Der Kläger wendet sich gegen eine von der Beklagten verfügte Untersagung für die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und LiveWetten, die Werbung hierfür sowie die Androhung von Zwangsgeldern für den Fall der Nichtbeachtung der Anordnung.
Der Kläger betreibt seit 16. März 2017 eine Vermittlungsstelle für Sportwetten.
Die Beklagte traf anlässlich einer Betriebskontrolle am 31. Juli 2017 folgende Feststellungen:
In der Wettannahmestelle befanden sich acht Wettterminals sowie insgesamt 40 Bildschirme. Von diesen zeigten 15 Bildschirme die bewettbaren Sportereignisse mit Zeitpunkt der Veranstaltung und den jeweiligen (Live-)Wettquoten an; 15 Bildschirme zeigten Sportübertragungen beziehungsweise Sportsendungen; zehn Bildschirme waren ausgeschaltet. Auf den in den Betriebsräumen aufgestellten Tischen lagen Wettscheine der ... Ltd. unter dem Markennamen ... aus. Außerdem wurden unter anderem die nachfolgend aufgezählten Wetten auf die Sportarten Fußball, Tennis und Eishockey gem. „..., WETTPROGRAMM FUSSBALL“ beziehungsweise gem. aushängenden Wettbildschirmen und Wettterminals angeboten:
– Treffen beide? als Wette, bei der auf das Ereignis „Tor“ gewettet werden kann (Fußball)
– Erstes Tor als Wette, bei der auf das Ereignis „Erstes Tor“ gewettet werden kann (Fußball)
– Treffen beide? als Wette, bei der auf das Ereignis „Tor“ gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Fußball)
– Nächstes Tor? als Wette, bei der auf das Ereignis „nächstes Tor“ gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Fußball)
– Restzeit? als Wette bei der auf das Ereignis „Wer schießt in der verbleibenden Spielzeit mehr Tore?“ gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Fußball)
– Satzgewinn, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Tennis)
– Drittelwette, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Eishockey)
– Nächstes Tor, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Eishockey)
– Restzeitwette, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Eishockey)
Die Wettmöglichkeiten im Bereich Fußball bezüglich der Wetten Treffen be…, Nächstes Tor? und Restzeit? wurden jeweils durch Testwetten, die Mitarbeiter der Beklagten vorgenommen haben, überprüft.
Mit Schreiben vom 4. August 2017 teilte die Beklagte dem Kläger unter ausführlicher Begründung mit, dass sie beabsichtige, alle materiell illegalen Sportwetten in seinen Betriebsräumen zu untersagen, und räumte ihm eine Äußerungsfrist bis spätestens 31. August 2017 ein. Diese Frist wurde aufgrund einer Anfrage des Bevollmächtigten des Klägers bis zum 13. September 2017 verlängert. Eine Stellungnahme erfolgte mittels Fax am 13. September 2017. Auf diese Stellungnahme wird im Einzelnen verwiesen.
Mit Bescheid vom 26. Oktober 2017 untersagte die Beklagte dem Kläger unter Fristsetzung von zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und LiveWetten in seinen Betriebsräumen, nahm von der Untersagung Ergebniswetten und LiveEndergebniswetten jedoch aus (Nr. 1). Es wurde festgesetzt, dass folgende Ereignis- und LiveWetten (nicht abschließend) von der Untersagung umfasst sind:
– (Live-)Wetten auf Ereignisse sowie den Zeitpunkt, die Anzahl und das Verhältnis der Ereignisse (z.B. Anstoß, Einwurf, Abstoß, Tor, Punkte, Torschütze, Eigentor, Freistoß, Eckball, Elfmeter, gelbe/rote Karte, Platzverweis, TieBreak im Match, Sätze gesamt etc.)
– z.B. (Live-)Wetten auf das erste/nächste Tor
– LiveWetten auf Abschnitte z.B. Halbzeitergebnisse, Satz-, Drittel- und Viertelgewinne
– LiveWetten auf die Restzeit
– Konferenzwetten als LiveWetten
– (Live-) Wetten Goal/No Goal
– (Live-) Wetten Fantasy Fußballspiele
– Trainerwette (Nr. 1.1)
– LiveWetten auf die ersten zehn Minuten (Nr. 1.2).
Die Werbung für die in Nr. 1 des Bescheids genannten Sportwetten als Ereignis- und Live-Wetten wurde dem Kläger unter Fristsetzung von zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids untersagt (Nr. 2). Für den Fall, dass der Kläger Wetten i.S.d. Nr. 1.1 bzw. 1.2 vermittelt, wurde jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 € angedroht (Nr. 3.1, 3.2). Für den Fall, dass der Kläger der Verpflichtung aus Nr. 2 des Bescheids zuwiderhandelt, wurde ein Zwangsgeld von 2.000,00 € angedroht (Nr. 4).
Zur Begründung des Bescheids hat die Beklagte im Wesentlichen ausgeführt, die am 31. Juli 2017 von ihren Mitarbeitern durchgeführte Betriebskontrolle habe ergeben, dass der Kläger in den Betriebsräumen aktuell unzulässige LiveWetten i.S.d. § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV sowie unzulässige Ereigniswetten i.S.d. § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV angeboten und vermittelt habe.
Die Untersagung der Vermittlung der unzulässigen Sportwetten sei auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV erfolgt. Die Untersagung der Werbung für die unzulässigen Sportwetten in Nr. 2 des Bescheides beruhe auf § 9 Abs. 1 GlüStV. Die Anordnungen in den Nr. 1 und 2 des Bescheides entsprächen pflichtgemäßer Ermessensausübung. Das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände habe den Vorrang vor den wirtschaftlichen Interessen des Klägers an der Fortführung der unerlaubten Vermittlung von Sportwetten. Dem Kläger sei es nach wie vor möglich, zulässige Wetten wie Ergebniswetten und Live-Endergebniswetten zu vermitteln. Bei der Bemessung der angedrohten Zwangsgelder habe sich die Beklagte an den wirtschaftlichen Interessen des Klägers orientiert.
Auf den Bescheid wird im Einzelnen verwiesen.
Mit Schriftsatz vom 6. November 2017 ließ der Kläger zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg Klage erheben.
Zur Begründung wurde im Einzelnen ausgeführt, dass der Bescheid vom 26. Oktober 2017 gegen die Dienstleistungsfreiheit des Klägers nach Art. 56 AEUV verstoße. Zwar sei anerkannt, dass Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit durch zwingende Gründe des allgemeinen Interesses gerechtfertigt sein können, jedoch lägen die Voraussetzungen für eine Rechtfertigung bei § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV nicht vor. Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit müssten insbesondere verhältnismäßig sein. Dazu sei erforderlich, dass die jeweilige Maßnahme geeignet sei, die Verwirklichung der mit ihr angestrebten Ziele zu gewährleisten; sie dürfe auch nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen. Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit seien darüber hinaus nur gerechtfertigt, wenn sie geeignet seien, die Verwirklichung der zu ihrer Rechtfertigung angeführten Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werden, diese Ziele in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Diesen Anforderungen an die Rechtfertigung von Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit werde § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV nicht gerecht. Gerade die Gesamtkohärenz liege nicht vor, da aufgrund der unterschiedlichen Anwendung unterschiedlicher Behörden in unterschiedlichen Ländern innerhalb der Bundesrepublik Deutschland der Vollzug dieser Regelung inkonsistent sei. Dies ergebe sich insbesondere aus der Grundsatzentscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Hartlauer. Daraus folge, dass eine Norm nicht geeignet sei, der Ausübung durch die nationalen Behörden hinreichende Grenzen zu setzen, wenn unterschiedliche Behörden gleiche Normen in ihren jeweiligen örtlichen Zuständigkeitsbereichen unterschiedlich anwenden würden.
Bei einer Beschränkung der Grundfreiheiten obliege es dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen wolle, mit dem sich die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lasse, dem Gericht alle Umstände darzulegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern könne, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genüge.
Des Weiteren liege ein Verstoß gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG vor. Auch der Vertriebskanal „Internet“ sei vom Grundrecht der Berufsfreiheit erfasst. Die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten seien insbesondere nicht von vornherein der öffentlichen Hand vorbehalten.
Der Bescheid der Beklagten sei auch unbestimmt. Nr. 1 der Verfügung erschöpfe sich in der unzureichenden Wiedergabe des Gesetzes und führe in Kombination mit der Regelung nach Nrn. 1.1 und 1.2 lediglich dazu, dass unklar sei, welche Wettarten nun untersagt seien und welche nicht. Außerdem sei nicht nachvollziehbar, was die Beklagte unter dem Begriff der „LiveWette“ und dem Begriff der „Live-Endergebniswette“ verstehe.
Die Beklagte sei als handelnde Behörde schon nicht zuständig gewesen, vielmehr hätte das Hessische Innenministerium gem. § 9a GlüStV entscheiden müssen.
Der Bescheid sei unverhältnismäßig sowie ermessensfehlerhaft. Die Beklagte habe die „Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionierungsverfahrens (Stand: 28. Januar 2016)“ nicht beachtet. Die untersagten Wetten, insbesondere die Wette „nächstes Tor“, seien erlaubnisfähig. Laut dem Regelwerk des DFB sei nach einem Tor das Spiel ausgesetzt, so dass gerade kein laufendes Sportereignis vorliege.
Die Zwangsmittelandrohung sei ebenfalls rechtswidrig. Die Formulierung „der Verpflichtung in Nr. 1 und Wetten im Sinne von Nr. 1.1 vermittelt“ sei wie auch die Formulierung „der Verpflichtung in Nr. 1 und Wetten im Sinne von Nr. 1.2 vermittelt“ zu unbestimmt; gleiches gelte für Nr. 4 des Bescheids. Die Verfügung beziehe sich nicht trennscharf auf die untersagten Handlungen. Es sei nicht eindeutig erkennbar, für welchen Verstoß gegen welche konkrete Handlungs- oder Unterlassungspflicht nun ein Zwangsgeld angedroht sei. Auch die Festsetzung der Höhe des Zwangsgeldes sei fehlerhaft, da die Beklagte bei deren Festsetzung die Umstände des Einzelfalls und die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen nicht berücksichtigt habe. Außerdem habe die Beklagte es versäumt, dem Kläger eine Frist zur Erfüllung der Verpflichtung aus Nr. 1 des Bescheids zu setzen.
Auf die Klagebegründung im Einzelnen wird verwiesen.
Der Kläger hat zuletzt beantragt,
I. festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 26. Oktober 2017 im Zeitraum ab Zugang rechtswidrig gewesen ist sowie
II. den Bescheid der Beklagten vom 26. Oktober 2017 aufzuheben.
Die Beklagte trat dem mit Schriftsatz vom 5. Dezember 2017 entgegen und hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die in der Betriebsstätte des Klägers angebotenen Wetten seien gem. § 21 GlüStV unzulässig und nicht erlaubnisfähig, da es sich um Livebzw. Ereigniswetten handeln würde. Eine Unionsrechtswidrigkeit des Bescheids liege nicht vor. Die Zulassung bestimmter Wettarten durch das Land Hessen für den staatlichen Anbieter ODDSET führe nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung, da es keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht gebe. Auch die Fristsetzung bezüglich der Untersagung sei ermessensgerecht und verhältnismäßig, da das illegale Wettangebot sowie dessen Werbung nicht weiter geduldet werden können und es dem Kläger ohne weiteres möglich sei, sein rechtswidriges Handeln innerhalb dieser Frist zu unterlassen.
Auf die Begründung der Klageerwiderung wird im Einzelnen verwiesen.
Mit ergänzendem Schriftsatz vom 20. Dezember 2017 ließ der Kläger zur Frage der Erlaubnisfähigkeit von torbezogenen Wetten vortragen. Torbezogene Wetten ließen sich mathematischstatistisch entweder direkt oder als eine Kombination torbezogener Einzelwetten als Endergebniswetten abbilden und somit als Einzel- oder Kombinationswetten auf den Ausgang eines Sportereignisses darstellen.
Auf die Klageergänzung wird im Einzelnen verwiesen.
Hierzu nahm die Beklagte mit Schriftsatz vom 22. März 2018 Stellung. Der Erlaubnisvorbehalt unterliege keinen durchgreifenden Bedenken, da er auch dem Jugend- und Spielerschutz diene. Handicap- und Torsummenwetten seien im streitgegenständlichen Bescheid nicht genannt. Ein Tor führe gerade nicht zu einer zeitlichen Zäsur der Sportveranstaltung, da sonst jedes Ereignis (wie beispielsweise Ecken oder gelbe/rote Karten) zu einer Zäsur des Spiels führen würde. Die ersten zehn Minuten eines Fußballspiels würden nicht einem Spielabschnitt aus dem Regelwerk entsprechen, so dass Wetten auf die ersten zehn Minuten unzulässig seien. Eine mathematische Auswirkung einzelner Ereignisse während eines Sportereignisses könne nicht automatisch zu einem Endergebnisbezug führen.
Auf den Schriftsatz wird im Einzelnen verwiesen.
Mit Schriftsätzen vom 2. Mai 2018 und vom 7. Mai 2018 wiederholte und vertiefte die Klägerseite das bisherige Vorbringen. 70% - 80% der Wettumsätze würden durch Live-Wetten generiert. Bei einem Verbot dieser sei eine Kanalisierung auf legale Angebote nicht möglich. Der Gesetzeszweck des § 1 GlüStV würde dadurch nicht erreicht. Zudem seien Livewetten harmloser als Geldspielgeräte, KENO und Spielbankenangebote. Da Gaststätten mit Geldspielautomaten, Spielbanken und Lottoannahmestellen keinen höheren Restriktionen als Wettvermittlungsstellen unterliegen würden, liege ein Verstoß gegen Unionsrecht vor. Die Regierung von Oberbayern würde torbezogene Wetten dulden. Aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. November 2017 ergebe sich, dass die Ermessensausübung der Beklagten den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung verletze. Die Beklagte habe die Untersagungsverfügung entgegen der Vollzugspraxis in Bayern erlassen. Der Begriff der Vollzugspraxis reiche über den Bereich der örtlichen Zuständigkeit hinaus. Aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. März 2018 ergebe sich, dass nur eine Zulassung von torbezogenen und abschnittsbezogenen Wettformen gesetzes- und unionsrechtskonform sei.
Auf die Schriftsätze wird im Einzelnen verwiesen.
Einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat die Kammer abgewiesen (VG Augsburg, B.v. 29.1.2018 – Au 8 S 17.1663). Auf die Entscheidung wird verwiesen.
In der Sache wurde am 8. Mai 2018 mündlich vor Gericht verhandelt. Auf die Niederschrift über die öffentliche Sitzung vom 8. Mai 2018 wird im Einzelnen Bezug genommen, ebenso wegen der weiteren Einzelheiten auf den Inhalt der Gerichtsakte, auch in dem Verfahren Au 8 S 17.1663, und der von der Beklagten vorgelegten Behördenakten.
I.
Die auf Aufhebung des Bescheids vom 26. Oktober 2017 gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig, sie bleibt jedoch erfolglos. Der Bescheid der Beklagten vom 26. Oktober 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Ziffer 1 des Bescheids der Beklagten vom 26. Oktober 2017 ist rechtmäßig.
1.1 Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde vermittelt werden. Da der Kläger eine solche Erlaubnis nicht besitzt, vermittelt er unerlaubt Glücksspiele.
1.2 Die Beklagte ist gem. § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig. Eine Zuständigkeit der betreffenden Aufsichtsbehörde des Landes Hessen zum Erlass einer auf die materielle Rechtswidrigkeit des vermittelten Glücksspielangebots gestützten Untersagungsverfügung nach § 9a Abs. 3 i.V.m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV besteht nicht. § 9a Abs. 3 GlüStV regelt die ländereinheitliche Zuständigkeit für die Glücksspielaufsicht nur, soweit die Tätigkeit der Konzessionsnehmer im in der Zulassung geregelten Bereich bzw. das Veranstalten von Sportwetten betroffen ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9a Rn. 10; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 11 ff.). Da der Kläger ausschließlich als Vermittler von Sportwetten tätig ist, ergibt sich aus § 9a Abs. 3 GlüStV keine Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde des Landes Hessen für eine Untersagungsverfügung.
Die Regelung in § 21 Abs. 1 GlüStV, wonach Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen erlaubt werden können und Art und Zuschnitt der Sportwetten in der Erlaubnis zu regeln sind, führt ebenfalls zu keiner Zuständigkeitsverlagerung bei der Untersagung der Vermittlung von materiell nicht erlaubnisfähigen Sportwetten von der für den Sportwettenvermittler zuständigen Aufsichtsbehörde auf die für den Konzessionsnehmer zuständigen Aufsichtsbehörde. Die Erlaubnis nach § 21 Abs. 1 GlüStV wird gemäß § 4a Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV als Konzession für alle Länder von der zuständigen Behörde erteilt. Durch dieses ländereinheitliche Verfahren soll sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten gleichartig sind und ein einheitliches Angebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 Rn. 34). Derzeit werden von der nach § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV für die Konzessionserteilung zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen aber keine Konzessionen für Wettveranstalter vergeben, weshalb auch keine Erlaubnisse für die Veranstaltung einer bestimmten Art von Sportwetten erteilt werden. Das hat zur Folge, dass die vom Gesetzgeber u.a. beabsichtigte Beschränkung des Produktportfolios (LT-Drs. 16/11995) nicht bundeseinheitlich erreicht werden kann. Ein faktischer Nichtvollzug dieser gesetzlichen Regelungen zieht jedoch keine Verlagerung der vom Gesetzgeber eindeutig geregelten Zuständigkeit im Bereich der Glücksspielaufsicht nach sich (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 23).
1.3 Die der Untersagungsanordnung zugrundeliegende Ermessenausübung durch die Beklagte ist im Rahmen des insoweit eingeschränkten Prüfungsumfanges des Gerichts nicht zu beanstanden (§ 114 Satz 1 VwGO).
1.3.1 Die Ermessenausübung widerspricht nicht den Leitlinien des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren, für Bau und Verkehr vom 28. Januar 2016 für die Behandlung von Sportwetten. Zum einen wurden diese Leitlinien nicht im Wege von Vollzugshinweisen an die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden weitergereicht, so dass sie auch keine ermessensbindende Wirkung entfalten können. Zum anderen handelt es sich nur um Hinweise, die die Handhabung von Untersagungsverfügungen erleichtern sollen. Eine konkrete Aussage, welche ergebnisbezogenen Sportwetten zulässig sind, lässt sich diesen Leitlinien aber nicht entnehmen (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 49).
1.3.2 Das Gebot der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, erfordert, das Ermessen in gleich gelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (BVerwG, U.v. 9.7.2014 – 8 C 36.12 – juris Rn. 25). Es haben sich keine Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Beklagte das ihr eröffnete Ermessen in ihrem Zuständigkeitsbereich nicht ordnungsgemäß ausgeübt hat. Sie ist bereits in der Vergangenheit mit identischen bzw. nahezu identischen Untersagungsanordnungen gegen andere Vermittler von Sportwetten vorgegangen. Die Beklagte musste auch nicht im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigen, ob beziehungsweise wie andere Aufsichtsbehörden beziehungsweise die für die Aufsicht über die staatlichen Anbieter zuständigen Regierungen gegen Sportwettanbieter vorgehen. Unter Berücksichtigung der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrages, nach der über Art und Zuschnitt der Sportwetten bundeseinheitlich in der Konzession des Veranstalters entschieden wird, müsste die Beklagte dann bundesweit koordinierend tätig werden, um ermessensfehlerfrei entscheiden zu können. Derart weitgehende Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung sind jedoch nicht geboten (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 51).
1.3.3 Die Ermessensausübung der Beklagten verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung. Dem Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 5. August 2016 (StMI-IA4-2161-2-71) zu Folge werden Sportwettveranstalter, die sich am Konzessionsverfahren beteiligt und dort die Mindestanforderungen erfüllt haben, formlos geduldet. Für die Wettvermittlungsstellen dieser Sportwettveranstalter können Duldungen gegenüber dem Veranstalter erlassen werden. Einen Ausschlussgrund für eine solche zu erteilende förmliche Duldung stellt es jedoch dar, wenn der Sportwettveranstalter keinen Antrag auf Duldung bei der jeweils zuständigen Regierung stellt. Da die IBA Entertainment Ltd. den Ausführungen der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung zu Folge für das klägerische Wettbüro keinen solchen Antrag auf Duldung gestellt hat, ist auch der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung nicht verletzt, da die Beklagte die Rahmenbedingungen des Schreibens des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 5. August 2016 (StMI-IA4-2161-2-71) eingehalten hat.
1.3.4 Auch hinsichtlich der Erlaubnisfähigkeit der unter Ziffer 1.1 bzw. 1.2 des Bescheides vom 26. Oktober 2017 genannten Wetten sind keine Ermessensfehler ersichtlich. Insbesondere ist zu beachten, dass eine auf die formelle Illegalität gestützte Untersagung grundsätzlich ermessensfehlerfrei ist, soweit nicht ausnahmsweise die jeweilige Glücksspieltätigkeit offensichtlich erlaubnisfähig ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 9 Rn. 34). Die unter den Ziffern 1.1 und 1.2 des angefochtenen Bescheides beispielhaft aufgeführten Wetten sind jedoch unzulässig bzw. nicht offensichtlich erlaubnisfähig.
a) Die Vorschriften des GlüStV sind mit höherrangigem Recht vereinbar.
aa) Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unterliegt nach ständiger Rechtsprechung keinen durchgreifenden Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigem Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege der präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient (vgl. BVerwG, U.v. 20.6.2013 – 8 C 39.12 – juris Rn. 50 m.w.N.; BayVGH, U.v. 26.6.2012 – 10 BV 11.2285 – juris Rn. 39 ff. m.w.N.).
bb) Das in § 21 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV geregelte Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses mit Ausnahme von Sportwetten, die Wetten auf das Endergebnis sind sowie die darauf gestützte Untersagungsverfügung steht mit Art. 56 ff. AEUV in Einklang. Diese Beschränkung ist aus zwingenden Gründen des allgemeinen Interesses gerechtfertigt und dazu geeignet, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten. Zur Erreichung des mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecks trägt sie in systematischer und kohärenter Weise bei.
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist anerkannt, dass Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten, die der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spiel einschließlich der Ziele der Suchtbekämpfung sowie des Jugend- und Spielerschutzes dienen, gerechtfertigt sein können (EuGH, U.v. 12.6.2014 – C 156/13 – juris Rn. 21; U.v. 8.9.2010 – C 46/08 – juris Rn. 45; U.v. 8.9.2010 – C 316/07 – juris Rn. 79). Diesen unionsrechtlich legitimen Zielen dienen § 21 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV, da sie unter anderem Spielsucht bekämpfen sollen.
Zur Erreichung dieses Ziels tragen die genannten Vorschriften auch systematisch und kohärent bei.
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffene Beschränkung lediglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wäre, tatsächlich aber einem anderen – insbesondere fiskalischen – Zweck dient. Zudem wird die in Rede stehende Regelung nicht durch gegenläufige landesgesetzliche Regelungen oder gegenläufige Politik konterkariert (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 – juris Rn. 85; OVG Saarland, U.v. 5.7.2017 – 1 A 51/15 – juris Rn. 317; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 37 ff.).
Daran vermag auch der Vortrag der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 zu § 21 SächsGlüStVAG nichts zu ändern.
Zwar bleiben gem. § 21 SächsGlüStVAG nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. März 1990 (GBl. I S. 138), geändert durch Gesetz vom 29. Juni 1990 (GBl. I S. 503), faktisch aufgehoben durch Einigungsvertrag vom 31. August 1990 (BGBl. II S. 889), erteilte und noch geltende Gewerbeerlaubnisse oder Gewerbegenehmigungen zur Eröffnung von Wettbüros für Sportwetten oder zum Abschluss und zur Vermittlung von Wetten vom Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV) vom 15. Dezember 2011 (SächsGVBl. S. 275) unberührt. Ebenso finden nur § 4 und §§ 5 bis 9 Abs. 1 bis 3, 5 bis 7 GlüStV Anwendung. Diese – aus der Nichtanwendbarkeit des § 21 GlüStV auf bestehende DDRAlterlaubnisse resultierende – Besserstellung von Alterlaubnisinhabern gegenüber Inhabern zeitlich neuerer Erlaubnisse zur Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten führt indes nicht dazu, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung inkohärent i.S.d. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs wäre. Denn in den Ausführungsgesetzen zum Glücksspielstaatsvertrag der anderen neuen Bundesländer (ThürGlüG, BbgGlüAG, GlüStVAG M-V, GlüG LSA) ist eine § 21 SächsGlüStVAG vergleichbare Parallelvorschrift nicht ersichtlich. Eine einzelne Vorschrift eines einzelnen Bundeslandes kann jedoch nicht zur Inkohärenz auf Gesamtebene der Bundesrepublik Deutschland führen.
Auch der Vortrag der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 zu den Duldungen anderer Sportwettanbieter, die die Mindestanforderungen im Konzessionsverfahren beim Hessischen Ministerium des Innern und für Sport erfüllt haben, führt zu keinem anderen Ergebnis.
Eine Duldung des Wettanbieters bzw. Wettvermittlers hängt nämlich gem. den Leitlinien des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 5. August 2016 davon ab, ob ein Antrag auf förmliche Duldung vom Sportwettveranstalter gestellt wird. Die Tatsache, dass zumindest der Sportwettanbieter, dessen Sportwetten der Kläger vermittelt, einen solchen Antrag nicht gestellt hat, kann nicht zur Inkohärenz auf Bundesebene führen, da es Sportwettveranstalter durch das Nichtstellen eines Antrags auf förmliche Duldung selbst in der Hand hätten, willkürlich eine Inkohärenz herbeizuführen.
Die vom Bevollmächtigten des Klägers zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs führen zu keinem anderen Ergebnis. Insbesondere der Ince-Entscheidung lässt sich nicht entnehmen, dass das „Ahndungsverbot“ dazu führt, dass auch die materiell-rechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar sind (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 29; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 19).
Auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Hartlauer (EuGH, U.v. 10.3.2009 – C 169/07) führt entgegen der Auffassung des Klägers zu keinem anderen Ergebnis. § 21 GlüStV ist geeignet, der Ausübung des Ermessens durch die nationalen Behörden hinreichende Grenzen zu setzen. Der Europäische Gerichtshof hat in der Rechtssache Hartlauer festgestellt, dass die Voraussetzung des „Bedarf[s]“ für ein neues Zahnambulatorium in der Praxis der betreffenden Bundesländer anhand unterschiedlicher Kriterien geprüft wird. Es ergibt sich aus dieser Entscheidung jedoch gerade nicht, dass jede Norm gleich ausgelegt werden muss, vorausgesetzt, dass die gleichen Kriterien zur Beurteilung herangezogen werden. Inwiefern im vorliegenden Fall unterschiedliche Kriterien für die Beurteilung der Erlaubnisfähigkeit von Sportwetten im Rahmen des § 21 GlüStV herangezogen werden sollten, wurde von der Klägerseite nicht vorgetragen.
Zum anderen überwindet § 9a GlüStV für ländereinheitlich zu treffende Entscheidungen die bisherige Zersplitterung der föderalen Aufsichtsstrukturen aufgrund der abschließenden Beurteilung durch das Glücksspielkollegium, ermöglicht jedoch zugleich klare und einheitliche Entscheidungen, da es im Außenverhältnis bei der zentralen Zuständigkeit einzelner Landesbehörden verbleibt (vgl. Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 9a Rn. 2).
cc) Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten genügen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV dem Bestimmtheitsgrundsatz. Mit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag hat der Gesetzgeber dem Bestimmtheitsgrundsatz genügende Vorgaben zur Art und zum Zuschnitt von Glücksspielen getroffen. Zum Regelungsbereich gehören Pferdewetten, Geld- oder Warenspielgeräte, Sportwetten und Lotterien. Neben den für alle Wettarten geltenden allgemeinen Bestimmungen in § 4 Abs. 4 GlüStV, § 5 GlüStV enthält § 21 GlüStV Bestimmungen zur Art und zum Zuschnitt der Sportwetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 Rn. 9, 13). Zulässig sind nach der Konzeption des Gesetzgebers Einzel- und Kombinationswetten, Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitte von Sportereignissen. Dagegen sind LiveWetten grundsätzlich unzulässig und es können nur Endergebniswetten als LiveWetten erlaubt werden. Damit hat der Gesetzgeber die wesentlichen Kriterien für Art und Zuschnitt der Wetten definiert. Angesichts der Vielfalt der sich aus diesen Kriterien ergebenden Möglichkeiten über Art und Zuschnitt von Sportwetten sind eindeutigere normative Vorgaben als die in § 21 GlüStV enthaltenen praktisch kaum möglich und daher nach dem Bestimmtheitsgrundsatz nicht zwingend geboten (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 31).
b) Die Beklagte trägt auch nicht die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass der streitgegenständliche Bescheid europarechtskonform ist. Dies ergibt sich auch nicht aus der klägerseits zitierten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Online Games (EuGH, U.v. 14.6.2017 – C 685/15). Diese findet im vorliegenden Verfahren keine Anwendung, da diese Entscheidung ein Verfahren mit „strafrechtlichem Charakter“ (EuGH, U.v. 14.6.2017 – C 685/15 – juris Rn. 37) betraf und lediglich die Frage geklärt wurde, wie Art. 56 AEUV bzw. Art. 49 ff. AEUV im Licht des Art. 6 EMRK i.V.m. Art. 47 der Charta auszulegen sind.
c) Die von der Beklagten in Ziffer 1.1 und 1.2 des angefochtenen Bescheides beispielhaft aufgeführten Wetten sind unzulässig bzw. nicht offensichtlich erlaubnisfähig. Ausgangspunkt für die Beurteilung der Zulässigkeit der vom Kläger vermittelten Wetten und damit der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Danach sind Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen sowie den Ausgang von Abschnitten von Sportereignissen als Einzel- und Kombinationswetten zulässig. Endergebniswetten dürfen auch als Live-Wetten angeboten werden. Ansonsten sind gemäß § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV LiveWetten genauso wie Ereigniswetten ausgeschlossen. Neben der Endergebniswette sind auch Ergebniswetten auf einzelne Abschnitte des Sportereignisses zulässig, solange sie nicht in Form von Live-Wetten vermittelt werden.
– Danach ist die (Live-)Wette auf Ereignisse sowie den Zeitpunkt, die Anzahl und das Verhältnis der Ereignisse (z. B. Anstoß, Einwurf, Abstoß, Tor, Punkte, Torschütze, Eigentor, Freistoß, Eckball, Elfmeter, gelbe/rote Karte, Platzverweis, TieBreak im Match, Sätze gesamt etc.) unzulässig. Die Unzulässigkeit einer LiveWette ergibt sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Ereigniswetten sind gem. § 21 Abs. 4 Satz 3 Hs. 2 GlüStV unzulässig.
Daran vermag auch der Vortrag der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 zum Wortlaut des § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nichts zu ändern. Nach diesen Vorschriften sind Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig.
Zwar werden gem. Regel 08 des DFBRegelwerks (Stand: 2016/17) mit einem Anstoß die beiden Halbzeiten sowie die beiden Halbzeiten der Verlängerung begonnen und das Spiel nach einem Tor fortgesetzt. Freistöße (direkt oder indirekt), Strafstöße, Einwürfe, Abstöße und Eckstöße sind weitere Möglichkeiten zur Fortsetzung des Spiels (siehe Regeln 13–17). Das Gericht erachtet jedoch die Ansicht der Klägerbevollmächtigten, die gerade geschilderten Ereignisse würden zu einer Unterbrechung des Spiels führen und damit eine Wette „während des laufenden“ Sportereignisses gerade nicht vorliegen, als nicht überzeugend. Gem. Regel 07 des DFBRegelwerks (Stand: 2016/17) besteht ein Spiel aus zwei Halbzeiten von je 45 Minuten […]. Anstöße, Freistöße, Strafstöße etc. führen nicht zu einer Unterbrechung des Spiels. Die zu Anfang der Regel 08 des DFBRegelwerks (Stand: 2016/17) geschilderten Situationen stellen nur Möglichkeiten dar, das Spiel fortzusetzen, wenn der Ball ins „Aus“, in das gegnerische Tor oder Ähnliches gelangt. Eine Unterbrechung des Spiels ist gerade nicht gewollt. Dafür spricht zum einen, dass die Spielzeit während dieser Ereignisse weiterläuft. Zum anderen sind diese Ereignisse nicht im Rahmen der Nachspielzeit zu berücksichtigen (Regel 07.3 des DFBRegelwerks; Stand: 2016/17).
– Ebenso ist die (Live-)Wette „nächstes Tor/erstes Tor“ als Ereigniswette unzulässig, weil das Erzielen eines Tores einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel (BayVGH, B.v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 – juris Rn. 38; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 36). Die Entscheidung des Gesetzgebers, Endergebniswetten als Live-Wetten zuzulassen, indiziert ein enges Verständnis des Begriffs „Ergebnis“, da die Live-Wetten wegen ihrer hohen Suchtgefahr grundsätzlich nach § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV unzulässig und nur unter dem Gesichtspunkt der Kanalisierung des Wettangebots (LT-Drs. 16/11995, S. 30) zulassungsfähig sind. Der Gesetzgeber beabsichtigte die Zulassung von Live-Wetten nur in einem genau bzw. eng definierten Bereich. Eine weitergehende Auslegung, dass alle Wetten auf Ereignisse, die sich unmittelbar auf das Ergebnis auswirken, auch als Live-Wetten zulässig sein sollen, kommt daher nicht in Betracht. Das gilt unabhängig vom Vorhandensein einer Vielzahl unbestimmter ergebnisrelevanter Vorgänge während eines Sportkampfes und daraus resultierender unlösbarer Abgrenzungsprobleme. Darüber hinaus steht auch der Grundsatz der Begrenzung des Wettangebots in § 1 Nr. 2 GlüStV einer Erweiterung des Wettangebots durch eine entsprechende Auslegung des Begriffs „Ergebnis“ entgegen (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 36; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 30). Die ausdrückliche Klarstellung des Gesetzgebers in § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV, dass Ereigniswetten auch unter das Live-Wettenverbot fallen, obwohl Ereigniswetten bereits nach § 21 Abs. 1 GlüStV nicht zulässig sind, führt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Denn insoweit handelt es sich nur um eine nochmalige Hervorhebung der Unzulässigkeit von Ereigniswetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 Rn. 55). Bezüglich des Vorliegens einer LiveWette greift § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.
Daran vermag auch der Vortrag der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 zur Gefährlichkeit von Geldspielgeräten nichts zu ändern.
Zwar geht aus dem Endbericht des Landes Hessen zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags (Endgültige Fassung: 10. April 2017) hervor, dass 75,6% der Patienten mit pathologischem Spielverhalten in stationärer Behandlung an Geldspielautomaten in Spielhallen ihr auffälliges Verhalten entwickelt haben. Gleichzeitig wird im Endbericht auch dargelegt, dass auch Live-Wetten zu den Glücksspielen mit höchstem Risikopotential zählen (S. 38 der Evaluierung).
– Zwar sind Wetten auf Abschnitte von Sportereignissen wie z. B. Halbzeitergebnisse, Satz-, Drittelund Viertelgewinne gem. § 21 Abs. 1 Satz 1 zulässig. Dies gilt jedoch nur, solange sie nicht in Form von Livewetten vermittelt werden (BayVGH, B.v 1.08.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 35; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 31). Hier wurde nur die Vermittlung von Live-Wetten untersagt. Deren Unzulässigkeit ergibt sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.
– LiveWetten auf die Restzeit sind gem. § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV als Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig. Gleiches gilt für Konferenzwetten als Live-Wetten.
– (Live-)Wetten Goal/No Goal sind als Ereigniswetten unzulässig, weil das Erzielen eines Tores einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel (vgl. BayVGH, B.v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 – juris Rn. 38; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 36). Die Unzulässigkeit als Live-Wette folgt aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.
– (Live-) Wetten auf Fantasy Fußballspiele sind nicht erlaubt, da nicht auf den Ausgang eines (tatsächlichen) Sportereignisses gewettet wird. Die Unzulässigkeit als Livewette folgt aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. (Live-)Wetten auf Fantasy Fußballspiele stellen entgegen der Ansicht des Klägers Glücksspiel i.S.d. § 3 Abs. 1 GlüStV dar. Zwar geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass das Fantasy-League-Spiel „SuperManager“ kein Glücksspiel i.S.d. GlüStV darstellt (BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 C 21.12 – juris Rn. 20). Der Kläger veranstaltet jedoch keine Fantasy Fußballspiele, sondern bietet Wetten darauf an, so dass der Glücksspielbegriff gem. § 3 GlüStV erfüllt ist. Der Einsatz, der im Rahmen einer Wette bezahlt wird, stellt nämlich keine bloße Teilnahmegebühr dar, da die Gewinnchance gerade aus diesem erwächst (vgl. BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 C 21.12 – juris Rn. 22).
– Trainer-Wetten sind nicht erlaubt, da es sich weder um eine Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses noch um eine Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses noch um eine Wette auf das Endergebnis während des laufenden Sportereignisses handelt.
– Ebenso unzulässig ist die (Live-)Wette auf die ersten zehn Minuten, da es sich hierbei weder um eine Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses noch um eine Wette auf das Endergebnis während des laufenden Sportereignisses handelt. Auch wenn möglicherweise einiges dafür spricht, dass Abschnitte von Sportereignissen nur zeitlich abgrenzbare Teile von Sportereignissen nach Maßgabe des für die jeweilige Sportart maßgeblichen Regelwerks sind, ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht ausgeschlossen, auch andere vom Regelwerk unabhängig gebildete Zeitabschnitte eines Sportwettkampfs als Abschnitt eines Sportereignisses zu bezeichnen (BayVGH, B.v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 – juris Rn. 43). Die Möglichkeit der Abschnittsbildung wird aber jedenfalls dadurch eingeschränkt, dass die Ergebniswette nicht zur Ereigniswette werden darf und zugleich die in § 1 GlüStV formulierten allgemeinen Ziele Beachtung finden. Als bewettbare Abschnitte eines Sportereignisses sind daher nur solche Spielabschnitte zugelassen, die nach den Spielregeln unabhängig von akzidentiellen Ereignissen des Spielverlauf vorgesehen sind und von den Spielbeteiligten nicht willkürlich herbeigeführt werden können und deren Spielstände üblicherweise in der Medienberichterstattung als ergebnisrelevante Zäsuren einer Sportveranstaltung angesehen und publiziert werden. Zumindest an der letzten Voraussetzung scheitert es hinsichtlich der ersten 10 Minuten.
d) Auch die Tatsache, dass die Regierung von ... einem anderen Sportwettenanbieter eine Duldung hinsichtlich dessen Wettprogramms, das nach klägerseitigem Vortrag in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 auch die vorstehend im Einzelnen genannten Wetten Sportwetten umfasst, erteilt hat, führt nicht zur Erlaubnisfähigkeit der streitgegenständlichen (torbezogenen) Wetten. Die ... Ltd. war nämlich nicht Partei des Duldungsverfahrens, so dass die erteilte Duldung für sie bzw. diejenigen Wettanbieter, die Wetten der ... Ltd. vermitteln, keine Rechtswirkungen entfalten kann.
Eine Erlaubnisfähigkeit der streitgegenständlichen Wetten ergibt sich auch nicht aus dem Fragenkatalog des Hessischen Ministeriums für Inneres und Sport im Rahmen des Konzessionierungsverfahrens. Die unter Ziffer 232 gestellte Frage des Konzessionsbewerbers nach „Spielabschnitten“ wird lediglich allgemein dahingehend beantwortet, dass Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen zugelassen werden, Ereigniswetten jedoch ausgeschlossen sind. Als zulässig angesehen werden beispielhaft die Wetten „wer gewinnt den ersten Satz“, „wer gewinnt das erste Spiel“ oder Ähnliches. Weitergehende konkrete Aussagen zur Zulässigkeit einzelner Wetten auf Spielabschnitte werden nicht getroffen.
Zwar wird die unter Ziffer 160 gestellte Frage des Konzessionsbewerbers nach der Zulässigkeit von Live-Sportwetten auf Abschnitte von Sportereignissen mit „Ja“ beantwortet. Jedoch kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung nicht auf die im Konzessionierungsverfahren geäußerte Rechtsauffassung des Landes Hessen an (OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 30). Zum einen fehlt es für die vorliegend streitgegenständliche Untersagungsverfügung bereits an der Zuständigkeit (s.o. unter 1.2). Unabhängig davon ist aber mangels Abschlusses des Konzessionierungsverfahrens eine verbindliche Feststellung möglicher zulässiger Wetten bereits ausgeschlossen.
1.4 Die Untersagungsverfügung ist auch hinreichend bestimmt i.S.d. Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.
Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Der Adressat muss in die Lage versetzt werden zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Darüber hinaus muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 C 21.12 – juris Rn. 13 m.w.N.). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, etwa durch die Beifügung von Beispielen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei einem normalen, dem Sachverhalt angemessenen Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 5).
In Anwendung dieser Maßstäbe erweist sich die Untersagungsverfügung als hinreichend bestimmt. Zwar wird in der Ziffer 1 des Bescheides nicht abschließend aufgezählt, welche konkreten Wettarten der Kläger nicht vermitteln darf. Unter Heranziehung der gesetzlichen Definitionen des § 21 Abs. 4 GlüStV, der beispielhaften Benennung der von der Untersagung umfassten Live- und Ereigniswetten in der Ziffer 1 i.V.m. der Begründung des streitgegenständlichen Bescheides lässt sich jedoch hinreichend erkennen, welche Wetten nach Auffassung der Beklagten der gesetzlichen Regelung des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV widersprechen und daher materiell nicht erlaubnisfähig sind.
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass sich angesichts der nahezu unbegrenzten Möglichkeiten, aus den Bestandteilen „Ergebnis eines Sportereignisses“, „Ergebnis aus Abschnitten eines Sportereignisses“, „Einzel- und Kombinationswette“ sowie „Livewetten auf das Endergebnis“ neue Wettzuschnitte zu schaffen, ein fester Katalog unzulässiger Wetten ohnehin nicht aufstellen lässt, sondern das Wettgeschehen einem stetigen Wandel unterworfen ist. Es kann daher von der Beklagten nicht verlangt werden, dass sie die Untersagungsverfügung auf die jeweils konkret vermittelten Wetten beschränkt. Das Bestimmtheitsgebot erfordert insoweit lediglich, dass der Adressat der Untersagungsverfügung erkennen kann, welche Arten von Wetten er nicht vermitteln darf, ohne die Fälligstellung eines Zwangsgeldes wegen eines Verstoßes gegen die Untersagungsverfügung zu riskieren (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 26).
Auch die Verwendung des Begriffs „Live-Wette“ führt nicht zur Unbestimmtheit. Zwar spricht das Gesetz von einer Wette während des laufenden Sportereignisses, jedoch ist der Begriff Live-Wette in der Rechtsprechung anerkannt (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 35). Gleiches gilt für die Verwendung des Begriffs „LiveEndergebnis Wette“. Zwar verwendet das Gesetz den Begriff „Endergebniswette“, jedoch kann der Kläger erkennen, was gemeint ist.
1.5 Soweit die Untersagungsanordnung auch Wetten umfasst, die der Kläger nicht bzw. nicht mehr vermittelt, führt das nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsanordnung (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 45).
2. Auch Ziffer 2 des Bescheides vom 26. Oktober 2017 ist rechtmäßig. Das ausgesprochene Werbeverbot lässt sich auf § 9 Abs. 1 Satz 2, 3 Nr. 3 Alt. 2 GlüStV stützen. Insoweit sind die oben zu Ziffer 1 im Einzelnen dargelegten Gründe, auf die die Beklagte die Untersagung der Wetten zu Recht gestützt hat, in gleicher Weise anzuwenden.
3. Die Androhung eines Zwangsgelds in den Ziffern 3.1, 3.2 und 4 des Bescheids vom 26. Oktober 2017 ist ebenfalls rechtmäßig. Die Zwangsgeldandrohungen finden ihre Rechtsgrundlage in Art. 29 Abs. 1 und 2 Nummer 1, Art. 31, Art. 36 Abs. 1 und Abs. 5 BayVwZVG. Die verfügten Untersagungen sind Unterlassungspflichten, für deren Durchsetzung als Zwangsmittel gemäß Art. 29 Abs. 2 BayVwZVG grundsätzlich Zwangsgeld, Ersatzvornahme, Ersatzzwangshaft und unmittelbarer Zwang zur Verfügung stehen. Die Auswahl von Zwangsgeld nach Art. 31 BayVwZVG als geeignetes und gleichzeitig mildestes Mittel ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Höhe der Zwangsgeldandrohung ist auch hinsichtlich ihrer Höhe mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang, das Zwangsgeld beträgt mindestens 15 € und höchstens 50.000 € (Art. 31 Abs. 2 Satz 1 BayVwZVG). Nach Satz 2 dieser Norm soll das Zwangsgeld das wirtschaftliche Interesse, das der Pflichtige an der Vornahme oder am Unterbleiben der Handlung hat, erreichen. Nach Satz 4 der Vorschrift ist das wirtschaftliche Interesse nach pflichtgemäßem Ermessen zu schätzen. Dabei sind die Umstände des Einzelfalls und die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen zu berücksichtigen, eine Begründung für die geschätzte Höhe des wirtschaftlichen Interesses ist regelmäßig nicht erforderlich (BayVGH, B.v. 16.09.2010 – 1 CS 10.1803 – juris Rn. 23 m. w. N). Um den Adressaten zur Erfüllung seiner Pflichten zu veranlassen, soll das Zwangsgeld so bemessen werden, dass der Pflichtige keinen Vorteil aus der Nichterfüllung der Anordnung ziehen kann. Das wirtschaftliche Interesse des Klägers bemisst sich vorliegend nach dem voraussichtlich entgehenden Gewinn. Davon ausgehend ergibt sich ein wirtschaftliches Interesse des Klägers, das in Höhe des angedrohten Zwangsgeldes liegen dürfte. Fehler bei der Ermessensausübung sind nicht ersichtlich.
Ebenso wurde das Zwangsgeld schriftlich angedroht sowie eine Frist bestimmt, innerhalb derer dem Kläger der Vollzug billigerweise zugemutet werden konnte.
Die Zwangsgeldandrohung ist auch nicht unbestimmt. Hinsichtlich der Formulierungen „der Verpflichtung in Ziffer 1 und Wetten im Sinne von Ziffer 1.1 vermittelt“ bzw. der Formulierung „der Verpflichtung in Ziffer 1 und Wetten im Sinne von Ziffer 1.2 vermittelt“ sowie hinsichtlich Ziffer 4 des Bescheids sind die oben zu Ziffer 2.5 im Einzelnen dargelegten Gründe zur Bestimmtheit in gleicher Weise anzuwenden.
II.
Inwieweit die für den abgelaufenen Zeitraum seit dem Erlass der angefochtenen Unterlassungsverfügung erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig ist, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls ist die Feststellung der Rechtswidrigkeit in entsprechender Anwendung der oben zu I. im Einzelnen dargelegten Gründe, auf die die Beklagte den Bescheid vom 26. Oktober 2017 zu Recht gestützt hat, abzulehnen.
III.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
IV.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
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