Verwaltungsgericht München Beschluss, 26. Juli 2016 - M 5 E 16.3253

I.

Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, den Antragsteller vorläufig von der Verpflichtung der Durchführung einer Untersuchung auf anderen medizinischen Fachgebieten als einer allgemeinen amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Anordnung vom 1. Juli 2016 freizustellen. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

II.

Die Kosten des Verfahrens tragen Antragsteller und Antragsgegnerin je zur Hälfte.

III.

Der Streitwert wird auf 2.500,- EUR festgesetzt.

I.

Der 1965 geborene Antragsteller steht als Oberstudienrat in den Diensten der Antragsgegnerin.

Der Antragsteller ist seit längerer Zeit dienstunfähig erkrankt. Zuletzt wurde er am 20. Mai 2015 durch das Referat für Gesundheit und Umwelt der ... zur Beurteilung seiner Dienstfähigkeit amtsärztlich untersucht. Laut dem Gesundheitszeugnis vom 20. August 2015 habe beim Antragsteller eine Gesundheitsstörung vorgelegen, welche sich bereits im Abklingen befand.

Mit Schreiben vom 18. Mai 2016 informierte die Antragsgegnerin den Antragsteller darüber, dass eine neue amtsärztliche Untersuchung geplant sei, wogegen sich die Verfahrensbevollmächtigte des Antragstellers mit Schreiben vom 9. Juni 2016 wandte.

Mit Schreiben vom 1. Juli 2016 ordnete die Antragsgegnerin unter Verweis auf den bisherigen Schriftverkehr eine amtsärztliche Nachuntersuchung an. Da der Dienstherrin die medizinischen Hintergründe der langen Fehlzeiten des Antragstellers nicht näher bekannt seien, werde zunächst eine allgemeine amtsärztliche Untersuchung durchgeführt. Bei dieser werde die Krankheitsgeschichte erfragt, in der Regel eine körperliche Untersuchung stattfinden und gegebenenfalls weitere technische Untersuchungen wie Röntgen, Ultraschall oder Blutentnahme durchgeführt. Soweit es aus ärztlicher Sicht erforderlich sei, werde zusätzlich eine Begutachtung auf anderen medizinischen Fachgebieten erfolgen. Da der Antragsteller bislang von Ärzten des Referates für Gesundheit und Umwelt im psychiatrischen Fachbereich untersucht worden sei, erfolge gegebenenfalls dort eine zusätzliche Begutachtung. Hierüber werde der Antragsteller durch den untersuchenden Arzt informiert.

Am 12. Juli 2016 wurde dem Antragsteller mitgeteilt, dass der Untersuchungstermin auf den 27. Juli 2016 um 9:30 Uhr festgesetzt werde.

Gegen die Untersuchungsanordnung legte die Verfahrensbevollmächtigte des Antragstellers am 18. Juli 2016 Widerspruch ein. Die Untersuchungsanordnung sei rechtswidrig, da es den untersuchenden Ärzten überlassen werde, weitere Untersuchungen zu veranlassen. Der Dienstherr müsse jedoch selbst Art und Umfang der Untersuchung festlegen.

Mit Schreiben vom 21. Juli 2016 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit, dass die Untersuchungsanordnung rechtmäßig sei und nicht aufgehoben werde. Der Dienstherr sei regelmäßig nicht verpflichtet, bereits in der Anordnung anzugeben, welche Untersuchungen im Einzelnen durchgeführt werden sollen.

Am 22. Juli 2016 hat die Prozessbevollmächtigte des Antragstellers im Wege einer einstweiligen Anordnung beantragt:

dem Antragsteller wird es bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache gestattet, die Anordnung der Antragsgegnerin vom 1. Juli 2016, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, nicht zu befolgen.

Der Anlass für die amtsärztliche Untersuchung werde in der Anordnung im Wesentlichen nicht genannt. Die Dienstherrin müsse zudem Art und Umfang der Untersuchung selbst festlegen und dürfe dies nicht dem Belieben des mit der Untersuchung beauftragten Arztes überlassen. Genau dies geschehe jedoch mit der streitgegenständlichen Untersuchungsanordnung. Im Übrigen hätte die Dienstherrin aus den vorliegenden ärztlichen Attesten sowie dem Hinweis des Antragstellers, dass sich bei erneuten Untersuchungen nichts wesentlich Neues ergeben würde, Schlüsse auf die Art der Erkrankung des Antragstellers ziehen können.

Mit Schriftsatz vom 25. Juli 2016 hat die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Die Untersuchungsanordnung enthalte hinreichende Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung. Die Entscheidung der Zusatzbegutachtung werde dem Amtsarzt lediglich in medizinischer Hinsicht überlassen und sei durch die Dienstherrin bereits angeordnet.

Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten verwiesen.

II.

Der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nur teilweise begründet.

1. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung des Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 des § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. § 123 Abs. 1 VwGO setzt daher sowohl einen Anordnungsgrund, d. h. ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes in Form der Gefährdung eines eigenen Individualinteresses, als auch einen Anordnungsanspruch voraus, d. h. die bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage hinreichende Aussicht auf Erfolg oder zumindest auf einen Teilerfolg des geltend gemachten Begehrens in der Hauptsache. Der Antragsteller hat die hierzu notwendigen Tatsachen glaubhaft zu machen.

2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Aufforderung zur amtsärztlichen Nachuntersuchung am 27. Juli 2016 um 9:30 Uhr ist statthaft. Dabei handelt es sich nicht um eine nicht selbstständig anfechtbare Verfahrenshandlung nach § 44a Satz 1 VwGO. Zwar stellt die Untersuchungsanordnung eine behördliche Verfahrenshandlung dar. Diese ist jedoch i. S. v. § 44a Satz 2 VwGO vollstreckbar, denn deren Nichtbefolgung kann mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden (BayVGH, B. v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 14).

3. Ein Anordnungsgrund für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung liegt vor, da die streitgegenständliche Untersuchung am 27. Juli 2016 um 9:30 Uhr unmittelbar bevorsteht.

4. Der Antragsteller hat jedoch nur hinsichtlich der fachärztlichen Untersuchung einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, im Übrigen nicht.

a) Der Beamte hat nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 des Bayerischen Beamtengesetzes (BayBG) die Dienstpflicht, sich ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel hinsichtlich seiner Dienstunfähigkeit bestehen (vgl. BVerwG, B. v. 28.5.1984 - 2 B 205.82 - Buchholz 237.5 § 51 LBG Hessen Nr. 1). Diese Zweifel des Dienstherrn an der Dienstfähigkeit des Beamten müssen sich auf konkrete Umstände stützen, die eine derartige Untersuchung rechtfertigen und dürfen nicht „aus der Luft gegriffen“ sein (BayVGH, B. v. 14.1.2014 - 6 CE 13.2352 - juris). Die Anordnung muss sich folglich auf solche Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig oder jedenfalls nur begrenzt dienstfähig.

b) Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG muss nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlichen und formellen Anforderungen genügen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17/10; U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11; B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 jeweils juris). Die Untersuchungsanordnung hat zur Voraussetzung, dass aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände zweifelhaft ist, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (BVerwG, U. v. 30.5.2013, a. a. O., Rn. 19). Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Anordnung angeben (BVerwG, U. v. 30.5.2013, a. a. O., Rn. 20; BVerwG, U. v. 26.4.2012, a. a. O., Rn. 19). Der Beamte muss anhand der darin gegebenen Begründung entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das in der Anordnung Verlautbarte die Zweifel an seiner Dienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag (BVerwG, U. v. 23.10.1980 - 2 A 4.78 - juris Rn. 27; U. v. 26.4.2012 - 2 C 17.10 - NVwZ 2012, 1483 ff.; B. v. 10.4.2014 - 2 B 80.13 - juris Rn. 8). Gleichermaßen muss es für den Beamten überprüfbar sein, ob die beabsichtigten Untersuchungsmaßnahmen verhältnismäßig sind, so dass diese nicht frei dem Amtsarzt überlassen werden dürfen. Dabei darf die Behörde nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat würde schon wissen, „worum es gehe“ (BVerwG, U. v. 26.4.2012, a. a. O., Rn. 20). Entspricht die Anordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (BVerwG, U. v. 26.4.2012, a. a. O., Rn. 21).

c) Die Aufforderung zur Teilnahme an dem für den 27. Juli 2016 um 9:30 Uhr angesetzten Untersuchungstermin genügt diesen Anforderungen, soweit eine allgemeine amtsärztliche Untersuchung vorgenommen werden soll.

Sie ist aus sich heraus verständlich und ausreichend bestimmt. Ihr lässt sich der konkrete Anlass der Untersuchung entnehmen, nämlich die langen Fehlzeiten des Antragstellers ohne dass der Antragsgegnerin die medizinischen Hintergründe näher bekannt sind. Diese kurze Begründung genügt den formellen Anforderungen. Die Antragsgegnerin hat hiermit die maßgeblichen Gründe benannt, aus denen sie die Besorgnis ableitet, dass der Beamte wegen seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage sein könnte, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen. Die Angabe einer weitergehenden Begründung ist mangels näherer Information nicht möglich.

Die angegebenen Umstände rechtfertigen auch die angeordnete Untersuchung. Denn die allgemeinmedizinische Untersuchung dient dazu, genauere Erkenntnisse über ein möglicherweise bestehendes Krankheitsbild des Beamten zu erlangen. Insofern gehört das Erfragen der Krankheitsgeschichte zum ärztlichen Standardvorgehen, um den aktuellen Gesundheitszustand des Beamten zu erforschen. Die angeordneten, in der Regel stattfindenden körperlichen Untersuchungen sowie ggf. weiteren technischen Untersuchungen wie Röntgen oder Blutentnahme sind zulässig, soweit sie in diesem Rahmen zur allgemeinen Anamnese notwendig sind und sich noch nicht auf ein spezielles medizinisches Fachgebiet beziehen (OVG NRW, B. v. 19.4.2016 - 1 B 307/16 - juris Rn. 23; B. v. 28.1.2016 - 6 B 1297/15 - juris Rn. 29; VG München, B. v. 8.7.2016 - M 5 E 16.2986 - juris Rn. 9). Eine konkretere Festlegung durch die Antragsgegnerin, welche der beispielhaft aufgezählten Untersuchungen letztlich erfolgen wird, war angesichts der knappen Informationslage nicht möglich. Im Übrigen durfte die Antragsgegnerin eine allgemeinmedizinische Untersuchung veranlassen, da das letzte Gesundheitszeugnis bereits über ein Jahr alt ist und Unklarheiten bestanden, ob der Beamte derzeit an derselben Erkrankung leidet wie zum Zeitpunkt der letzten Untersuchung.

d) Die Untersuchungsaufforderung genügt den rechtlichen Anforderungen jedoch nicht, soweit eine „Begutachtung auf anderen medizinischen Fachgebieten“, „ggf. […] im psychiatrischen Bereich“ angeordnet und die Entscheidung über deren Notwendigkeit damit in das Ermessen des untersuchenden Arztes gestellt wird.

aa) Ist dem Dienstherrn nicht bekannt, welchem medizinischen Fachbereich die Erkrankung des Beamten zuzuordnen ist, kann er eine allgemeine amtsärztliche Untersuchung anordnen und, sobald sich hieraus genauere Erkenntnisse ergeben, in einem zweiten Schritt eine weitere, fachärztliche Untersuchung. Die Entscheidung hierüber ist jedoch vom Dienstherrn zu treffen und darf nicht dem untersuchenden Amtsarzt überlassen werden (BVerwG, B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - juris Rn. 10). Einem solchen unzulässigen Überlassen der Entscheidung kommt es gleich, wenn der Dienstherr bestimmte fachärztliche Untersuchungen in Aussicht stellt, das Ob der Durchführung aber letztlich doch „in medizinischer Hinsicht“ dem Arzt überlässt. Die Unzulässigkeit eines solchen Vorgehens folgt bereits daraus, dass der Beamte bei einer pauschalen Ankündigung, es werde nach Belieben des Amtsarztes eine zusätzliche fachärztliche Untersuchung erfolgen, deren Rechtmäßigkeit nicht überprüfen kann. Denn es werden weder Art und Umfang der fachärztlichen Untersuchung definiert, noch wird deutlich, in welcher Hinsicht konkret Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen. Der Dienstherr, dem keine Erkenntnisse zur Art der Erkrankung des Beamten vorliegen, wird durch die allgemeine amtsärztliche Untersuchung in die Lage versetzt, diese verpflichtenden Angaben vorzunehmen.

So bleibt vorliegend unklar, mit welchen psychischen Beeinträchtigungen genau sich die Untersuchung befassen soll (so aber BVerwG, B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - juris Rn. 21). Die zu erwartenden diagnostischen Tätigkeiten und Verfahren müssen jedenfalls in ihren Grundzügen benannt werden (BVerwG, B. v. 10.4.2014, a. a. O. Rn. 10; VGH Mannheim, U. v. 22.7.2014 - 4 S 1209/13 - juris Rn. 32). Aufgrund der Eingriffsintensität einer fachpsychiatrischen Untersuchung in das allgemeine Persönlichkeitsrecht eines Beamten ist insbesondere in diesem Bereich zwingend geboten, dass zumindest die Grundzüge des Umfangs der bevorstehenden Untersuchung von der Behörde fixiert und nicht dem Amtsarzt überlassen werden. Die Erhebungen eines Psychiaters, die sich in aller Regel auch auf den Bereich der privaten Lebensgestaltung erstrecken, sind von höherer Eingriffsqualität als rein medizinische Feststellungen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17.10 - juris Rn. 17; vgl. auch VGH BW, B. v. 3.2.2005 - 4 S 2398/04, NVwZ-RR 2006, 200/201 zur Frage der Verhältnismäßigkeit bei der Anordnung einer psychiatrischen Untersuchung; BayVGH, B. v. 12.12.2012 - 3 CE 12.2121 - juris Rn. 30).

Soweit die Antragsgegnerin im Widerspruchsbescheid auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. September 2015 (3 CE 15.1042, juris Rn. 42) verweist und damit begründet, dass eine konkrete Angabe der durchzuführenden Untersuchungen nicht notwendig sei, vermag dies nicht zu überzeugen. Denn dem Beschluss zugrunde lag eine Fallkonstellation, in der der Dienstherr eine psychiatrische Begutachtung der Antragstellerin, einschließlich der Durchführung einer testpsychologischen Diagnostik, angeordnet hat. In jener Untersuchungsanordnung war zum einen ausschließlich eine psychiatrische - und nicht zusätzlich eine allgemein-medizinische oder sonstige fachärztliche - Begutachtung vorgesehen und zum anderen diese hinsichtlich einer „testpsychologischen Diagnostik“ näher spezifiziert (BayVGH, a. a. O., Rn. 9). Die Untersuchung war insofern eingegrenzt. Im Gegensatz dazu hat die Antragsgegnerin im vorliegenden Fall gerade keine ausschließliche psychiatrische Begutachtung angeordnet, sondern zunächst eine allgemeinmedizinische, und das Ob einer zusätzlichen psychiatrischen Begutachtung ebenso wie einer anderen fachärztlichen Begutachtung in das Ermessen des Amtsarztes gestellt.

bb) Darüber hinaus wird letztlich nicht klar, woraus die Dienstherrin die Notwendigkeit einer psychiatrischen Untersuchung herleitet. Die Begründung damit, dass der Antragsteller bereits von Ärzten des Referats für Gesundheit und Umwelt im psychiatrischen Fachbereich untersucht worden sei, ist nicht nachvollziehbar. Denn die früher vorgenommene amtsärztliche Untersuchung auf diesem Fachgebiet lässt keine zwingenden Rückschlüsse dahingehend zu, dass auch die gegenwärtige Erkrankung des Antragstellers diesem Bereich zuzuordnen ist. Dies gilt umso mehr, da die letzte Untersuchung - soweit ersichtlich - vor mehr als 14 Monaten am 20. Mai 2015 erfolgte und eine bereits abklingende Gesundheitsstörung attestierte. Daher lassen sich aus der früheren Untersuchung keine ausreichenden Anhaltspunkte zum aktuellen Gesundheitszustand ableiten, denn hierin liegen keine tatsächlichen Umstände begründet, auf die die Dienstherrin die Annahme einer momentanen psychischen Erkrankung stützen kann.

Eine diesbezügliche Vermutung der Antragstellerin könnte sich zwar grundsätzlich auch aus vorgelegten privatärztlichen Attesten ergeben. Dass ihr solche vom Beamten übergeben wurden und die entsprechende Vermutung der Dienstherrin hierauf basiert ergibt, ist jedoch in der Untersuchungsanordnung nicht dargestellt und somit unbeachtlich. Dies gilt ebenso für die Verweisung auf den bisherigen ausführlichen Schriftverkehr, welche in der streitgegenständlichen Untersuchungsaufforderung enthalten ist. Denn die Anordnung muss aus sich selbst heraus verständlich sein und alle Anknüpfungspunkte enthalten. Nicht in der Anordnung enthaltene Tatsachen sind nicht berücksichtigungsfähig.

5. Entsprechend dem Anteil des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens haben der Antragsteller und die Antragsgegnerin jeweils die Kosten des Verfahrens zur Hälfte zu tragen (§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes, wobei im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Wertes eines Hauptsacheverfahrens festzusetzen ist.