Die Klägerinnen wenden sich mit ihren Klagen jeweils gegen eine von der Beklagten ausgesprochene Untersagung des Betriebes einer Spielhalle sowie der Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 8.000,00 EUR.
Die Klägerinnen betrieben bis zum Erlass der streitgegenständlichen Verfügungen in der Betriebsstätte ... im Stadtgebiet der Beklagten jeweils eine Spielhalle mit acht Geldspielgeräten. Im selben Gebäude befindet sich eine weitere Spielhalle, ebenfalls jeweils mit acht Geldspielgeräten („...“). Sämtliche Spielhallen gehören zur Firmengruppe ... GmbH.
Mit Bescheid der Beklagten vom 28. Dezember 2011 (...) wurde der ... GmbH die Baugenehmigung zum Umbau und zur Nutzungsänderung von einer Lackierhalle in vier Spielhallen auf dem Grundstück ... erteilt.
Mit Schreiben vom 20. April 2012 beantragten die Klägerinnen bei der Beklagten jeweils die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33 i Gewerbeordnung (GewO). Diesen Anträgen wurde mit Bescheiden der Beklagten vom 27. Juni 2012 entsprochen.
Mit Schreiben vom 21. Februar 2013 beantragten die Klägerinnen bei der Beklagten die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Weiterbetrieb der streitgegenständlichen Spielhallen.
Mit jeweils bestandskräftig gewordenen Bescheiden der Beklagten vom 28. Mai 2013 (Az. ...) wurden die vorbezeichneten Anträge auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Klägerinnen abgelehnt. Zur Begründung wurde im Wesentlichen auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis Bezug genommen. Da die gewerberechtliche Erlaubnisse der Klägerinnen gemäß § 33 i Abs. 1 GewO für die Spielhallen nach dem 28. Oktober 2011 erteilt worden seien, seien die Spielhallen gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) lediglich bis zum 30. Juni 2013 als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Auf Grund dessen bedürften die Spielhallen ab dem 1. Juli 2013 zwingend einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Weiterbetrieb. Die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhallen dürfe allerdings nicht erteilt werden, da sie in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stünden, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht seien.
Auf den weiteren Inhalt der Bescheide wird ergänzend Bezug genommen.
Mit weiterem Bescheid der Beklagten vom 28. Mai 2013 (Az. ...) wurde der ... GmbH eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhalle „...“ im Anwesen ... erteilt.
Am 2. Juli 2013 wurde von Seiten der Beklagten bei einer Betriebsbesichtigung festgestellt, dass die streitgegenständlichen Spielhallen der Klägerin weiterhin geöffnet waren und jeweils acht Geldspielgeräte betrieben wurden.
Auf Grund dieser Ortsbegehung wurden die Klägerinnen mit Schreiben der Beklagten vom 5. Juli 2013 zur beabsichtigten Untersagung des Weiterbetriebs der Spielhallen angehört.
Mit im Wesentlichen gleichlautenden Bescheiden der Beklagten vom 9. Oktober 2013 wurde den Klägerinnen der Betrieb der Spielhallen im Anwesen ... ab dem Tag nach Bekanntgabe des Bescheides untersagt (Ziffer 1.). Für den Fall der nicht fristgerechten Folgeleistung wurde den Klägerinnen jeweils in Ziffer 2. ein Zwangsgeld in Höhe von 8.000,00 EUR angedroht.
Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, dass die Untersagung sich maßgeblich auf § 9 Abs. 1 S. 1, 2 und 3 Nr. 3 GlüStV stütze. Danach könne die Beklagte die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen, um die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterblieben. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liege ein öffentliches Glücksspiel vor. Da die gewerberechtliche Erlaubnis gemäß § 33 i Abs. 1 GewO für die Spielhallen jeweils nach dem 28. Oktober 2011 erteilt worden sei, seien die Spielhallen gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV lediglich bis zum 30. Juni 2013 als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Auf Grund dessen bedürften die Spielhallen ab dem 1. Juli 2013 zwingend einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Weiterbetrieb. Diese erforderlich werdende glücksspielrechtliche Erlaubnis habe nicht erteilt werden dürfen, da die Spielhallen in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stünden. Im Anwesen ... befänden sich weitere Spielhallen, die ebenfalls mittelbar durch den Dachkonzern ... GmbH betrieben würden. Auch sei in diesem Zusammenhang das Erfordernis eines Mindestabstandes von 250 m Luftlinie zur nächsten Spielhalle nicht eingehalten. Die Untersagung entspreche pflichtgemäßer Ermessensausübung durch die Beklagte. Bei der gegebenen Sachlage sei ein Einschreiten der Beklagten geboten. Auf Grund der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages übe die Beklagten das ihr eingeräumte Ermessen dahingehend aus, den weiteren Betrieb der Spielhallen zu untersagen. Die Betriebsuntersagung stehe auch mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang. Die Anordnung des Zwangsgeldes stütze sich auf Art. 29, 30, 31 und 36 Bayerisches Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz (VwZVG). Die Höhe von 8.000,00 EUR erscheine im Hinblick auf die Anzahl der in der Spielhalle aufgestellten Geldspielgeräte als angemessen.
Auf den weiteren Inhalt der Bescheide der Beklagten vom 9. Oktober 2013 wird ergänzend Bezug genommen.
Die Klägerin hat jeweils mit Schriftsatz vom 11. Oktober 2013, eingegangen beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg am 14. Oktober 2013, Klage erhoben und beantragt,
die Bescheide der Beklagten vom 9. Oktober 2013 aufzuheben.
Die Klägerinnen machen geltend, dass die angefochtene Untersagungsverfügung rechtswidrig sei und sie in ihren Rechten verletze. Die einjährige Übergangsfrist für Spielhallen, deren gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO erst nach dem 28. Oktober 2011 erteilt worden sei, begegne nicht nur wegen ihres tiefgreifenden Eingriffs in den mit Erteilung der Baugenehmigung geschaffenen Vertrauenstatbestand, sondern auch wegen einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung gegenüber solchen Spielhallen, deren gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO bis zum 28. Oktober 2011 erteilt worden sei und die in den Genuss einer fünfjährigen Übergangsfrist kämen, durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des zu seiner Ausführung erlassenen Landesgesetzes griffen in den Schutzbereich der Art. 12 und 14 Grundgesetz (GG) ein. Dieser massive Eingriff zu dem im Gesetz genannten Zweck der „Bekämpfung der Spielsucht“, welcher bereits im Hinblick auf die offensichtliche Privilegierung staatlich veranstalteter Glücksspiele, insbesondere staatlicher Spielkasinos, zweifelhaft sei, erfordere eine Übergangsregelung. Diese Übergangsregelung müsse angemessen und verhältnismäßig sein. Anhaltspunkte für die Berechnung einer angemessenen Übergangsfrist seien die Dauer der Amortisierung der eingesetzten Investitionen, die Abschreibung von Gebäuden, Geräten und Einrichtungen sowie die Dauer der Mietverträge und der Beschäftigungsverhältnisse. Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genüge die einjährige Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht. Es liege insoweit bereits eine willkürliche Wahl des Stichtages vor. Bei einer Stichtagsregelung sei zu prüfen, ob der Gesetzgeber den ihm zukommenden Gestaltungsspielraum in sachgerechter Weise genutzt, ob er die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt habe und ob sich die gefundene Lösung im Hinblick auf den gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachliche Gründe rechtfertigen lasse oder als willkürlich erscheine. Diesen Anforderungen genüge die auf den 28. Oktober 2011 abstellende Stichtagsregelung in keiner Weise. Der Stichtag 28. Oktober 2011 kennzeichne kein Ereignis, welches es rechtfertigen würde, hieran unterschiedliche Rechtsfolgen wie die einer fünfjährigen Übergangsregelung einerseits und einer nur einjährigen Übergangsregelung für Spielhallen, die nach dem 28. Oktober 2011 genehmigt worden seien andererseits, zu knüpfen. Unabhängig von dem willkürlich gewählten Stichtag sei die einjährige Übergangsregelung verfassungswidrig. Sie sei nämlich offensichtlich unangemessen, um die schweren Nachteile, die die rückwirkende Anwendung des neuen Rechts auf bestehende und genehmigte Spielhallenbetriebe habe, auch nur ansatzweise auszugleichen. Auch sei es in der Praxis so, dass in der Regel die Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i GewO nicht am Anfang, sondern am Ende einer Investitionsentscheidung stehe. Für die Errichtung einer Spielhalle sei neben der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO auch eine baurechtliche Nutzungsgenehmigung erforderlich. Obwohl das Gesetz einen Vorrang der einen vor der anderen Genehmigung nicht kenne und demgemäß theoretisch die Möglichkeit bestehe, die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO vor der Baugenehmigung einzuholen, sei es in der Praxis so, dass zunächst die Baugenehmigung eingeholt werde. Üblich sei es, dass in der Regel die gewerberechtliche Erlaubnis nicht vor der Baugenehmigung erteilt werde. Damit erweise sich aber die Entscheidung des Gesetzgebers, Spielhallen, deren gewerberechtliche Erlaubnis gemäß § 33 i GewO erst nach dem 28. Oktober 2011 erteilt worden seien, nur eine einjährige Übergangsfrist einzuräumen, als sachwidrig. Sie berücksichtige nämlich nicht, dass der eigentliche Vertrauenstatbestand, der von Verfassungs wegen eine angemessene Übergangsregelung erfordere, nicht erst in der am Ende einer Investitionsentscheidung liegenden Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i GewO, sondern in der in aller Regel sehr viel früher erfolgten Erteilung der Baugenehmigung liege. Daher sei es zumindest verfassungskonform geboten, in denjenigen Fällen, in denen die Investitionsentscheidung für eine Spielhalle im Vertrauen auf eine Baugenehmigung unwiderruflich schon vor dem 28. Oktober 2011 getroffen worden sei, die fünfjährige Übergangsregelung aus § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV anzuwenden, auch wenn die gewerberechtliche Erlaubnis erst nach dem 28. Oktober 2011 erteilt worden sei. Die verfassungskonforme Auslegung einer Norm sei dann geboten, wenn unter Berücksichtigung vom Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Gesamtzusammenhang und Zweck mehrere Deutungen möglich seien, von denen jedenfalls eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führe.
Auf den weiteren Inhalt des Klagebegründungsschriftsatzes der Klägerin vom 5. Februar 2014 wird ergänzend verwiesen.
Die Beklagte hat jeweils mit Schriftsatz vom 25. Oktober 2013 beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Die zulässigen Klagen seien unbegründet, da die Bescheide vom 9. Oktober 2013 rechtmäßig seien und die Klägerinnen nicht in deren Rechten verletzten. Im Übrigen wurde auf die ergangenen Ausgangsbescheide verwiesen.
Von den Klägerinnen mit Schriftsatz vom 11. Oktober 2013 gestellte Anträge in Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gerichtet auf Feststellung, dass den Klagen der Klägerinnen gegen die Ordnungsverfügungen der Beklagten vom 9. Oktober aufschiebende Wirkung zukomme bzw. hilfsweise die aufschiebende Wirkung der Klagen anzuordnen (Au 5 S 13.1540, Au 5 S 13.1543, Au 5 S 13.1545) blieben jeweils mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 18. Oktober 2013 ohne Erfolg. Auf die Gründe dieser Entscheidungen wird vollumfänglich verwiesen.
Die von den Klägerinnen gegen die vorbezeichnete Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg gerichteten Beschwerden wurden mit Beschlüssen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Dezember 2013 (10 CS 13.2296, 10 CS 13.2297, 10 CS 13.2300) zurückgewiesen. Auf die Gründe der Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Dezember 2013 wird vollumfänglich Bezug genommen.
Am 8. Mai 2014 fand mündliche Verhandlung statt. Für den Hergang der Sitzung wird auf die hierüber gefertigte Niederschrift verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die von der Beklagten vorgelegte Behördenakten umfassend Bezug genommen.
Die Verfahren Au 5 K 13.1539, Au 5 K 13.1541 und Au 5 K 13.1544 konnten gemäß § 93 VwGO zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden werden, da sich sämtliche von den Untersagungsverfügungen der Beklagten vom 9. Oktober 2013 betroffenen Spielhallen im selben Gebäude in der ..., befinden bzw. befanden und sämtliche Spielhallen zur Firmengruppe ... GmbH zugehörig sind. Eine gemeinsame Entscheidung über die erhobenen Klagen ist daher zweckdienlich.
Die zulässigen Klagen bleiben in der Sache ohne Erfolg. Sie sind zwar sämtlich zulässig, aber nicht begründet.
Die Bescheide der Beklagten vom 9. Oktober 2013 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerinnen nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Beklagte hat die Untersagungsanordnungen in Nr. 1 der Bescheide vom 9. Oktober 2013 zu Recht auf Art. 10 Satz 2 AGGlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV gestützt.
Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder aufgrund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die hierfür erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
§ 9 Abs. 1 GlüStV kann im vorliegenden Fall allerdings nicht unmittelbar und als alleinige Rechtsgrundlage für die Untersagung des Weiterbetriebs der Spielhalle herangezogen werden.
§ 2 Abs. 3 GlüStV beschränkt nämlich den Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages auf Spielhallen abschließend auf die in § 2 Abs. 3 GlüStV einzeln aufgeführten Vorschriften bzw. den 7. und 9. Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrages. § 9 GlüStV wird in § 2 Abs. 3 GlüStV nicht ausdrücklich genannt und befindet sich im 2. Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrages, so dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages für Spielhallen nicht unmittelbar gelten.
Ungeachtet dessen eröffnet § 28 GlüStV dem Landesgesetzgeber die Befugnis, auf Landesebene Ausführungsgesetze zum Glücksspielstaatsvertrag zu erlassen. Da sich § 28 GlüStV im 9. Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrages befindet, gibt er damit auch die Befugnis, auf Landesebene den Betrieb von Spielhallen im Rahmen eines Ausführungsgesetzes zu regeln. Die Tatsache, dass § 9 GlüStV auf den Betrieb von Spielhallen nicht unmittelbar anwendbar ist, beschränkt daher nicht die Befugnis des jeweiligen Landes, auf der Grundlage des § 28 GlüStV eine eigene glücksspielrechtliche Eingriffsnorm zu schaffen, die auch die Möglichkeit des Erlasses von Einzelanordnungen für den Betrieb von Spielhallen umfasst vgl. hierzu auch BayVGH, B.v. 11.12.2013 – 10 CS 13.2297 Rn. 18 ff.; vorausgehend VG Augsburg, B.v. 18.10.2013 – Au 5 S 13.1540).
Als Rechtsgrundlage kommt danach vorliegend Art. 10 AGGlüStV in Betracht. Nach Art. 10 Satz 1 AGGlüStV haben die zuständigen Behörden die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder aufgrund des Glücksspielstaatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen, Art. 10 Satz 1 Nr. 1 AGGlüStV, und die Erfüllung der nach dem Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen oder aufgrund dieses Gesetzes begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen, Art. 10 Satz 1 Nr. 2 AGGlüStV, beim Betrieb von Spielhallen zu überwachen. Zu diesem Zweck stehen ihnen nach Art. 10 Satz 2 AGGlüStV die Befugnisse nach § 9 Abs. 1 GlüStV zu; § 9 Abs. 2 GlüStV gilt entsprechend.
Art. 10 Satz 2 AGGlüStV geht in den Fällen, in denen Einzelanordnungen für den Betrieb von Spielhallen erlassen werden, als speziellere Vorschrift § 15 Abs. 2 GewO vor. Die Beklagte hat die Untersagung des Weiterbetriebes der Spielhalle ausdrücklich darauf gestützt, dass der Betrieb der Spielhalle ab dem 1. Juli 2013 einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV bedürfe, der Kläger nicht über eine solche Erlaubnis verfüge und deren Erteilung wegen des in § 25 Abs. 2 GlüStV geregelten Verbotes, mehrere Spielhallen in einem gemeinsamen Gebäude zu betreiben, ausgeschlossen sei. Die glücksspielrechtliche Erlaubnis dient nach dem in Art. 1 Abs. 1 AGGlüStV umschriebenen Gesetzeszweck gerade auch der Abwehr von Suchtgefahren durch Glücksspiele. Die Untersagung des Betriebes nicht erlaubnisfähiger Spielhallen dient eben diesem Ziel einer effektiven Bekämpfung von Suchtgefahren durch Glücksspiele. Zwar ist § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO als allgemeine gewerberechtliche Regelung nicht nur dann anwendbar, wenn die Gewerbeordnung selbst, wie z.B. in § 33i und § 33c GewO, eine Zulassung vorsieht, sondern auch in den Fällen, in denen die Ausübung des Gewerbes, hier der Betrieb der Spielhalle, in einem gewerberechtlichen Nebengesetz von einer Zulassung abhängig gemacht wird, in der Spezialvorschrift jedoch eine dem § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO entsprechende Vorschrift fehlt. Die glücksspielrechtliche Erlaubnispflicht wird aber vorliegend nicht durch die Gewerbeordnung, sondern die landesrechtlichen Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und die Befugnis, landesrechtliche Ausführungsgesetze zu erlassen, geschaffen. Von dieser Möglichkeit hat der Landesgesetzgeber im Freistaat Bayern mit Art. 10 Satz 2 Halbs. 1 AGGlüStV auch Gebrauch gemacht, in dem er dort geregelt hat, dass den zuständigen Behörden die Befugnisse nach § 9 Abs. 1 GlüStV zustehen. Die damit geschaffene spezialgesetzliche Befugnis für eine Untersagung des Betriebes von Spielhallen, die ohne eine glücksspielrechtliche Erlaubnis betrieben werden, geht daher der allgemeinen Befugnis nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO vor (vgl. BayVGH, B.v. 11.12.2013 – 10 CS 13.2297 – Rn. 26; VG Augsburg, B.v. 18.10.2013 – Au 5 S 13.1540 – juris Rn. 32; VG Mainz, B.v. 9.9.2013 – 6 L 815/13.MZ – juris Rn. 3; Marcks in Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand September 2013, § 15 Rn. 10).
2. Die Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass einer Untersagungsverfügung auf der Grundlage des Art. 10 Satz 2 AGGlüStV i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV liegen vor. Dabei entspricht der Betrieb einer Spielhalle ohne die erforderliche Erlaubnis sachlich der Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV (Hecker in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 24 Rn. 20). Die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis an die Klägerinnen wurde mit bestandskräftig gewordenen Bescheiden der Beklagten vom 28. Mai 2013 abgelehnt. Darüber hinaus wurden bei der von der Beklagten durchgeführten Ortsbegehung am 2. Juli 2013 festgestellt, dass in allen drei streitgegenständlichen Spielhallen Geldspielgeräte betrieben wurden. Damit war im maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung auch der Anwendungsbereich des GlüStV eröffnet, da es sich um Spielhallen im Sinne von § 2 Abs. 3 GlüStV handelt bzw. handelte, die Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeiten bereithielt. Auch hat sich der Dachkonzern der Klägerinnen gegenüber der Beklagten dahingehend geäußert, dass lediglich der Betrieb von Geldspielautomaten wirtschaftlich und gewinnbringend sei.
Der Weiterbetrieb der betroffenen Spielhallen über den 30. Juni 2013 hinaus bedarf nach der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 24 Abs. 1 GlüStV, Art. 11 Abs. 1 AGGlüStV der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis (im Folgenden 2.1.1).
2.1.1 Die unterschiedlichen Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV verletzen nicht den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
Nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrages bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von 5 Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages endet, bis zum Ablauf von 5 Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, gelten nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar.
Die in § 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV an den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis und den diesbezüglichen Stichtag 28. Oktober 2011 anknüpfende Ungleichbehandlung bei den Übergangsfristen beinhaltet eine notwendige, sachlich vertretbare und nicht unverhältnismäßige Differenzierung.
Dem insoweit eindeutigen Wortlaut des § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV lässt sich entnehmen, dass die durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (Erster GlüÄndStV) in dessen siebten Abschnitt für Spielhallen neu geschaffenen Regelungen in den §§ 24 bis 26 GlüStV auf Spielhallen, die zum Zeitpunkt des nach Art. 2 Abs. 1 Erster GlüÄndStV am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages bestanden bzw. bestehen und nach der bis zu diesem Zeitpunkt maßgeblichen Rechtslage gewerberechtlich nach § 33 i GewO genehmigt waren, ab Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages Anwendung finden. Dadurch wird der Grundsatz bestätigt, dass die Anforderungen der §§ 24 bis 26 GlüStV ab deren Inkrafttreten anzuwenden sind (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32; BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris Rn. 91). Demgegenüber enthält § 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV Übergangsregelungen, nach denen bestehende Spielhallen je nach dem Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis entweder bis zum Ablauf von fünf Jahren oder nur bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten, d.h. für den betreffenden Zeitraum von der glückspielrechtlichen Erlaubnispflicht freigestellt werden und ihnen eine Fortsetzung ihrer bisherigen legalen Tätigkeit ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis ermöglicht wird (vgl. Gesetzesbegründung LT-Drs. 16/11995 S. 32).
2.1.1.1 Diese Differenzierung ist notwendig, um das vom Gesetzgeber mit dem geänderten Glücksspielstaatsvertrag und dem entsprechenden Ausführungsgesetz weiterhin verfolgte Ziel, die Glücksspielangebote zum Schutz der Spieler und der Allgemeinheit vor den Gefahren des Glücksspiels strikt zu regulieren, zu erreichen. Die schon bisher in § 1 GlüStV verfolgten Kernziele sollen unter Berücksichtigung der zum Glücksspielrecht ergangenen Rechtsprechung nationaler Gerichte und des Gerichtshofs der Europäischen Union, der Ergebnisse der Evaluierung des bisherigen Glücksspielstaatsvertrages sowie der europäischen Entwicklung neu akzentuiert und zur Erreichung dieser Ziele eine Glücksspielregulierung mit differenzierten Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen vorgenommen werden, um deren spezifischen Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotential Rechnung zu tragen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 16 f.). Im Hinblick auf das durch sämtliche vorliegenden Studien belegte, besonders hohe Suchtpotential bei Geldspielgeräten in Gastronomiebetrieben und vor allem in Spielhallen und das flächendeckende Angebot an Geldspielgeräten hat der Gesetzgeber gerade für den Bereich der Spielhallen Handlungsbedarf gesehen, um auch und gerade für diesen Bereich einen kohärenten Schutz vor Spielsucht zu schaffen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 30; BayVerfGH, E. v. 28.6.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris Rn. 95; BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 18). Mit den in § 29 Abs. 4 GlüStV vorgesehenen Übergangsfristen hat der Gesetzgeber dem Vertrauens- und Bestandsschutzinteresse der Spielhallenbetreiber und ihren Erwartungen an die Amortisation getätigter Investitionen in Abwägung mit den in den §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen Rechnung getragen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32; BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris Rn. 95; BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 18).
Die Erforderlichkeit der Einbeziehung auch der bereits bestehenden, gewerberechtlich und baurechtlich genehmigten Spielhallen in den Anwendungsbereich dieser neuen glücksspielrechtlichen Anforderungen zur Bekämpfung der spezifischen Gefahren dieser Glücksspielform liegt auf der Hand. Um seine Ziele baldmöglichst umsetzen zu können, konnte der Gesetzgeber insbesondere im Hinblick auf den ihm bei der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften zukommenden breiten Gestaltungsspielraum unter Berücksichtigung der berechtigten Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eine Differenzierung der Übergangsfristen je nach dem für die einzelnen Spielhallenbetreiber bestehenden Vertrauensschutz vornehmen (vgl. BVerfG, B.v. 18.3.2013 – 1 BvR 2436/11 – juris Rn. 34; BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 Rn. 19).
Gerade mit Blick auf die besonders gewichtigen Gemeinwohlziele des § 1 GlüStV und die von Geldspielgeräten in Spielhallen diesbezüglich ausgehenden besonderen Gefahren ist es dem Gesetzgeber auch unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht verwehrt, sein glücksspielrechtliches Regelungskonzept durch die Staffelung von sachgerechten Übergangsfristen zeitnah umzusetzen und so – wie beabsichtigt – den stufenweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen zu erreichen. Dabei ist mit zu berücksichtigen, dass mit diesem schrittweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen auch künftig nicht unmöglich gemacht wird und auch nicht alle insoweit getätigten Investitionen völlig entwertet werden (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 20).
2.1.1.2 Es entspricht auch einer sachgerechten Ausübung des Regelungsspielraums des Gesetzgebers, auf den Stichtag 28. Oktober 2011 abzustellen.
Gerade im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der betroffenen Spielhallenbetreiber in das Fortbestehen der bisherigen Rechtslage kommt dem Beschluss der am 28. Oktober 2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz, mit dem 15 der 16 Bundesländer sich auf den neuen Glückspielstaatsvertrag geeinigt und dessen Unterzeichnung am 15. Dezember 2011 beschlossen haben, entscheidende Bedeutung zu und nicht etwa erst der Paraphierung des neuen Glücksspielstaatsvertrages am 15. Dezember 2011 oder der erst im ersten Halbjahr 2012 erfolgten Ratifizierung des Glücksspielstaatsvertrages in den Ländern. Bereits mit der Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Staatsvertrag mussten die von Neuregelungen betroffenen und interessierten Kreise mit der beabsichtigten Rechtsänderung für Spielhallen rechnen. Dem steht nicht entgegen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts das schutzwürdige Vertrauen in den Bestand der bisherigen Rechtsfolgenlage für die Betroffenen im Zeitpunkt des endgültigen Gesetzesbeschlusses über die Neuregelung entfällt, weshalb der Gesetzgeber berechtigt ist, den zeitlichen Anwendungsbereich einer Regelung auch auf den Zeitpunkt von dem Gesetzesbeschluss bis zur Verkündung zu erstrecken (vgl. BVerfG, E.v. 3.12.1997 – 2 BVR 882/97 – juris Rn. 42; BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 22). Eine solche Rückerstreckung der Anwendung der streitigen Normen liegt hier aber nicht vor. Auch hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, dass schon mit der Einbringung eines Gesetzesentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ geplante Gesetzesänderungen öffentlich und ab diesem Zeitpunkt mögliche zukünftige Gesetzesänderungen allgemein vorhersehbar werden (vgl. BVerfG, B.v. 10.10.2012 – 1 BvL 6/07 – Rn. 56; BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 22). Eine damit in etwa vergleichbare Konstellation im Bereich der vertraglichen Selbstkoordination der Länder ist hier gegeben. Eine vertragliche Koordination zwischen Bund und Ländern sowie den Ländern untereinander auf der Basis von Staatsverträgen ist nach Art. 30 GG zulässig, soweit dadurch nicht die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung verletzt wird. Haben sich die Bundesländer wie vorliegend auf einen entsprechenden Staatsvertrag im Rahmen ihrer Länderzuständigkeit geeinigt, wird der betreffende Staatsvertrag gemäß Art. 72 Abs. 2 BV vom Ministerpräsidenten nach vorheriger Zustimmung des Landtags abgeschlossen, ohne dass der Staatsvertrag noch einer inhaltlichen Änderung durch den Landtag zugänglich wäre. Mit dem Beschluss vom 28. Oktober 2011 stand damit fest, dass der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag in der beschlossenen Form den jeweiligen Länderparlamenten zur Unterrichtung vorgelegt und am 15. Dezember 2011 von den Ministerpräsidenten unterschrieben werden sollte (Presseinformationen des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr zur Sitzung des niedersächsischen Landtags am 13. Oktober 2011). Weitere Änderungen sollten nach diesem Beschluss nicht mehr erfolgen. Der Zustimmungsbeschluss des Landtags nach Art. 72 Abs. 2 BV entfaltet insoweit nur noch Ermächtigungsfunktion für die Ratifizierung und Transformation. Die Befugnis des Ministerpräsidenten, den Vertrag zu unterschreiben, ergibt sich bereits aus Art. 47 Abs. 3 BV, die Pflicht zur rechtzeitigen Information des Landtags aus Art. 55 Nr. 3 BV. Aufgrund dieses Verfahrens steht der Inhalt des abzuschließenden Staatsvertrages letztlich bereits mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz, dass der Vertrag mit dem beschlossenen Inhalt unterschrieben werden soll, fest (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 22).
2.1.1.3 Die Stichtagsregelung ist auch nicht deshalb sachwidrig, weil das maßgebliche Abgrenzungskriterium gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung ist, und nicht der der Antragstellung. Bestand nämlich ab dem der Öffentlichkeit bekannten Zeitpunkt, dem 28. Oktober 2011, der im Übrigen in den entsprechenden Foren deutlich kommuniziert wurde, die vom Gesetzgeber angenommene Gefahr, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage für Spielhallen Vorratserlaubnisse beantragt bzw. erwirkt werden, um so ggf. noch in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen, ist das Abstellen des Gesetzgebers auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis sachgerecht. Wenn der Gesetzgeber derartige Mitnahmeeffekte für den Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten der Neuregelung verhindern wollte (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32), ist dies gerade im Hinblick auf den besonders wichtigen Gemeinwohlbelang des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht ein sachlich hinreichender Gesichtspunkt für die Wahl dieses Stichtags (vgl. BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 – Vf 10 – VII – 12 u.a. – juris Rn. 96). Denn abgesehen davon, dass, wie oben bereits ausgeführt wurde, dem Gesetzgeber bei der Festlegung von Stichtagen ein weites Gesetzgebungsermessen zusteht, sprechen auch gewichtige Gesichtspunkte für das Abstellen des Gesetzgebers auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung. Denn erst mit der gewerberechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle darf der Spielhallenbetreiber die Spielhalle legal betreiben und erlangt eine Rechtsposition die geeignet ist, einen weiterreichenden Vertrauenstatbestand zu eröffnen, als dies während des Laufs des Antragsverfahrens der Fall sein kann. Dagegen erwiese sich eine Stichtagsregelung, die auf die bloße Antragstellung hinsichtlich einer gewerberechtlichen Erlaubnis für eine geplante Spielhalle abstellte, nicht als sachlich geeignetes Abgrenzungskriterium. Mit der Antragstellung steht nämlich gerade noch nicht fest, ob der Spielhallenbetreiber jemals eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erhalten und demgemäß die Spielhallen legal betreiben kann (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 24).
Auch die Gesetzesbegründung zu § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32) spricht für den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO als Stichtag für die verkürzte Übergangsfrist, da dort eben nicht auf „Vorratsanträge“, sondern ausdrücklich auf „Vorratserlaubnisse“ abgestellt wird. Im Übrigen lässt sich auch nur der vom Gesetzgeber gewählte Stichtag genau bestimmen. Stellte man auf die Antragstellung ab, wäre unklar, ob dies der Tag sein sollte, an dem überhaupt formal ein Antrag auf Erteilung der gewerblichen Erlaubnis gestellt wurde oder ob der Tag gemeint sein sollte, an dem der Antrag entscheidungsreif, also mit den erforderlichen Unterlagen, bei der Behörde vorliegt. Ein auf die Antragstellung abstellender Stichtag wäre damit letztlich nicht geeignet, eine eindeutige Differenzierung zwischen den beiden Fallgruppen mit jeweils unterschiedlichen Übergangsfristen vorzunehmen (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 Rn. 25).
2.1.2 Die Stichtagsregelung bzw. die unterschiedlichen Zeiträume in denen nach § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV der Betrieb der Spielhallen mit den §§ 24 bis 26 GlüStV als noch vereinbar gilt, verstoßen auch nicht gegen die Eigentumsfreiheit bzw. das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nach Art. 14 Abs. 1 GG oder die entsprechende Grundrechtsgewährleistung in Art. 103 Abs. 1 BV.
2.1.2.1 Es kann letztlich dahin gestellt bleiben, ob der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG hier überhaupt eröffnet ist.
Die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO unterfällt wohl nicht bereits grundsätzlich dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. dazu BVerfG, E.v. 13.2.1964 – 1 BvL 17/61 – juris Rn. 58; BVerfG, B.v. 10.6.2009 – 1 BvR 198/08 – juris Rn. 18; BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 28). Dies kann allerdings dann in Betracht kommen, wenn zu der öffentlich-rechtlichen Gewährung einer Rechtsposition, hier der Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle, hinzukommt, dass diese Rechtsposition auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruht (vgl. BVerfG, Wv. 24.2.2010 – 1 BvR 27/09 - juris Rn. 62). Das ist dann der Fall, wenn der Spielhallenbetreiber umfangreiche Investitionen für die Errichtung und den Betrieb seiner Spielhalle gerade im Vertrauen auf den Bestand der Erlaubnis getätigt hat. Das liegt hier aber nicht vor. Denn jedenfalls im vorliegenden Fall beruhen die vom Kläger getätigten Investitionen nicht auf dem Vertrauen in die gewerberechtliche Erlaubnis. Die Beklagte erteilte zwar bereits am 28. Dezember 2011 die Baugenehmigung für die Einrichtung von vier Spielhallen auf dem Grundstück Flur Nr. ... der Gemarkung .... Die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO hat die Beklagte den Klägerinnen mit Bescheiden vom 27. Juni 2012 erteilt. Auch wenn es, wie der Kläger geltend macht, gängige Praxis bei der Beklagten sein sollte, die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO zum Betrieb einer Spielhalle erst nach der Errichtung und der Abnahme der Spielhalle zu erteilen, schließt diese Vorgehensweise - ungeachtet ihrer Rechtmäßigkeit oder Zweckmäßigkeit - jedenfalls ein Vertrauen auf den Bestand der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO bis zu deren Erteilung aus (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 28). Überdies wurden hier die gewerberechtlichen Erlaubnisse erst deutlich nach dem maßgeblichen Stichtag, nämlich am 20. April 2012 zu einem Zeitpunkt beantragt, in dem kein schutzwürdiges Vertrauen in den unbeschränkten Weiterbetrieb der Spielhallen mehr begründet werden konnte.
2.1.2.2 Es bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung, ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb des Klägers als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 103 Abs. 1 BV genießt. Davon geht allerdings der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 28. Juni 2013 (BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 – Vf 10 – VII – 12 u.a. – juris Rn. 114) aus, soweit er hierzu ausgeführt hat: „Die Eigentumsgarantie schützt das Erworbene, hat also die Ergebnisse geleisteter Arbeit zum Gegenstand … Die Betreiber bestehender Spielhallen sind insoweit in ihrem Grundrecht auf Eigentum berührt, als sie die neuen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen … nicht erfüllen und der Fortbestand ihrer Betriebe nach Ablauf der Übergangsfristen in Frage steht. Sie haben in den Betrieb von nach der bisherigen Rechtslage zulässigen Spielhallen investiert und die entsprechenden Genehmigungen nach Bau- und Gewerberecht erlangt“. Demgegenüber hat das Bundesverfassungsgericht hierüber noch nicht abschließend entschieden (vgl. BVerfG, B.v. 10.6.2009 – 1 BvR 198/08 – juris Rn. 17; BayVGH B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 29).
Auch wenn der Spielhallenbetrieb der Klägerinnen den Eigentumsschutz aus Art. 14 GG genießt, stellt der Eingriff in den Bestand des auf der Grundlage der unbefristet erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis begonnenen Spielhallenbetriebs keine verfassungswidrige Legalenteignung dar (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.147 – juris Rn. 30). Denn eine Enteignung im Rechtssinne liegt nur dann vor, wenn sie darauf gerichtet ist, konkrete Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen (vgl. BVerfG, B.v. 2.3.1999 – 1 BvL 7/91 – juris Rn. 73). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Mit dem durch die Übergangsregelung bewirkten Eingriff in den Bestand des aufgrund der unbefristet erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis legalen Spielhallenbetriebs stellt der Gesetzgeber lediglich Inhalts- und Schrankenbestimmungen für die Nutzung des Eigentums auf (vgl. BayVerfGH vom 28.6.2013 – Vf. 10 – VII – 12 u.a. – juris Rn. 115). Denn aus der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung kann nicht hergeleitet werden, dass eine vom Eigentumsrecht umfasste Befugnis nach ihrem Entstehen für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten bleiben muss. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt entschieden, dass der Gesetzgeber bei der Neuordnung eines Rechtsgebiets durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten kann, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten Vertrauen auf den Fortbestand eines erworbenen Rechts verdienen (vgl. z.B. BVerfG, B.v. 24.2.2010 – 1 BvR 27/09 – juris Rn. 65; BayVGH, B.v. 30. 9.2013 - 10 CE 13.1477 – juris Rn. 30).
2.1.2.3 Handelt es sich danach bei den angegriffenen Vorschriften allenfalls um verfassungsrechtlich zulässige Inhaltsbeschränkungen des Eigentums, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. BVerfG, B.v. 24.2.2010 – 1 BvR 27/09 – juris Rn. 64). Gemessen hieran ist ein Grundrechtsverstoß nicht festzustellen. Der Gesetzgeber hat die Grenzen der inhaltlichen Eigentumsbeschränkung nicht in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise missachtet. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Klägerinnen selbst in unverhältnismäßiger Weise in ihrem Eigentum beschränkt würden. Dabei ist zum einen in Erwägung zu ziehen, dass die ... GmbH als Dachkonzern, dem die Klägerinnen sämtlich angehören in dem Gebäude noch eine Spielhalle legal betreiben darf, und dass er den Teil des bestehenden Gebäudes, in dem sich die Spielhallen befanden, anderweitig nutzen kann. Zu denken ist hier beispielweise auch an das Angebot von bloßen Unterhaltungsspielen außerhalb des Geltungsbereichs von § 2 Abs. 3 GlüStV. Insoweit hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2014 klargestellt, dass ein derartig eingeschränktes Angebot, von den Untersagungsverfügungen nicht erfasst werde. Die Investitionen für den Bau an sich sind damit nicht verloren und die Investitionen nicht „völlig in den Sand gesetzt“ (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 31). Auch das Inventar kann anderweitig verwendet oder wieder veräußert werden. Die Klägerinnen haben insbesondere keinen Rechtsanspruch darauf, die streitgegenständlichen Spielhallen solange betreiben zu dürfen, bis ihre Investitionen amortisiert sind. Denn die Interessen der Klägerinnen sind abzuwägen mit dem Wohl der Allgemeinheit und dem mit der Neuregelung des Glücksspielrechts verfolgten Ziel der Eindämmung der Spielsucht, die insbesondere, wie oben bereits dargelegt, durch das Glücksspiel an Geldspielautomaten in Spielhallen in besonderer Weise gefördert wird. Der Umsetzung der Ziele des neuen Glücksspielrechts kommt dabei eine überragende Bedeutung zu. Der Gesetzeszweck, die Spielmöglichkeiten zu beschränken und damit im Hinblick auf das hohe Suchtpotential bei Geldspielgeräten die Gefahren der Spielsucht einzudämmen, stellt einen wichtigen gesetzgeberischen Belang dar, der es rechtfertigt, private, insbesondere wirtschaftliche Belange einzelner Spielhallenbetreiber geringer zu gewichten (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn 31).
2.1.3 Auch das Recht auf Berufs- bzw. Gewerbefreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG wird durch die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht verletzt.
2.1.3.1 Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ist eröffnet, da der Betrieb einer Spielhalle eine berufliche bzw. gewerbliche Betätigung darstellt, die durch Art. 12 Abs. 1 GG vor staatlichen Beeinträchtigungen geschützt ist.
Das Bundesverfassungsgericht beurteilt Einschränkungen der Berufsfreiheit grundsätzlich am Maßstab der Verhältnismäßigkeit und unterscheidet dabei danach, auf welcher Stufe der Berufsfreiheit die Regelung ansetzt. Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden. Allerdings müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Hingegen sind objektive oder subjektive Berufswahlbeschränkungen nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig (vgl. BVerfG, U.v. 10.6.2009 – 1 BvR 706/08 u.a. – juris Rn. 165).
Die Festsetzung von Übergangsvorschriften im neuen Glücksspielstaatsvertrag durch den Gesetzgeber enthält keine Beschränkung der Berufswahlfreiheit. Weder wird der Zugang zum Beruf eines Spielhallenbetreibers an sich verhindert oder von besonderen Voraussetzungen abhängig gemacht noch der Kläger verpflichtet, diesen Beruf aufzugeben. Es steht ihm jederzeit frei, eine andere Spielhalle an einem nicht unter die Restriktionen des Glücksspielstaatsvertrags fallenden Ort zu eröffnen. Die gesetzlichen Regelungen beschränken daher lediglich die ortsbezogene Ausübung dieser beruflichen Tätigkeit (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 35).
2.1.3.2 Regelungen der Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, U.v. 13.12.2000 – 1 BvR 335/97 – juris Rn. 26). Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die angegriffene Regelung.
Wie bereits dargelegt ist die gesetzliche Festsetzung der strittigen Übergangsfristen gerechtfertigt, um die Ziele der Neuregelung des Glücksspielrechts in absehbarer Zeit zu erreichen. Durch diese soll gerade dem von Spielhallen ausgehenden Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotential Rechnung getragen werden. Es liegt im überwiegenden Wohl der Allgemeinheit, das Glücksspielangebot im Hinblick auf die Gefahren des Glücksspiels strikt zu regulieren und zu begrenzen. Die festgesetzten Übergangsvorschriften sind dazu geeignet, weil sie die Durchsetzung der gesetzlichen Vorschriften zu einem zeitnahen Termin ermöglichen. Zur Erforderlichkeit der Übergangsvorschriften wurde bereits dargelegt, dass dem Gesetzgeber bei der Festsetzung der Übergangsvorschriften ein weiter Beurteilungsspielraum zukommt und die einjährige Übergangsfrist in den vom Gesetz genannten Fällen im Hinblick auf den relativ geringen Vertrauensschutz der Spielhallenbetreiber, denen erst nach dem Stichtag 28. November 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, verhältnismäßig ist. Bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe ist die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt, zumal im Hinblick auf die Berufsausübung des einzelnen Spielhallenbetreibers lediglich eine geringe Beeinträchtigung seines Rechts auf Berufsfreiheit vorliegt, so dass die einjährige Übergangsfrist mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1477 – juris Rn. 37).
Die einjährige Übergangsfrist ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne unter Abwägung des Gewichts des enttäuschten Vertrauens des Spielhallenbetreibers einerseits und des Gewichts der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe andererseits. Auf der einen Seite steht das betriebliche und wirtschaftliche Interesse der Spielhallenunternehmer, die Spielhalle weiter zumindest bis zum Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist aus § 29 Abs. 4 GlüStV betreiben zu können. Auf der anderen Seite steht das öffentliche Interesse an der Bekämpfung der Gefahren der Spielsucht durch Reglementierung der Zahl, Dichte und Betriebsform von Spielhallen.
Dabei verliert der Vertrauensschutz wesentlich an Gewicht, wenn die ihn begründende gewerberechtliche Erlaubnis – wie hier - erst zu einem Zeitpunkt beantragt und erteilt worden ist, als die restriktivere glückspielrechtliche Neuregelung bereits absehbar war. In solchen Fällen ist bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihm rechtfertigenden Gründe, der Berufsausübung des einzelnen Spielhallenbetreibers und seiner wirtschaftlichen Interessen einerseits und des öffentlichen Interesses an der wirksamen Bekämpfung der Gefahren pathologischer Spielsucht andererseits die Grenze der Zumutbarkeit durch die einjährige Übergangsfrist im Hinblick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 GG noch gewahrt (vgl. zum Ganzen BayVGH, B.v. 8.4.2014 – 22 CS 14.224 – juris Rn. 17 f.).
Da die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis an die Klägerinnen bestandskräftig mit Bescheiden der Beklagten vom 28. Mai 2013 abgelehnt wurde – die Ablehnung erfolgte dabei sachgerecht wegen Vorliegens des nicht ausnahmefähigen Versagungsgrundes des Verbotes von Mehrfachkonzessionen in § 25 Abs. 2 GlüStV – sind die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügungen gegeben.
3. Bei § 9 Satz 3 Nr. 3 GlüStV handelt es sich um eine Ermessensvorschrift, soweit darin geregelt wird, dass die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagt werden kann. Soweit Art. 10 Satz 2 Halbs. 1 AGGlüStV regelt, dass den zuständigen Behörden die Befugnisse nach § 9 Abs. 1 GlüStV zustehen, ist diesen damit ebenfalls ein Ermessensspielraum eröffnet.
Die Ermessenserwägungen der Beklagten in den Bescheiden vom 9. Oktober 2013, auf die sie die jeweilige Untersagungsverfügung gestützt hat, sind im Rahmen des bei Ermessensentscheidungen nach § 114 Satz 1 VwGO eingeschränkten gerichtlichen Prüfungsumfanges rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Beklagte hat erkannt, dass ihr ein Ermessen zusteht und entsprechende Ermessenserwägungen angestellt. Die Beklagte hat im Rahmen ihrer Ermessensausübung zutreffend ausgeführt, dass die Untersagung des Betriebes der Spielhallen eine geeignete Maßnahme sei, um die in § 1 GlüStV dargelegten Ziele des Glücksspielstaatsvertrages durchzusetzen. Die Beklagte ist darüber hinaus in rechtlich nicht zu beanstandender Weise davon ausgegangen, dass die Untersagung des Betriebes erforderlich ist, weil ein milderes Mittel nicht in Betracht kommt, um die Fortführung des erlaubnispflichtigen, aber nicht erlaubnisfähigen Betriebes der Spielhalle wirksam zu unterbinden. Soweit die Beklagte darüber hinaus darlegt, dass die getroffene Anordnung im konkreten Fall angemessen und zumutbar sei, sind Ermessensfehler ebenfalls nicht erkennbar. Die Beklagte hat im Ergebnis zu Recht darauf abgestellt, dass die Untersagungsanordnung für die Klägerinnen zwar einen empfindlichen Eingriff in seine Berufsfreiheit darstellt und auch mit einem finanziellen Schaden für diese verbunden ist, allerdings dann gleichwohl in rechtlich nicht zu beanstandender Weise dem Interesse der Allgemeinheit an der Einhaltung des Gesetzeszweckes des Glücksspielstaatsvertrages sowie der Herstellung rechtmäßiger Zustände den Vorrang vor dem finanziellen Interesse der Klägerinnen am Weiterbetrieb der Spielhallen eingeräumt.
4. Die Androhung des Zwangsgeldes in Nr. 2 der Bescheide vom 9. Oktober 2013 ist ebenfalls rechtmäßig.
Die Zwangsgeldandrohung findet ihre Rechtsgrundlage in Art. 29 Abs. 2 Nr. 1, Art. 31 Abs. 1 und 2, Art. 36 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 VwZVG.
Die Zwangsgeldandrohung ist hinreichend bestimmt. Sie ist so formuliert, dass die Klägerinnen ihr konkret entnehmen können, unter welchen Voraussetzungen das jeweilige Zwangsgeld fällig wird.
Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Nach Art. 31 Abs. 2 Satz 1 VwZVG beträgt das Zwangsgeld mindestens 15,-- und höchstens 50.000,-- EUR. Dabei soll das Zwangsgeld nach Art. 31 Abs. 2 Satz 1 VwZVG das wirtschaftliche Interesse, das der Pflichtige an der Vornahme oder am Unterbleiben der Handlung hat, erreichen. Im vorliegenden Fall bleibt die Höhe des Zwangsgeldes mit 8.000,-- EUR im Rahmen des wirtschaftlichen Interesses der Klägerinnen an einem Unterbleiben der Untersagungsverfügung. Es ist daher auch nicht ersichtlich, dass die Klägerinnen durch die Höhe des jeweils angedrohten Zwangsgeldes in ihren Rechten verletzt werden könnten.
5. Soweit sich die Klägerinnen gegen die Kostenforderung in den Bescheiden vom 9. Oktober 2013 in Höhe von jeweils 2.000,-- EUR wenden (Nr. 3 der Bescheide) bleibt die Klage ebenfalls ohne Erfolg. Insoweit ist für das Gericht nicht erkennbar, dass die Kostenfestsetzung innerhalb des durch Art. 5, 6, 10, 11, 15 Kostengesetz (KG) i.V.m. Tarif-Nr. 2.IV.1/3.2 Kostenverzeichnis (KvZ) eröffneten Rahmens für derartige Amtshandlungen von 500,-- EUR bis 50.0000,-- EUR in unverhältnismäßiger Weise erfolgt wäre. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass die festgesetzte Gebühr in Höhe von jeweils 2.000,-- EUR außer Verhältnis zu dem mit der Angelegenheit verbundenen Verwaltungsaufwand stünde. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass vor Erlass der streitgegenständlichen Bescheide auch Ortskontrollen durchgeführt werden mussten. Da sich die Gebührenhöhe im unteren Bereich des vom Kostenverzeichnis zum Kostengesetz eröffneten Rahmen bewegt, bedurfte es aus Sicht des Gerichts auch keiner näheren Darlegung, wie sich die Gebührenhöhe im Einzelnen zusammensetzt. Insoweit genügt die Nennung der einschlägigen Rechtsvorschriften unter Verweis auf den im Kostenverzeichnis zum Kostengesetz eröffneten Rahmen sowie der Verweis auf die Vorschrift des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 KG, wonach die festgesetzte Gebühr den Verwaltungsaufwand aller Beteiligten Behörden und Stellen und die Bedeutung der Angelegenheit für die Beteiligten berücksichtigt. Rechtsfehler der Beklagten bei der Anwendung von Kostengesetz und Kostenverzeichnis sind nicht erkennbar.
6. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Als im Verfahren unterlegen haben die Klägerinnen die Kosten der jeweiligen Verfahren zu tragen.
Der Ausspruch hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Beschluss
Der Streitwert wird vor der Verbindung für die Verfahren Au 5 K 13.1539, Au 5 K 13.1541 und Au 5 K 13.1544 auf jeweils 20.000,-- EUR und nach der Verbindung auf insgesamt 60.000,-- festgesetzt.
Gründe
Die Streitwertfestsetzung beruht jeweils auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) unter Berücksichtigung der Bedeutung der Angelegenheit für die jeweilige Klägerin.
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