I.
Die 1963 geborene Antragstellerin steht als Verwaltungsoberinspektorin (Besoldungsgruppe A 10) in Diensten des Sozialreferats der Antragsgegnerin.
Sie ist seit … Februar 2016 durchgehend dienstunfähig erkrankt. Hintergründe der Krankheitszeiten teilte sie nicht mit. Mit Schreiben vom … April 2016 stellte sie ein Umsetzungsgesuch. Es wird ein Verfahren zu ihrer betrieblichen Wiedereingliederung durchgeführt.
Das Sozialreferat hörte die Antragstellerin mit Schreiben vom … Februar 2017 zur beabsichtigten Einleitung einer amtsärztlichen Untersuchung zur Klärung ihrer Dienstfähigkeit an und gab ihr zudem Gelegenheit, bezüglich ihres Umsetzungswunsches mit dem Sozialreferat in Kontakt zu treten. Eine Reaktion hierauf ist den Akten nicht zu entnehmen.
Mit (nicht in der von der Antragsgegnerin vorgelegten Akte enthaltenem) Schreiben vom … Mai 2017 forderte das Personal- und Organisationsreferat der Antragsgegnerin die Antragstellerin auf, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, zu der sie vom Referat für Gesundheit und Umwelt noch einen Untersuchungstermin mitgeteilt bekommen werde. Weiter heißt es u.a. wörtlich:
„Da uns die medizinischen Hintergründe Ihrer langen Fehlzeiten nicht näher bekannt sind, wird zunächst eine allgemeine amtsärztliche Untersuchung durchgeführt, bei der die Krankengeschichte erfragt wird, in der Regel eine körperliche Untersuchung stattfindet und ggf. weitere technische Untersuchungen (z.B. Röntgen, Ultraschall, Blutabnahme) veranlasst werden. Eventuell werden Sie gebeten, zusätzliche Befunde Ihrer behandelnden Ärzte und Therapeuten beizubringen. Soweit aus ärztlicher Sicht erforderlich, wird zusätzlich eine Begutachtung auf anderen medizinischen Fachgebieten durchgeführt. Hierüber informiert Sie ggf. die/der untersuchende Ärztin/Arzt der Gutachterabteilung. Weitere Informationen über den Ablauf der Untersuchung entnehmen Sie bitte dem beiliegenden Informationsblatt.“
In der zweiseitigen Anlage „Informationen zur ärztlichen Untersuchung“ findet sich im Abschnitt „Was erwartet Sie?“ ein inhaltsgleicher Abschnitt, der u.a. den Satz enthält: „Evtl. werden zusätzliche Befunde Ihrer behandelnden Ärzte benötigt oder weitere Untersuchungen vom RGU durchgeführt.“
Das Referat für Gesundheit und Umwelt der Antragsgegnerin teilte der Antragstellerin sodann mit Schreiben vom … Mai 2017 als Untersuchungstermin … den … Juni 2017, 10:00 Uhr, mit.
Der Bevollmächtigte der Antragstellerin forderte mit Schreiben vom … Juni 2017 erfolglos die Rücknahme der Untersuchungsanordnung, weil diese den gesetzlichen Vorgaben nicht entspreche.
Am 9. Juni 2017 stellte der Bevollmächtigte der Antragstellerin für diese beim Bayerischen Verwaltungsgericht München folgenden Antrag:
Die Antragstellerin wird vorläufig von der Verpflichtung der Durchführung einer amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Untersuchungsanordnung der Antragsgegnerin vom … Mai 2017 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung der Antragstellerin, die Untersuchungsanordnung der Antragsgegnerin zu befolgen, freigestellt.
Die Antragstellerin müsse nach der Untersuchungsanordnung damit rechnen, dass neben einer allgemeinärztlichen Untersuchung auch noch auf weiteren Gebieten Untersuchungen durchgeführt werden. Es sei aber nicht nachvollziehbar, auf welche ärztlichen Fachgebiete sich die Untersuchung nunmehr ggf. erstrecken solle, noch welchen Umfang derartige etwaige weitere Begutachtungen haben sollten. Dies werde hier in unzulässiger Weise allein den Ärzten überlassen. Die Untersuchungsanordnung sei daher aus formalen Gründen rechtswidrig.
Den Untersuchungstermin am … Juni 2017 nahm die Antragstellerin nicht wahr.
Die Antragsgegnerin legte am … Juni 2017 ihre Akte vor und beantragte,
den Antrag abzulehnen.
Es bestehe kein Anordnungsgrund. Die Antragstellerin habe vorher nicht gegen die Untersuchungsanordnung remonstriert. Sie habe den Untersuchungstermin nicht wahrgenommen und es sei noch kein neuer Termin angesetzt worden. Daher bestehe derzeit nicht die Gefahr, dass sie auf Basis der Anordnung vom 10. Mai 2017 zu einem späteren Zeitpunkt während des Hauptsacheverfahrens an der Untersuchung teilnehmen und somit vor einem solchen Termin per Beschluss des Gerichts im Eilverfahren freigestellt werden müsse. Die Dringlichkeit habe sie durch die Stellung des Eilantrags erst am letzten Arbeitstag vor dem Untersuchungstermin vorwerfbar selbst herbeigeführt.
Auch ein Anordnungsanspruch liege nicht vor. Es sei nicht fehlerhaft, zunächst eine allgemeine amtsärztliche Untersuchung anzuordnen sowie auf die Möglichkeit einer weitergehenden Untersuchung nach entsprechender medizinischer Beurteilung hinzuweisen. Würden sich während der allgemeinen Untersuchung Indikationen für eine Erkrankung in den speziellen Fachbereichen der Gutachterin ergeben, so würde sie nach der Lesart der Antragstellerin die Untersuchung sofort abbrechen und eine erneute Anordnung und Beauftragung der weitergehenden Untersuchung in ihrem eigenen Fachgebiet anfordern, sich gewissermaßen „selbst in den Arm fallen“ müssen. Diese zusätzliche „Schleife“ einer entsprechenden zusätzlichen Entscheidung zur Anordnung wäre „bloße Förmelei“ und würde lediglich zu einer Verzögerung des abschließenden Gutachtens von mindestens weiteren drei Monaten führen. Schließlich sei nicht zu erwarten, dass die Antragsgegnerin zu einer abweichenden Entscheidung kommen würde, wenn die Amtsärztin nach aktueller Untersuchung eine weitergehende Untersuchung in einem speziellen Fachbereich empfehlen würde.
Der Bevollmächtigte der Antragstellerin erklärte hierzu mit Schriftsatz vom 17. Juni 2017 u.a. noch, dass durch Verstreichen des Untersuchungstermins keine Verfahrenserledigung eingetreten sei, da die grundlegende Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung streitbefangen sei, im Rahmen derer jederzeit neu ein Untersuchungstermin festgesetzt werden könne.
Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegte Behördenakten verwiesen.
II.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, aber nur teilweise begründet.
1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist statthaft, weil es sich bei der Anordnung gegenüber einem Beamten, sich gemäßArt. 65 Abs. 2 Satz 1 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) zur Klärung der Dienstfähigkeit ärztlich untersuchen und, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, beobachten zu lassen, mangels unmittelbarer Rechtswirkung nach außen nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne vonArt. 35 Satz 1 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG), sondern um eine gemischt dienstlich-persönliche Weisung handelt. Die Gewährung vorläufigen Rechtschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (vgl. BayVGH, B. v. 22.9.2015 – 3 CE 15.1042 – juris Rn. 22).
2. Dem Antrag fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil die Antragstellerin nicht zuvor bei der Antragsgegnerin gegen die Untersuchungsanordnung vom … Mai 2017 remonstriert hat. Denn anders als in einer Verpflichtungssituation, in der ein Antragsteller etwas von einem Antragsgegner begehrt und dies zunächst vorgerichtlich bei diesem beantragen muss, ist in einer Situation, in der sich die Antragstellerin gegen ein Handeln der Antragsgegnerin zu Wehr setzen möchte, die Beamtin nicht darauf zu verweisen, beim Dienstherrn eine Einstellung des Handelns zu beantragen.
Die Antragstellerin wäre vorliegend auch nicht dazu verpflichtet gewesen, rechtliche Bedenken gegen die Untersuchungsanordnung vorgerichtlich nicht nur pauschal, sondern dezidiert vorzutragen. Es obliegt der Antragsgegnerin selbst, in jeder Lage des Verfahrens auf eine Rechtmäßigkeit ihres Handelns zu achten.
Schließlich kann eine zeitlich kurz vor einem festgesetzten Untersuchungstermin erfolgende Antragstellung zwar faktisch dazu führen, dass das angerufene Gericht nicht mehr rechtzeitig vorher entscheiden kann. Der Antragstellerin deswegen jedoch wegen schuldhaften Handelns schon das Rechtsschutzbedürfnis absprechen zu wollen, ginge zu weit.
3. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung des Rechts der Antragstellerin vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 des § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. § 123 Abs. 1 VwGO setzt daher sowohl einen Anordnungsgrund, das heißt ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes in Form der Gefährdung eines eigenen Individualinteresses, als auch einen Anordnungsanspruch voraus, das heißt, die bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage hinreichende Aussicht auf Erfolg oder zumindest einen Teilerfolg des geltend gemachten Begehrens in der Hauptsache. Die Antragstellerin hat die hierzu notwendigen Tatsachen glaubhaft zu machen.
4. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.
Dem steht nicht entgegen, dass der Untersuchungstermin am … Juni 2017 bereits verstrichen ist. Denn die Antragsgegnerin hat die Antragstellerin noch nicht (vorläufig) von der weiteren Befolgenspflicht freigestellt. Sie hat in ihrem Schriftsatz vom 26. Juni 2017 lediglich ausgeführt, dass noch kein neuer Termin angesetzt worden sei. Sie hat hingegen nicht verbindlich erklärt, dass das Referat für Gesundheit und Umwelt angewiesen worden sei, auf Grundlage der Untersuchungsanordnung vom … Mai 2017 bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache keine weiteren Untersuchungstermine gegenüber der Antragstellerin festzusetzen.
Der Antragstellerin gegenüber könnte also gegenwärtig vom Referat für Gesundheit und Umwelt jederzeit ein neuer Untersuchungstermin festgesetzt werden.
Auch eine Erledigung ist durch das Verstreichen des Termins nicht eingetreten, da die grundlegende Anordnung streitbefangen ist, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen (vgl. BayVGH, B.v. 8.1.2013 – 3 CE 11.2345 – juris Rn. 18 – zur Weisung, sicher einer stationären Behandlung zu unterziehen).
5. Die Antragstellerin hat jedoch nur hinsichtlich der als möglich angekündigten weiteren Begutachtungen auf anderen medizinischen Fachgebieten einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, nicht hinsichtlich der angeordneten allgemeinen amtsärztlichen Untersuchung.
a) Der Beamte hat nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG die Dienstpflicht, sich ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel hinsichtlich seiner Dienstunfähigkeit bestehen (vgl. BVerwG, B. v. 28.5.1984 – 2 B 205.82 – Buchholz 237.5 § 51 LBG Hessen Nr. 1). Diese Zweifel des Dienstherrn an der Dienstfähigkeit des Beamten müssen sich auf konkrete Umstände stützen, die eine derartige Untersuchung rechtfertigen und dürfen nicht „aus der Luft gegriffen“ sein (BayVGH, B. v. 14.1.2014 – 6 CE 13.2352 – juris). Die Anordnung muss sich folglich auf solche Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig oder jedenfalls nur begrenzt dienstfähig.
b) Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG muss nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlichen und formellen Anforderungen genügen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 – 2 C-17/10; U. v. 30.5.2013 – 2 C-68/11; B. v. 10.4.2014 – 2 B 80/13, jeweils juris).
Die Untersuchungsanordnung hat zur Voraussetzung, dass aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände zweifelhaft ist, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (BVerwG, U. v. 30.5.2013, a.a.O., Rn. 19).
Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, sowie Art und Umfang der beabsichtigten Untersuchungsmaßnahmen in der Anordnung angeben (BVerwG, U. v. 30.5.2013, a.a.O., Rn. 20; BVerwG, U. v. 26.4.2012, a.a.O., Rn. 19).
Der Beamte muss anhand der darin gegebenen Begründung entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das in der Anordnung Verlautbarte die Zweifel an seiner Dienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag (BVerwG, U. v. 23.10.1980 – 2 A 4.78 – juris Rn. 27; U. v. 26.4.2012, a.a.O; B. v. 10.4.2014 a.a.O.). Gleichermaßen muss es für den Beamten überprüfbar sein, ob die beabsichtigten Untersuchungsmaßnahmen verhältnismäßig sind, so dass diese nicht frei dem Amtsarzt überlassen werden dürfen.
Entspricht die Anordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (BVerwG, U. v. 26.4.2012, a.a.O., Rn. 21).
c) Die Untersuchungsanordnung vom … Mai 2017 genügt den vorstehenden Anforderungen nur teilweise.
aa) Soweit eine allgemeine amtsärztliche Untersuchung angeordnet wird, ist dies rechtlich nicht zu beanstanden. Insoweit ist die Untersuchungsanordnung aus sich heraus verständlich und ausreichend bestimmt. Als Anlass ist die längerfristig bestehende Dienstunfähigkeit der Antragstellerin genannt, deren Hintergründe der Antragsgegnerin nicht näher bekannt seien. Bereits mit Schreiben vom … Februar 2017 hatte die Antragsgegnerin nach den längeren Erkrankungszeiten gebeten, die (medizinischen) Ursachen hierfür zu benennen. Hierauf hat sich die Beamtin nicht geäußert. In einer solchen Situation ist es gerechtfertigt, dass der Dienstherr entsprechende Zweifel an der Dienstfähigkeit durch eine amtsärztliche Untersuchung klären will.
Insoweit ist die Untersuchungsanordnung auch nach Art und Umfang hinreichend bestimmt. Sie wird ergänzend erläutert durch die „Informationen zur ärztlichen Untersuchung“, die als Anlage beigegeben waren. Gegenstand der Untersuchungsanordnung ist eine allgemeinmedizinische Untersuchung, die dazu dienen soll, genauere Erkenntnisse über ein möglicherweise bestehendes Krankheitsbild der Antragstellerin zu erlangen.
Insofern gehört das Erfragen der Krankheitsgeschichte zum ärztlichen Standardvorgehen, um den aktuellen Gesundheitszustand des Beamten zu erforschen. Die angeordnete, in der Regel stattfindende körperliche Untersuchung sowie gegebenenfalls weitere technische Untersuchungen wie Röntgen und Blutentnahme sind zulässig, soweit sie in diesem Rahmen zur allgemeinen Anamnese notwendig sind und sich noch nicht auf ein spezielles medizinisches Fachgebiet beziehen (OVG NRW, B. v. 19.4.2016 – 1 B 307/16 – juris Rn. 23; B. v. 28.1.2016 – 6 B 1297/15 – juris Rn. 29; VG München, B. v. 26.7.2016 – M 5 E 16.3253 – juris Rn. 24).
bb) Nicht erfüllt sind die oben dargestellten Anforderungen insoweit, als der Antragstellerin in der Untersuchungsanordnung daneben lediglich mitgeteilt wird, es würden zusätzlich Begutachtungen auf anderen medizinischen Fachgebieten durchgeführt, soweit dies aus ärztlicher Sicht erforderlich sei (in dieser Hinsicht ist auch der im Sachverhalt dargestellte Passus aus den „Informationen zur ärztlichen Untersuchung“ zu verstehen).
Soll der durch eine Untersuchungsanordnung – zulässig – gesetzte Rahmen durch mit weitergehenden Grundrechtseingriffen verbundene fachmedizinische Untersuchungen überschritten werden, bedarf es einer erneuten bzw. ergänzenden Untersuchungsanordnung (BayVGH, B.v. 18.2.2016 – 3 CE 15.2768 – juris Rn. 35). Dies stellt keine „bloße Förmelei“ dar, die lediglich Zeitverlust durch eine „zusätzliche Schleife“ produziert, sondern trägt den (grund-) rechtlichen Interessen des betroffenen Beamten Rechnung, der nur dadurch in die Lage versetzt wird, sich erneut für oder gegen die Durchführung der weiter angeordneten Untersuchung zu entscheiden.
6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) wobei im Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes nur die Hälfte des Wertes eines Hauptsacheverfahrens festzusetzen ist.
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