Verwaltungsgericht Greifswald Urteil, 07. Aug. 2014 - 3 A 608/12

1. Der Bescheid des Beklagten vom 16. Januar 2012 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 7. Februar 2012 wird insoweit aufzuheben, als darin Wasser- und Bodenverbandsgebühren festgesetzt sind.

2. Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Beklagten auferlegt.

3. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Beteiligten streiten um die Erhebung von Wasser- und Bodenverbandsgebühren.

Der Kläger ist Eigentümer forstwirtschaftlicher Flächen im Gebiet der Gemeinde L.. Die Gemeinde L. ist Mitglied des Wasser- und Bodenverbandes „Uecker-Haffküste“. Im Gemeindegebiet existieren Wasserflächen in einer Größe von ca. 70 ha.

Mit Bescheid vom 16. Januar 2012 zog der Beklagte den Kläger u.a. zu Wasser- und Bodenverbandsgebühren für das Jahr 2012 in Höhe von 428,04 Euro heran. Den hiergegen gerichteten Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 12. März 2012 zurück.

Am 12. April 2012 hat der Kläger hinsichtlich der Festsetzung der Wasser- und Bodenverbandsgebühren Klage erhoben. Er ist der Ansicht, dass seine Heranziehung rechtswidrig sei. Die dem Bescheid zugrunde liegende Satzung sei unwirksam.

Die Berücksichtigung der allgemeinen Verwaltungskosten sei fehlerhaft. So sei es unzulässig, anstatt einer konkreten Ermittlung der umlagefähigen Verwaltungskosten pauschal 7 v.H. der Beiträge zum Wasser- und Bodenverband zu berücksichtigen. Fehlerhaft sei es auch, für die Umlage der Schöpfwerkskosten erneut 7 v.H. der Beiträge zum Wasser- und Bodenverband als Verwaltungskosten berücksichtigt würden, obwohl die betreffenden Grundstücke bereits für die Ermittlung der allgemeinen Gebühr erfasst seien. Auch die Verteilung der Verwaltungskosten sei fehlerhaft. Für sie gelte derselbe Flächenmaßstab wie für die Umlage der Verbandslasten. Dies führe zu einem offensichtlichen Missverhältnis zur Inanspruchnahme, da ein größeres Grundstück nicht zwangsläufig zu höheren Verwaltungskosten führe.

Zudem führe die Normierung eines Gebührensatzes für Waldflächen von 9,50 EUR/ha zu einer Kostenüberdeckung. Der beabsichtigten Abschlag von 33 v.H. gegenüber dem Grundbeitrag i.H.v. 14,00 EUR/ha hätte zu einem Gebührensatz von 9,33 EUR/ha führen müssen. In dem Differenzbetrag liege eine unzulässige Aufrundung.

Die Nichtberücksichtigung von Wasserflächen im Rahmen der Beitrags- und Gebührensatzung sei fehlerhaft, da auch diese von der Tätigkeit des Wasser- und Bodenverbandes profitierten.

Die Regelung über den Zuschlag für den Schöpfwerksbetrieb und die Deichpflege verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot. Es sei nicht ersichtlich, welche Flächen zu den Vorteilsflächen zählten. Damit sei es für den belasteten Eigentümer nicht erkennbar, für welche seiner Flächen der Zuschlag erhoben werde. Zudem verstoße die Belastung der im Einzugsgebiet der Schöpfwerke belegenen Waldflächen mit dem Zuschlag gegen das Vorteilsprinzip. Zwar sei die Belastung von Waldflächen mit der allgemeinen Gewässerunterhaltungsgebühr nicht zu beanstanden. Anders sei dies jedoch bei dem Zuschlag für den Betrieb der Schöpfwerke. Es sei nicht gerechtfertigt, den Kläger über die Kosten der allgemeinen Gewässerunterhaltung mit Kosten zu belasten, die ihm nachweislich keinen Vorteil brächten.

Weiter sei zu berücksichtigen, dass die Flächen, für die der Zuschlag erhoben werde, im Einzugsbereich zweier Schöpfwerke lägen. Die Zusammenfassung der Schöpfwerkskosten führe dazu, dass Grundstücke mit den Kosten eines Schöpfwerks belastet würden, obwohl sie nicht in dessen Einzugsbereich lägen. Auch darin liege eine Verletzung des Vorteilsprinzips

Weiter leide die Gebührenkalkulation an abgeleiteten Fehlern. So habe es der Wasser- und Bodenverband entgegen dem Maßgaben seiner Verbandssatzung versäumt, zur Refinanzierung seiner Kosten Erschwernisbeiträge zu erheben. Damit sei die Verbandsumlage überhöht. Die vom Wasser- und Bodenverband vorgenommene Einteilung der Vorteilsgebiete für die Schöpfwerke sei fehlerhaft.

Schließlich verstoße der Zuschlag für den Schöpfwerksbetrieb und die Deichunterhaltung ebenfalls gegen das Kostenüberdeckungsverbot. Im Rahmen der Gebührenkalkulationen der ersten bis dritten Satzungsänderung seien die sich rechnerisch ergebenen Gebührensätze nicht unerheblich aufgerundet worden.

Auch die Rechtsanwendung sei fehlerhaft. Die Flächenzuordnung im Rahmen des Zuschlags für den Schöpfwerksbetrieb und die Deichunterhaltung sei unzutreffend. Fehlerhaft sei auch das der streitgegenständliche Bescheid auch „für die Folgejahre“ gelte. Es sei eine Kostenüberdeckung zu befürchten, da die Schöpfwerkskosten im Jahr 2012 wegen besonderer Reparaturkosten außergewöhnlich hoch gewesen seien.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 16. Januar 2012 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 7. Februar 2012 insoweit aufzuheben, als darin Wasser- und Bodenverbandsgebühren festgesetzt sind.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er ist der Auffassung, der Bescheid sei (auch) in Ansehung der angegriffenen Festsetzung rechtmäßig. Der Ansatz des Verwaltungskostenanteils sei im Rahmen der zulässigen Pauschalierung nicht zu beanstanden. Gleiches gelte für deren Verteilung nach dem Flächenmaßstab. Die Bestimmungen über die Zu- und Abschläge nach Nutzungsarten entspreche den Maßgaben der Rechtsprechung. Auch die Regelungen über den Zuschlag für den Schöpfwerksbetrieb und die Deichunterhaltung seien nicht zu beanstanden. Sie seien hinreichend bestimmt. Die Kalkulation des Zuschlags sei auf Basis des patagorischen Kostenbegriffs erfolgt. Dies sei zulässig, da das Kommunalabgabengesetz keinen bestimmten Kostenbegriff vorgebe. und daher zulässig. Die Lage der klägerischen Flächen im Poldergebiet werde nur geringfügig angezweifelt.

Mit Beschluss vom 30. April 2014 hat das Gericht den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

1. Die zulässige Klage ist begründet. Der streitgegenständliche Gebührenbescheid ist – soweit er die angegriffene Festsetzung enthält – rechtswidrig und verletzt den Kläger daher in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Ihm fehlt die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 3 Gesetz über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden (GUVG) erforderliche Rechtsgrundlage, denn die Satzung der Gemeinde L. über die Erhebung von Gebühren zur Deckung der Verbandsbeiträge des Wasser- und Bodenverbandes „Uecker-Haffküste“ (Gebührensatzung – GS) vom 1. Dezember 2006 i.d.F. der 3. Änderung vom 21. Juni 2011 ist unwirksam.

Die in der Satzung normierten Gebührensätze sind unwirksam, weil sie auf einer fehlerhaften Kalkulation beruhen. Damit fehlt der Satzung der nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V erforderliche Mindestinhalt, so dass die Satzung insgesamt unwirksam ist.

a) Der Gebührensatz in § 3 Abs. 3 GS verstößt gegen das Kostenüberdeckungsverbot nach § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V. Die Vorschrift findet aufgrund der Verweisung in § 3 Abs. 1 Satz 3 GUVG auch auf Gebühren zur Deckung der Verbandsbeiträge des Wasser- und Bodenverbandes Anwendung. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V soll das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung decken aber nicht überschreiten. Eine solche – wenn auch verhältnismäßig geringfügige – Überschreitung ist vorliegend gegeben. Der mit der 2. Änderungssatzung normierte Gebührensatz beruht auf einer Gebührenkalkulation, die auf Grundlage des Bescheides des Wasser- und Bodenverbandes „Uecker-Haffküste“ vom 21. Januar 2008 von einer Umlage für die allgemeine Gewässerunterhaltung von 32.433,25 EUR ausgeht. Zusammen mit den allgemeinen Verwaltungskosten von 2.270,33 EUR ergibt sich ein gebührenfähiger Betrag von 34.703,58 EUR. Die Kostenmasse wird zur Kalkulation der Gebühr für die allgemeine Gewässerunterhaltung wird nach einem Grundbeitrag sowie Abschläge und Zuschläge für bestimmte Nutzungen verteilt. Die Summe der kalkulierten Grundbeiträge sowie der Ab- und Zuschläge ergibt den Betrag von 35.075,53 EUR. Dieser Betrag überschreitet die gebührenfähigen Kosten in Höhe von 371,95 EUR. Dies ist fehlerhaft und führt zur Nichtigkeit des Gebührensatzes.

Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V lediglich um eine Soll-Regelung handelt, so dass nicht jede Kostenüberschreitung zu einer Nichtigkeit des auf der Kalkulation beruhenden Gebührensatzes führt. Auch § 6 Abs. 2d Satz 2 KAG M-V (Überdeckungsausgleich) stützt diese Annahme. Allerdings sind nur unerhebliche, zufällige oder unbeabsichtigte Überschüsse unschädlich (VG Greifswald, Urt. v. 05.08.2009 – 3 A 997/06 –, S. 4 des Entscheidungsumdrucks [n.v.]; vgl. auch Urt. v. 23.01.2014 – 3 A 1372/12 – juris Rn. 21). In der zuerst zitierten Entscheidung hat das Gericht eine Überdeckung von 7,80 EUR bei einem prognostizierten Kostenvolumen von 12.500,00 EUR für unbeachtlich gehalten, weil die bereits die Reduzierung der Gebührensätze um einen Cent zu einer Kostenunterdeckung geführt hätte. Der vorliegend in Rede stehende Überdeckungsbetrag ist deutlich größer und war – dies kommt ausschlaggebend hinzu – beabsichtigt. Die dargestellte Kalkulationsweise zeigt, dass die Überdeckung angestrebt wurde.

Gegenteiliges folgt auch nicht aus der Rechtsprechung des OVG Greifswald. Zwar hat es in dem Urteil vom 2. Juni 2004 (– 4 K 38/02 –, juris Rn. 134) einen Kalkulationsfehler (Beitragskalkulation) als unbeachtlich angesehen, bei dem ein um 1.404.610,00 DM überhöhter Aufwand berücksichtigt worden ist. Allerdings beruhte der überhöhte Aufwand auf einem (unbeabsichtigten) Schreibfehler und führte – wegen des angestrebten Deckungsgrades von nur 70 v.H. – nicht zu einer Aufwandsüberschreitung.

b) Die vorstehenden Ausführungen gelten für den Zuschlag für den Schöpfwerksbetrieb nach § 3 Abs. 5 GS entsprechend. Ausweislich der Kalkulation ergibt sich rechnerisch ein Gebührensatz von 15,35 EUR/ha. Gleichwohl hat die Gemeinde, dem Vorschlag der Kalkulation folgend, einen Gebührensatz von 15,50 EUR/ha normiert.

c) Die Kalkulation des Zuschlages für den Schöpfwerksbetrieb verstößt zudem wegen der Berücksichtigung des Verwaltungskostenanteils gegen das Kostenüberschreitungsverbot. Entgegen der Auffassung des Klägers war der gebührenwirksame Ansatz eines Verwaltungskostenanteils von 7 v.H. der Gesamtkosten ursprünglich nicht zu beanstanden. Die Quote ist nicht „gegriffen“, sondern, wie die der 2. Änderungssatzung zu Grunde liegende Kalkulation zeigt, rechnerisch ermittelt worden. Dabei entspricht die Summe der im Rahmen der Abrechnung zu berücksichtigenden Lohn- und Materialkosten exakt 7 v.H. der Gesamtumlage des Wasser- und Bodenverbandes. Einwände hat der Kläger insoweit nicht geltend gemacht. Die Quotenbildung erfolgte ersichtlich, um die Verwaltungskosten sowohl der Abrechnung der allgemeinen Gewässerunterhaltung als auch der Abrechnung des Schöpfwerksbetriebes anteilig zurechnen zu können. Dagegen ist nichts zu erinnern. Insbesondere liegt darin keine Doppelberücksichtigung.

Die Umlegung der allgemeinen Verwaltungskosten ist auch nicht deshalb fehlerhaft, weil sie demselben Maßstab erfolgt, der auch für die von der Gemeinde L. zu tragenden Verbandslasten gilt. § 3 Abs. 1 Satz 3 GUVG gibt für die Verteilung der (allgemeinen) Verwaltungskosten keine bestimmte Maßstabsregelung vor. Sie bilden zusammen mit den umzulegenden Beiträgen zum Wasser- und Bodenverband eine einheitliche Kostenmasse, die gemäß § 3 Abs. 1 Satz 3 GUVG nach den Grundsätzen u.a. des § 6 Abs. 3 KAG M-V auf die einzelnen Gebührenschuldner zu verteilen ist. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass eine Kostenverteilung nach Größe und Nutzungsart zulässig ist (zuletzt: OVG Greifswald, Urt. v. 18. März 2014 – 1 L 190/10 –, S. 8 des Entscheidungsumdrucks m.w.N.). Demgemäß hat auch das OVG Greifswald (a.a.O.) keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Verteilung der Verwaltungskosten nach der Größe und Nutzungsart der bevorteilten Grundstücke geäußert.

Dem steht nicht entgegen, dass die Gemeinde L. die Verwaltungskosten auch nach einem anderen geeigneten Maßstab – z.B. Anzahl der betroffenen Grundstücke – vornehmen könnte (vgl. OVG Greifswald, a.a.O.). Denn die Wahl der Maßstabsregel steht im pflichtgemäßen Ermessen der Gemeinde. Aus der Möglichkeit, andere zulässige Verteilungsregeln zu definieren, kann daher nicht auf die Fehlerhaftigkeit der gewählten Regel geschlossen werden. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn das gemeindliche Ermessen derart eingeschränkt wäre, dass nur eine einzige Entscheidung – die Wahl des vom Kläger offenbar favorisierten Maßstabes – in Betracht käme. Hierfür bestehen jedoch keine Anhaltspunkte.

Der in diesem Zusammenhang geltend gemachte Einwand des Klägers, dass ein größeres Grundstück nicht zwangsläufig zu höheren Verwaltungskosten führt, verfängt nicht. Selbst wenn diese Annahme in tatsächlicher Hinsicht zutreffen sollte (verneint vom VG Greifswald, Urt. v. 10.07.2014 – 3 A 1621/12 –, S. 5 des Entscheidungsumdrucks), wäre sie rechtlich unerheblich. Denn generell gilt bei der Erhebung von Benutzungsgebühren i.S.d. § 6 KAG M-V, dass der allgemeine Verwaltungsaufwand für die Abrechnung einer gebührenfähige Maßnahme keine Beziehung zu den Parametern aufweist, nach denen der besondere Verwaltungsaufwand für die Durchführung der Maßnahme abgerechnet wird. So steigt der allgemeine Verwaltungsaufwand für die Erhebung der Gebühr für die Inanspruchnahme der öffentlichen Straßenreinigung oder der Abfallbeseitigung nicht mit der Zahl der Frontmeter eines Grundstücks bzw. der überlassenen Abfallmenge. Dennoch wird der allgemeine Verwaltungsaufwand bei der Kalkulation der Benutzungsgebühr berücksichtigt und nach denselben Maßstabsregeln umgelegt, die auch für den besonderen Verwaltungsaufwand – also die Kosten der eigentlichen Leistungserbringung – gelten. Nichts anderes hat in den Fällen des § 3 Abs 1 Satz 3 GUVG zu gelten, wenn sich die Gemeinde entscheidet, für die Verteilung der allgemeinen Verwaltungskosten keinen gesonderten Maßstab zu normieren.

Fehlerhaft wurde die Berücksichtigung der Verwaltungskosten erst im Rahmen der Kalkulation des Zuschlages für den Schöpfwerksbetrieb, die der 3. Änderungssatzung zugrunde liegt. Denn im Rahmen dieser Kalkulation wurde nicht neu ermittelt, in welchem Verhältnis die berücksichtigungsfähigen allgemeinen Verwaltungskosten (Lohn- und Materialkosten) zur Gesamtumlage des Wasser- und Bodenverbandes stehen. Dies wäre aber erforderlich gewesen, weil die Kosten für die Unterhaltung der Schöpfwerke erheblich gestiegen sind. Daher ist bei gleichbleibenden Kosten für die allgemeine Gewässerunterhaltung anzunehmen, dass die Quote sinkt. Gleichwohl wurden die Verwaltungskosten im Rahmen der Kalkulation – wie bisher – mit 7 v.H. der Gesamtkosten berücksichtigt.

d) Die Gebührensatzung leidet zudem daran, dass Gewässerflächen nicht in den Vorteilsausgleich einbezogen worden sind, obwohl auch Wasserflächen durch die Tätigkeit des Wasser- und Bodenverbandes bevorteilt werden (OVG Greifswald, Urt. v. 23.02.2000 – 1 L 50/98 –, juris Rn. 26/27). Dies schließt jedenfalls eine völlige Freistellung von Wasserflächen sowohl im Rahmen der Verbandsumlage als auch im Rahmen der Gebührenerhebung aus. Der Fehler führt zu einer Verringerung der Anzahl der Beitragseinheiten und damit zu einer Erhöhung des Beitragssatzes. Damit steht zwar noch nicht fest, dass der von der Gemeinde L. zu entrichtende Beitrag überhöht ist. Immerhin existieren im Gemeindegebiet Wasserflächen mit einer Größe von ca. 70 ha. Daher ist es denkbar, das die Gemeinde von der Freistellung der Wasserflächen im Rahmen der Beitragserhebung profitiert hat – dann nämlich, wenn die Erhöhung des Beitragssatzes infolge der Nichtberücksichtigung der im Geschäftsgebiet des Wasser- und Bodenverbandes vorhandenen Wasserflächen durch den Wegfall der auf die im Gemeindegebiet vorhandenen Wasserflächen entfallenden Beitragseinheiten überkompensiert wird. In diesem Fall wäre die Umlage im Ergebnis zwar nicht überhöht. Die Gebührenkalkulation wäre gleichwohl fehlerhaft, weil auch die Gemeinde verpflichtet ist, Wasserflächen in den Vorteilsausgleich einzubeziehen. Der Fehler führt zu einer Benachteiligung der übrigen Gebührenschuldner, weil die Gebührensätze steigen.

e) Sollte es zutreffen, dass der Wasser- und Bodenverband „Uecker-Haffküste“ im Erhebungszeitraum entgegen § 19 Abs. 2 seiner Verbandssatzung keine Erschwernisbeiträge erhoben hat, so wäre die Beitragserhebung auch aus diesem Grunde überhöht und die darauf fußende Gebührenkalkulation fehlerhaft (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 18. 12.2013 – 1 L 18/08 –, S. 15 des Entscheidungsumdrucks). Da es auf diesen und die übrigen Einwände des Klägers entscheidungserheblich nicht mehr ankommt, wird von weiteren Ausführungen abgesehen.

2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich.