Verwaltungsgericht München Beschluss, 31. Juli 2018 - M 5 E 18.2781

I. Der Antragsteller wird vorläufig bis zum rechtskräftigen Abschluss eines (noch durchzuführenden) Hauptsacheverfahrens von der Verpflichtung zur Durchführung einer amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Untersuchungsanordnung des Antragsgegners vom … Mai 2018 freigestellt.

II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Der Streitwert wird auf EUR 2.500,- festgesetzt.

I.

Der Antragsteller steht als technischer Amtsrat bei der Hochschule … … … … (im Folgenden: „Hochschule“) in Diensten des Antragsgegners. Er ist seit Juli 2014 dienstunfähig erkrankt.

Bereits im Dezember 2014 unterzog sich der Antragsteller aufgrund einer Untersuchungsanordnung der Hochschule einer amtsärztlichen Untersuchung. Laut des daraufhin erstellten amtsärztlichen Gutachtens litt der Antragsteller an Erkrankungen aus den orthopädischen und psychosomatischen Fachbereichen; er sei in seiner psycho-physischen Belastungs- und Leistungsfähigkeit noch eingeschränkt; grundlegende Voraussetzung eines Dienstantritts sei die Versetzung an eine neue heimatnahe Dienststelle.

Nach erneuter Untersuchungsanordnung durch die Hochschule im September 2015 wurde dem Antragsteller amtsärztlich bescheinigt, dass seitens Muskel- und Skelettapparat keine dienstlichen Einschränkungen bestünden. Es sei eine ausreichende psychische Stabilisierung eingetreten, sodass die Dienstaufnahme an einer heimatnahen Dienststelle sofort erfolgen könne. Eine Rückkehr an die bisherige Dienststelle sei wegen der Auseinandersetzungen mit entsprechenden Vorgesetzten jedoch nicht möglich.

Da eine Versetzung des Antragstellers aus Sicht der Hochschule nicht möglich war, wurde der Antragsteller im Einvernehmen mit der begutachtenden Amtsärztin im Dezember 2015 innerhalb der Hochschule auf einen anderen Dienstposten in einem anderen Dienstgebäude mit anderen Kollegen und einem anderen Vorgesetzten umgesetzt. Auch diesen Dienstposten trat der Antragsteller in der Folge aufgrund Erkrankung nicht an.

Eine im März 2016 gegenüber dem Antragsteller ausgesprochene Untersuchungsanordnung nahm die Hochschule im Verlauf eines vor dem Bayerischen Verwaltungsgericht München geführten verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens außergerichtlich zurück. Auch eine Untersuchungsanordnung aus April 2016 wurde von der Hochschule nach Einwendungen des Antragstellers zurückgenommen.

Mit Schreiben vom 8. Mai 2018 ordnete die Hochschule die hier streitgegenständliche amtsärztliche Untersuchung des Antragstellers bei der Medizinischen Untersuchungsstelle der Regierung von Niederbayern (im Folgenden: „MUS Niederbayern“) an. Dort heißt es unter anderem: „(…) zur Überprüfung Ihrer Dienstfähigkeit bzw. zur Prüfung einer eventuell dauernden Dienstunfähigkeit ist eine amtsärztliche Untersuchung notwendig. Wir haben daher die Medizinische Untersuchungsstelle der Regierung von Niederbayern mit dem beigefügten Schreiben vom 08.05.2018 beauftragt, Sie zu untersuchen. Von dort werden Sie eine Einladung zur Untersuchung erhalten. Wir bitten Sie, sich zu der Untersuchung einzufinden. (…)“

In dem beigefügten Schreiben an die MUS Niederbayern wird diese mit der Untersuchung des Antragstellers beauftragt. Nach Angaben zur Person und Funktion des Antragstellers werden dort der Kenntnisstand des Dienstvorgesetzten zum bisherigen Krankheitsverlauf („(…) seit dem Jahr 2014 auffällig hohe Krankheitszeiten (…), welche den Jahresübersichten zu entnehmen sind. Seit dem …07.2014 ist Herr S* … durchgehend dienstunfähig erkrankt.“) dargestellt und die Auswirkungen der Erkrankung auf die Fähigkeit zur Erfüllung der konkreten Dienstpflichten aus Sicht des Dienstvorgesetzten wie folgt beschrieben: „Laut amtsärztlichen Gutachten vom …09.2015 konnte Herr S* … seine Dienstpflicht „wegen der Auseinandersetzung mit entsprechenden Vorgesetzten“ nicht mehr erbringen. Diese Konfliktsituation hat die Hochschule mit der Umsetzung vom …01.2016 in eine andere Abteilung mit räumlicher Trennung zum bisherigen Tätigkeitsbereich sowie mit anderen Kolleginnen und Kollegen und einem neuen Vorgesetzten bereits ausgeräumt. Trotz Umsetzung ist Herr S* … weiterhin dienstunfähig erkrankt, sodass die Hochschule nunmehr davon ausgeht, dass sich die im amtsärztlichen Gutachten beschriebene erhebliche psychische Belastung auf die gesamte Hochschule ausgewirkt haben könnte und Herr S* … somit seine Dienstpflichten dauernd nicht mehr erfüllen kann. (…)“

Unter „II. Konkrete Fragen an die Begutachtungsärztin oder den Begutachtungsarzt“ heißt es: „1. Ärztliche Diagnose und Gesamtbeurteilung: Auswirkungen der gesundheitlichen Beeinträchtigung (Einzelkrankheiten und Gesamtbefund) auf die dienstliche Leistungsfähigkeit, soweit dies zur Begründung der Personalentscheidung erforderlich ist.“ Weitere Angaben zu Art und Umfang der geforderten Untersuchung enthält das der Untersuchungsanordnung beigefügte Schreiben nicht.

Mit Schreiben vom 22. Mai 2018 lud die MUS Niederbayern den Antragsteller zur amtsärztlichen Untersuchung für den … Juni 2018 um 08:30 Uhr. Am *. Juni 2018 legte der Antragsteller bei der Hochschule letztmalig eine ärztliche Arbeitsunfähigkeitsbescheinigung vor, die ohne Angaben zur Diagnose von einem Facharzt für Allgemeinmedizin erstellt worden war.

Nachdem die Hochschule auf Einwendungen des Antragstellers hin die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung nicht zurückgenommen hatte, hat der Antragsteller mit Schriftsatz von Freitag, dem 8. Juni 2018, eingegangen bei dem Bayerischen Verwaltungsgericht München am selben Tag um 15:18 Uhr beantragt,

den Antragsteller vorläufig von der Verpflichtung der Durchführung einer amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Untersuchungsanordnung des Antragsgegners vom *. Mai 2018 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung des Antragsstellers, die Untersuchungsanordnung des Antragsgegners zu befolgen, freizustellen.

Die Untersuchungsanordnung sei rechtswidrig, da sie nicht die in der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen erfülle. Zum einen enthalte sie keine Ausführungen zum Untersuchungsanlass. Diesbezüglich sei es nicht ausreichend, dass die Darlegung des Untersuchungsanlass in dem beigefügten Untersuchungsauftrag an die MUS Niederbayern erfolgt sei. Zudem enthielten weder die Untersuchungsanordnung noch der Untersuchungsauftrag an die MUS Niederbayern Ausführungen zu Art und Umfang der Untersuchung. Daher sei die Untersuchungsanordnung insgesamt nicht aus sich heraus verständlich und würde keine für den Antragsteller nachvollziehbare Eingrenzung des Untersuchungsumfangs enthalten. Zudem seien die in der Untersuchungsanordnung beschriebenen Präventionsmaßnahmen des Antragsgegners hinsichtlich des Versuchs einer Wiedereingliederung des Antragstellers grob falsch. Ein Anordnungsgrund sei gegeben, da der Untersuchungstermin unmittelbar bevorstehe und der Antragsteller damit rechnen müsse, dass aus der Nichtbefolgung der Untersuchungsanordnung für ihn negative Rückschlüsse auf seine Dienstfähigkeit gezogen werden würden.

Am … Juni 2018 erschien der Antragsteller nicht zu dem anberaumten Untersuchungstermin. Mit Telefonat vom 14. Juni 2018 hat die Hochschule dem Gericht zugesagt, den Antragsteller bis zur Entscheidung im einstweiligen Verfahren nicht erneut zu einem Untersuchungstermin zu laden. An der Untersuchungsanordnung vom *. Mai 2018 halte sie aber grundsätzlich fest.

Die Hochschule hat für den Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Untersuchungsanordnung sei rechtmäßig. Ihr konkreter Anlass sei durch Bezugnahme auf den beigefügten Untersuchungsauftrag hinreichend verständlich dargelegt. Zudem enthalte der der Untersuchungsanordnung beigefügte Untersuchungsauftrag unter II. „konkrete Fragen an die Begutachtungsärztin oder den Begutachtungsarzt“. Es sei zu viel verlangt und auch nicht praktikabel, wenn man fordern würde, schon vor der Begutachtung detaillierte Vorgaben hinsichtlich Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung zu machen, da die konkrete Art der Erkrankung des Antragstellers im Zeitpunkt des Ergehens der Untersuchungsanordnung nicht bekannt sei. Der Antragsteller habe stets Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen einer Praxis für Allgemeinmedizin ohne Mitteilung einer Diagnose vorgelegt. Zur Angabe konkreter Untersuchungen und sonstiger Begutachtungen im Einzelnen sei der Antragsgegner nicht verpflichtet.

II.

Der Antrag ist zulässig und begründet.

1. Der Antrag ist als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft, weil es sich bei der Anordnung gegenüber einem Beamten, sich gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) zur Klärung der Dienstfähigkeit ärztlich untersuchen und, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, beobachten zu lassen, mangels unmittelbarer Rechtswirkung nach außen nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 Satz 1 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG), sondern um eine gemischt dienstlich-persönliche Weisung handelt. Die Gewährung vorläufigen Rechtschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (vgl. BayVGH, B. v. 22.9.2015 - 3 CE 15.1042 - juris Rn. 22).

2. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung des Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 des § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. § 123 Abs. 1 VwGO setzt daher sowohl einen Anordnungsgrund, das heißt ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes in Form der Gefährdung eines eigenen Individualinteresses, als auch einen Anordnungsanspruch voraus, das heißt, die bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage hinreichende Aussicht auf Erfolg oder zumindest einen Teilerfolg des geltend gemachten Begehrens in der Hauptsache. Der Antragsteller hat die hierzu notwendigen Tatsachen glaubhaft zu machen.

3. Der Antragsteller hat einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.

Dem steht nicht entgegen, dass der Untersuchungstermin am … Juni 2018 bereits verstrichen ist. Denn die Untersuchungsanordnung und die dadurch eingetretene grundsätzliche Befolgungspflicht zulasten des Antragstellers bestehen unabhängig von der isoliert ausgesprochenen, konkreten Terminsbestimmung fort (vgl. BayVGH, B.v. 8.1.2013 - 3 CE 11.2345 - juris Rn. 18 - zur Weisung, sich einer stationären Behandlung zu unterziehen). Nur die isolierte Terminsbestimmung hat sich durch Zeitablauf erledigt. Der Antragsgegner kann aufgrund der streitgegenständlichen Untersuchungsanordnung jederzeit einen neuen Untersuchungstermin ansetzen.

4. Der Antragsteller hat zudem einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung erweist sich bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig, sodass der Antragsteller von der Verpflichtung zu ihrer Befolgung freizustellen war.

a) Der Beamte hat nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG die Dienstpflicht, sich ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel hinsichtlich seiner Dienstunfähigkeit bestehen (vgl. BVerwG, B.v. 28.5.1984 - 2 B 205.82 - Buchholz 237.5 § 51 LBG Hessen Nr. 1). Diese Zweifel des Dienstherrn an der Dienstunfähigkeit des Beamten müssen sich auf konkrete Umstände stützen, die eine derartige Untersuchung rechtfertigen und dürfen nicht „aus der Luft gegriffen“ sein (BayVGH, B.v. 14.1.2014 - 6 CE 13.2352 - juris). Die Anordnung muss sich folglich auf solche Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig oder jedenfalls nur begrenzt dienstfähig.

Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG muss nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlichen und formellen Anforderungen genügen (BVerwG, U.v. 26.4.2012 - 2 C-17/10; U.v. 30.5.2013 - 2 C-68/11; B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13, jeweils juris). Sie hat zur Voraussetzung, dass aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände zweifelhaft ist, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (BVerwG, U.v. 30.5.2013, a.a.O., Rn. 19). Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, sowie Art und Umfang der beabsichtigten Untersuchungsmaßnahmen in der Anordnung angeben (BVerwG, U.v. 30.5.2013, a.a.O., Rn. 20; BVerwG, U.v. 26.4.2012, a.a.O., Rn. 19). Der Beamte muss anhand der darin gegebenen Begründung entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das in der Anordnung Verlautbarte die Zweifel an seiner Dienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag (BVerwG, U.v. 23.10.1980 - 2 A 4.78 - juris Rn. 27; U. v. 26.4.2012, a.a.O; B. v. 10.4.2014 a.a.O.). Gleichermaßen muss es für den Beamten überprüfbar sein, ob die beabsichtigten Untersuchungsmaßnahmen verhältnismäßig sind, so dass diese nicht frei dem Amtsarzt überlassen werden dürfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses einer Untersuchungsanordnung nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (BVerwG, U.v. 30.05.2013 - 2 C 68.11 - NVwZ 2013, 1619/1621 Rn. 23). Entspricht die Anordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (BVerwG, U.v. 26.4.2012, a.a.O., Rn. 21).

Im Einzelfall kann die Anordnung einer (amts-) ärztlichen Untersuchung allerdings ohne nähere Angaben zu den gesundheitsbedingten Zweifeln an der Dienstfähigkeit des Beamten sowie zu Art und Umfang der Untersuchung rechtmäßig sein, wenn der Dienstherr nach den ihm vorliegenden Erkenntnissen überhaupt nicht dazu in der Lage ist, die wegen einer länger andauernden Dienstunfähigkeit des Beamten entstandenen Zweifel an dessen Dienstfähigkeit näher zu konkretisieren und auf dieser Grundlage wiederum Art und Umfang der (amts-) ärztlichen Untersuchung in ihren Grundzügen vorzubestimmen, weil der betreffende Beamte trotz vorhergehender Aufforderung der erforderlichen Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung nicht bzw. zumindest nicht in hinreichendem Maße nachgekommen ist (BayVGH, B.v. 18.02.2016 - 3 CE 15.2768 - juris Rn. 28; VG München, B.v. 11.08.2017 - M 5 E 17.2578 - juris Rn. 34 ff.; OVG NW, B.v. 12.12.2017 - 1 B 1470/17 - juris Rn. 20 ff.; siehe auch BVerwG, B.v. 16.05.2018 - 2 VR 3.18 - juris Rn. 7: Eine Dienstpflicht des Beamten zu konkreter Gesundheitsauskunft besteht jedoch wohl nicht; dazu auch OVG Berlin-Bbg, B.v. 28.12.2016 - OVG 10 S 35.16 - juris). Unter diesen Umständen kann auch die Anordnung einer allgemeinen amtsärztlichen Untersuchung den formellen Anforderungen genügen (VG München, B.v. 11.08.2017 - M 5 E 17.2578 - juris Rn. 34 ff.; OVG NW, B.v. 12.12.2017 - 1 B 1470/17 - juris Rn. 20 ff.).

Die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung vom … Mai 2018 genügt den vorstehenden Anforderungen nicht.

b) Dabei kann es dahinstehen, ob es zur hinreichend konkreten und verständlichen Darlegung des Untersuchungsanlass ausreicht, dass dieser sich erst aus dem der Untersuchungsanordnung beigelegten Untersuchungsauftrag an den Amtsarzt ergibt (bejahend BayVGH, B.v. 18.02.2016 - 3 CE 15.2768 - juris Rn. 25; vgl. auch BVerwG, U.v. 26.4.2012 - 2 C 17.10 - NVwZ 2012, 1483/1485 Rn. 22).

c) Denn die Untersuchungsanordnung lässt - auch unter Zuhilfenahme des beigefügten Untersuchungsauftrags an den Amtsarzt - Art und Umfang der Untersuchung nicht erkennen.

Die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung selbst macht keine Ausführungen zu Art und Umfang der Untersuchung, sondern verweist lediglich auf den beigefügten Untersuchungsauftrag.

In dem Untersuchungsauftrag wird ein konkreter Untersuchungsauftrag unter II. Ziffer 1 jedoch lediglich angekündigt (Überschrift „Konkrete Fragen an die Begutachtungsärztin oder den Begutachtungsarzt“), im Weiteren jedoch nicht konkretisiert. Die Formulierung unter II. Ziffer 1 „Ärztliche Diagnose und Gesamtbeurteilung: Auswirkungen der gesundheitlichen Beeinträchtigungen (Einzelkrankheiten und Gesamtbefund) auf die dienstliche Leistungsfähigkeit, soweit dies zur Begründung erforderlich ist.“ lässt nicht erkennen, welche Untersuchungsart (allgemein-medizinisch oder fachmedizinisch) oder welchen Untersuchungsumfang (amtsärztliches Gespräch; körperliche Untersuchung; Leistungstest; Bluttest, etc.) der Antragsteller zu erwarten hat. Eine Eingrenzung des Untersuchungsauftrags findet nur hinsichtlich des Ziels der Untersuchung („Auswirkungen auf (…)“), nicht jedoch hinsichtlich ihrer Art und ihres Umfangs statt. Die Anordnung ist mithin größt möglich offen gehalten und ließe so jede Art von Untersuchung in jedem Umfang zulasten des Antragstellers zu. Sie ist mithin zu unbestimmt.

Der Antragsgegner kann sich vorliegend auch nicht darauf berufen, ihm sei eine konkretere Angabe von Art und Umfang der Untersuchung nicht möglich gewesen. Zwar ist anerkannt, dass die Anforderungen an die Angabe von Art und Umfang der Untersuchung herabgesetzt sind, wenn der Dienstherr nach den ihm vorliegenden Erkenntnissen überhaupt nicht dazu in der Lage ist, Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten näher zu konkretisieren und auf dieser Grundlage wiederum Art und Umfang der amtsärztlichen Untersuchung in ihren Grundzügen vorzubestimmen. Dann hätte der Antragsgegner hier jedoch die Anordnung jedenfalls auf eine allgemeine amtsärztliche Untersuchung reduzieren und abhängig von deren Ausgang weitere fachmedizinische Untersuchungen anordnen können und müssen (wie geschehen in VG München, B.v. 11.08.2017 - M 5 E 17.2578 - juris; vgl. OVG NW, B.v. 12.12.2017 - 1 B 1470/17 - juris Rn. 25 abstellend auf „orientierende Erstuntersuchung“). Allein die Unkenntnis hinsichtlich Krankheitsbild und Diagnose rechtfertigt nicht die Anordnung einer unbeschränkten, insgesamt in das Ermessen des Arztes gestellten Untersuchung (vgl. auch zu einer möglicherweise zusätzlich bestehenden Obliegenheit des Dienstherrn, den Beamten vor Anordnung einer allgemeinen amtsärztlichen Untersuchung zur Mitwirkung aufzufordern BVerwG, B.v. 16.05.2018 - 2 VR 3.18 - juris Rn. 7).

Darüber hinaus ist hier zweifelhaft, ob dem Dienstherrn nicht trotz der allgemein gehaltenen Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen des Antragstellers bereits aufgrund der amtsärztlichen Begutachtungen des Antragstellers aus den Jahren 2014 und 2015 hinreichend Anhaltpunkte dafür vorlagen, eine fachmedizinische - hier psychologische bzw. psychiatrische - Untersuchung anzuordnen.

Sollte mit der unter II. Ziffer 1. des Untersuchungsauftrags gewählten Formulierung eine allgemeine amtsärztliche Untersuchungsanordnung gemeint sein, so hätte die Hochschule dies auch ausdrücklich so benennen müssen. Unzulässig wäre es, aus der Allgemeinheit bzw. der Unbestimmtheit der Formulierung mittels Auslegung auf die Anordnung einer allgemeinen amtsärztlichen Untersuchung zu schließen. Auf diese Weise ginge die von der Behörde zu verantwortende Allgemeinheit der Formulierung zulasten des Antragstellers, der - insbesondere aus der Sicht eines medizinischen Laien - den Umfang der angeordneten Untersuchung, ihre Verhältnismäßigkeit sowie die dem begutachtenden Arzt gesetzten Grenzen nicht erkennen kann.

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

6. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG), wobei im Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes nur die Hälfte des Wertes eines Hauptsacheverfahrens festzusetzen ist.