Die Klägerinnen zu 1 und 3, die zum 31. Dezember 2006 1.343 bzw. 2.092 Einwohner hatten, sind Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft (VG), der Kl. zu 2), der außerdem der Markt La. (5.206 Einwohner) angehört. Die Klägerinnen wenden sich gegen die durch Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (StMI) angeordnete Mitgliedschaft im Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV). Danach soll ihre überörtliche Kassen- und Rechnungsprüfung nicht mehr durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle des zuständigen Landratsamts, sondern durch den BKPV erfolgen.
Neben den Klägerinnen wurden zahlreiche weitere Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und kommunale Zweckverbände dem BKPV zugewiesen, darunter auch die von den drei Gemeinden der VG gebildeten Schulverbände La. und De. Anlass war eine vom Bayerischen Obersten Rechnungshof (ORH) in einer Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (II95) und im Jahresbericht 2010, TNr. 16 S. 74 ff., abgegebene Empfehlung, Kommunen mit doppelter Haushaltsführung sowie Kommunen mit über 5.000 Einwohnern dem BKPV zuzuweisen. Der Bayerische Landtag ersuchte daraufhin mit Beschluss vom 9. Juni 2011 die Staatsregierung, die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunen und der Zweckverbände beim BKPV zu konzentrieren.
Im Rahmen ihrer Anhörung zu der beabsichtigten Zuweisung zum BKPV trugen die Klägerinnen vor, keine der drei Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft (VG) verfüge über eine kostenrechnende Einrichtung. Nur der Markt La. betreibe eine Kanalisation; die Wasserversorgung sei auf Zweckverbände übertragen. Die Überprüfung durch den BKPV zwinge fünf kommunale Körperschaften zu bedeutenden Mehrausgaben. Die Vorteile der Zuweisung lägen allein auf Seiten des Staates.
Mit gemeinsamem Bescheid vom 2. November 2012 wurden die Klägerinnen zu Mitgliedern des BKPV bestimmt (1.). Ziffer 1 werde mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam; diese erfolge nach Eintritt der Bestandskraft des Bescheids und nachdem der Markt La. bestandskräftig zum Mitglied des BKPV bestimmt worden sei (2.). In der Begründung wird unter Verweis auf die Anregung des ORH und das Ersuchen des Landtags ausgeführt, in einem ersten Schritt sollten die Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung, die Gemeinden über 5.000 Einwohner, die Verwaltungsgemeinschaften mit ihren Mitgliedsgemeinden, wenn mindestens eine Mitgliedsgemeinde bereits Mitglied im BKPV sei oder werde, die von einem Mitglied des BKPV mitverwalteten Zweckverbände sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung dem BKPV zugewiesen werden. Bei den Klägerinnen könne die Bestimmung der Mitgliedschaft erfolgen, da Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geböten (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG). Die Mitgliedsgemeinde La. werde mit gesondertem Bescheid zum Mitglied des BKPV bestimmt, da eine Zuweisung unabhängig von der Zugehörigkeit zur VG geboten sei; Gemeinden über 5.000 Einwohner seien nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG in der Regel dem BKPV zuzuweisen, da dort üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfielen, die nur mit vertieftem, spezialisiertem Sachverstand zu bewältigen seien. Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte seien ausschlaggebend für die Zuweisung der Mitgliedsgemeinden der VG zum BKPV. Die vielfachen Verschränkungen der Mitgliedsgemeinden mit der VG geböten es, aus Gründen der Prüfungsökonomie auch die VG selbst und in Folge auch die weiteren Mitgliedsgemeinden zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen. Mit der Neuregelung der Mitgliedschaft von Gemeinden und kommunalen Zusammenschlüssen im Jahr 1978 sei nach der Gesetzesbegründung von Anfang an angestrebt worden, dass bei einer VG und ihren Mitgliedsgemeinden jeweils nur ein Prüfungsorgan zuständig sein solle, entweder der BKPV oder die staatliche Rechnungsprüfungsstelle. Die VG nehme für die Mitgliedsgemeinden alle Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises wahr, bei den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises oblägen ihr die verwaltungsmäßige Vorbereitung und der verwaltungsmäßige Vollzug sowie die Besorgung der laufenden Verwaltungsangelegenheiten. Würde nur die Gemeinde, nicht aber die VG dem BKPV zugewiesen, so könne dieser keine Kassenprüfung durchführen, weil die Kassengeschäfte sowie die Prüfung der Kassensicherheit nicht Gegenstand der Prüfung bei der Gemeinde seien. Stelle der BKPV im Rahmen der Rechnungsprüfung Mängel im Bereich der Buchführung o. ä. fest, könnten diese nicht unmittelbar aufgegriffen, sondern müssten erst dem Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde mitgeteilt werden; dies führe zu zeitlichen Verzögerungen und zu zusätzlichem Prüfungsaufwand. Entsprechendes gelte für den Fall, dass Mängel bei der VG festgestellt würden, die sich im Rechnungswerk oder bei Sachverhalten auswirkten, die Gegenstand der Rechnungsprüfung bei der Gemeinde seien. Defizite in der Sachbearbeitung bei der VG wirkten sich regelmäßig bei allen Mitgliedsgemeinden aus; bei einheitlicher Prüfungszuständigkeit könne die Feststellung ohne zusätzlichen Prüfungsaufwand in die Berichte aller betroffenen Mitgliedsgemeinden aufgenommen werden. Bei unterschiedlichen Prüfungszuständigkeiten werde ggf. ein Sachverhalt mit hohem Prüfungsaufwand neu ermittelt, den das andere Prüfungsorgan bereits festgestellt habe. Unter Umständen werde eine fehlerhafte Sachbearbeitung nur bei einer Gemeinde festgestellt, obwohl alle Mitgliedsgemeinden einer VG davon betroffen seien. Zur Vermeidung von Mehrfachzuständigkeiten, ineffizienten Doppelprüfungen und erhöhtem Prüfungsaufwand sei es geboten, dass alle Mitgliedsgemeinden einer VG und die VG selbst demselben Prüfungsorgan zugewiesen seien. Da im vorliegenden Fall eine Mitgliedsgemeinde aufgrund des Umfangs und der Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte dem Prüfungsorgan BKPV angehören werde, seien auch die VG selbst und die weiteren Mitgliedsgemeinden dem BKPV zuzuweisen. Die vorgetragenen Argumente stünden einer Zuweisung nicht entgegen. Den Gemeinden sei gesetzlich kein Wahlrecht zwischen den in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorganen eingeräumt. Die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband entspreche dem Selbstverwaltungsrecht sogar eher als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle der Landratsämter stünden der Zuweisung ebensowenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit der Rechnungsprüfungsstelle und der Kommunalaufsicht. Die Prüfer des BKPV seien ebenfalls in ganz Bayern vor Ort präsent. Deren Prüfungen könnten in vielen Fällen zeitnäher erfolgen als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Der Zuweisung stehe auch nicht das Argument entgegen, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen sei kostengünstiger. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden anderweitige Vorteile gegenüber. Aufgrund des breiten Prüfungsspektrums und des spezialisierten Sachverstands sei es den Prüfern des BKPV eher möglich, auf Einsparpotenziale hinzuweisen; die zeitnahe Prüfung ermögliche es, Fehler zu korrigieren und Rückforderungen zu realisieren. Die ordnungsgemäße Prüfung werde also in der Regel zu einer Kompensation oder sogar Überkompensation der erhöhten Kosten führen. Es könne auch nicht dem Argument gefolgt werden, dass bei Schwankungen der Einwohnerzahl um die 5.000 Einwohner der Grund für die Zuweisung entfallen könnte; die Prüfungsgeschäfte änderten sich nicht grundlegend, wenn die Einwohnerzahl um wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen bestehe die gesetzliche Regelvermutung von 5.000 Einwohnern seit 1978 unverändert, obwohl die Prüfungsgeschäfte seitdem erheblich komplexer geworden seien.
Mit Bescheiden vom selben Tag wurden auch der Markt La. (Az. 4 BV 14.268) sowie - für den Fall der Wirksamkeit der Zuweisung der Klägerin zu 2) - die beiden Schulverbände La. (Az. 4 BV 14.262) und De. (Az. 4 BV.14.266) dem BKPV zugewiesen.
Gegen den Bescheid vom 2. November 2012 erhoben die Klägerinnen beim Verwaltungsgericht Regensburg jeweils gesondert Anfechtungsklage. Das Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei nicht erfüllt, da die Ausführungen den Bezug auf den konkreten Fall vermissen ließen. Insbesondere würden die gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliche Schwierigkeit sowie der Umfang der bei der Klägerin anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht erörtert, sondern ausschließlich Zweckmäßigkeitserwägungen reflektiert. Bei den Klägerinnen bestünden bisher weder Rückstände bei der überörtlichen Prüfung noch Anhaltspunkte dafür, dass eine regelmäßige Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle künftig nicht mehr gewährleistet sei; falls letzteres durch eine Überlastung mit sachfremden Aufgaben eintrete, sei es durch geeignete Maßnahmen abzustellen. Durch die Zuweisung entstünden den Klägerinnen höhere Kosten, die durch anderweitige Vorteile nicht kompensiert würden. Bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien an Gebühren pro Stunde 44 Euro je Prüfer und 30 Euro je Prüfungsgehilfe zu entrichten, beim BKPV im Jahr 2013 dagegen 63 Euro. Zusätzlich erhebe der BKPV nach Einwohnerzahl gestaffelte Mitgliedsbeiträge. Die geltend gemachten Zweckmäßigkeitserwägungen könnten eine mit zahlreichen Nachteilen verbundene Mitgliedschaft im BKPV nicht begründen. Die Mitgliedschaft einer Gemeinde in der VG sei kein nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliches Entscheidungskriterium. Nach dem Gesetzeswortlaut komme es auf die jeweiligen Prüfungsgeschäfte an und nicht auf die organisatorische Einbindung der betroffenen Körperschaft. Die Prüfungsökonomie könne nur als zusätzlicher Gesichtspunkt Beachtung finden und nicht als maßgebliches Kriterium herangezogen werden. Vorliegend würden insgesamt fünf Körperschaften dem BKPV nur deshalb zugewiesen, weil der mit ihnen in Rechtsbeziehung stehende Markt La. zum Mitglied bestimmt worden sei. Stattdessen sei im Rahmen der Entscheidungsfindung zu fragen, ob nicht richtigerweise trotz Erfüllung der Regelvermutung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG beim Markt La. von einer Zuweisung abzusehen sei. Andernfalls würden kleinere Gemeinden, die wegen ihrer einfachen Haushalte sonst typischerweise von den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen betreut würden, nur deswegen zu Mitgliedern im BKPV, weil sie zufälligerweise in Verwaltungsgemeinschaften mit anderen Gemeinden verbunden seien, die aus bestimmten Gründen dem BKPV zugewiesen seien. Nicht überzeugend sei das Argument, dass bei einer Prüfung von Verwaltungsgemeinschaften und ihren Mitgliedsgemeinden durch unterschiedliche Prüfungsorgane die bei der Rechnungsprüfung festgestellten Mängel nicht unmittelbar durch den Prüfungsverband aufgegriffen, sondern erst auf dem Umweg über die Rechtsaufsichtsbehörde und die staatliche Rechnungsprüfungsstelle untersucht werden könnten. Der nach Erkennen möglicher Fehler erforderliche Arbeitsaufwand falle unabhängig davon an, ob die weitere Bearbeitung bei dem Prüfungsorgan erfolge, das die Anzeichen zuerst entdeckt habe. Ein objektiver Mehraufwand sei dadurch, dass ein Prüfungsorgan die Überprüfung eines bestimmten Sachverhalts beim anderen anrege, nicht zu befürchten. Es könne davon ausgegangen werden, dass sowohl die vom BKPV als auch die von der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle durchgeführten Prüfungen jeweils vorhandene Mängel zuverlässig aufdeckten. Es sei nicht zutreffend, dass bei unterschiedlichen Zuständigkeiten ein Sachverhalt möglicherweise mit hohem Prüfungsaufwand neu ermittelt werde, obwohl er vom anderen Prüfungsorgan bereits festgestellt worden sei. Es sei nicht davon auszugehen, dass trotz des engen Kontakts zwischen den verschiedenen Körperschaften keinerlei Austausch über aufgetretene Probleme stattfinde. Andererseits sei eine enge Abstimmung zwischen Prüfungsorgan und Rechtsaufsichtsbehörde zur Mängelbeseitigung ohnehin erforderlich. Auch aus Sicht der Prüfungsökonomie gebe es somit keine zwingenden Gründe dafür, dass eine effiziente, lückenlose und qualitativ hochwertige Prüfung nur bei alleiniger Zuständigkeit des BKPV gesichert sei. Es sei auch fraglich, ob Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI bestimme, welche Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des Prüfungsverbands seien, verfassungsgemäß sei. Die Norm verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV. Der Gesetzgeber dürfe das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung, zu dem auch die finanzielle Autonomie gehöre, nicht derart einschränken, dass es innerlich ausgehöhlt werde. Die alleinige Verortung der Entscheidungsbefugnis über die Mitgliedschaft im BKPV im Kompetenzbereich des StMI greife in den Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ein und sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Es fehle hierfür an hinreichenden sachlichen Gründen und an der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Entscheidung über eine nicht bereits vom Gesetz angeordnete Mitgliedschaft im BKPV dürfe daher nur von der jeweils betroffenen Gemeinde selbst getroffen werden. Die von der überörtlichen Rechnungsprüfung zu kontrollierende Haushaltsführung gehöre zum Bereich der eigenen Angelegenheiten und unterfalle der Entscheidungsbefugnis der Kommunen. Zumindest die Wahl zwischen den bereits geschaffenen Prüfungsorganen müsse in ihre Verantwortung fallen. Die Belange des Staates erschöpften sich darin, eine ordnungsgemäße staatliche Überprüfung sicherzustellen. Es gebe keinen Grund, die Auswahl zwischen den rechtmäßig zur Verfügung stehenden Kontrollstellen auf den Staat zu verlagern. Der Vortrag des Beklagten, dass die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten Kommunalverband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht mehr entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle, sei nicht überzeugend. Der BKPV sei im Rahmen seiner Prüfungsaufgaben kein Organ der Selbstverwaltung. Die Finanzhoheit schütze die Gemeinden zwar nicht vor jeglicher finanzieller Belastung durch Zuweisung staatlicher Aufgaben, jedoch müssten insofern strenge gesetzliche Vorgaben eingehalten werden, wie sich in dem in Art. 83 Abs. 3 BV verankerten Konnexitätsprinzip zeige. Die Entscheidung zwischen aus gesetzlicher Sicht grundsätzlich alternativ zuständigen und sich primär in der Kostenfolge unterscheidenden Prüfungsorganen sei dem Bereich der eigenverantwortlichen Haushaltsführung der Gemeinde zuzuordnen. Der Beklagte könne sich durch die Zuweisung von Kommunen zum BKPV nicht teilweise der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben entledigen, ohne dass hierfür hinreichende Grenzen bestünden. Durch umfangreiche Anordnung von Mitgliedschaften nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG könnte sich der Beklagte eines Großteils seiner „eigenen“ Prüfungspflichten und der damit verbundenen Kosten entziehen. Das dem Art. 105 GO zugrunde liegende Nebeneinander der beiden Prüfungsorgane werde hierdurch nachträglich ausgehöhlt.
Der Beklagte beantragte Klageabweisung und trug vor, Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 PrVbG stünden mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in Einklang. Die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das überörtliche Prüfungsorgan frei zu wählen, würde den gesetzgeberischen Organisationsüberlegungen zuwiderlaufen; auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne eine solche Wahlmöglichkeit nicht abgeleitet werden. Dem Staat komme insoweit ein breites Organisationsermessen zu, das es ihm auch erlaube, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen, wie dies für den 1919 von kommunalen Körperschaften als „Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen“ gegründeten BKPV geschehen sei. Kriterien für die Zuweisung nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG seien die 5.000-Einwohnergrenze, Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte (z. B. Doppik-Kommunen) sowie prüfungsökonomische Gesichtspunkte (z. B. einheitliches Prüfungsorgan bei Verwaltungsgemeinschaften). Für eine Konzentration sämtlicher Kommunen beim BPKV sei eine Gesetzesänderung erforderlich. Die Zuweisung der Klägerinnen zum BPKV finde ihre Rechtfertigung bereits in der Zuweisung des Marktes La. und ergebe sich als Konsequenz daraus. Auch organisatorische Überlegungen könnten die Zuweisung zum Prüfungsverband rechtfertigen. Dies zeige insbesondere die Kassenprüfung. Die Kasse werde auch für die Mitgliedsgemeinden von der VG geführt; die kassenwirksamen Entscheidungen würden aber - jedenfalls im Rahmen der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises - bei der jeweiligen Mitgliedsgemeinde getroffen. Dies würde zu Doppelprüfungen führen; insgesamt wäre die Prüfung damit ineffizient und es entstünde ein Mehraufwand. Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Nähe zwischen überörtlicher Prüfung und beratender Rechtsaufsicht werde im Übrigen in der Fachliteratur zum Teil auch kritisch gesehen. Unabhängig davon rechtfertigten organisatorische Überlegungen die Zuweisung zum Prüfungsverband; Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG („besondere Rücksicht“) lasse dies zu. Auch die hohe Arbeitsbelastung der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt Regensburg spreche für eine Zuweisung der Klägerinnen zum Prüfungsverband. Die Kosten dafür seien nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich hinzunehmen, auch im Hinblick auf mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Es sei zudem geplant, die Kostensituation bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen, nachdem schon der ORH in seiner Prüfungsmitteilung die Prüfungsleistung für zu gering gehalten habe. Es sei davon auszugehen, dass sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern würden. Es sei bereits fraglich, ob die Bestimmung des Prüforgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung mit der Folge, dass eine Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage damit unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei. Wenn sogar die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen eine Angelegenheit der staatlichen Binnenorganisation sei, spreche viel dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die keine der Rechtsaufsicht vergleichbaren Anordnungs- und Zwangsbefugnisse habe; jedenfalls liege kein unzulässiger Eingriff vor. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit würden nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen Hinweise zur Stärkung der Finanzautonomie zu geben. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellungen durch die Kommune nicht erzwingen; deren Eigenverantwortlichkeit werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob, in welchem Umfang und in welcher Weise ein Tätigwerden veranlasst sei. Die Heranziehung der kommunalen Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle ebenfalls keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar; die Finanzausstattung der Kommunen werde angesichts der Gebührensätze des BKPV und eines in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht in Frage gestellt. Die körperschaftliche Struktur des BKPV biete seinen Mitgliedern Möglichkeiten, gezielt Qualitätsverbesserungen ihrer Verwaltungen durch Prüfung und Beratung anzustoßen.
Mit Beschluss vom 10. September 2013 wurde der BKPV zum Verfahren beigeladen.
Mit Urteilen vom 20. November 2013 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klagen ab. Sie seien als Anfechtungsklagen zulässig, da der Zuweisungsbescheid einen Verwaltungsakt in Form eines außenwirksamen Organisationsakts darstelle, durch den die Klägerinnen als eigenständige Körperschaften gegen ihren Willen Mitglieder im BKPV mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten würden; ihnen werde damit eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Die Klagen seien aber unbegründet, da der Bescheid vom 2. November 2012 rechtmäßig sei. Die für die Zuweisung an den BKPV maßgeblichen Rechtsnormen seien nicht verfassungswidrig. Art. 105 GO sehe in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benenne zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Kassen- und Rechnungsprüfung könne darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt bzw. diese beauftragt werde, sich intensiv mit der Finanzsituation der Kommune zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen Grundlage für aufsichtliches Einschreiten sein könnten. Bei Bejahung eines Eingriffs werde jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Dabei stehe dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen ziele auf ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Die Aufteilung der Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane, bei der tendenziell auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts abgestellt werde, und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien verstießen weder gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Aus Art. 28 Abs. 2 GG lasse sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich staatlicher Behördenzuständigkeiten entnehmen. Vorliegend gehe es nur um Änderungen in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans; der Prüfungsturnus, die Prüfungsgegenstände, die Art der Prüfung und die Prüfungsmaßstäbe würden dabei nicht geändert. Soweit dennoch Veränderungen einträten, beruhten diese nur auf einer unterschiedlichen Prüfungspraxis des BKPV im Vergleich zu den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden mit (an einem bestimmten Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen seien, begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Schwellenwert von 5.000 Einwohnern sei auch in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten; er bilde ein geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzuwendenden Standard zu umschreiben. Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft der Gemeinde im BKPV vorsehe, begegne diese unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zur sog. Zwangsmitgliedschaft in öffentlichrechtlichen Verbänden keinen Bedenken. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen sei eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates. In der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband sei ein milderer Eingriff zu sehen als in der Wahrnehmung von Aufgaben durch den Staat. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlichrechtlichen Verbänden seien nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten stehe der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim BKPV ein Mehr an Gegenleistungen entspreche, sei schwer auszumachen. Es sei nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornehme, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der BKPV erhalte neben Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine Zuweisung des Staates. Selbst wenn unterstellt würde, dass den Kommunen aufgrund zusätzlicher Kosten ein Kostenerstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften zustehe, hänge davon nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls halte sich ein Mehr an Kosten für die dem BKPV zugewiesenen Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung. Die maßgeblichen Normen des Prüfungsverbandsgesetzes seien eine taugliche Rechtsgrundlage auch für eine großflächige Zuweisung im Rahmen eines Reformvorhabens; ein Reformgesetz sei für die gegenwärtigen Reformschritte nicht erforderlich. Die Zuweisungen an den BKPV seien in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt sei formell rechtmäßig; dem Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren erfolgten Ergänzung und Vertiefung genügt. Der Beklagte habe die Klägerinnen gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG als Mitglieder des BKPV bestimmen dürfen. Diese Entscheidung stehe im Organisationsermessen des Beklagten. Bei der Bestimmung der Mitgliedschaft sei gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besonders Rücksicht zu nehmen. Diese Ermessensfaktoren seien nicht abschließend; weitere -wie z. B. die Prüfungsökonomie - könnten in die Entscheidung einbezogen werden. Die Zuweisungsentscheidungen seien hiernach nicht zu beanstanden. Aus den Gesetzesmaterialien (LT-Drucks. 8/5706 S. 26; Niederschrift der 96. Sitzung des Ausschusses für den Staatshaushalt und Finanzfragen vom 9.11.1977, S. 1-19) ergebe sich, dass der Gesetzgeber die Problematik der Zuweisung von Verwaltungsgemeinschaften bzw. deren Mitgliedsgemeinden, wenn eine der Gemeinden über 5.000 Einwohner aufweise, erkannt und erörtert habe. Dabei sei davon ausgegangen worden, dass das Gesetz im Hinblick auf eine angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit auch eine Zuweisungsmöglichkeit für Verwaltungsgemeinschaften und Kommunen unter 5.000 Einwohner erlaube (wenn nicht sogar gebiete), sofern eine Mitgliedsgemeinde mehr als 5.000 Einwohner aufweise. Gegenstand der Diskussion sei gewesen, ob dies politisch so gewollt sei; freilich sei es bei der Gesetzesformulierung geblieben. Deshalb könne die Formulierung „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ dahingehend ausgelegt werden, dass sie sich nicht nur auf die Prüfungsgeschäfte bei der einzelnen kommunalen Körperschaft beziehe, sondern auf die Prüfungsgeschäfte bei der Gesamtheit der Verbundkörperschaften, also auf das Mitglied des BKPV und die akzessorischen kommunalen Körperschaften (VG, weitere Mitgliedsgemeinden, mitverwaltete Zweck- und Schulverbände). Sei eine der Verbundkörperschaften Mitglied im Prüfungsverband, seien bereits ihre Prüfungsgeschäfte vom Umfang und Schwierigkeitsgrad her von Relevanz. Sehe man sie in der Gesamtschau mit den hinzutretenden Prüfungsgeschäften bei den akzessorischen Körperschaften, nähmen Umfang und Schwierigkeit und damit das Gewicht dieser Ermessensgesichtspunkte zu. Die rechtliche Bewertung ändere sich nicht, wenn nur auf den Umfang und die Schwierigkeit der Prüfung bei der einzelnen Kommune abgestellt und in einem weiteren Ermessensfaktor die Prüfungsökonomie berücksichtigt werde. Der Beklagte habe nachvollziehbar dargelegt, dass die einheitliche Prüfungszuständigkeit für sämtliche Verbundkörperschaften zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfung beitrage, beispielsweise im Hinblick auf die Kassenführung durch die VG. Die Kasse werde auch für die Mitgliedsgemeinden von der VG geführt. Die kassenwirksamen Entscheidungen würden aber - jedenfalls im Rahmen der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises - bei der jeweiligen Mitgliedsgemeinde getroffen. Bei der Zuständigkeit von unterschiedlichen Prüfungsorganen komme es zumindest zu Erschwernissen beim Abgleich der vorliegenden Daten mit dem Bestand der Kasse. Die einheitliche Prüfungszuständigkeit führe zur Vermeidung von Doppelprüfungen.
Gegen diese Urteile haben die Klägerinnen die vom Verwaltungsgericht jeweils wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Sie beantragen,
unter Abänderung der Urteile des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.
Zur Begründung wurde das bisherige Vorbringen wiederholt und vertieft. Art. 3 PrVbG genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eingriffsnormen, da dessen undifferenzierte Vorgaben dem StMI einen praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen eröffneten. Nachvollziehbare, eindeutige und verbindliche Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen eine Zuweisung erfolgen dürfe, kenne das Gesetz nicht. Stattdessen werde die Entscheidung in das Gutdünken des StMI gestellt. Den gesetzlichen Regelungen lasse sich schon nicht entnehmen, anhand welcher Kriterien sich der Umfang bzw. die Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte bemesse. Es bleibe unklar, welche Maßstäbe insoweit anzulegen seien und ab welcher Art von Prüfungspositionen die Schwelle zwischen verschiedenen „Schwierigkeitsgraden“ überschritten sei. Nicht hinreichend definiert sei auch, was unter den Begriff „anfallende Prüfungsgeschäfte“ zu fassen sei. Insoweit sei nicht auf die Prüfungsgeschäfte aller Körperschaften unter dem „Dach“ einer Verwaltungsgemeinschaft oder eines Zweckverbands abzustellen, sondern nur auf diejenigen bei der jeweiligen Körperschaft selbst. Auch die Anforderung, das StMI habe „besondere Rücksicht“ zu nehmen, sei bei weitem zu allgemein. Ob das bloße Abstellen auf die Einwohnerzahl in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein geeignetes Kriterium darstelle, sei zweifelhaft. Die insoweit vom Verwaltungsgericht angeführten Beispiele eigneten sich nicht als Ansatzpunkt, weil sie Regelungen beträfen, bei denen die Einwohnerzahl tatsächlich das maßgebliche Kriterium sein könne, z. B. bei der Zahl der Gemeinderatsmitglieder. Dagegen komme der Einwohnerzahl in Bezug auf die haushaltsbezogenen Prüfungsgeschäfte nur sehr begrenzte Bedeutung zu. So gebe es kleinere Kommunen mit zahlreichen Kommunalunternehmen, deren Prüfung bei weitem umfangreicher sei als bei größeren Gemeinden, die kaum kostenrechnende Einrichtungen betrieben. Auch die Frage, ob ein Haushalt doppisch oder kameralistisch geführt werde, habe maßgebliche Auswirkungen. Es fehle an jeglicher Konkretisierung, wann bzw. über welchen Zeitraum das 5000-Einwohner-Kriterium erfüllt sein müsse; aus der Regelung sei nicht ersichtlich, wann der maßgebliche Zeitpunkt für die diesbezügliche Prüfung vor einer etwaigen Zuweisungsentscheidung sein solle. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG verstießen auch gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht und das Willkürverbot. Dass die Anordnung einer generellen überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliege, begründe noch nicht die Rechtmäßigkeit einzelner Zuweisungen an den BKPV im Sinne einer Zwangsmitgliedschaft. Während eine kommunale Körperschaft bei einer Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle lediglich hinnehmen müsse, von einem anderen Rechtsträger in Bezug auf die Finanzhoheit kontrolliert zu werden, müsse sie bei einer Zuweisung zum BKPV zusätzlich zwingend diesem Verband beitreten. Darin liege kein milderer, sondern ein stärkerer Rechtseingriff als bei einer Aufgabenwahrnehmung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Aufgrund der notwendigen Unabhängigkeit der Prüfer werde eine Kontrolle durch den BKPV nicht als weniger einschneidend empfunden. Auch mitgliedschaftlich seien die Einflussmöglichkeiten der Kommunen auf den BKPV aufgrund der Vielzahl der Mitglieder und der eindeutigen gesetzlichen Vorgaben bestenfalls marginal. In der Praxis stützten sich die Aufsichtsbehörden in der Regel auf die Ergebnisse der Rechnungsprüfung durch das Prüfungsorgan. Die faktische Bedeutung der Rechnungsprüfung im Bereich der Kommunalaufsicht sei mithin weit größer, als dies der Gesetzeswortlaut nahelege. Die Rechnungsprüfung habe es in der Hand, die Meinungsbildung der Aufsichtsbehörde von Anfang an maßgeblich zu beeinflussen. Die Regelung in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI über die Mitgliedschaft im Prüfungsverband bestimme, greife zu weitgehend in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. Zur finanziellen Autonomie müsse auch das Recht gezählt werden, nur insoweit durch staatliche oder anderweitige Kontrollen beeinträchtigt zu werden, wie dies aus anerkennenswerten Gründen unbedingt erforderlich sei. Dem widerspreche es, wenn dem StMI ohne nachprüfbare Voraussetzungen die Möglichkeit eingeräumt werde, faktisch frei über eine mit weiteren Nachteilen verbundene Zuordnung der Gemeinden zum BKPV zu bestimmen. Das Interesse des Staates an der überörtlichen Rechnungsprüfung erschöpfe sich in der Schaffung und Ausgestaltung der hierfür zuständigen Institutionen; welches der von ihm selbst geschaffenen Organe die Prüfung bei der einzelnen Gemeinde letztlich durchführe, berühre den Kreis schützenswerter staatlicher Interessen nicht mehr. Unabhängig von der Verfassungswidrigkeit der genannten Normen könne von einem Konsens dahingehend, dass eine generelle Umschichtung des Großteils der Gemeinden zum BKPV notwendig sei, entgegen den Aussagen des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Um rein politische Forderungen handle es sich auch bei den Aussagen des ORH, der apodiktisch ohne Diskussion von Alternativen die gänzliche oder weitgehende Zerschlagung der staatlichen Rechnungsprüfung und die vollumfängliche Übertragung auf den BKPV anstrebe. Es sei durchaus zweifelhaft, ob die in Art. 105 GO angelegte Koexistenz zweier Prüfungsorgane diesen „Reformkurs“ tatsächlich tragen könne. Eine faktische Reduzierung der staatlichen Rechnungsprüfung bis zur Bedeutungslosigkeit sei jedenfalls nicht mehr vom Gesetzeswortlaut gedeckt. Der Zuweisung an den BKPV stehe auch entgegen, dass die Klägerinnen durch sie bedeutend höheren Kosten ausgesetzt wären, denen keine Kompensation gegenüber stünde. Ob auch die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zukünftig angehoben würden, sei völlig ungewiss und ändere nichts daran, dass die Klägerinnen aktuell von den höheren Kosten beim BKPV betroffen wären. Die pauschale Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Mehrkosten würden sich in einer vertretbaren Größenordnung halten, sei unzutreffend. Schon in Bezug auf die reinen Stundensätze lägen die Gebühren beim BKPV um mindestens 43% höher als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Hinzu kämen weitere Kostenpunkte nach § 5 der Haushaltssatzung des BKPV sowie Mitgliedsbeiträge. Diese beträchtlichen Mehrkosten hätten erhebliche Beeinträchtigungen für den Haushalt der Klägerin zur Folge. Gegenleistungen stünden dem nicht gegenüber, da die Aufgabenzuweisung für den BKPV in Art. 2 Abs. 1 bis 4 PrVbG in den maßgeblichen Teilen derjenigen für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen in § 9 KommHV entspreche. Die zuverlässige und rechtzeitige Aufdeckung von Einsparpotenzialen sei durch die kompetente Prüfung bei der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ebenfalls gewährleistet. Zudem müssten sich bei einer Zuweisung die Prüfer des BKPV zunächst umfassend in den Haushalt der Klägerin einarbeiten. Eine Ortskenntnis, wie sie die Prüfer des zuständigen Landratsamts hätten, bestehe beim BKPV nicht, wie sich an dessen vergleichsweise zentralistischer Struktur und den oftmals sehr umfangreichen abgerechneten Dienstreisen seiner Prüfer zeige. Gerade bei kleineren Körperschaften wie den Klägerinnen sei die Kenntnis lokaler Besonderheiten ein entscheidender Aspekt. Aus der jahrzehntelangen erfolgreichen Zusammenarbeit der Klägerinnen mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle und der Rechtsaufsicht erwüchsen besondere Vorteile, die durch die vermeintlich größere Spezialisierung der Prüfer des BKPV nicht kompensiert werden könnten. Es gebe ohnehin keine Anhaltspunkte dafür, dass beim BKPV ein überlegener Sachverstand vorgehalten werde. Während der ständig wechselnd eingesetzte Mitarbeiterstab des BKPV nur über generelle Entwicklungen der bayerischen Kommunen Kenntnis haben könne, erwachse beim örtlich zuständigen Landratsamt über die Jahre zwangsläufig ein umfassendes Wissen in Bezug auf die jeweilige Körperschaft. Die Kooperation zwischen Kommunalaufsicht und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle unter dem gemeinsamen Dach des Landratsamtes habe erhebliche Synergieeffekte zur Folge. Die Klägerinnen hätten nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG nicht zum Mitglied des BKPV bestimmt werden dürfen; dem stünden der nur geringe Umfang und die mindere Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte entgegen. Es gebe keine Haushaltspositionen, die vertiefte oder schwierige Prüfungen erforderten. In einer Situation, in der nur eine von sechs Körperschaften die 5000-Einwohner-Grenze überschreite, dürften nicht sämtliche Verbände und Mitgliedsgemeinden ebenfalls zu Mitgliedern des Prüfungsverbands bestimmt werden, ohne dass sie selbst ansatzweise die maßgeblichen Kriterien erfüllten. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Prüfungsökonomie überhaupt als ein dem Umfang und der Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte gleichgestelltes Entscheidungskriterium gelten könne. In Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG werde nicht zwischen Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder Zweckverbänden unterschieden und auch nicht nach der jeweiligen organisatorischen Einbindung gefragt. Das Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung zeige, dass der Gesetzgeber nur die Prüfungsgeschäfte selbst als maßgebliche Entscheidungsgrundlage angesehen habe. Mit dem in Art. 3 Abs. 3 PrVbG verwendeten Begriff der „anfallenden Prüfungsgeschäfte“ könnten nur die Prüfungsgeschäfte bei der jeweiligen kommunalen Körperschaft selbst gemeint sein. Es sei auch nicht richtig, dass eine einheitliche Zuweisung aller Körperschaften an den BKPV zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfungen und zur Vermeidung von Doppelprüfungen beitragen würde. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass dem BKPV oder der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle die Rechnungs- oder Kassenprüfung bei einer zur VG gehörenden Körperschaft unmöglich würde, weil auf prüfungsrelevante Informationen kein Zugriff bestünde. Die angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit könne auch dadurch erreicht werden, dass alle Verbundkörperschaften einschließlich der Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern weiterhin der staatlichen Rechnungsprüfung unterfielen. Dadurch werde sogar eine beschleunigte Abstimmung mit der Rechtsaufsicht ermöglicht.
Der Beklagte beantragte jeweils,
die Berufungen zurückzuweisen.
Mit Bescheiden vom 2. November 2012 seien landesweit 241 Körperschaften zu Mit- gliedern im BKPV bestimmt worden, von denen 66 dagegen Klage erhoben hätten. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und 6, Abs. 3 PrVbG entsprächen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot; die Notwendigkeit der Auslegung der Begriffe „anfallende Prüfungsgeschäfte“ und „Umfang und Schwierigkeit“ ändere daran nichts. Von einem praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen könne danach keine Rede sein. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht das einzige Entscheidungskriterium; angesichts des Normzwecks seien alle im Rahmen des Organisationsermessens zu berücksichtigenden Umstände ein zulässiges Kriterium. Bisher seien einschließlich der am 2. November 2012 ergangenen Zuweisungsentscheidungen erst 722 von insgesamt 2.031 kreisangehörigen Gemeinden, 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften und 759 von 1.501 Schulund Zweckverbänden Mitglieder des BKPV; damit habe das StMl die nach gegenwärtiger Gesetzeslage bestehenden Möglichkeiten ausgeschöpft. Gegen die Zwangsmitgliedschaft im BKPV bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch die getroffenen Einzelentscheidungen seien rechtmäßig. Die Zuweisungen seien nicht pauschal erfolgt, sondern nach sorgfältiger Prüfung der jeweiligen Rechtsgrundlagen. Dabei seien u. a. alle 61 doppisch buchenden kommunalen Körperschaften dem BKPV zugewiesen worden. Hinsichtlich des Kostenarguments sei darauf hinzuweisen, dass schon in der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 8/5706) zum Ausdruck komme, dass die angestrebte vertiefte Prüfung insgesamt höhere Ausgaben erwarten lasse. Dem stehe gegenüber, dass eine gute Prüfung sich wegen der durch sie ermöglichten Korrekturen selbst trage. Sowohl der BKPV als auch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien gesetzlich gehalten, kostendeckend zu arbeiten. Aufgrund einer Neukalkulation würden bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen demnächst die Stundensätze für Prüfer auf 54 Euro und für Prüfungsgehilfen auf 41 Euro erhöht. Die unterschiedliche Höhe der Gebühren (beim BKPV ergänzt durch Mitgliedsbeiträge) resultiere aus der unterschiedlichen Organisation der beiden Prüfungseinrichtungen. Die praktische Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeige, dass die Durchführung der überörtlichen Rechnungsprüfung durch den BKPV zu keinen Schwierigkeiten geführt habe. Es würden möglichst ortsnah wohnende Prüfer eingesetzt; dies gewährleiste eine unabhängige und zugleich von örtlichen Kenntnissen geprägte Prüfung. Auch wenn die Prüfer der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle noch ortsnäher seien und die zu prüfenden Sachverhalte und die handelnden Personen besser kennten, ersetze dies nicht die bei komplexen Sachverhalten erforderlichen Fachkenntnisse, die der „Einzelkämpfer“ am Landratsamt nicht haben könne. Zudem sei eine allzu große persönliche Vertrautheit für die notwendige Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht immer förderlich. Die in der Berufungsbegründung vorgetragene „jahrzehntelange erfolgreiche Zusammenarbeit“ zwischen den Klägerinnen und der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle sei nicht nachvollziehbar angesichts der Tatsache, dass 18 bis 19 Jahre lang keine Rechnungsprüfung stattgefunden habe. Das Konnexitätsprinzip (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 BV) sei durch die Zuweisung nicht berührt, da hierdurch auf die Aufgaben der kommunalen Körperschaften nicht eingewirkt werde; der Aufgabenbestand und die Anforderungen an die Aufgabenerfüllung blieben unverändert. Zudem bestehe nach Art. 83 Abs. 3 Satz 2 BV eine Ausgleichspflicht nur bei einer wesentlichen Mehrbelastung, die hier nicht vorliege. Bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern liege nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein Regelfall vor, so dass nach der Struktur der Rechtsnorm eine Zuweisung zwingend erfolgen müsse und nur im Ausnahmefall ein Ermessen des StMl bestehe. Nach anderer Lesart sei die Norm als intendierte Ermessensvorschrift entsprechend einer Soll-Regelung zu verstehen. ln beiden Auslegungen komme es darauf an festzustellen, ob ein Regelfall vorliege, wobei dies gerichtlich voll überprüfbar sei. Die Normierung eines Regel-AusnahmeVerhältnisses führe zu einer Umkehr der Darlegungs- und Beweislast, so dass die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, entsprechende Umstände vorzutragen habe. ln der 5.000-Einwohner-Grenze liege ein sachgerechtes Kriterium, weil sich daraus Rückschlüsse auf die üblicherweise zu bewältigenden Aufgaben ergäben. Ab der gleichen Grenze seien Bürgermeister in der Regel Beamte auf Zeit (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 GO); dies sei ein Indiz dafür, dass die Gemeinde eine Größenordnung erreicht habe, bei der die Aufgaben nicht mehr „nebenbei“ erledigt werden könnten. Bei Gemeinden, deren Einwohnerzahl zum Stichtag 21.12.2006 über 5.000 Einwohnern gelegen, sich mittlerweile aber auf unter 5.000 Einwohner verringert habe, sei von einer Zuweisung vorläufig grundsätzlich abgesehen worden. Dass eine Gemeinde mit über 5.000 Einwohnern Mitglied in einer VG sei, könne kein Ausnahmekriterium sein, weil dann die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen auch für solche Gemeinden mit umfangreichem und schwierigem Prüfungsstoff zuständig wären. Um den gezielten Aufbau spezifischen Sachverstands beim BKPV zu ermöglichen, seien ihm auch die kommunalen Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung zugewiesen worden. Hinsichtlich der Verwaltungsgemeinschaften ergebe sich aus den Gesetzgebungsmaterialien eindeutig, dass der Gesetzgeber eine einheitliche Prüfungszuständigkeit für die VG und deren Mitgliedsgemeinden habe erreichen wollen. Tatsächlich seien auch in der Vergangenheit - mit einer (mittlerweile bereinigten) Ausnahme - nur Verwaltungsgemeinschaften mit allen ihren Mitgliedsgemeinden dem jeweils zuständigen Prüfungsorgan zugewiesen worden. Da eine VG, der eine Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern angehöre, nach Art. 4 Abs. 2 VGemO deren Aufgaben im eigenen Wirkungskreis als Behörde der Mitgliedsgemeinde nach deren Weisung ausführe, hätten Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte zwangsläufig das gleiche Niveau wie bei der betreffenden Gemeinde. Denn die Anordnung der Aufgabenerfüllung („Weisung“) und deren Durchführung könnten nur als einheitlicher Vorgang bewertet und geprüft werden. Das Verhältnis zwischen Gemeinde und VG sei nicht anders als bei einer Einheitsgemeinde das Verhältnis zwischen Bürgermeister und Verwaltung. Auch hinsichtlich der Zuweisung von Mitgliedsgemeinden mit unter 5.000 Einwohnern sei auf die Gesetzesmaterialien und die bisherige Praxis hinzuweisen. Mitgliedsgemeinden seien mit der VG bei der Aufgabenerfüllung in vielerlei Hinsicht verbunden. Weisung und Ausführung gehörten hier ebenso zusammen wie zahlungsbegründende Vorgänge und Zahlung. Das Ziel, eine reibungslose und effiziente überörtliche Prüfung sicherzustellen, wiege so schwer, dass die Ermessensentscheidung trotz der gerade bei kleineren Gemeinden besonders ins Gewicht fallenden Kosten zugunsten einer Zuweisung zum BKPV ausfalle. Die zusätzlichen Kosten seien nicht so hoch, dass sie den Gewinn durch eine effiziente Finanzkontrolle überwögen. Bei einer Gesamtbetrachtung der VG einschließlich ihrer Mitgliedsgemeinden sprächen auch Umfang und Schwierigkeit der dann insgesamt anfallenden Prüfungsgeschäfte für eine Zuweisung zum BKPV.
Mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Mai 2014 wurden die Berufungsverfahren der Klägerinnen zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.
Die Berufungen der Klägerinnen gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 haben keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen gegen den Bescheid vom 2. November 2012 zu Recht abgewiesen.
I.
Die gegen die Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) erhobenen Anfechtungsklagen (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) sind zulässig. Die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern (StMI - nunmehr StMIBV) in Bescheidsform erlassenen Verfügungen, mit denen die Klägerinnen zu Mitgliedern des BKPV bestimmt wurden, stellen statusbegründende Einzelfallregelungen im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dar, die gegenüber den Klägerinnen ebenso wie gegenüber dem nach § 65 Abs. 2 VwGO beigeladenen BKPV unmittelbare Rechtswirkung entfalten. Dass die Mitgliedschaftsbestimmungen nicht schon mit Erlass des Bescheids wirksam werden, sondern - wie typischerweise bei verwaltungsinternen Organisationsakten - erst mit der Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung oder zu einem dort bestimmten anderen Zeitpunkt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 des G. über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband v. 24.4.1978, GVBl S. 131, 139, zuletzt geändert mit G. v. 20.12.2011, GVBl S. 689 - PrVbG), steht der Qualifizierung als Verwaltungsakte nicht entgegen (a. A. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Art. 105 Erl. 4.2). Denn die genannte Vorschrift legt nur fest, ab wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll („innere Wirksamkeit“); sie ändert demnach nichts daran, dass die - den Verwaltungsakt kennzeichnende - Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten („äußere Wirksamkeit“) nach Art. 43 Abs. 1 Satz BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 164 ff.).
Die Klägerinnen sind auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die Klägerinnen zu 1 und 3 machen geltend, durch die angegriffenen Zuweisungen in ihrem verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. II Abs. 2 BV) verletzt zu sein. Zwar können sich Gemeinden und Gemeindeverbände nicht gegen bloße Zuständigkeitsänderungen innerhalb der staatlichen Aufsicht zur Wehr setzen, wenn dadurch die Reichweite der Aufsicht nicht erweitert wird (BVerfG, B. v. 21.6.1988 - 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 - BVerfGE 78, 331/340 ff. = NVwZ 1989, 45). Die angeordnete Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die daraus kraft Gesetzes folgende Beitrags- und Gebührenpflicht berührt aber die kommunale Organisations- und Finanzhoheit, so dass insoweit eine Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheint. Ob sich auch die Klägerin zu 2 als eine aus mehreren Gemeinden gebildete VG auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht berufen kann, bedarf hier keiner näheren Prüfung. Denn unabhängig von einem daraus abzuleitenden verfassungsunmittelbaren Abwehranspruch kann sie sich jedenfalls auf das Nichtvorliegen der in Art. 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Anordnung einer Mitgliedschaft im BKPV berufen, da auch diese einfachgesetzlichen Bestimmungen den von der Zuweisungsentscheidung unmittelbar betroffenen kommunalen Körperschaften eine eigene wehrfähige Rechtsposition vermitteln (a. A. Hölzl/Hien/Huber, a. a. O.).
II.
Die Anfechtungsklagen sind aber unbegründet, da die im angegriffenen Bescheid des StMI vom 2. November 2012 enthaltenen Zuweisungen zum BKPV nicht rechtswidrig sind und die Klägerinnen daher nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die angefochtenen Verwaltungsakte sind formell rechtmäßig ergangen. Die Zuständigkeit des StMI ergab sich aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG. Die Klägerinnen wurden ebenso wie der BKPV zu den beabsichtigten Zuweisungen vorher gehört (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 3 Abs. 3 Satz 5 PrVbG). Inwieweit auch die kommunalen Spitzenverbände angehört wurden, kann hier offen bleiben, da es sich trotz der großen Zahl ähnlicher Einzelbescheide um keine „allgemeine Regelung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 PrVbG handelte. Den angegriffenen Verwaltungsakten war auch gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG eine einzelfallbezogene Begründung beigefügt. Ob die darin genannten Gründe für die nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 PrVbG getroffenen Ermessensentscheidungen ausreichend waren, bedarf an dieser Stelle keiner Prüfung. Die Tragfähigkeit der Begründung ist keine Frage des verfahrensrechtlichen Begründungserfordernisses, sondern allein der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (BVerwG, U. v. 29.09.1998 - 1 C 8/96 - NJW 1999, 303; BayVGH, U. v. 25.7.2013 - 4 B 13.727 - BayVBl 2014, 210 m. w. N.).
2. Der angegriffene Bescheid ist auch in materiellrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die den Zuweisungsentscheidungen zugrunde gelegten Rechtsnormen sind verfassungsgemäß (a); ihre Handhabung durch das StMI in Bezug auf die Klägerinnen lässt keine Rechtsfehler erkennen (b).
a) Die Vorschriften, nach denen die Gemeinden und ihre rechtlich selbstständigen Zusammenschlüsse einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung unterliegen, sind mit dem Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung vereinbar (aa). Das Gleiche gilt für die gesetzliche Ermächtigung, diese Prüfungsaufgabe durch einen ministeriellen Einzelakt auf den BKPV zu übertragen, indem Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen ihren Willen zu dessen Mitgliedern bestimmt werden können (bb).
aa) An der grundsätzlichen Zulässigkeit einer obligatorischen überörtlichen Finanzkontrolle der Gemeinden und gemeindlichen Verbandskörperschaften (Art. 105 f. GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG) bestehen keine Zweifel.
Der an eine Behörde des Freistaats Bayern (staatliche Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts) oder an einen anderen externen Hoheitsträger (BKPV, § 1 Abs. 1 PrVbG) erteilte gesetzliche Prüfungsauftrag dürfte zwar, soweit er die betroffenen Gemeinden zur Duldung und zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 105, 106 Abs. 6 GO), das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG und Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierte Selbstverwaltungsrecht berühren, das im Rahmen der Finanzhoheit auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und die selbstständige Verwaltung des Gemeindevermögens (Art. 12 Abs. 2 Satz 1, Art. 83 Abs. 1 BV) umfasst (offen gelassen in BVerfG, B. v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 -BVerfGE 127, 165 Rn. 119 = NVwZ 2010, 1549). Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie besteht jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV), so dass gesetzlich normierte Prüfungsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zulässig sind, wenn sie einem legitimen öffentlichen Interesse dienen und die kommunalen Befugnisse zur Finanzplanung und Haushaltsführung nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen (vgl. auch SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf. 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057).
Eine über die fortlaufende innergemeindliche Selbstkontrolle (Art. 103 f. GO) hinausgehende externe Rechnungs- und Kassenprüfung, die insbesondere die Einhaltung der Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung zum Gegenstand hat (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO), liegt im Interesse der Allgemeinheit an einem effizienten Einsatz öffentlicher Finanzmittel (vgl. Müller, NVwZ 1993, 334 ff.; Wallmann, DVBl 2000, 1185/1186; Albers in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 37 Rn. 6 m. w. N.). Da die Organe der überörtlichen Finanzkontrolle bei festgestellten Mängeln über keine eigenen Korrektur- oder Sanktionsinstrumente verfügen, sondern allenfalls die Rechtsaufsichtsbehörden informieren können (vgl. BGH, U. v. 5.6.2008 - III ZR 225/07 - BGHZ 177, 37 Rn. 16 = NVwZ-RR 2008, 671 m. w. N.), kann ihre Prüfungstätigkeit nicht als schwerwiegender oder gar unzumutbarer Eingriff in die finanzwirtschaftliche Handlungsfreiheit der Gemeinden angesehen werden. Auch die mit den Prüfungsfeststellungen und etwaigen Verbesserungsvorschlägen verbundene faktische Einflussnahme auf das Entscheidungsverhalten der örtlichen Funktionsträger stellt keine unverhältnismäßige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung dar (Wallmann, a. a. O., 1188 f.; a. A. Wieland, DVBl 1999, 1470/1473). Als eine spezielle Form der staatlich organisierten Aufsicht über die Kommunen kann die überörtliche Finanzkontrolle - im Unterschied zur örtlichen Rechnungsprüfung (Art. 103 f. GO) - nach heutigem Verständnis auch nicht (mehr) als eine originäre Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angesehen werden, die nur von den Gemeinden selbst oder von einer aus Kommunen gebildeten Verbandskörperschaft (wie dem BKPV) erfüllt werden dürfte (so aber Wieland, a. a. O., 1475 ff.). Solange die Einschätzungsprärogative der einzelnen Gemeinden hinsichtlich der Aufgaben- und Mittelauswahl gewahrt bleibt und die Berichte des überörtlichen Prüfungsorgans lediglich feststellenden und empfehlenden Charakter haben, ohne sich zu einer - in Selbstverwaltungsangelegenheiten unzulässigen - „Einmischungsaufsicht“ zu entwickeln (vgl. dazu BVerfG, B. v. 21.6.1988 - BVerfGE 78, 331/341 = NVwZ 1989, 45), ist daher gegen diese externe Prüfung, deren Ergebnisse primär den Kommunen zugute kommen, von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (ebenso Albers, a. a. O., Rn. 6 und 41 ff.).
bb) Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass neben den bereits unmittelbar kraft Gesetzes zu Mitgliedern des BKPV erklärten kreisfreien Städten, Großen Kreisstädten, Landkreisen und Bezirken (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 PrVbG) die gesetzliche Möglichkeit geschaffen wurde, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften vom StMI im Einzelfall zu Prüfungsverbandsmitgliedern zu bestimmen (Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG). Eine solche Zwangsmitgliedschaft stellt weder einen Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar (1), noch unterliegt sie einem förmlichen Gesetzesvorbehalt (2). Die für die Zuweisung zum BKPV normierten gesetzlichen Voraussetzungen genügen im Übrigen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen (3) und können auch ihrem Inhalt nach nicht als sachwidrig angesehen werden (4).
(1) In der Bestimmung einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV liegt kein unzulässiger Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organisations- und Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV).
Zur gemeindlichen Organisationshoheit gehört zwar auch die Befugnis, darüber zu befinden, ob bestimmte kommunale Aufgaben eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen werden und ob hierzu gemeinsame Institutionen gegründet werden (vgl. BVerfG, U. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331/361 = NVwZ 2008, 183 m. w. N.; B. v. 27.11.1986 - 2 BvR 1241/82 - NVwZ 1987, 123). Diese sog. Kooperationshoheit, die neben der Freiheit zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse auch einen grundsätzlichen Schutz vor Zwangsverbandsbildungen und der darin liegenden partiellen „Aufgabenentörtlichung“ umfasst (vgl. Löwer in v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 81 ff.), ist hier aber nicht unmittelbar berührt. Denn bei der überörtlichen Finanzkontrolle handelt es sich nicht um eine ursprünglich von der Gemeinde zu erfüllende Aufgabe, die sie durch die unfreiwillige Mitgliedschaft in einem öffentlichrechtlichen Verband verlieren würde. Erfolgt keine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG zum BKPV, so sind für die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen nicht die einzelnen Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften zuständig, sondern die bei den Landratsämtern bestehenden staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG). Mit der Bestimmung zu Mitgliedern eines überörtlich zuständigen Prüfungsverbands wird also den betreffenden Kommunen kein bisheriger Gegenstand ihrer Verwaltungs- und Organisationsbefugnisse entzogen; sie werden lediglich zur Erfüllung einer zwar auch sie betreffenden, jedoch über ihren lokalen Bezugsrahmen weit hinausgehenden öffentlichen Aufgabe mit herangezogen.
Eine solche Inpflichtnahme einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften durch verbindliche Zuweisung zu einer öffentlichrechtlichen Körperschaft stellt zwar ebenfalls einen Eingriff in die kommunale Organisationshoheit dar. Dieser ist aber nicht an den vergleichsweise strengen Erforderlichkeitsvoraussetzungen zu messen, die in der Verfassungsrechtsprechung und Teilen der Literatur an die Übertragung von gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben auf öffentlichrechtliche Zwangsverbände gestellt werden (hierzu Löwer, a. a. O., Rn. 82 m. w. N.). Es gelten stattdessen die allgemeinen Anforderungen an gesetzliche Organisationsregelungen im Bereich der Kommunen. Danach steht den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein gewisser organisatorischer Freiraum zu, der einer umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung entgegensteht (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/238 = NVwZ 1995, 677). Mit seinen organisationsrechtlichen Vorgaben darf der Gesetzgeber den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht aushöhlen, z. B. durch eine zu hohe Regelungsdichte; er muss darüber hinaus auch schon im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs dafür sorgen, dass den Gemeinden ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbleibt (BVerfG, a. a. O., 238 ff.).
Gemessen an diesen Vorgaben ist die in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit der Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften an den BKPV nicht zu beanstanden. Sie dient ersichtlich dem Zweck, in bestimmten Einzelfällen die Aufgabe der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter zu entziehen und sie auf eine landesweit tätige öffentlichrechtliche Körperschaft zu übertragen, die eigene Beamte und sonstige Bedienstete beschäftigt (Art. 1 Abs. 2 PrVbG), bei ihren Prüfungsgeschäften unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist (Art. 2 Abs. 5 PrVbG), ihre Rechtsverhältnisse durch Satzung regelt (Art. 4 Abs. 3 PrVbG) und sich durch Beiträge, Gebühren und Umlagen ihrer Mitglieder sowie jährliche Zuweisungen aus dem Staatshaushalt finanziert (Art. 5 PrVbG). Ob der BKPV angesichts dieser besonderen organisatorischen Gestaltung in vergleichbarer Weise wie die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen oder sogar besser als diese geeignet ist, die überörtlichen Prüfungen insbesondere bei kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden und bei Verwaltungsgemeinschaften vorzunehmen, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht näher aufgeklärt werden. Denn zum einen kommt dem parlamentarischen Gesetzgeber bei der Frage, ob die von ihm gewählten Mittel zur Erreichung der erstrebten Ziele geeignet sind, ein weiter Einschätzungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. BVerfG, B. v. 18.7.2000 - 2 BvR 1501/91 - NVwZ 2001, 66 m. w. N.). Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass für kommunale Organisationsfragen nicht etwa ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde gilt, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 -BVerfGE 91, 228/240 = NVwZ 1995, 677). Die Verfassung setzt vielmehr eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen eigene Vorstellungen zugrunde zu legen. Staatliche Vorgaben für die kommunale Organisation können demgemäß z. B. mit dem allgemeinen Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder mit dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden (BVerfG, a. a. O., 240). Bei derartigen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber zudem typisieren; er braucht also nicht jeder einzelnen Gemeinde und auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden gesondert Rechnung zu tragen; dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter der Regelung (BVerfG, a. a. O., 241 m. w. N.).
Angesichts dieser umfassenden Regelungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers kann gegen die Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG nicht eingewandt werden, dass die Entscheidung über die Auswahl des für die überörtliche Rechnungsprüfung jeweils zuständigen Organs grundsätzlich der zu prüfenden Gemeinde überlassen bleiben müsse, da es sich um eine die kommunale Organisationshoheit betreffende Frage handle. Ebenso wenig kann eine an grundrechtlichen Maßstäben orientierte Eingriffsprüfung verlangt werden, bei der die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der getroffenen Regelung im Einzelnen nachgewiesen werden müsste. Denn bei der Ermächtigung des StMI, einzelne Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, handelt es sich um keinen gesetzlichen Eingriff in eine originäre Rechtsposition der Kommunen, sondern um eine auf der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV beruhende „rahmensetzende“ Bestimmung, mit welcher der parlamentarische Gesetzgeber sein kommunalverfassungsrechtliches Grundkonzept zur Geltung bringt. Die Zwangsmitgliedschaft in der überörtlichen Verbandskörperschaft berührt keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Eigenverantwortung; sie betrifft vorrangig die administrative und nicht die bürgerschaftlichdemokratische Dimension der gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. zur zwangsweisen Zuordnung von Gemeinden zu einer VG BVerfG, B. v. 19.11.2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1/17 = NVwZ 2003, 850).
Aus den gleichen Gründen liegt in der Regelung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG auch kein unzulässiger Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Diese gewährleistet zwar, dass den Kommunen das eigenverantwortliche Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens nicht aus der Hand genommen wird. Die Finanzhoheit ist aber nicht schon dadurch betroffen, dass den Gemeinden einzelne kostenträchtige Aufgaben oder Pflichten auferlegt werden (BVerfG, B. v. 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520 m. w. N.). Auch die mit der Zwangsmitgliedschaft im BKPV verbundene Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen, Gebühren und Auslagen berührt daher noch nicht das finanzielle Selbstverwaltungsrecht der betreffenden Gemeinden.
Ob die kommunale Selbstverwaltungsgarantie über eine eigenständige Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft hinaus auch eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung umfasst, ist bislang nicht abschließend geklärt (offengelassen von BVerfG, B. v. 9.3.2007 - 2 BvR 2215/01 - BVerfGK 10, 365 = NVwZ-RR 2007, 435 m. w. N.; vgl. auch BayVerfGH, E. v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGH 60, 184/215 ff.; BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 8 C 1/12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 19 ff. = NVwZ 2013, 1078). Soweit ein solcher Anspruch bejaht wird, kann er aber durch eine finanziell belastende staatliche Regelung nur verletzt sein, wenn die Gemeinden dadurch die ihnen obliegenden Aufgaben nicht mehr angemessen oder in dem erforderlichen Mindestmaß erfüllen können (vgl. BVerfG, U. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82 u. a. - BVerfGE 71, 25/37 = NVwZ 1986, 289; B. v. 26.2.1999 - 2 BvR 1268/96 - NVwZ-RR 1999, 417). Dies ist hier weder erkennbar noch von den Klägerinnen substantiiert dargelegt worden. Nach der Haushaltssatzung des BKPV für das Jahr 2014 (http://www.bkpv.de/grundlagen/hsatzung.htm) betragen bei kreisangehörigen Gemeinden (Verwaltungsgemeinschaften sind beitragsfrei, wenn sämtliche Mitgliedsgemeinden BKPV-Mitglieder sind) die Jahresbeiträge lediglich 34,46 Cent je Einwohner (§ 4 Abs. 1 Buchst. d). Darüber hinaus sind für die einzelnen Rechnungs- und Kassenprüfungen Gebühren in Höhe von 66 Euro je Stunde (§ 5 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1) zuzüglich einer Gebühr in Höhe von 4 v. H. der Gebührensumme für die Berichtsausfertigung (§ 5 Abs. 3) sowie Nebenkostenpauschalen in Höhe von 47 Euro je Reisetag (§ 5 Abs. 4) zu entrichten. Damit liegt der an den BKPV zu zahlende Gesamtbetrag zwar in jedem Falle höher als die bei einem Tätigwerden der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anfallenden Kosten in Form von Verwaltungsgebühren (bisher: 44 Euro pro Stunde; seit 1.5.2014: 50 Euro; ab 1.5.2015: 54 Euro; vgl. VO v. 4.4.2014, GVBl S. 170). Diese Mehrbelastung macht aber einen so geringen Betrag aus, dass sie die finanzielle Mindestausstattung selbst bei kleineren und leistungsschwächeren Gemeinden nicht ernsthaft in Frage stellen kann. Es bedarf insoweit auch keiner Prüfung, ob die höheren Kosten des überörtlich tätigen Prüfungsorgans - wie der Beklagte annimmt - Ausdruck und Folge einer besonderen fachlichen Qualifikation der dort tätigen Prüfer bzw. einer erhöhten Prüfungsintensität sind, so dass sich aus der Zuweisung zum BKPV in aller Regel zusätzliche Einspareffekte beim kommunalen Haushaltsvollzug ergeben könnten. Selbst wenn sich solche Kompensationswirkungen in der Praxis nicht nachweisen ließen, wäre durch die zuweisungsbedingten Mehrkosten angesichts ihrer geringen Höhe die Finanzhoheit der betreffenden Gemeinden noch nicht verletzt.
Die mit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit, kreisangehörige Gemeinden durch ministeriellen Zuweisungsbescheid zu Zwangsmitgliedern des BKPV zu erklären, verstößt auch nicht gegen das in der Bayerischen Verfassung verankerte Konnexitätsprinzip. Danach hat zwar der Staat, wenn er „besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer gemeindlicher Aufgaben“ stellt (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 BV), gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen (Satz 1) bzw. im Falle einer Mehrbelastung der Gemeinden einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu schaffen (Satz 2). Ob diese Tatbestandsvoraussetzungen auch dann erfüllt sind, wenn sich die kostenerhöhenden staatlichen Vorgaben nicht auf bestimmte gemeindliche Sachaufgaben (Art. 57, 58 GO) beziehen, sondern - wie bei den Vorschriften zur überörtlichen Finanzkontrolle - nur auf die innerorganisatorische Querschnitts-“Aufgabe“ einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung (Art. 106 GO), erscheint allerdings fraglich (verneinend für die Verpflichtung zur Einführung eines Rechnungsprüfungsamts SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057/1060 f.; ebenso für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik LVerfG MV, U. v. 26.11.2009 - LVerfG 9/08 - KommJur 2010, 292 m. w. N.; Wollenschläger in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl., Art. 83 Rn. 64; vgl. LT-Drucks. 15/6303 S. 2; a. A. Benzing/Knill/Bauer, DÖV 2007, 550/554 f.). Diese Frage bedarf hier aber keiner Klärung, da die Konnexitätsanforderungen des Art. 83 Abs. 3 BV schon aus einem anderen Grund nicht zur Anwendung kommen können. Denn diese Vorschrift erfasst nur die nach ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2004 (§ 2 des G. v. 10.11.2003, GVBl S. 816) übertragenen Aufgaben bzw. gestellten Anforderungen (BayVerfGH, E. v. 6.2.2007 - Vf. 14-VII-04 -VerfGH 60, 30/36 = BayVBl 2007, 364 m. w. N.). Der bis dahin vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben und an Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung ist nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt (LT-Drucks. 14/12011 S. 7). Da die seit dem 1. Mai 1978 unverändert geltenden Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG (G. v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139), die eine Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zum BKPV ermöglichen, schon vor Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 BV n. F. Wirksamkeit erlangt haben, sind sie nicht an dieser Verfassungsnorm zu messen. Auch soweit von den genannten Vorschriften gegenüber einzelnen Kommunen erst nach dem 1. Januar 2004 Gebrauch gemacht wird, ändert sich an dieser Beurteilung nichts, da die mit dem Konnexitätsprinzip verbundene Ausgleichsverpflichtung nicht erst infolge der jeweiligen Gesetzesanwendung, sondern schon durch den zugrunde liegenden Rechtsetzungsakt entsteht (vgl. Wollenschläger, a. a. O., Rn. 75).
(2) Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Entscheidung darüber, ob neben sämtlichen kreisfreien Städten und Großen Kreisstädten (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 PrVbG) auch einzelne (weitere) kreisangehörige Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sein sollen, nicht unmittelbar vom Gesetzgeber getroffen, sondern gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG dem StMI überlassen worden ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich kein umfassender institutioneller Gesetzesvorbehalt dergestalt, dass organisationsrechtliche Regelungen allein vom Parlament erlassen werden dürften (vgl. BVerfG, B. v. 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 u. a. - BVerfGE 40, 237/248 ff. = NJW 1976, 34; BVerwG, U. v. 22.1.2004 - 4 A 32/02 - BVerwGE 120, 87/96 = NVwZ 2004, 722). In der Zuweisung einzelner Gemeinden oder kommunaler Zusammenschlüsse zum BKPV liegt auch keine allgemeine Organisations- oder Zuständigkeitsregelung, für die nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV ein landesverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt gelten würde (vgl. Huber in Meder/Brechmann, a. a. O., Art. 77 Rn. 3 ff.). Die mit der Zuweisung begründete (Pflicht-) Mitgliedschaft bildet vielmehr lediglich eine Tatbestandsvoraussetzung für die in Art. 105 Abs. 1 GO bzw. Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG gesetzlich angeordnete Prüfungszuständigkeit des BKPV.
(3) Gegen die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG kann auch nicht eingewandt werden, dass die dort geregelten Voraussetzungen für eine Zuweisung zum BKPV zu unbestimmt seien.
Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 BV) verlangt, dass die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in einer Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Das Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist; dabei ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Es reicht dabei aus, wenn sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, U. v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u. a. - BVerfGE 102, 254/337 = BayVBl 2001, 110 m. w. N.).
Daran gemessen bestehen rechtliche Bedenken weder gegen die Regelzuweisung von Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG (s. dazu das Urteil im Parallelverfahren Az. 4 BV 14.268, UA S. 26 ff.) noch gegen die für alle übrigen kommunalen Körperschaften geltende Vorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG, wonach bei der Bestimmung zu Mitgliedern des BKPV „auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen“ ist. Diese Hervorhebung eines zwingend zu beachtenden Einzelaspekts verdeutlicht, dass es sich bei den ministeriellen Zuweisungsentscheidungen um organisatorische Ermessensakte handelt, bei denen es auf die konkreten Umstände, insbesondere also auf die Verhältnisse beim jeweiligen Prüfungsobjekt ankommt. Darüber hinaus ergibt sich aus der Bezugnahme auf die in unterschiedlichem Maße anfallenden Prüfungsgeschäfte die gesetzliche Ermessensdirektive, dass den Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften eine Zwangsmitgliedschaft im BKPV umso eher zugemutet werden kann, je höher der bei der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung zu leistende Aufwand zu veranschlagen ist. Dass mit den in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG erwähnten „Prüfungsgeschäften“ die in Art. 106 GO beschriebenen Kontrollaufgaben gemeint sind, musste der Gesetzgeber dabei nicht ausdrücklich klarstellen. Er war auch nicht verpflichtet, spezielle Kriterien zur Ermittlung des „besonders“ zu berücksichtigenden Prüfungsaufwands festzulegen oder weitere Ermessensgesichtspunkte zu benennen, zumal dies angesichts der Vielgestaltigkeit der örtlichen Verhältnisse und der sonstigen prüfungsrelevanten Umstände ohnehin nur beispielhaft möglich gewesen wäre. Dass die den Einzelfallentscheidungen des StMI zugrunde gelegten Erwägungen mit dem erkennbaren Zweck der Zuweisungsermächtigung, für eine effiziente überörtliche Finanzkontrolle zu sorgen, in Einklang stehen müssen, bedurfte ebenfalls keiner speziellen Erwähnung im Gesetz, da sich diese Anforderung bereits aus den allgemeinen Grundsätzen der Ermessenslehre ergibt (vgl. Art. 40 BayVwVfG; § 114 Satz 1 VwGO).
(4) Es kann im Übrigen nicht als sach- oder systemwidrig angesehen werden, dass der Gesetzgeber mit den Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 PrVbG die prinzipielle Möglichkeit geschaffen hat, auch Gemeinden mit (deutlich) weniger als 5.000 Einwohnern sowie Verwaltungsgemeinschaften mit (überwiegend) kleinen Mitgliedsgemeinden dem BKPV zuzuweisen und sie damit dessen Prüfungen zu unterwerfen.
Zwar folgt die Zuständigkeit der beiden in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorgane, wie ein Blick auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, 4 und 5 PrVbG zeigt, dem Grundsatz, dass von den kommunalen Gebietskörperschaften die größeren dem BKPV und die kleineren den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zugewiesen sind. Entsprechend diesem Verteilungsprinzip sind von den kreisangehörigen Gemeinden nur die bevölkerungsstarken (über 5.000 Einwohner) „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG). Diese abstraktgenerelle Grenzziehung lässt sich mit dem allgemeinen Ziel rechtfertigen, das Prüfungsvolumen des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Gemeinden - zusätzlich zu den schon kraft Gesetzes zugewiesenen Großen Kreisstädten - regelmäßige Prüfungsaufgaben zu übertragen (so die Gesetzesbegründung, LT-Drucks. 8/5706 S. 1) und so die Aufgabenbereiche der beiden Prüfungsorgane in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (LT-Drucks., a. a. O., 26). Zudem kann davon ausgegangen werden, dass sich mit wachsender Einwohnerzahl auch die Vielfalt und der Schwierigkeitsgrad der zu prüfenden Vorgänge erhöhen und dass angesichts des meist größeren Haushaltsvolumens den auftretenden Mängeln ein entsprechend höheres Gewicht zukommt.
An diese eigene Systementscheidung hinsichtlich der Zuständigkeitsverteilung war der Gesetzgeber aber nicht derart gebunden, dass es ihm verwehrt gewesen wäre, davon im Einzelfall Abweichungen zuzulassen. Ausgehend von der - in Anbetracht seiner legislatorischen Einschätzungsprärogative nicht zu beanstandenden - generellen Annahme, dass der BKPV als landesweit zuständiges Kontrollorgan über ein breiteres Erfahrungswissen als die ortsgebundenen staatlichen Rechnungsprüfungsstellen verfügt und daher komplexe Prüfungsaufgaben besser als diese erfüllen kann, durfte der Gesetzgeber auch Vorsorge treffen für den Fall, dass bei kleineren Gemeinden aufgrund besonderer Verhältnisse ein erhöhter Kontroll- und/oder Beratungsbedarf entsteht, der eine Zuständigkeitsverlagerung rechtfertigt. Da sich hierfür im Vorhinein keine genaueren Tatbestandsvoraussetzungen festlegen lassen, war es auch sachgerecht, die Entscheidung in das pflichtgemäße Ermessen des StMI als einer zentralen Behörde zu stellen, die einen einheitlichen Vollzug gewährleisten kann.
b) Von dieser gesetzlich verliehenen Zuweisungsbefugnis wurde gegenüber den Klägerinnen in rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.
aa) Das StMl hat die vom Gesetz geforderte Einzelfallentscheidung getroffen. Zwar sind laut Angaben des Beklagten mit Bescheiden vom 2. November 2012 landesweit insgesamt 241 Körperschaften zu Mitgliedern des BKPV bestimmt worden. Diese hohe Zahl gleichzeitig erfolgter Zuweisungen rechtfertigt aber nicht die Annahme, dass dabei keine Betrachtung der Einzelfallumstände mehr stattgefunden hätte. Schon der Tatsache, dass trotz der Vielzahl der Bescheide bisher erst 722 von 2.031 kreisangehörigen Gemeinden und 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sind (darunter ein nicht unerheblicher Anteil gesetzlicher oder freiwilliger Mitglieder), lässt sich entnehmen, dass das StMl unter diesen kommunalen Körperschaften eine Auswahl vorgenommen hat und dass der insoweit im Gesetz angelegte Ausnahmecharakter einer Zuweisung zum BKPV insgesamt noch gewahrt ist. Die genannten Zahlen widerlegen zudem die Einschätzung der Klägerinnen, infolge der zahlreichen Zuweisungsentscheidungen seien die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO) mittlerweile faktisch bedeutungslos geworden.
Es kann auch keine Rede davon sein, dass das StMl ohne eigene Sachprüfung lediglich der Forderung des ORH nach einer möglichst weitgehenden Konzentration der überörtlichen Rechnungsprüfung beim BKPV nachgekommen wäre. Die in der Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (ll95, S. 32 ff.) und im Jahresbericht 2010 (TNr. 16 S. 74 ff.) abgegebene Empfehlung des ORH, eine einheitliche Prüfungszuständigkeit zu schaffen, richtete sich allein an den Gesetzgeber. Darüber hinaus wurde in den genannten Berichten als konkrete Vollzugsmaßnahme lediglich vorgeschlagen, in einem ersten Schritt die Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern oder mit kaufmännischem Rechnungswesen dem BKPV zuzuweisen, was bereits ohne Gesetzesänderung möglich sei (a. a. O., S. 32 bzw. S. 79). Dass in dieses Bündel von Einzelzuweisungen auch die Verwaltungsgemeinschaften mitsamt ihren Mitgliedsgemeinden, sofern eine davon mehr als 5.000 Einwohner hat, sowie die von ihnen mitverwalteten Zweckverbände einbezogen wurden, beruhte ersichtlich auf eigenen Erwägungen des StMl und ging über die konkreten Forderungen des ORH deutlich hinaus.
bb) Das mit dem angefochtenen Bescheid verfolgte Ziel, für die VG und sämtliche ihr angehörenden Gemeinden eine einheitliche Prüfungszuständigkeit herzustellen, nachdem eine der Mitgliedsgemeinden wegen ihrer mehr als 5.000 Einwohner der Regelzuweisung zum BKPV nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG unterlag, entspricht dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung. Mit den im Jahr 1978 geschaffenen Vorschriften über das kommunalwirtschaftliche Prüfungswesen sollte eine wirkungsvolle und umfassende, zugleich jedoch möglichst wenig verwaltungsaufwändige Prüfung gewährleistet werden (LT-Drucks. 8/5706 S. 1). Dabei wurde grundsätzlich angestrebt, dass bei Verwaltungsgemeinschaften und ihren Mitgliedsgemeinden jeweils nur ein Prüfungsorgan zuständig ist (a. a. O., S. 26). Über die Frage, auf welchem Weg dies zu erreichen sei, konnte allerdings im damaligen Gesetzgebungsverfahren keine Einigung erzielt werden; auf eine gesetzliche Festlegung wurde daher insoweit verzichtet (vgl. MdL Regensburger, Bayer. Landtag, Sten. Bericht 8/90 v. 22.11.1977, 4892). Es kann aber kein Zweifel daran bestehen, dass schon der Gesetzgeber in dem Auseinanderklaffen der Prüfungszuständigkeiten bei Gemeinden, die derselben VG angehören, ein im Verwaltungsvollzug zu lösendes Problem gesehen hat, so dass die vom StMl in der Begründung des Bescheids geäußerte Absicht einer Vereinheitlichung einen legitimen und gewichtigen Ermessensgesichtspunkt bildet.
Dem steht hier nicht zwingend entgegen, dass die Klägerinnen zu 1 und 3 an dem gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG maßgeblichen Stichtag (31.12.2006) mit ihren Bevölkerungszahlen (1.343 bzw. 2.092 Einwohner) weit unterhalb der Schwelle für eine Regelzuweisung lagen (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG) und nach ihren sonstigen örtlichen Verhältnissen (z. B. Art und Umfang der gemeindlichen Einrichtungen) einzeln betrachtet keinen Anlass bieten, sie etwa wegen „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG) zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen. Selbst wenn sich die genannte Gesetzesformulierung - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht auf alle in der VG zusammengefassten kommunalen Körperschaften, sondern nur auf die jeweils betroffene Gemeinde beziehen sollte, ergäbe sich aus der Nichterfüllung dieses Merkmals, auf das bei der Ermessensausübung „besondere Rücksicht zu nehmen“ ist, noch keine Sperrwirkung für eine mit anderen Erwägungen begründete Zuweisung zum BKPV. Aus den Gesetzesbestimmungen folgt auch keine Entscheidungsvorgabe dahingehend, dass in den Fällen, in denen einer VG Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern angehören,
die gewünschte einheitliche Prüfungszuständigkeit eher durch eine Ausnahme von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG als durch eine Ermessenszuweisung der VG und der übrigen Gemeinden zum BKPV herzustellen wäre. Allein der verwaltungsorganisatorische Zusammenschluss mit kleineren Kommunen führt bei Gemeinden, die über der 5.000-Einwohner-Schwelle liegen, noch zu keiner Verringerung des Kontrollaufwands oder -bedarfs bei der überörtlichen Rechnungsprüfung und rechtfertigt daher kein Abweichen von der kraft Gesetzes „in der Regel“ gebotenen Zuweisung zum BKPV (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - Az. 4 BV 14.268).
cc) Die der angefochtenen Ermessensentscheidung maßgeblich zugrunde liegende Annahme, nach erfolgter Regelzuweisung des der VG angehörenden Marktes La. zum BKPV sei eine Zuweisung der VG selbst und in Folge auch der weiteren Mitgliedsgemeinden aus Gründen der Prüfungsökonomie geboten, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Dass prüfungsökonomische Gesichtspunkte bei Einzelzuweisungen nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 PrVbG von erheblicher Bedeutung sind, folgt schon aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift und kommt in der Begründung des Gesetzes ebenfalls zum Ausdruck (LT-Drucks. 8/5706 S. 1). Es lässt sich auch nicht bestreiten, dass ein Auseinanderfallen der Prüfungszuständigkeiten innerhalb ein und derselben VG zu einem erhöhten Informations- und Koordinationsbedarf der beiden Prüfungsorgane führt. Dies zeigt sich nicht nur bei der sicherheitstechnischen Prüfung der von verschiedenen Körperschaften innerhalb einer VG genutzten EDV-Anlagen, sondern insbesondere bei Kassenprüfungen, bei denen kontrolliert werden muss, ob die einzelnen Kassengeschäfte mit den zugrunde liegenden Zahlungsanordnungen übereinstimmen. Da eine VG alle bei ihren Mitgliedsgemeinden verbleibenden Aufgaben als deren Behörde verwaltungsmäßig vollzieht (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VGemO), sind hier immer zwei Körperschaften an einem einheitlichen Prüfungsgegenstand beteiligt. So könnte der BKPV nach der Zuweisung des Marktes La. zwar dessen Beschlüsse und die dazu ergangenen (Zahlungs-) Anordnungen kontrollieren, nicht aber deren korrekten Vollzug durch die Klägerin zu 2, wenn diese nicht ebenfalls seiner Prüfungszuständigkeit zugewiesen würde. Eine ähnliche Aufspaltung mit umgekehrten Vorzeichen ergäbe sich, wenn nur die Klägerin zu 2 und nicht auch die Klägerinnen zu 1 und 3 als deren kleinere Mitgliedsgemeinden zu BKPV-Mitgliedern bestimmt würden; ihre Verwaltungstätigkeit würde dann zwar grundsätzlich durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle, hinsichtlich des Vollzugs aber durch den BKPV überprüft. Um die daraus resultierenden Informationslücken zu schließen, müssten die Kontrollorgane entweder - mit Zustimmung der betroffenen Kommune - ihren Zuständigkeitsbereich punktuell überschreiten oder ihre Erkenntnisse fortlaufend untereinander austauschen, wobei jedoch schon der erfahrungsgemäß höchst unterschiedliche Prüfungsturnus einem solchen informationellen Zusammenwirken enge Grenzen setzen würde.
Angesichts dieser Abstimmungsprobleme, die sich aus der gleichzeitigen Zuständigkeit zweier Prüfungsorgane innerhalb einer VG ergeben, durfte das StMI dem Ziel, durch Zuweisung der VG und der kleineren Mitgliedsgemeinden zum BKPV ein einheitliches Prüfungsregime zu schaffen, im Rahmen seiner Ermessensentscheidung ein hohes Gewicht beimessen. Die von den Klägerinnen dagegen vorgebrachten Gesichtspunkte einer finanziellen Mehrbelastung wegen der zu zahlenden Prüfungsgebühren und Mitgliedsbeiträge sowie einer geringeren Ortskenntnis der BKPV-Prüfer im Vergleich zu den Bediensteten der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle waren nicht so schwerwiegend, dass sie sich im Rahmen der Abwägung zwingend hätten durchsetzen müssen. Das StMI durfte davon ausgehen, dass die beim BKPV anfallenden höheren Personalkosten auf eine besondere fachliche Qualifizierung und Spezialisierung der dortigen Prüfer zurückzuführen sind und dass die dadurch zu erwartende größere Effektivität der Kontrollen entscheidend dazu beitragen kann, die in den Rechnungshofberichten beschriebenen Mängel bei der überörtlichen Finanzkontrolle abzustellen. Da innerhalb der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen nach Feststellung des ORH vor allem in den Bereichen Organisation, Personalwesen, IT und Vergabe von Liefer- und Bauleistungen das für eine wirksame Prüfung notwendige breitgefächerte Spezialwissen von den einzelnen Prüfern kaum vorgehalten werden kann und zudem aufgrund der geringen Größe bereits durch kurzfristige Ausfälle die Kontinuität der Rechnungsprüfung beeinträchtigt wird (Jahresbericht 2010, TNr. 16.2.4 u. 16.2.5., S. 77 f.), konnte hier auch dem Argument der besseren Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen keine maßgebende Bedeutung beigemessen werden. Es ist im Übrigen nicht ersichtlich, dass gerade bei den Klägerinnen besonders effektive Kontrollstrukturen bestanden hätten, die durch die angefochtenen Zuweisungen zum BKPV zerschlagen würden. Ihr diesbezüglicher Sachvortrag, wonach sich aus der bisherigen Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle Synergieeffekte vor allem im Zusammenwirken mit der staatlichen Rechtsaufsicht ergeben hätten, wird nicht durch Bezugnahmen auf ortsspezifische Umstände näher begründet und richtet sich daher letztlich nur allgemein gegen die vom Gesetzgeber eröffnete Möglichkeit, in begründeten Einzelfällen auch kleinere Gemeinden im Wege einer Ermessensentscheidung zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen.
Es kann im vorliegenden Zusammenhang auch nicht als ausschlaggebend angesehen werden, dass die Klägerinnen ihre Haushaltswirtschaft in Ausübung des in Art. 61 Abs. 4 GO eingeräumten Wahlrechts nicht nach den Grundsätzen der doppelten Haushaltsführung (Doppik), sondern nach den Grundsätzen der Kameralistik führen. Dieses herkömmliche Buchungssystem, das bis Ende 2006 allen bayerischen Gemeinden zwingend vorgegeben war, ist in der kommunalen Praxis auch heute noch weithin vorherrschend. Aus seiner Weiterverwendung ergibt sich daher allein noch kein gewichtiger Ermessensgesichtspunkt gegen eine Zuweisung zum BKPV, selbst wenn umgekehrt bei den (wenigen) Gemeinden mit doppischer Haushaltsführung ein ungewöhnlich hoher Beratungs- und Kontrollbedarf im Rahmen der überörtlichen Finanzkontrolle bestehen sollte.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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