Verwaltungsgericht Greifswald Urteil, 15. Sept. 2016 - 3 A 123/15

1. Die Bescheide des Beklagten vom 27. Oktober 2014 (Az.: A; B; C; D und E) in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Januar 2015 und die Bescheide des Beklagten vom 13. November 2015 (Az.: B; D; E; A; C) werden aufgehoben.

2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der Kläger Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Beteiligten streiten über die Heranziehung des Klägers zu Gebühren für die Umlage von Beiträgen zu einem Wasser- und Bodenverband.

Der Kläger ist Eigentümer diverser Grundstücke im Gebiet der Gemeinde R.. Die Grundstücke dienen verschiedenen Nutzungsarten und sind teilweise bebaut. Die Gemeinde R. (Gemeinde) ist Mitglied im Wasser- und Bodenverband „Obere Peene“ (WBV), an den sie von diesem erhobene Beiträge zahlt.

Die Gemeinde legt die von ihr an den WBV gezahlten Beiträge auf Grundlage der Satzung über die Erhebung von Gebühren zur Deckung der Verbandsbeiträge der Wasser- und Bodenverbände vom 22. Juli 2002 in der Fassung der 4. Änderungssatzung vom 2. Dezember 2013 (Gebührensatzung - GS) auf die Grundstückseigentümer um. Die Gebühr richtet sich dabei nach der Veranlagungsregel des Wasser- und Bodenverbandes. Eine Kalkulation der Gebührensätze, die auch eine Mindestgebühr in Höhe von 5,00 Euro je Grundstück vorsehen, wurde nicht erstellt.

Mit Gebührenbescheiden vom 27. Oktober 2014 zog der Beklagte den Kläger auf Grundlage der Gebührensatzung wie folgt zur Zahlung von Gebühren für das Jahr 2014 heran:

Den gegen sämtliche Gebührenbescheide vom 27. Oktober 2014 gerichteten Widerspruch des Klägers vom 9. November 2014 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 13. Januar 2015 zurück.

Mit Gebührenbescheiden vom 13. November 2015 zog der Beklagte den Kläger auf Grundlage der Gebührensatzung wie folgt zur Zahlung von Gebühren für das Jahr 2015 heran:

Über den gegen sämtliche Bescheide vom 13. November 2015 gerichteten Widerspruch des Klägers vom 23. November 2015 hat der Beklagte bisher nicht entschieden.

Am 11. Februar 2015 hat der Kläger Anfechtungsklage gegen die Gebührenbescheide vom 27. Oktober 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Januar 2015 erhoben. Die Klage hat er mit Schriftsatz vom 22. Februar 2016 auf die Gebührenbescheide vom 13. November 2015 erweitert.

Der Kläger ist - zusammengefasst - der Auffassung, die angefochtenen Bescheide seien bereits deshalb rechtswidrig, weil sie nicht mit einer hinreichenden Begründung versehen seien. Zudem seien sie nicht hinreichend bestimmt. Die Ermittlung der Gebühren könne nicht nachvollzogen werden. Zudem gehe er davon aus, dass das Kostendeckungsprinzip verletzt sei.

Der Kläger beantragt,

die Bescheide des Beklagten vom 27. Oktober 2014 (Az.: A; B; C; D und E) in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Januar 2015 und die Bescheide des Beklagten vom 13. November 2015 (Az.: B; F; E; A; C) aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verteidigt die angefochtenen Bescheide und hält diese für rechtmäßig. Insbesondere fehle es den Bescheiden nicht an der erforderlichen Begründung. Die Gebührenfestsetzung lasse sich nachvollziehen und sei zutreffend erfolgt. Einer Kalkulation der Gebührensätze bedürfe es wegen der Umlage der Verbandslasten „im Verhältnis 1 zu 1“ nicht.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten, die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen und die bei dem Beklagten entstandenen Verwaltungsvorgänge, die dem Gericht vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung waren, Bezug genommen.

I.

Das Gericht kann den Rechtsstreit durch den Berichterstatter anstelle der Kammer und ohne mündliche Verhandlung entscheiden, §§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), da die Beteiligten hierzu mit Schriftsätzen vom 16. März 2015 und 12. August 2016 ihr Einverständnis erteilt haben.

Die zulässige Klage ist begründet.

1. Die Klage ist in ihrer geänderten Form zulässig.

Der Kläger hat seine Klage zulässigerweise auf die Gebührenbescheide des Beklagten vom 13. November 2015 erweitert. Die Erweiterung der Klage als Form der Klageänderung ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig, da der Beklagte eingewilligt hat (§ 91 Abs. 1 Var. 1 VwGO) indem er sich - ohne der Klageerweiterung selbst zu widersprechen - mit Schriftsatz vom 21. März 2016 auf die erweiterte Klage eingelassen hat (§ 91 Abs. 2 VwGO). Zudem hält das Gericht die Klageänderung für sachdienlich (§ 91 Abs. 1 Var. 2 VwGO), da sie dazu geeignet ist, die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung für das Jahr 2015 im hiesigen Verfahren zu klären und weiteren Streit zwischen den Beteiligten zu vermeiden, ohne dass dies weiteren Prüfungs- und Ermittlungsaufwand begründen würde, da beiden Erhebungsjahren dieselbe Gebührensatzung zu Grunde gelegen hat.

Die Klage ist - soweit sie sich gegen die Gebührenbescheide vom 13. November 2015 richtet - auch ohne Abschluss eines Vorverfahrens - als Untätigkeitsklage zulässig (§ 75 Satz 1 VwGO). Zwar mag ausgehend von einer Erhebung des Widerspruches nicht vor dem 23. November 2015 (auf diesen Tag datiert das Widerspruchsschreiben) die dreimonatige Entscheidungsfrist des Beklagten bei Eingang des klagerweiternden Schriftsatzes des Klägers vom 22. Februar 2016 beim Gericht am 22. Februar 2016 noch nicht abgelaufen gewesen sein. Allerdings handelt es sich bei der Dreimonatsfrist um eine Sachurteilsvoraussetzung, die erst bei der Entscheidung des Gerichts über die Klage gegeben sein muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.01.1966 - I C 24.63 -, juris Rn. 15). Das ist hier indessen der Fall. Es ist zudem kein zureichender Grund im Sinne von § 75 Satz 3 VwGO dafür ersichtlich, dass der Beklagte bisher nicht über den Widerspruch des Klägers entschieden hat; er hat einen solchen überdies nicht vorgetragen.

II.

2. Die Klage ist vollumfänglich begründet. Die angefochtenen Gebührenbescheide des Beklagten vom 27. Oktober 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Januar 2015 und die Gebührenbescheide des Beklagten vom 13. November 2015 sind rechtswidrig und verletzten den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Den Bescheiden fehlt es sämtlich an der nach § 3 Abs. 1 Satz 3 Gesetz über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden (GUVG) in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) erforderlichen satzungsmäßigen Rechtsgrundlage, da die vom Beklagten bei der Gebührenerhebung herangezogene Gebührensatzung der Gemeinde R. nichtig ist.

a) Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 3 GUVG können die Gemeinden die Beiträge zum Unterhaltungsverband sowie die bei der Umlegung entstehenden Verwaltungskosten den Eigentümern, Erbbauberechtigten oder sonstigen Nutzungsberechtigten nach den Grundsätzen der §§ 2 und 6 KAG M-V auferlegen. Der Landesgesetzgeber hat damit bestimmt, dass die Gemeinde, die von ihr an die Wasser- und Bodenverbände geleisteten Beiträge auf den genannten Personenkreis umlegen kann, dass es dafür einer satzungsmäßigen Rechtsgrundlage im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V bedarf und dass diese Satzung den Anforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V entsprechen muss. Eine Abgabensatzung muss nach dieser Vorschrift mindestens Bestimmungen über den Kreis der Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt ihrer Entstehung und ihrer Fälligkeit enthalten (sogenannter Mindestinhalt). Verfügt eine Satzung darüber nicht, fehlt es also an einer (rechtmäßigen) Regelung zu auch nur einem dieser Punkte, ist die Abgabensatzung insgesamt nichtig (vgl. m.w.N. VG Greifswald, Urt. v. 07.04.2016 - 3 A 115/14 -, juris Rn. 29).

b) Den Anforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V wird die Gebührensatzung nicht gerecht. Der Gebührensatzung fehlt es an rechtswirksamen Bestimmungen zum Gebührensatz, da der Gebührensatzung keinerlei Kalkulation der Gebührensätze zu Grunde liegt.

aa) Eine fehlerfreie Bestimmung des Gebührensatzes erfordert - auch bei Gebühren zur Umlage von Verbandslasten -, dass dem satzungsgebenden Gremium bei der Beschlussfassung über die wesentlichen Bestimmungen der Gebührensatzung - Gebührensatz- und -Maßstab - eine methodisch fehlerfreie Gebührenkalkulation vorliegt (vgl. allgemein m.w.N. OVG Greifswald, Beschl. v. 25.05.2009 - 1 M 157/08 -, juris Rn. 20 und für den Fall einer Umlagegebührensatzung OVG Greifswald, Urt. v. 23.02.2000 - 1 L 50/98 -, juris Rn. 35 sowie VG Schwerin, Urt. v. 15.09.2005 - 4 A 3121/02 -, juris Rn. 38). Bei der Kalkulation des Gebührensatzes handelt es sich nicht um einen Selbstzweck. Vielmehr dient sie dazu, dass der Gebührenschuldner, ebenso wie das beschlussfassende Organ, in die Lage versetzt wird, nachzuvollziehen, inwieweit das Aufwandsüberschreitungsverbot und das Äquivalenzprinzip beachtet wurden. Zudem kann nur so dem beschlussfassenden Organ aufgezeigt werden, in welchem Umfang der zu beschließende Gebührensatz zu einer Kostendeckung führt beziehungsweise in welchem Umfang Kostenunterdeckungen anderweitig ausgeglichen werden müssen. Dies bedingt, dass sich aus einer Kalkulation jedenfalls der jeweils zugrunde gelegte - entstandene oder erwartete - Gesamtaufwand, die nach den festgesetzten Maßstäben sich ergebenden Einheiten und das daraus in Verbindung mit dem festgelegten Gebühren- oder Beitragssatz errechnete voraussichtliche Gesamtaufkommen ergeben müssen. Leidet die Kalkulation unter wesentlichen methodischen Mängeln, kann das satzungsgebende Gremium sein Regelungsermessen nicht fehlerfrei ausüben, was die Fehlerhaftigkeit des festgesetzten Abgabensatzes zur Folge hat (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 25.05.2009 - 1 M 157/08 -, juris Rn. 21).

Eine methodisch fehlerfreie Kalkulation des Gebührensatzes hat der Beschlussfassung der Gemeindevertretung über die Gebührensatzung nicht zu Grunde gelegen. Das ergibt sich aus dem unmissverständlichen Vortrag des Beklagten, wonach dieser, ebenso wie die Gemeinde selbst, eine Gebührenkalkulation für nicht erforderlich hält. Vielmehr verhält es sich so, dass die Gemeinde eine Kalkulation überhaupt nicht erstellt hat. Die Prüfung, ob das Aufwandsüberschreitungsverbot eingehalten wurde, ist damit sowohl dem Gericht als auch jedem Dritten verwehrt. Die fehlerfreie Ausübung eines Regelungsermessens der Gemeindevertretung im Hinblick auf den Abgabensatz konnte damit gleichfalls nicht erfolgen. Allein dies führt zur Nichtigkeit der Bestimmungen der Gebührensatzung über den Gebührensatz.

bb) Wenn der Beklagte meint, dass es einer Kalkulation der Gebührensätze wegen der Umlage der von dem jeweiligen Wasser- und Bodenverband erhobenen Beiträge „im Verhältnis 1 zu 1“ unter Heranziehung der von den Wasser- und Bodenverbänden jeweils angewendeten Veranlagungsregel nicht bedarf, vermag das Gericht dem nicht zu folgen.

(1) Zwar mag nichts dagegen einzuwenden sein, dass die Gemeinde die Umlage der ihr von dem jeweiligen Wasser- und Bodenverband auferlegten Lasten unter Anwendung der jeweiligen Veranlagungsregel als Gebühr umlegt. Auch die Übernahme der Veranlagungsregel des jeweiligen Wasser- und Bodenverbandes kann Ausdruck des dem Satzungsgeber zustehenden Regelungsermessens sein. Anders als etwa ein reiner Flächenmaßstab als Wahrscheinlichkeitsmaßstab berücksichtigt die vorgesehene Veranlagungsregel neben der Grundstücksfläche auch die Gewässerdichte und die Nutzungsart, was den dem einzelnen Grundstückseigentümer vermittelten Vorteil im Rahmen der Gebührenerhebung abbildet (vgl. auch OVG Greifswald, Urt. v. 18.03.2014 - 1 L 190/10 -, juris Rn. 30).

(2) Es bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung darüber, ob das von der Gemeinde gewählte Vorgehen, die Verbandsbeiträge unter Anwendung der Veranlagungsregel des jeweiligen Wasser- und Bodenverbandes im Wege der Umlagegebühr auf die Grundstückseigentümer umzulegen, für sich genommen schon dazu führt, dass es einer Gebührenkalkulation nicht bedarf. Dagegen spricht nach Auffassung des Gerichts jedenfalls, dass es sich bei der erhobenen Umlagegebühr um eine sogenannte antizipierte Benutzungsgebühr handelt (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 25.05.2009 - 1 M 157/08 -, juris Rn. 25), die zum 1. Januar eines jeden Jahres entsteht (§ 5 Abs. 1 GS). Selbst wenn die Gemeinde aber ausschließlich die ihr von dem jeweiligen Wasser- und Bodenverband auferlegten Verbandslasten an die Grundstückseigentümer weitergibt, sind ihr diese Lasten im Zeitpunkt des Entstehens der Gebührenschuld noch nicht bekannt. Eine feststehende Umlagemasse, aus der sich unter Anwendung der Veranlagungsregel eine feststehende Gebühr bestimmen lässt, liegt also gerade nicht vor. Dies gilt im Übrigen auch für die den Gebührenmaßstab beeinflussenden Rechengrößen, etwa die Gewässerdichte (§ 3 Abs. 2 UAbs. 2 Satz 1 GS). Diese ergibt sich auch für den Beklagten erst aus der Beitragsfestsetzung durch den Wasser- und Bodenverband und kann Änderungen unterliegen. So hat sich die Gewässerdichte etwa vom Jahr 2014 zum Jahr 2015 reduziert, was wegen der Berücksichtigung in der Veranlagungsregel unmittelbaren Einfluss auf die Höhe der Abgabe hat. Dass dem Beklagten, wie auch der Gemeinde, die anfallenden Verbandslasten im Zeitpunkt der Gebührenentstehung noch nicht bekannt sind, ergibt sich rein tatsächlich aus den Verwaltungsvorgängen, die belegen, dass die Festsetzung der Verbandslasten für das Jahr 2014 mit Bescheid des Wasser- und Bodenverbandes „Obere Peene“ vom 26. Februar 2014 (Anlage B1) und für das Jahr 2015 mit Änderungsbescheid des Wasser- und Bodenverbandes „Obere Peene“ vom 19. August 2015 (Anlage B2) erfolgte. Beide Festsetzungen lagen zeitlich jeweils nach dem Entstehen der Umlagegebühr. Genau die fehlende Kenntnis der Gemeinde von der Höhe der sie treffenden und umzulegenden Verbandslast erfordert mithin, dass die Gemeinde eine - naheliegender Weise auf den ihr in den Vorjahren auferlegten Verbandslasten beruhende - Prognose des zu erwartenden Aufwandes anstellt, der sodann im Wege der Gebührenerhebung zu decken sein wird. Dies kann nur durch die Aufstellung einer Gebührenkalkulation geschehen. Im Übrigen ist die Gemeinde nur bei Zugrundelegung einer methodisch fehlerfreien Vorauskalkulation des Gebührensatzes berechtigt, einen Kostenunterdeckungsausgleich (§ 6 Abs. 2d Satz 2 KAG M-V) vorzunehmen. Ein solcher kommt nämlich nur in Betracht, wenn die Unterdeckung trotz Vorliegen einer methodisch fehlerfreien Vorauskalkulation auf der Realisierung eines Prognoserisikos beruht. Beruht die Unterdeckung auf methodischen Fehlern in der Vorauskalkulation oder stammt die Unterdeckung aus einem Zeitraum ohne methodisch fehlerfreie Vorauskalkulation oder ohne jegliche Vorauskalkulation, scheidet ein Kostenunterdeckungsausgleich aus (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 07.10.2015 - 1 K 28/11 -, juris Rn. 26 ff.). Erhebt die Gemeinde eine zu niedrige Gebühr, weil sie den Gebührensatz nicht oder nicht fehlerfrei kalkuliert hat, darf sie die Unterdeckung nicht im Wege des Unterdeckungsausgleiches auf die Folgeperioden verteilen. Da der Beklagte Gebühren zulässig nur in der Höhe erheben darf, wie sie entstanden sind, kommt ein Unterdeckungsausgleich beispielsweise für den Fall, dass die der Gemeinde auferlegten Verbandslasten höher ausfallen als das im Entstehungszeitpunkt entstandene gesamte Gebührenaufkommen, nicht in Betracht.

(3) Wenn der Beklagte meint, dass er - gemeint ist wohl die Gemeinde - nicht berechtigt sei, die Höhe der Abgaben eigenständig festzulegen, sondern an die Festlegungen des jeweiligen Verbandes gebunden zu sein, ist dies erkennbar unzutreffend. Es ist Sache der Gemeinde zu regeln, nach welchen Maßstäben sie die sie treffenden Verbandslasten auf die Grundstückseigentümer umlegt. Sie hat in diesem Zusammenhang beispielsweise auch darüber zu entscheiden, ob sie die ihr entstehenden Verwaltungskosten auf die Grundstückseigentümer umlegt (§ 3 Abs. 1 Satz 3 GUVG), insoweit kommt der Gemeinde ein Ermessen zu (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 18.03.2014 - 1 L 190/10 -, juris Rn. 31).

(4) Dessen ungeachtet verkennt der Beklagte mit seiner Auffassung, eine Kalkulation sei wegen der Umlage „im Verhältnis 1 zu 1“ entbehrlich, dass diese Umlage nicht konsequent durchgehalten wird, sondern mit der vorgesehenen Mindestgebühr in Höhe von 5,00 Euro (je Grundstück) von der Veranlagungsregel abgewichen wird. Schon aus diesem Grund ist eine Vorauskalkulation des Gebührensatzes erforderlich.

Die Erhebung einer Mindestgebühr, die sich insbesondere aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität als sachlich gerechtfertigt erweisen kann (vgl. m.w.N. VG Schwerin a.a.O. Rn. 45, sowie für sogenannte Aufrundungsregelung VG Greifswald, Urt. v. 17.10.2011 - 3 A 185/09 -, S. 4 des Urteilsumdrucks, n.v.), setzt voraus, dass sie bereits in der Gebührenkalkulation Berücksichtigung findet. Geschieht dies nicht, führt das von vornherein zu einer mit § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V unvereinbaren Kostenüberdeckung (VG Schwerin a.a.O.; VG Greifswald a.a.O.). Dass es bei Erhebung einer in der Gebührenkalkulation nicht berücksichtigten Mindestgebühr stets zu einer Kostenüberdeckung kommt, ist offensichtlich. Die Mindestgebühr dient gerade dazu, aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität eine höhere als die bei Anwendung der Veranlagungsregel eigentlich anfallende Gebühr zu erheben. Selbst wenn der Beklagte also im Übrigen für alle Grundstücke Gebühren nach der Veranlagungsregel „im Verhältnis 1 zu 1“ erhebt und nur in einem einzigen Fall die Mindestgebühr Anwendung findet, führt dies zu einer Kostenüberdeckung. Da die Kostenüberdeckung insoweit mindestens in Kauf genommen wird, wenn nicht gar beabsichtigten ist, führt sie, auch wenn sie nur geringfügig ist, zur Fehlerhaftigkeit des Gebührensatzes und damit zur Nichtigkeit der Gebührensatzung insgesamt. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V um eine Soll-Regelung handelt, so dass nicht jede Kostenüberschreitung zu einer Nichtigkeit des auf der Kalkulation beruhenden Gebührensatzes führt. Denn es sind nur unerhebliche, zufällige oder unbeabsichtigte Überschüsse unschädlich (vgl. m.w.N. VG Greifswald, Urt. v. 07.08.2014 - 3 A 608/12 -, juris Rn. 24), was auf den Fall einer gesehenen Kostenüberdeckung gerade nicht zutrifft.

Dem wird die Gemeinde hier gleichfalls nicht gerecht. Sie verfügt nicht über eine Kalkulation, in der die Mindestgebühr hinreichende Berücksichtigung gefunden hat. Es ist nicht ersichtlich, dass deren Entstehung und Erhebung bei der Bestimmung der - regulären - Gebührensätze berücksichtigt wurde. Vielmehr ist das Gegenteil der Fall, da die Gemeinde ihren Gebührensatz stets dadurch festgelegt hat, dass sie den Beitragssatz des jeweiligen Wasser- und Bodenverbandes als Gebührensatz übernommen hat. Die davon abweichende Mindestgebühr hat dabei ganz offensichtlich keine Rolle gespielt.

3. Da allein der Mangel in der Rechtsgrundlage den Anspruch des Klägers auf Aufhebung sämtlicher angefochtener Bescheide rechtfertigt, bedarf es einer Erörterung der Rechtsanwendung durch den Beklagten nicht mehr.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Gründe, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen, § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 VwGO, sind nicht ersichtlich.