der Prüfung und der Prüfungsmaßstäbe ist damit jedoch nicht verbunden. Kraft Rechtsnorm ändert sich aufgrund des Wechsels der Zuständigkeit der Charakter der Prüfung nicht. Nicht auszuschließende dennoch eintretende Veränderungen in der nunmehrigen überörtlichen Prüfung durch den Prüfungsverband, z. B. häufigere und zeitnähere Prüfungen, weniger Voll- und Basis- und stattdessen mehr sektorale und Sonderbereichsprüfungen, stärkere Betonung der Wirtschaftlichkeit anstatt der Ordnungsmäßigkeit, beruhen nicht auf einem unterschiedlichen gesetzlichen Regelwerk, sondern auf einer ggf. verschiedenen Prüfungspraxis des Prüfungsverbands einerseits, von staatlichen Rechnungsprüfungsstellen andererseits. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung können nicht sich eventuell unterscheidende tatsächliche Handhabungen in der Ausübung der überörtlichen Kassen- und Rechnungsprüfung, sondern nur das einschlägige gesetzliche Regelwerk sein. Auf der Grundlage des gesetzlichen Regelwerks ist der Freistaat Bayern nicht gehindert, seine staatlichen Rechnungsprüfungsstellen vergleichbar prüfen zu lassen wie der Prüfungsverband, sofern und soweit er dessen Prüfungspraxis für überzeugend hält. Zudem ist hervorzuheben, dass vorliegend die Berührung der kommunalen Selbstverwaltung von vornherein geringer ist als bei einer Verlagerung der Zuständigkeit von Kommunalaufsichtsbehörden. Die überörtliche Rechnungsprüfung ist der Kommunalaufsicht vorgelagert, sie verfügt nicht über die Anordnungs- und Durchsetzungsbefugnisse der Kommunalaufsicht. Ohne eigene Hoheitsbefugnisse ist die überörtliche Rechnungsprüfung auf die Kraft ihres fach- und sachkundigen Arguments und darauf angewiesen, dass ihre Feststellungen und Bewertungen die Kommune oder deren Aufsichtsbehörde überzeugen.

2.1.2 Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden, deren Einwohnerzahl an dem in Art. 122 Abs. 1 GO bestimmten Stichtag über 5.000 Einwohner liegt, in der Regel dem Prüfungsverband zuzuweisen sind, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Allgemein betrachtet lässt sich die Grenzziehung mit dem legitimen Ziel des Gesetzgebers rechtfertigen, die Prüfungsaufgaben des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Kommunen regelmäßige Aufgaben zuzuweisen, so dass die Aufgaben der beiden Prüfungsorgane in einem ausgewogenen Verhältnis stehen (LT-Drs 8/5706 S. 1, 26). Ferner darf der Gesetzgeber davon ausgehen, dass mit der zunehmenden Zahl der Einwohner auch der Umfang und die Schwierigkeit der zu prüfenden Vorgänge tendenziell erhöht wird (BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 41).

Mit der konkreten gesetzlichen Festlegung des Regelfalles bei Überschreiten von 5.000 Einwohnern hat der Gesetzgeber eine Überlegung aus der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 8/5706 S.26) nach Maßgabe eines Änderungswunsches des Ausschusses für Verfassungs-, Rechts- und Kommunalfragen vom 4. Oktober 1977 (LT-Drucks. 8/6220) in den Gesetzestext übernommen, die im Entwurf des Gesetzes noch nicht enthalten war. Der Schwellenwert der Einwohnerzahl von 5.000 Einwohner zu einem bestimmten Stichtag ist in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten und ist ein gängiges und geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzunehmenden Standard, etwa hinsichtlich Aufgabenbestand, Bedarf und Verwaltungskraft zu umschreiben (so auch in Art. 31 Abs. 2 GO zur Zahl der Gemeinderatsmitglieder, Art. 34 GO zur Rechtsstellung des Ersten Bürgermeisters, Art. 40 GO zur Möglichkeit, berufsmäßige Gemeinderatsmitglieder zu wählen oder Art. 3 Abs. 1 FAG zur Hauptansatzstaffel im kommunalen Finanzausgleich). Vor diesem Hintergrund kann das Gericht bei der Schwellenwertfestsetzung weder Willkür noch Sachwidrigkeit erkennen. Es ist durchaus nachvollziehbar, dass bei Kommunen ab 5.000 Einwohnern regelmäßig umfangreichere und schwierigere Prüfungsaufgaben zu bewältigen sind als bei kleineren Gemeinden. Die Schwellenwertbildung ist vom Bewertungs- und Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt.

Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft der Gemeinde in einem Verband vorsieht, begegnet diese Regelung unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (U. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 - juris) zu der sog. „Zwangsmitgliedschaft in öffentlich-rechtlichen Verbänden“ keinen Bedenken. Danach dürfen „... öffentlich-rechtliche Verbände nur gegründet werden, um legitime öffentliche Aufgaben wahrnehmen zu lassen. Doch ist es Sache des gesetzgeberischen Ermessens, zu entscheiden, welche dieser Aufgaben der Staat nicht durch seine Behörden, sondern durch eigens gegründete öffentlich-rechtliche Anstalten oder Körperschaften erfüllt. Das Bundesverfassungsgericht kann hierbei nur nachprüfen, ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens beachtet hat. Ob die Wahl der Organisationsform zweckmäßig oder notwendig war, hat das Bundesverfassungsgericht also nicht zu prüfeN..

Der Gesetzgeber darf bei der Ausgestaltung eines öffentlich-rechtlichen Verbandes dessen Organisation und die Rechtsstellung seiner Mitglieder entsprechend der Besonderheit der zu ordnenden Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse und der von ihm abzuschätzenden Gemeingefahr regeln. (...) Sie können auch einen Zusammenschluss legitimieren, in dem Mitglieder mit verschiedenen Interessen vereinigt werden, es sei denn, dass ersichtlich ein wirklicher Ausgleich der Interessen auf diesem Wege nicht erreicht werden kann. Dabei dürfen allerdings schutzwürdige Interessen der Verbandsmitglieder nicht willkürlich vernachlässigt werden, das Ermessen der Verbandsorgane muss hinreichend begrenzt und seine Ausübung der richterlichen Nachprüfung zugänglich seiN.“

Gemessen hieran begegnet die Bestimmung der Mitgliedschaft des Klägers im Prüfungsverband keinen Bedenken. Im Prüfungsverband ist die überörtliche Prüfung größerer Kommunen und kommunaler Körperschaften konzentriert. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen stellt eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates dar. Dass die überörtliche Rechnungsprüfung legitime Aufgaben erfüllt, wurde bereits ausgeführt. Neben der örtlichen Rechnungsprüfung trägt sie zur Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit, Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Kommunen bei. Zudem ist in der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband zur Erfüllung von Aufgaben durch den Verband ein milderer Rechtseingriff zu sehen als in der Wahrnehmung der Aufgaben durch den Staat. Deshalb ist die Zuweisung einer Kommune zur überörtlichen Überprüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle ein stärkerer Rechtseingriff als die Zwangszuweisung der Kommune zu einem kommunalen Verband. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlich-rechtlichen Verbänden sind dagegen von vornherein nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Weder können sich Kommunen auf dieses Grundrecht berufen, noch schützt es vor der Zuweisung zu öffentlich-rechtlichen Verbänden. Es gewährt nur Schutz vor der Zwangsmitgliedschaft in einem privatrechtlich organisierten Verband.

Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten steht der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim Prüfungsverband (insbesondere wegen höherer Prüfungsgebühren, Reisekosten und des Mitgliedsbeitrags) ein Mehr an Gegenleistungen entspricht (z. B. durch Verbesserungen der Aufbau- und Ablauforganisation oder der besseren Ausschöpfung von Einnahmemöglichkeiten aufgrund sachkundigerer Spezialprüfungen und zeitnäherer Prüfungen) ist schwer auszumachen. Es ist nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornimmt, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der Prüfungsverband erhält neben den Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine Zuweisung des Staates. Der Staat beabsichtigt, die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anzuheben und dafür zu sorgen, dass ihm zustehende Prüfungsgebühren - anders als teilweise bisher - in voller Höhe und gleichmäßig von seinen Rechnungsprüfungsstellen erhoben werden. Die Kammer äußert sich nicht dazu, ob zusätzliche Kosten zu einem Erstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften führen könnten. Das StMI verneint dies, weil durch die Zuweisung der Kommunen an den Prüfungsverband ihnen keine zusätzlichen kostenwirksamen Aufgaben auferlegt und ihre Aufgaben auch nicht kostenerhöhend geändert würden. Selbst wenn zugunsten der Kommunen ein Kostenerstattungsanspruch unterstellt würde, hängt davon freilich nach der Rechtsüberzeugung des Gerichts nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls würde sich ein Mehr an Kosten für dem Prüfungsverband zugewiesene Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung halten.

2.2 Von seiner Befugnis nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG hat das StMI in formell rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

2.2.1 Die Zuweisung an den Prüfungsverband ist in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Es handelt sich um die Regelung eines Einzelfalls mittels Verwaltungsakt. Wie bereits dargestellt, ist die Rechtsqualität der Bestimmung der Mitgliedschaft im Prüfungsverband im Gesetz nicht eindeutig geregelt. Weder aus der gesetzlichen Formulierung noch den Gesetzesmaterialien ergibt sich eine Vorgabe des Gesetzgebers, dass die Bestimmung der Mitgliedschaft in Form einer Rechtsverordnung zu erfolgen habe. Soweit im Gesetzestext auf allgemeine Regelungen Bezug genommen wird, kommt eine Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG in Betracht. Die Abgrenzung von Verwaltungsakten (insbesondere auch Allgemeinverfügungen) und formellen Gesetzen, Rechtsverordnungen und Satzungen hat ihren Ausgangspunkt in der Bezeichnung als Verwaltungsakt, Satzung oder Verordnung bzw. in der Art und Weise ihres Erlasses. Es wird also zunächst auf die äußere Form der infrage stehenden Regelung und das Erlassverfahren und nicht auf ihren Inhalt abgestellt. Erst wenn die Bezeichnung und äußere Form mehrdeutig sind, ist auf den Inhalt der Regelung abzuheben (vgl. BayVGH, B. v.11.12.1979 - 22.NE - 2096/79 - BayVBl 1980, 210). Vorliegend soll gerade keine abstrakt-generelle Regelung für eine unbestimmte Zahl von Fällen für die Zukunft getroffen, sondern vielmehr durch einen Einzelakt eine bestimmte Kommune dem Prüfungsverband zugewiesen werden. Eine solche Zuweisung mittels Verwaltungsakt lässt Art. 3 Abs. 1 PrVbG zu.

2.2.2 Der streitgegenständliche Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig. Insbesondere wurde der Kläger vor der Entscheidung angehört (Art. 28 BayVwVfG) und die Begründung des Bescheides genügt, jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren zulässigen und erfolgten Ergänzung und Vertiefung (Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG), den Begründungserfordernissen des Art. 39 BayVwVfG. Wie ausgeführt, wurde der Verwaltungsakt dem Kläger auch wirksam bekanntgegeben.

2.3 Der Verwaltungsakt erweist sich auch als materiell rechtmäßig. Der Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte gebietet eine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG. Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ist bei der Bestimmung der Prüfung durch den BKPV auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen, wobei gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind.

Das Gericht versteht die Struktur dieser Norm dahin, dass bei Vorliegen eines Regelfalls nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG in strikter Rechtsbindung eine Zuweisung zwingend zu erfolgen hat. Liegt ein Ausnahmefall vor, hat nach der Rechtsauffassung des Gerichts die Zuweisung nicht etwa zwingend zu unterbleiben, sondern steht im Ermessen des StMI. Regel und Ausnahme sind unbestimmte, vom Gericht voll nachzuprüfende unbestimmte Rechtsbegriffe ohne Ermessens- oder sonstigen, vom Gericht nur eingeschränkt zu überprüfenden Spielraum. Bei Vorliegen eines Ausnahmefalls muss und darf das Gericht dagegen die in diesem Fall dem StMI eröffnete Ermessensentscheidung nur eingeschränkt überprüfen. Die Gemeinde, die sich auf den Ausnahmefall beruft, hat die den Ausnahmefall begründenden Umstände vorzutragen, im Fall ihrer Unerweislichkeit trägt sie die materielle Beweislast.

Eine Ausnahme liegt vor, wenn bei Berücksichtigung der Gesamtumstände die besonderen Umstände des Einzelfalls so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abweichen, dass die Regelzuweisung zum Prüfungsverband als verfehlt erscheint (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 39). Neben weiteren Umständen sind im Rahmen der Prüfung des Vorliegens eines Ausnahmefalls Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts zu berücksichtigen.

Hiervon ausgehend bestehen gegen die auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 PrVbG gestützte Zuweisung des Klägers zum BKPV keine Bedenken.

2.3.1 Zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses (2.11.2012) zählte der Kläger zu den kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern, die gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen waren. Denn maßgebend für die Feststellung des Einwohnerstandes i. S. v. Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG sind die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG die vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung in seinem Statistischen Bericht Kennziffer A I 2 vj 4/06 veröffentlichten „Einwohnerzahlen am 31. Dezember 2006, Gemeinden, Kreise und Regierungsbezirke in Bayern“ (s. Bek v. 26.7.2007, AllMBl S. 375). Danach hatte der Kläger zum genannten Stichtag 5.231 Einwohner.

Damit erfüllt der Kläger den Regeltatbestand des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, weshalb eine (widerlegliche) Vermutung dafür spricht, dass die Zuweisung des Klägers zum BKPV im Hinblick auf die in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG angeführten Kriterien „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ geboten ist. Diese Regelvermutung ist, wie oben schon dargelegt, sachgerecht und nicht zu beanstanden.

2.3.2 Zu dem bei der Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung lagen beim Kläger auch keine Besonderheiten vor, die ausnahmsweise ein Absehen von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erfordern würden.

Soweit sich der Kläger darauf beruft, dass er am 30. Juni 2012 nur noch 4.949 Einwohner hatte und die Einwohnerzahl über die nächsten Jahre weiter rückläufig sein wird, vermag dies seiner Klage nicht zum Erfolg zu verhelfen.

Die Vorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ist, wie dargelegt, im Sinne einer Soll-Bestimmung zu verstehen ist, was bedeutet, dass bei Gemeinden, die zum Stichtag 30. Juni 2006 über 5.000 Einwohner zählen, von der Regelzuweisung zum BKPV nur in atypischen Ausnahmefällen abgesehen werden kann.

Es ist schon fraglich, ob sich der Kläger angesichts der Stichtagsregelung überhaupt auf die zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses gesunkene Einwohnerzahl berufen kann, da die Stichtagsregelung gerade der Dynamik von Einwohnerzahlen Rechnung tragen will. Dies kann hier dahingestellt bleiben, weil unabhängig davon bei einer Unterschreitung der Einwohnerzahl von 5.000 um 51 Einwohner ein besonderer Ausnahmefall nicht vorliegt. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass sich die Reduzierung der Einwohnerzahl auf 4.949 zum 30. Juni 2012 so grundlegend auf Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte auswirkt, dass eine Regelzuweisung nicht mehr gerechtfertigt wäre. Dafür erscheint das Unterschreiten um 51 Einwohner (mithin um ca. 1%) zu marginal. Etwas anderes gilt auch nicht im Hinblick auf die geltend gemachte weitere Rückläufigkeit der Einwohnerzahl. Es ist schon zweifelhaft, ob hierauf im maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung überhaupt abgestellt werden darf; denn zum einen sind Prognosen immer Unsicherheiten immanent, weshalb sie kaum eine verlässliche Beurteilungsgrundlage darstellen, zum anderen handelt es sich bei den rückläufigen Einwohnerzahlen um einen im Landkreis ... allgemeinen strukturellen Umstand und nicht um eine Besonderheit des Klägers. Aber selbst wenn die Prognose des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung, herausgegeben im Mai 2011, zugrunde gelegt wird, wonach bei dem Kläger mit einem Rückgang der Einwohnerzahl bis zum Jahr 2029 auf 4.280 Einwohner zu rechnen ist, bewegt sich diese Einwohnerzahl bei einer Unterschreitung des Referenzwertes von 5.000 um weniger als 5% immer noch in einem Rahmen, der der Regelvermutung in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG nicht entgegensteht. Dies gilt, worauf der Beklagte zu Recht hinweist, umso mehr, als die Regelzuweisung für Gemeinden über 5.000 Einwohner bereits seit Inkrafttreten des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband am 1. Mai 1978 bestand und seitdem die Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung unzweifelhaft stark zugenommen haben, womit auch eine steigende Komplexität der Rechnungsprüfung einhergeht.

Andere Umstände, die zu einem Abweichen von der Regelvermutung führen, sind nicht erkennbar. Es bestehen beim Kläger keine - im Vergleich zu den Gemeinden ähnlicher Größe - über einen voraussichtlich längeren Zeitraum vorliegende atypische Verhältnisse, die sich auf Art, Umfang oder Schwierigkeit der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung nach Art. 106 GO derart auswirken, dass eine Prüfung durch den BKPV schlechthin nicht mehr gerechtfertigt wäre (vgl. zum Prüfungsmaßstab BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 39). Ganz im Gegenteil erscheint die Zuweisung zum BKPV aufgrund des Umfangs und der Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte bei dem Kläger aus folgenden Gründen geboten, die im Übrigen auch den Aspekt des Unterschreitens der Einwohnerzahl von 5.000 zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses bei Weitem aufwiegen.

Der Kläger unterhält nicht nur die laut Erhebung im Jahr 2010 bei Gemeinden mit bzw. über 5.000 Einwohner im Wesentlichen üblichen Einrichtungen wie Abwasserbeseitigung, Bauhof und Fuhrpark, Feuerwehren, Rathaus, Schule und Wasserversorgung, sondern auch noch ein Hallenbad, was sich grundsätzlich erhöhend auf den Prüfungsumfang auswirkt. Dies ist auch eine Besonderheit, da im Regierungsbezirk Oberpfalz die Gemeinden, die wie der Kläger unter die Grenze von 5.000 gefallen sind und deren Zuweisung zurückgestellt worden ist, keine solche Einrichtung haben und von den 18 zugewiesenen Gemeinden über 5.000 Einwohner nur acht ein Hallen- oder Freibad betreiben.

Hinzu kommen die unzweifelhaft zu einer Steigerung des Prüfungsumfangs führenden Beteiligungen des Klägers an der N. GmbH (zu 100%), an der A. Gesellschaft für regionale Entwicklung mbH und der A. BioEnergie eG. Auch hierbei handelt es sich um eine Besonderheit im Vergleich zu einer regelmäßig dem BKPV zuzuweisenden „Standardgemeinde“ mit 5.000 Einwohnern, da - wie die Regierung der Oberpfalz mitgeteilt hat - nur bei sechs von 18 der übrigen dem BKPV zugewiesen Gemeinden, die einen Einwohnerstand zwischen rund 5.000 und 6.900 hätten, solche Beteiligungen bestünden. Zu Recht weist der Beklagte in diesem Zusammenhang darauf hin, dass bei Beteiligungen der Prüfungsaufwand wegen der durchzuführenden Betätigungsprüfung (Art. 106 Abs. 4 GO) erheblich steigt und neben generellen Prüfungsthemen - wie z. B. Einhaltung des öffentlichen Zwecks, Verankerung und Ausübung der Einfluss- und Kontrollrechte durch die Kommune, Jahresabschlüsse, Beteiligungsverwaltung einschließlich Mandatsbetreuung -Finanzbeziehungen zwischen der Gemeinde und dem Unternehmen, steuerliche Fragen, geleistete Sicherheiten der Kommunen (insbesondere Bürgschaft) und/oder verschachtelte Gesellschaftskonstruktionen die Komplexität der Prüfung, vor allem auch hinsichtlich finanzieller Risiken für die Kommune, verstärken. Dies gilt umso mehr, als auch eine Bürgschaftsverpflichtung eingegangen worden ist.

Schließlich setzt der Kläger derivative Finanzierungsinstrumente ein, die regelmäßig den Prüfungsumfang angesichts der Komplexität und Kompliziertheit solcher Geschäfte in besonderem Maße steigern und dabei Expertenwissen voraussetzen. Die Bandbreite dieser Finanzierungsprodukte ist groß, ebenso wie regelmäßig die Risiken.

Bei Zusammenschau all dieser Gesichtspunkte, um die der streitgegenständliche Bescheid mit Schreiben der Regierung der Oberpfalz und des StMI vom 11. November 2013 zulässigerweise nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG vertieft und ergänzt wurde, ist gegen die Einschätzung des Beklagten, dass im Vergleich zu anderen Gemeinden ähnlicher Größenordnung zusätzlicher Prüfungsaufwand notwendig ist, nichts zu erinnern. Soweit der Kläger dem entgegenhält, dass es bei den vorstehenden Beteiligungen, Bürgschaften und Finanzgeschäften, die das StMI als prüfungsaufwanderhöhend gewertet hat, keine Probleme gebe und klare sowie einfache Strukturen vorherrschen würden, ändert das nichts daran, dass diese Umstände - vielleicht nicht in besonders hohem Maße, jedenfalls aber per se und in Besonderheit zu anderen „Standardgemeinden“ - prüfungsaufwanderhöhend sind. Das Abschwächen von prüfungsaufwanderhöhenden Umständen vermag nicht auszureichen, um die Regelvermutung zu widerlegen bzw. einen Ausnahmefall zu begründen. Es müssten hierfür, wie dargelegt, vom Kläger Umstände vorgetragen werden, die auch bei Berücksichtigung der prüfungsaufwanderhöhenden Aspekte so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abweichen, dass die Regelzuweisung zum Prüfungsverband als verfehlt erscheint. Dies ist weder geschehen noch sind solche Umstände für das Gericht erkennbar. Wie ausgeführt, ist vielmehr das Gegenteil der Fall.

2.3.3 Soweit der Kläger auf die höheren Kosten der Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die bisher reibungslose und vertrauensvolle Zusammenarbeit mit der ortsnäheren staatlichen Rechnungsprüfungsstelle abhebt und auf die besonderen Synergieeffekte in Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechtsaufsicht verweist, handelt es sich nicht um auf örtlichen Besonderheiten beruhende Umstände, die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG einen Ausnahmefall begründen könnten. Die Einwände stellen die Richtigkeit der Entscheidung des Gesetzgebers, Gemeinden mit (zum Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen, ganz allgemein in Frage. Da diese Entscheidung vom Organisationsermessen des Gesetzgebers gedeckt ist (s.o.), können dagegen erhobene Einwände nicht als ausnahmebegründende Sonderbelange geltend gemacht werden (so BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 50). Gleiches gilt, wenn in Frage gestellt wird, ob der BKPV eine bessere Prüfung als die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen vornehmen kann. Substantiierte Anhaltspunkte dafür, dass der BKPV, wie vom Kläger pauschal geltend gemacht, aufgrund seiner Personalsituation und der gewachsenen Zahl der zu prüfenden Gemeinden nicht in der Lage wäre, den Kläger zu prüfen, bestehen nicht. Das Gericht geht davon aus, dass mit der vermehrten Zuweisung von Gemeinden zum BKPV aus Anlass der Empfehlungen des ORH und des Landtags auch der hierfür entsprechend notwendige Personalbedarf gedeckt wird.

Nach alledem ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind gemäß § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO nicht dem Kläger aufzuerlegen. Dies wäre unbillig, da der Beigeladene keine Anträge gestellt hat und daher kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Da die Verfassungsmäßigkeit der Zuweisung zum BKPV nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 PrVbG vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof bestätigt wurde (BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris) und das Urteil im Übrigen nicht von grundlegender Bedeutung ist, sondern nur einen bestimmten Einzelfall betrifft, besteht für die Kammer kein Anlass, die Berufung zuzulassen (§ 124 a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nrn. 3, 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung

Rechtsmittel:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg schriftlich zu stellen (Haidplatz 1, 93047 Regensburg oder Postfach 110165, 93014 Regensburg).

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Ludwigstraße 23, 80539 München oder Postfach 340148, 80098 München) einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Der Antragsschrift sollen jeweils 4 Abschriften beigefügt werden.

Hinweis auf Vertretungszwang: Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich alle Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt bereits für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird, die aber noch beim Verwaltungsgericht vorgenommen werden. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder die anderen in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich auch durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; Einzelheiten ergeben sich aus § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 15.000,- EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung orientiert sich gemäß § 52 Abs. 1 GKG nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache. Die Kammer lehnt sich an den Betrag an, den der Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 bei den rechtsähnlichen kommunalaufsichtlichen Streitsachen (Ziffer 22.5) vorsieht, auch wenn der angefochtene Bescheid kein kommunalaufsichtlicher Verwaltungsakt, sondern die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunalaufsicht vorgelagert ist.

Rechtsmittelbelehrung

Rechtsmittel: Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- EUR übersteigt, oder wenn die Beschwerde zugelassen wurde.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg (Haidplatz 1, 93047 Regensburg oder Postfach 110165, 93014 Regensburg) einzulegen. Anträge und Erklärungen können ohne Mitwirkung eines Bevollmächtigten schriftlich eingereicht oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle abgegeben werden.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.