Verwaltungsgericht Augsburg Beschluss, 29. Jan. 2018 - Au 8 S 17.1663

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert wird auf 10.000,00 € festgesetzt.

I.

Der Antragsteller wendet sich im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen eine von der Antragsgegnerin verfügte Untersagung für die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und Live-Wetten, die Werbung hierfür sowie die Androhung von Zwangsgeldern für den Fall der Nichtbeachtung der Anordnung.

Der Antragsteller betreibt in der Betriebsstätte in ... seit 16. März 2017 eine Vermittlungsstelle für Sportwetten.

Die Antragsgegnerin traf anlässlich einer Betriebskontrolle am 31. Juli 2017 folgende Feststellungen:

In der Wettannahmestelle befanden sich acht Wettterminals sowie insgesamt 40 Bildschirme. Von diesen zeigten 15 Bildschirme die bewettbaren Sportereignisse mit Zeitpunkt der Veranstaltung und den jeweiligen (Live-) Wettquoten an; 15 Bildschirme zeigten Sportübertragungen bzw. Sportsendungen; 10 Bildschirme waren ausgeschaltet. Auf den in den Betriebsräumen aufgestellten Tischen lagen Wettscheine der ... unter dem Markennamen ... aus. Außerdem wurden u.a. die nachfolgenden Wetten auf u.a. die Sportarten Fußball, Tennis und Eishockey gem. „..., ...“ bzw. gem. aushängenden Wettbildschirmen und Wettterminals angeboten:

– Treffen beide? als Wette, bei der auf das Ereignis „Tor“ gewettet werden kann (Fußball)

– Erstes Tor als Wette, bei der auf das Ereignis „Erstes Tor“ gewettet werden kann (Fußball)

– Treffen beide? als Wette, bei der auf das Ereignis „Tor“ gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Fußball)

– Nächstes Tor? als Wette, bei der auf das Ereignis „nächstes Tor“ gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Fußball)

– Restzeit? als Wette bei der auf das Ereignis „Wer schießt in der verbleibenden Spielzeit mehr Tore?“ gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Fußball)

– Satzgewinn, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Tennis)

– Drittelwette, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Eishockey)

– Nächstes Tor, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Eishockey)

– Restzeitwette, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Eishockey)

Die Wettmöglichkeiten im Bereich Fußball bzgl. der Wetten Treffen be…, Nächstes Tor? und Restzeit? wurden jeweils durch Testwetten, die Mitarbeiter der Antragsgegnerin vorgenommen haben, überprüft.

Mit Schreiben vom 4. August 2017 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller unter ausführlicher Begründung mit, dass sie beabsichtige, alle materiell illegalen Sportwetten in den Betriebsräumen zu untersagen und räumte ihm eine Äußerungsfrist ein. Eine Stellungnahme erfolgte mittels Fax am 13. September 2017. Auf diese wird verwiesen.

Am 26. Oktober 2017 erließ die Antragsgegnerin folgenden

Bescheid:

„1. [Dem Antragsteller] wird die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und LiveWetten in den [Betriebsräumen] zwei Wochen ab Zustellung dieses Bescheids untersagt.

Von der Untersagung ausgenommen sind Ergebniswetten und Live-Endergebniswetten.

Nicht abschließend sind folgende Ereignis- und Live-Wetten von der Untersagung umfasst:

1.1 - (Live-)Wetten auf Ereignisse sowie den Zeitpunkt, die Anzahl und das Verhältnis der Ereignisse (z.B. Anstoß, Einwurf, Abstoß, Tor, Punkte, Torschütze, Eigentor, Freistoß, Eckball, Elfmeter, gelbe/rote Karte, Platzverweis, Tie-Break im Match, Sätze gesamt etc.)

– z.B. (Live-)Wetten auf das erste/nächste Tor

– Live-Wetten auf Abschnitte z.B. Halbzeitergebnisse, Satz-, Drittel- und Viertelgewinne

– Live-Wetten auf die Restzeit

– Konferenzwetten als Live-Wetten

– (Live-)Wetten Goal/No Goal

– (Live-)Wetten Fantasy Fußballspiele

– Trainerwette

1.2 - Live-Wetten auf die ersten 10 Minuten

2. Die Werbung für die unter der Ziffer 1 dieses Bescheides genannten Sportwetten als Ereignis- und Live-Wetten wird zwei Wochen ab Zustellung dieses Bescheides untersagt. Das Werbeverbot umfasst auch Hinweise auf solche Sportwettangebote.

3.1 Falls [der Antragsteller] der Verpflichtung unter der Ziffer 1 dieses Bescheides zuwiderhandelt und Wetten i.S.v. Ziffer 1.1 vermittelt, wird ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 EUR zur Zahlung fällig.

3.2 Falls [der Antragsteller] der Verpflichtung unter Ziffer 1 dieses Bescheides zuwiderhandelt und Wetten i.S.v. Ziffer 1.2 vermittelt, wird ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 EUR zur Zahlung fällig.

4. Falls [der Antragsteller] der Verpflichtung unter Ziffer 2 dieses Bescheides zuwiderhandelt, wird ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 EUR zur Zahlung fällig.

5. Die Kosten des Verfahrens hat [der Antragsteller] zu tragen. Für diesen Bescheid werden Auslagen und Gebühren in Höhe von insgesamt 3.088,22 EUR festgesetzt.“

Zur Begründung des Bescheids hat die Antragsgegnerin u.a. ausgeführt, die am 31. Juli 2017 von der Antragsgegnerin durchgeführte Betriebskontrolle habe ergeben, dass der Antragsteller in den Betriebsräumen aktuell unzulässige Live-Wetten i.S.d. § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV sowie unzulässige Ereigniswetten i.S.d. § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV angeboten und vermittelt habe. Die Untersagung der Vermittlung der unzulässigen Sportwetten sei auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV erfolgt. Die Untersagung der Werbung für die unzulässigen Sportwetten in Ziffer 2 des Bescheides beruhe auf § 9 Abs. 1 GlüStV. Die Anordnungen in den Nrn. 1 und 2 des Bescheides entsprächen einer pflichtgemäßen Ermessensausübung. Das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände habe den Vorrang vor den wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers an der Fortführung der unerlaubten Vermittlung von Sportwetten. Dem Antragsteller sei es nach wie vor möglich, zulässige Wetten wie Ergebniswetten und Live-Endergebniswetten zu vermitteln. Bei der Bemessung der angedrohten Zwangsgelder habe sich die Antragsgegnerin an den wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers orientiert. Auf den Bescheid wird im Einzelnen verwiesen.

Mit Schreiben vom 6. November 2017, eingegangen bei Gericht per Telefax am 8. November 2017, hat der Antragsteller Klage erhoben und beantragt, den Bescheid der Antragsgegnerin vom 26. Oktober 2017 aufzuheben (Au 8 K 17.1666). Über die Klage ist noch nicht entschieden.

Zugleich hat der Antragsteller mit Schreiben vom 6. November 2017, eingegangen bei Gericht per Telefax am 7. November 2017, im vorliegenden Verfahren beantragt,

die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen.

Zur Begründung wurde im Einzelnen ausgeführt, dass der Bescheid vom 26. Oktober 2017 gegen die Dienstleistungsfreiheit des Antragstellers nach Art. 56 AEUV verstoße. Zwar sei anerkannt, dass Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit durch zwingende Gründe des allgemeinen Interesses gerechtfertigt sein könnten, jedoch lägen die Voraussetzungen für eine Rechtfertigung bei § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV nicht vor. Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit müssten insbesondere verhältnismäßig sein. Dazu sei erforderlich, dass die jeweilige Maßnahme geeignet sei, die Verwirklichung der mit ihr angestrebten Ziele zu gewährleisten; sie dürfe auch nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen. Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit seien darüber hinaus nur gerechtfertigt, wenn sie geeignet seien, die Verwirklichung der zu ihrer Rechtfertigung angeführten Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie tatsächlich dem Anliegen gerecht würden, diese Ziele in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Diesen Anforderungen an die Rechtfertigung von Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit werde § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV nicht gerecht. Gerade die Gesamtkohärenz läge nicht vor, da aufgrund der unterschiedlichen Anwendung verschiedener Behörden in unterschiedlichen Ländern innerhalb der Bundesrepublik Deutschland der Vollzug dieser Regelung inkonsistent sei. Dies ergebe sich insbesondere aus der Grundsatzentscheidung des EuGH in der Causa Hartlauer. Daraus folge, dass eine Norm nicht geeignet sei, der Ausübung durch die nationalen Behörden hinreichende Grenzen zu setzen, wenn unterschiedliche Behörden gleiche Normen in ihrem jeweiligen örtlichen Zuständigkeitsbereichen unterschiedlich anwenden würden. Bei einer Beschränkung der Grundfreiheiten obliege es dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lasse, dem Gericht alle Umstände darzulegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern könne, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genüge.

Des Weiteren liege ein Verstoß gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG vor. Auch der Vertriebskanal „Internet“ sei vom Grundrecht der Berufsfreiheit erfasst. Die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten seien insbesondere nicht von vornherein der öffentlichen Hand vorbehalten.

Der Bescheid der Antragsgegnerin sei auch unbestimmt. Ziffer 1 der Verfügung erschöpfe sich in der unzureichenden Wiedergabe des Gesetzes und führe in Kombination mit der Regelung nach Ziffer 1.1 und Ziffer 1.2 lediglich dazu, dass unklar sei, welche Wettarten nun untersagt seien und welche nicht. Mit der Untersagung „zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids“ werde eine befristete Untersagung für die Dauer von zwei Wochen ausgesprochen. Außerdem sei völlig unklar, was die Antragsgegnerin unter dem Begriff der „Live-Wette“ und dem Begriff der „Live-Endergebniswette“ verstehe.

Zudem sei die Antragsgegnerin als handelnde Behörde schon nicht zuständig gewesen, vielmehr hätte das Hessische Innenministerium gem. § 9a GlüStV entscheiden müssen.

Weiterhin berufe sich der Antragsteller auf die Unverhältnismäßigkeit des Bescheides sowie auf das Vorliegen von Ermessensfehlern. Die Antragsgegnerin habe die „Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionierungsverfahrens (Stand: 28. 01 2016)“ nicht beachtet. Die untersagten Wetten, insbesondere die Wette „nächstes Tor“, seien erlaubnisfähig. Laut dem Regelwerk des DFB sei nach einem Tor das Spiel ausgesetzt, sodass gerade kein laufendes Sportereignis vorliege.

Die Zwangsmittelandrohung sei ebenfalls rechtswidrig. Die Formulierung „der Verpflichtung in Ziffer 1 und Wetten im Sinne von Ziffer 1.1 vermittelt“ wie auch die Formulierung „der Verpflichtung in Ziffer 1 und Wetten im Sinne von Ziffer 1.2 vermittelt“ seien zu unbestimmt; gleiches gelte für Ziffer 4 des Bescheids. Die Verfügung beziehe sich nicht trennscharf auf die untersagten Handlungen. Es sei nicht eindeutig erkennbar, für welchen Verstoß gegen welche konkrete Handlungs- und Unterlassungspflicht ein Zwangsgeld angedroht sei. Auch die Festsetzung der Höhe des Zwangsgeldes sei fehlerhaft, da die Behörde die Umstände des Einzelfalls und die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen nicht berücksichtigt habe.

Außerdem habe die Behörde es versäumt, dem Antragsteller eine Frist zur Erfüllung der Verpflichtung aus Ziffer 1 des Bescheids zu setzen. Mit ergänzendem Schriftsatz vom 20. Dezember 2017 ließ der Antragsteller zur Frage der Erlaubnisfähigkeit von torbezogenen Wetten vortragen.

Auf die Antragsbegründung und die -ergänzung wird im Einzelnen verwiesen.

Die Antragsgegnerin hat mit Schreiben vom 5. Dezember 2017 beantragt,

den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage abzulehnen.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die in o.g. Betriebsstätte angebotenen Wetten seien gem. § 21 GlüStV unzulässig und nicht erlaubnisfähig, da es sich um Livebzw. Ereigniswetten handeln würde. Eine Unionsrechtswidrigkeit des Bescheids liege nicht vor. Auch die Fristsetzung bezüglich der Untersagung sei ermessensgerecht und verhältnismäßig, da das illegale Wettangebot sowie dessen Werbung nicht weiter geduldet werden könnten und es dem Antragsteller ohne weiteres möglich sei, sein rechtswidriges Handeln innerhalb dieser Frist zu unterlassen. Auf die Begründung des Antrages wird im Einzelnen verwiesen.

Ergänzend wird auf die vorgelegte Akte nebst Lichtbildern sowie die Gerichtsakte, auch im Verfahren Au 8 K 17.1666, Bezug genommen.

II.

Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 26. Oktober 2017 ist zulässig, aber unbegründet.

1. Der Antrag ist auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage vom 6. November 2017 gegen den Bescheid vom 26. Oktober 2017 gerichtet. Dieser Bescheid hat sich nicht erledigt. Entgegen der Ansicht des Antragstellervertreters war Ziffer 1 des Bescheids nicht dahingehend zu verstehen, dass eine Untersagung für lediglich zwei Wochen erfolgen sollte, sondern unter Heranziehung der Begründung des Bescheids vielmehr dahingehend, dass Ziffer 1 erst zwei Wochen nach Zustellung des Bescheids Rechtswirkungen für die Zukunft entfalten soll.

Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV haben nach Art. 10 Satz 2 Halbsatz 2 AGGlüStV i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung. Die Androhung eines Zwangsgelds ist nach Art. 21a Satz 1 VwZVG ebenfalls kraft Gesetzes sofort vollziehbar.

2. Der Antrag ist in der Sache jedoch unbegründet.

Das Gericht hat bei seiner Entscheidung über den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes und das Interesse des Betroffenen, vom sofortigen Vollzug bis zur Entscheidung in der Hauptsache zunächst verschont zu bleiben, gegeneinander abzuwägen. Hierbei hat das Gericht die Erfolgsaussichten der Klage, soweit sie im Rahmen der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen, aber auch ausreichenden Prüfung überschaubar sind, zu berücksichtigen. Stellen sich die Erfolgsaussichten als offen dar, hat eine reine Interessenabwägung stattzufinden.

Die Klage gegen die Untersagungsverfügung wird erfolglos bleiben, weil der Bescheid vom 26. Oktober 2017 voraussichtlich rechtmäßig und der Antragsteller daher nicht in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

2.1 Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung nach Ziffer 1 des Bescheids ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde vermittelt werden. Da der Antragsteller eine solche Erlaubnis nicht besitzt, vermittelt er unerlaubt Glücksspiele.

Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unterliegt nach ständiger Rechtsprechung keinen durchgreifenden Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigem Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege der präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient (vgl. BVerwG, U.v. 20.6.2013 – 8 C 39.12 – juris Rn. 50 m.w.N.; BayVGH, U.v. 26.6.2012 – 10 BV 11.2285 – juris Rn. 39 ff. m.w.N.). Auch die vom Bevollmächtigten des Antragstellers zitierten Entscheidungen des EuGH gebieten nicht, von dieser gefestigten Rechtsprechung abzuweichen. Insbesondere die Ince-Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (U.v. 4.2.2016 – C-336/14) verlangt eine solche Abweichung gerade nicht. Die genannte Entscheidung befasst sich ausdrücklich nur mit der strafrechtlichen Ahndung von nicht erlaubtem und wegen des faktischen Fortbestehens des staatlichen Glücksspielmonopols auch nicht erlaubnisfähigem Glücksspiel. Es ist danach weiterhin von dem Fortbestehen des Erlaubnisvorbehalts auszugehen.

2.2 Die Antragsgegnerin ist gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig.

Eine Zuständigkeit der betreffenden Aufsichtsbehörde des Landes Hessen zum Erlass einer auf die materielle Rechtswidrigkeit des vermittelten Glücksspielangebots gestützten Untersagungsverfügung nach § 9a Abs. 3 i.V.m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV besteht nicht. § 9a Abs. 3 GlüStV regelt die ländereinheitliche Zuständigkeit für die Glücksspielaufsicht nur, soweit die Tätigkeit der Konzessionsnehmer im in der Zulassung geregelten Bereich bzw. das Veranstalten von Sportwetten betroffen ist (Oldag in Dietlein/Hecker/ Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9a Rn. 10). Da der Antragsteller ausschließlich als Vermittlerin von Sportwetten tätig ist, ergibt sich aus § 9a Abs. 3 GlüStV keine Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde des Landes Hessen für eine Untersagungsverfügung.

Die Regelung in § 21 Abs. 1 GlüStV, wonach Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen erlaubt werden können und Art und Zuschnitt der Sportwetten in der Erlaubnis zu regeln sind, führt ebenfalls zu keiner Zuständigkeitsverlagerung bei der Untersagung der Vermittlung von materiell nicht erlaubnisfähigen Sportwetten von der für den Sportwettenvermittler zuständigen Aufsichtsbehörde auf die für den Konzessionsnehmer zuständigen Aufsichtsbehörde. Die Erlaubnis nach § 21 Abs. 1 GlüStV wird gemäß § 4a Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV als Konzession für alle Länder von der zuständigen Behörde erteilt. Durch dieses ländereinheitliche Verfahren soll sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten gleichartig sind und ein einheitliches Angebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 Rn. 34). Derzeit werden von der nach § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV für die Konzessionserteilung zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen aber keine Konzessionen für Wettveranstalter vergeben, weshalb auch keine Erlaubnisse für die Veranstaltung einer bestimmten Art von Sportwetten erteilt werden. Das hat zur Folge, dass die vom Gesetzgeber u.a. beabsichtigte Beschränkung des Produktportfolios (LT-Drs. 16/11995) nicht bundeseinheitlich erreicht werden kann. Ein faktischer Nichtvollzug dieser gesetzlichen Regelungen zieht jedoch keine Verlagerung der vom Gesetzgeber eindeutig geregelten Zuständigkeit im Bereich der Glücksspielaufsicht nach sich (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 23).

2.3 Die der Untersagungsanordnung zugrundeliegende Ermessenausübung durch die Antragsgegnerin ist im Rahmen des insoweit eingeschränkten Prüfungsumfanges des Gerichts im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht zu beanstanden (§ 114 Satz 1 VwGO).

Die Ermessenausübung widerspricht nicht den Leitlinien des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren, für Bau und Verkehr vom 28. Januar 2016 für die Behandlung von Sportwetten. Zum einen wurden diese Leitlinien nicht im Wege von Vollzugshinweisen an die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden weitergereicht, so dass sie auch keine ermessensbindende Wirkung entfalten können. Zum anderen handelt es sich nur um Hinweise, die die Handhabung von Untersagungsverfügungen erleichtern sollen. Eine konkrete Aussage, welche ergebnisbezogenen Sportwetten zulässig sind, lässt sich diesen Leitlinien aber nicht entnehmen (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 49).

Das Gebot der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, erfordert, das Ermessen in gleich gelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (BVerwG, U.v. 9.7.2014 – 8 C 36.12 – juris Rn. 25). Danach haben sich im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes keine Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Antragsgegnerin das ihr eröffnete Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt hat. Sie ist bereits in der Vergangenheit mit identischen bzw. nahezu identischen Untersagungsanordnungen gegen andere Vermittler von Sportwetten vorgegangen.

Es ist auch nicht von einer inkohärenten Verwaltungspraxis in der Bundesrepublik Deutschland auszugehen. Das Kohärenzgebot verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (EuGH, U.v. 8.9.2010 – Rs.C-316/07 u.a., Markus Stoß u.a. – juris Rn. 95 f. und EuGH, U.v. 8.9.2010 – Rs.C-46/08, Carmen Media – juris Rn. 62 f.). Zwar kann die Ungleichbehandlung von privaten Wettanbietern und staatlichen Anbietern bei der Ausübung des Untersagungsermessens mit der Dienstleistungsfreiheit des Unionsrechts unvereinbar sein (vgl. BVerwG, U.v. 9.7.2014 – 8 C 36.12 – juris Rn. 31). Dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu Folge ist jedoch zweifelhaft, ob die Antragsgegnerin, die nur in ihrem Hoheitsbereich aufsichtlich tätig werden kann, bei Erlass einer Untersagungsverfügung im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigen muss, dass andere Aufsichtsbehörden bzw. die für die Aufsicht über die staatlichen Anbieter zuständigen Regierungen wohl bislang untätig geblieben sind. Unter Berücksichtigung der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrages, nach der über Art und Zuschnitt der Sportwetten bundeseinheitlich in der Konzession des Veranstalters entschieden wird, müsste die Antragsgegnerin dann bundesweit koordinierend tätig werden, um ermessensfehlerfrei entscheiden zu können. Derart weitgehende Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung sind nicht geboten (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 51).

2.4 Auch hinsichtlich der Erlaubnisfähigkeit der unter Ziffer 1.1 bzw. 1.2 des Bescheides vom 26. Oktober 2017 genannten Wetten sind keine Ermessensfehler ersichtlich. Insbesondere ist zu beachten, dass eine auf die formelle Illegalität gestützte Untersagung grundsätzlich ermessensfehlerfrei ist, soweit nicht ausnahmsweise die jeweilige Glücksspieltätigkeit offensichtlich erlaubnisfähig ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 9 Rn. 34). Die unter den Ziffern 1.1 und 1.2 des angefochtenen Bescheides beispielhaft aufgeführten Wetten sind jedoch unzulässig bzw. nicht offensichtlich erlaubnisfähig.

2.4.1 Die Vorschriften des GlüStV sind mit höherrangigem Recht vereinbar.

Die Vorschrift des § 21 GlüStV ist als unionsrechtskonformer Maßstab für die Prüfung der materiell-rechtlichen Zulässigkeit von Sportwetten anwendbar. Sie verstößt nicht gegen Unionsrecht (vgl. VG Augsburg, B.v. 11.4.2016 – Au 5 S 16.377 – juris Rn. 48 ff. m.w.N.). Auch die vom Bevollmächtigten des Antragstellers zitierten Entscheidungen des EuGH führen zu keinem anderen Ergebnis. Insbesondere der Ince-Entscheidung lässt sich nicht entnehmen, dass das „Ahndungsverbot“ dazu führt, dass auch die materiell-rechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar sind (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 29).

Auch die HartlauerEntscheidung (EuGH, U. v. 10.03.2009 – C 169/07) führt entgegen der Auffassung des Antragstellers zu keinem anderen Ergebnis. § 21 GlüStV ist geeignet, der Ausübung des Ermessens durch die nationalen Behörden hinreichende Grenzen zu setzen. § 9a GlüStV überwindet für ländereinheitlich zu treffende Entscheidungen die bisherige Zersplitterung der föderalen Aufsichtsstrukturen aufgrund der abschließenden Beurteilung durch das Glücksspielkollegium, ermöglicht jedoch zugleich klare und einheitliche Entscheidungen, da es im Außenverhältnis bei der zentralen Zuständigkeit einzelner Landesbehörden verbleibt (vgl. Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 9a Rn. 2).

Die Regelungen des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen die unionsrechtlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit. Soweit insbesondere in der Ince-Entscheidung (EuGH, U.v. 4.2.2016 – 336/14) festgestellt wird, das „System verstoße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheiten“ bezieht sich dies nur auf die Modalitäten eines „fiktiven“ Erlaubnisverfahrens. Hinreichend bestimmte materiell-rechtliche Regelungen, die nicht monopolabhängig sind und unabhängig von der Erteilung einer „fiktiven“ Erlaubnis Anforderungen für das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen aufstellen, sind aber nicht Bestandteil des „Systems der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung“ i.S.d. o.g. Entscheidung (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 30).

Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten genügen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV dem Bestimmtheitsgrundsatz. Mit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag hat der Gesetzgeber dem Bestimmtheitsgrundsatz genügende Vorgaben zur Art und zum Zuschnitt von Glücksspielen getroffen. Zum Regelungsbereich gehören Pferdewetten, Geld- oder Warenspielgeräte, Sportwetten und Lotterien. Neben den für alle Wettarten geltenden allgemeinen Bestimmungen in § 4 Abs. 4 GlüStV, § 5 GlüStV enthält § 21 GlüStV Bestimmungen zur Art und zum Zuschnitt der Sportwetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 Rn. 9, 13). Zulässig sind nach der Konzeption des Gesetzgebers Einzel- und Kombinationswetten, Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitte von Sportereignissen. Dagegen sind Live-Wetten grundsätzlich unzulässig und können nur Endergebniswetten als Live-Wetten erlaubt werden. Damit hat der Gesetzgeber die wesentlichen Kriterien für Art und Zuschnitt der Wetten definiert. Angesichts der Vielfalt der sich aus diesen Kriterien ergebenden Möglichkeiten über Art und Zuschnitt von Sportwetten sind eindeutigere normative Vorgaben als die in § 21 GlüStV enthaltenen praktisch kaum möglich und daher nach dem Bestimmtheitsgrundsatz nicht zwingend geboten (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 31).

2.4.2 Die von der Antragsgegnerin in Ziffer 1.1 und 1.2 des angefochtenen Bescheides beispielhaft aufgeführten Wetten sind unzulässig bzw. nicht offensichtlich erlaubnisfähig. Ausgangspunkt für die Beurteilung der Zulässigkeit der von der Antragstellerin vermittelten Wetten und damit der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Danach sind Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen sowie den Ausgang von Abschnitten von Sportereignissen als Einzel- und Kombinationswetten zulässig. Endergebniswetten dürfen auch als Live-Wetten angeboten werden. Ansonsten sind gemäß § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV Live-Wetten genauso wie Ereigniswetten ausgeschlossen. Neben der Endergebniswette sind auch Ergebniswetten auf einzelne Abschnitte des Sportereignisses zulässig, solange sie nicht in Form von Live-Wetten vermittelt werden.

– Danach ist die (Live-)Wette auf Ereignisse sowie den Zeitpunkt, die Anzahl und das Verhältnis der Ereignisse (z. B. Anstoß, Einwurf, Abstoß, Tor, Punkte, Torschütze, Eigentor, Freistoß, Eckball, Elfmeter, gelbe/rote Karte, Platzverweis, TieBreak im Match, Sätze gesamt etc.) unzulässig. Die Unzulässigkeit einer Live-Wette ergibt sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Ereigniswetten sind gem. § 21 Abs. 4 Satz 3 Hs. 2 GlüStV unzulässig.

– Ebenso ist die (Live-)Wette „nächstes Tor/erstes Tor“ als Ereigniswette unzulässig, weil das Erzielen eines Tores einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel (vgl. BayVGH, B.v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 – juris Rn. 38; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 36). Die Entscheidung des Gesetzgebers, Endergebniswetten als Live-Wetten zuzulassen, indiziert ein enges Verständnis des Begriffs „Ergebnis“, da die Live-Wetten wegen ihrer hohen Suchtgefahr grundsätzlich nach § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV unzulässig und nur unter dem Gesichtspunkt der Kanalisierung des Wettangebots (LT-Drs. 16/11995, S. 30) zulassungsfähig sind. Der Gesetzgeber beabsichtigte die Zulassung von Live-Wetten nur in einem genau bzw. eng definierten Bereich. Eine weitergehende Auslegung, dass alle Wetten auf Ereignisse, die sich unmittelbar auf das Ergebnis auswirken, auch als Live-Wetten zulässig sein sollen, kommt daher nicht in Betracht. Das gilt unabhängig vom Vorhandensein einer Vielzahl unbestimmter ergebnisrelevanter Vorgänge während eines Sportkampfes und daraus resultierender unlösbarer Abgrenzungsprobleme. Darüber hinaus steht auch der Grundsatz der Begrenzung des Wettangebots in § 1 Nr. 2 GlüStV einer Erweiterung des Wettangebots durch eine entsprechende Auslegung des Begriffs „Ergebnis“ entgegen (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 36). Die ausdrückliche Klarstellung des Gesetzgebers in § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV, dass Ereigniswetten auch unter das Live-Wetten-Verbot fallen, obwohl Ereigniswetten bereits nach § 21 Abs. 1 GlüStV nicht zulässig sind, führt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Denn insoweit handelt es sich nur um eine nochmalige Hervorhebung der Unzulässigkeit von Ereigniswetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 Rn. 55). Bezüglich des Vorliegens einer LiveWette greift § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.

– Zwar sind Wetten auf Abschnitte von Sportereignissen wie z. B. Halbzeitergebnisse, Satz-, Drittel-und Viertelgewinne gem. § 21 Abs. 1 Satz 1 zulässig. Dies gilt jedoch nur, solange sie nicht in Form von Livewetten vermittelt werden (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 35). Hier wurde nur die Vermittlung von Livewetten untersagt. Deren Unzulässigkeit ergibt sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.

– Live-Wetten auf die Restzeit sind gem. § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV als Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig. Gleiches gilt für Konferenzwetten als Live-Wetten.

– (Live-)Wetten Goal/No Goal sind als Ereigniswetten unzulässig, weil das Erzielen eines Tores einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel (vgl. BayVGH, B.v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 – juris Rn. 38; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 36). Die Unzulässigkeit als Livewette folgt aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.

– (Live-)Wetten Fantasy Fußballspiele sind nicht erlaubt, da nicht auf den Ausgang eines (tatsächlichen) Sportereignisses gewettet wird. Die Unzulässigkeit als Livewette folgt aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.

– Trainer Wetten sind nicht erlaubt, da es sich weder um eine Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses noch um eine Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses noch um eine Wette auf das Endergebnis während des laufenden Sportereignisses handelt.

– Ebenso unzulässig ist die (Live-)Wette auf die ersten zehn Minuten, da es sich hierbei weder um eine Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses noch um eine Wette auf das Endergebnis während des laufenden Sportereignisses handelt. Auch wenn möglicherweise einiges dafür spricht, dass Abschnitte von Sportereignissen nur zeitlich abgrenzbare Teile von Sportereignissen nach Maßgabe des für die jeweilige Sportart maßgeblichen Regelwerks sind, ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht ausgeschlossen, auch andere vom Regelwerk unabhängig gebildete Zeitabschnitte eines Sportwettkampfs als Abschnitt eines Sportereignisses zu bezeichnen (BayVGH, B.v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 – juris Rn. 43). Die Möglichkeit der Abschnittsbildung wird aber jedenfalls dadurch eingeschränkt, dass die Ergebniswette nicht zur Ereigniswette werden darf und zugleich die in § 1 GlüStV formulierten allgemeinen Ziele Beachtung finden. Als bewettbare Abschnitte eines Sportereignisses sind daher nur solche Spielabschnitte zugelassen, die nach den Spielregeln unabhängig von akzidentiellen Ereignissen des Spielverlauf vorgesehen sind, von den Spielbeteiligten nicht willkürlich herbeigeführt werden können, deren Spielstände üblicherweise in der Medienberichterstattung als ergebnisrelevante Zäsuren einer Sportveranstaltung angesehen und publiziert werden. Zumindest an der letzten Voraussetzung scheitert es hinsichtlich der ersten 10 Minuten.

2.5 Die Untersagungsverfügung ist auch hinreichend bestimmt i.S.d. Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.

Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Der Adressat muss in die Lage versetzt werden zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Darüber hinaus muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 C 21.12 – juris Rn. 13 m.w.N.). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, etwa durch die Beifügung von Beispielen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei einem normalen, dem Sachverhalt angemessenen Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 5).

In Anwendung dieser Maßstäbe erweist sich die Untersagungsverfügung als hinreichend bestimmt. Zwar wird in der Nr. 1 des Tenors des Bescheides nicht abschließend aufgezählt, welche konkreten Wettarten der Antragsteller nicht vermitteln darf. Unter Heranziehung der gesetzlichen Definitionen des § 21 Abs. 4 GlüStV, der beispielhaften Benennung der von der Untersagung umfassten Live- und Ereigniswetten in der Nr. 1 des Tenors i.V.m. der Begründung des Bescheides lässt sich jedoch hinreichend klar erkennen, welche Wetten nach Auffassung der Antragsgegnerin der gesetzlichen Regelung des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV widersprechen und daher materiell nicht erlaubnisfähig sind.

Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass sich angesichts der nahezu unbegrenzten Möglichkeiten, aus den Bestandteilen „Ergebnis eines Sportereignisses“, „Ergebnis aus Abschnitten eines Sportereignisses“, „Einzel- und Kombinationswette“ sowie „Livewetten auf das Endergebnis“ neue Wettzuschnitte zu schaffen, ein fester Katalog unzulässiger Wetten ohnehin nicht aufstellen lässt, sondern das Wettgeschehen einem stetigen Wandel unterworfen ist. Es kann daher von der Antragsgegnerin nicht verlangt werden, dass sie die Untersagungsverfügung auf die jeweils konkret vermittelten Wetten beschränkt. Das Bestimmtheitsgebot erfordert insoweit lediglich, dass der Adressat der Untersagungsverfügung erkennen kann, welche Arten von Wetten er nicht vermitteln darf, ohne die Fälligstellung eines Zwangsgeldes wegen eines Verstoßes gegen die Untersagungsverfügung zu riskieren (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 26).

Auch die Verwendung des Begriffs „Live-Wette“ führt nicht zur Unbestimmtheit. Zwar spricht das Gesetz von einer Wette während des laufenden Sportereignisses, jedoch ist der Begriff Live-Wette in der Rechtsprechung anerkannt (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 35). Gleiches gilt für die Verwendung des Begriffs „Live-Endergebnis Wette“. Zwar verwendet das Gesetz den Begriff „Endergebniswette“, jedoch kann der Antragsteller erkennen, was gemeint ist.

2.6 Soweit die Untersagungsanordnung auch Wetten umfasst, die der Antragsteller nicht bzw. nicht mehr vermittelt, führt das nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsanordnung (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 45).

3. Auch der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Ziffer 2 des Tenors des Bescheides vom 26. Oktober 2017 bleibt erfolglos. Das ausgesprochene Werbeverbot lässt sich auf § 9 Abs. 1 Satz 2, 3 Nr. 3 Alt. 2 GlüStV stützen. Insoweit sind die oben zu Ziffer 2 im Einzelnen dargelegten Gründe, auf die die Antragsgegnerin die Untersagung der Wetten zu Recht gestützt hat, in gleicher Weise anzuwenden. Das Werbeverbot stellt sich somit als rechtmäßig dar.

4. Auch die Androhung eines Zwangsgelds in den Ziffern 3.1, 3.2 und 4 des Bescheids vom 26. Oktober 2017 ist voraussichtlich rechtmäßig. Die Zwangsgeldandrohungen finden ihre Rechtsgrundlage in Art. 29 Abs. 1 und 2 Nr. 1, Art. 31, Art. 36 Abs. 1 und Abs. 5 BayVwZVG. Die verfügten Untersagungen sind Unterlassungspflichten, für deren Durchsetzung als Zwangsmittel gemäß Art. 29 Abs. 2 BayVwZVG grundsätzlich Zwangsgeld, Ersatzvornahme, Ersatzzwangshaft und unmittelbarer Zwang zur Verfügung stehen. Die Auswahl von Zwangsgeld nach Art. 31 BayVwZVG als geeignetes und gleichzeitig mildestes Mittel ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Zwangsgeldandrohung steht auch hinsichtlich ihrer Höhe mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang, das Zwangsgeld beträgt mindestens 15,00 EUR und höchstens 50.000,00 EUR (Art. 31 Abs. 2 Satz 1 BayVwZVG). Nach Satz 2 dieser Norm soll das Zwangsgeld das wirtschaftliche Interesse, das der Pflichtige an der Vornahme oder am Unterbleiben der Handlung hat, erreichen. Nach Satz 4 der Vorschrift ist das wirtschaftliche Interesse nach pflichtgemäßem Ermessen zu schätzen. Dabei sind die Umstände des Einzelfalls und die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen zu berücksichtigen, eine Begründung für die geschätzte Höhe des wirtschaftlichen Interesses ist regelmäßig nicht erforderlich (BayVGH, B. v. 16.09.2010 – 1 CS 10.1803 – juris Rn. 23 m. w. N). Um den Adressaten zur Erfüllung seiner Pflichten zu veranlassen, soll das Zwangsgeld so bemessen werden, dass der Pflichtige keinen Vorteil aus der Nichterfüllung der Anordnung ziehen kann. Das wirtschaftliche Interesse des Antragstellers bemisst sich vorliegend nach dem voraussichtlich entgehenden Gewinn. Davon ausgehend ergibt sich ein wirtschaftliches Interesse des Antragstellers, das in Höhe des angedrohten Zwangsgeldes liegen dürfte. Fehler bei der Ermessensausübung sind nicht ersichtlich.

Ebenso wurde das Zwangsgeld schriftlich angedroht sowie eine Frist bestimmt, innerhalb derer dem Antragsteller der Vollzug billigerweise zugemutet werden konnte. Die Verwendung der Phrase „zwei Wochen ab Zustellung dieses Bescheids“ ist unter Heranziehung der Begründung des Bescheids dahingehend zu verstehen, dass der Antragsteller das Vermitteln von Sportwetten als Ereignis-und Live-Wetten innerhalb dieser Frist zu unterlassen hat.

Die Zwangsgeldandrohung ist auch nicht unbestimmt. Hinsichtlich der Formulierungen „der Verpflichtung in Ziffer 1 und Wetten im Sinne von Ziffer 1.1 vermittelt“ bzw. der Formulierung „der Verpflichtung in Ziffer 1 und Wetten im Sinne von Ziffer 1.2 vermittelt“ sowie hinsichtlich Ziffer 4 des Bescheids sind die oben zu Ziffer 2.5 im Einzelnen dargelegten Gründe zur Bestimmtheit in gleicher Weise anzuwenden. Die Androhung des Zwangsgelds stellt sich somit als rechtmäßig dar.

5. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

6. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Der in der Hauptsache anzusetzende Streitwert in Höhe von 20.000,00 EUR war im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren.