Der 1961 geborene Kläger steht seit 1. September 2008 als an der Universität Augsburg im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ernannter Universitätsprofessor (Besoldungsgruppe W 3) im Dienst des Beklagten.
Er erhielt nach dem bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Besoldungsrecht neben dem Grundgehalt von 5.447,25 EUR Leistungsbezüge in Form eines Berufungs-Leistungs-Bezugs in Höhe von 862,48 EUR brutto monatlich und in Form einer vom 1. November 2011 bis zum 31. Oktober 2014 befristeten besonderen Leistungszulage von monatlich 413,71 EUR brutto. Damit erhielt er monatliche Bruttobezüge von 6.723,44 EUR.
Mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung der Professorenbesoldung vom 11. Dezember 2012 zum 1. Januar 2013, das eine Anhebung der Grundgehaltssätze und daneben - im Einzelnen geregelt in Art. 107a Abs. 2 BayBesG - übergangsweise eine Abschmelzung der monatlichen Hochschulleistungsbezüge bis höchstens zu deren Hälfte - vorsieht, erhielt der Kläger ein (erhöhtes) Grundgehalt aus der Besoldungsgruppe W 3/Stufe 2 von 6.159,- EUR. Seine Berufungs-Leistungsbezüge reduzierten sich auf 442,67 EUR und der besondere Leistungsbezug auf 299,94 EUR, d.h. seine monatliche Bruttobesoldung betrug 6.901,61 EUR.
Gegen die diese Veränderung der Besoldung (mit Rückrechnung zum 1.1.2013) ausweisende Bezügemitteilung für April 2014 erhob der Kläger mit Schreiben vom 9. April 2014, eingegangen beim Landesamt für Finanzen, Dienststelle …, am Jjx April 2014, (Leistungs-)Widerspruch mit dem Antrag, ihm die mit Schreiben des Präsidenten der Universität … vom 17. Juli 2008 und 26. September 2011 zugesagten Leistungsbezüge in Höhe von derzeit 1.276,19 EUR weiterhin in voller Höhe auszubezahlen.
Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid des Landesamts für Finanzen vom 30. April 2014 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde dargelegt, die gesetzliche Regelung zur Änderung der Professorenbesoldung sowie insbesondere die darin enthaltene Regelung des Art. 107a Abs. 2 BayBesG zur Kürzung der Hochschulleistungsbezüge sein formell verfassungsgemäß zustande gekommen und aufgrund ihres Inkrafttretens gültig. Nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns sei eine abweichende Entscheidung seitens der Verwaltung nicht möglich. Im Übrigen sei die Regelung des Art. 107a Abs. 2 BayBesG auch in materiellrechtlicher Hinsicht verfassungsgemäß. Es werde kein Professor in der Gesamtbesoldung schlechter gestellt. Durch die eingezogene Höchstgrenze, nach der grundsätzlich mindestens die Hälfte der Leistungsbezüge erhalten bleibe, werde die Anrechnung auf ein verfassungsrechtlich vertretbares Maß beschränkt und gleichzeitig verhindert, dass bestehende Differenzierungen in der Besoldung untereinander eingeebnet würden. Dem Leistungsprinzip werde somit ausreichend Rechnung getragen. Die Vorschrift verstoße auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz.
Am 21. Mai 2014 erhob der Kläger hiergegen Klage. Mit Schriftsatz vom 21. Oktober 2014 wurde zur Klagebegründung im Wesentlichen dargelegt, dass die Neuregelung des Besoldungsrechts durch Art. 107a Abs. 2 BayBesG verfassungswidrig sei. Der Gesetzgeber habe die Besoldungsreform in ihrer finanziellen Belastung für den Haushalt dadurch begrenzt, dass er die in der Vergangenheit gewährten Zulagen zur Hälfte durch Verrechnung mit der Verbesserungsrate des neuen Grundgehalts konsumiere. Damit werde ohne rechtfertigenden Grund in bestehende subjektivrechtliche Forderungsrechte der Hochschullehrer eingegriffen. Durch die Teilkonsumtion werde dem zulagenberechtigten Hochschullehrer die hälftige Substanz seines subjektiven Forderungsrechts entzogen. Konsumiert würden sowohl Berufungs-Leistungsbezüge, also Zuwendungen aus Berufungs- oder Bleibeverhandlungen, sowie auch an Verhandlungsergebnisse aus der Vergangenheit anknüpfende und möglicherweise auch auf die Zukunft gerichtete besondere Leistungsbezüge für besondere Leistungen in Forschung und Lehre. Bei Berufungs- und Bleibeverhandlungen handele es sich um vertragliche oder jedenfalls quasivertragliche Forderungsrechte, besondere Leistungszulagen gewährten hoheitlich einseitig ein subjektivöffentliches Recht auf Zahlung gegen die Universität. In Bezug auf Berufungsverhandlungen habe Art. 22 BayBesG a.F. eine Regelung enthalten, wonach Berufungs-Leistungsbezüge grundsätzlich unbefristet vergeben worden seien. Bereits der Sprachgebrauch des Gesetzes zeige die Atypizität des Vorgangs aus Sicht des Gesetzgebers. So würden die Berufungs-Leistungsbezüge nicht, wie sonst Zulagen, gewährt, sondern „vergeben“. Dies zeige eine Besonderheit auf, dass nämlich die „Vergabe“ von Berufungs- und Bleibeleistungsbezügen Endpunkt eines Prozesses sei, mit dem die Konditionen der Rufannahme oder des Verbleibens verhandelt worden seien. Leistung und Gegenleistung seien hier, anders als bei der Besoldung, synallagmatisch verknüpft: Nur nach Maßgabe des Vereinbarten komme bzw. bleibe der Bewerber. Dieser erbringe dann seine Leistung durch Rufannahme, die Hochschule durch Gewährung des als Verhandlungsergebnis Vereinbarten. Insoweit sei festzustellen, dass unabhängig von der Frage der Rechtsnatur des Verhandlungsergebnisses dem Berufungs- bzw. Bleibegeschäft ein konsensualer Akt zugrunde liege, zu dem die Parteien im Verhandlungswege gekommen seien. Mit diesem, vom Gesetzgeber ausdrücklich zugelassenen Instrumentarium erhielten die Hochschulen die Möglichkeit, die Attraktivität eines ausgeschriebenen Lehrstuhls zu erhöhen und ihre Chancen im Wettbewerb der Hochschulen untereinander bei der Gewinnung qualifizierten Personals zu verbessern. Durch die Festlegung von Ausstattungszusagen werde die zukünftige Arbeitsmöglichkeit des Rufempfängers maßgeblich bestimmt und damit die Basis seiner zukünftigen wissenschaftlichen Entfaltung determiniert. Ausstattungszusagen bezweckten daher, den Rufempfänger zur Übernahme einer Professur zu bewegen und seien in der Praxis nicht selten ausschlaggebend für die Standortentscheidung qualifizierter Professoren. Diese Sinngebung gelte ebenso, wenn nicht sogar in stärkerem Maße, für die Besoldungszusage. Sie sei ursächlich für die Entscheidung, den Ruf anzunehmen oder sich gegebenenfalls für eine andere Hochschule zu entscheiden. Den Berufungszusagen oder Berufungsvereinbarungen lägen stets sich wechselseitig deckende Willenserklärungen zugrunde. Ganz überwiegend werde deshalb angenommen, sie seien ein öffentlichrechtlicher Vertrag. Aber auch bei der Annahme, die Berufungsvereinbarung sei nicht Vertrag, sondern Zusage, ändere sich an der Verbindlichkeit der Einigung nichts. Aus dem Vertrag bzw. der Zusage ergebe sich also auch ein Forderungsrecht auf die Leistung. Es folge entweder unmittelbar aus dem Vertrag oder aus dem Inhalt der Zusage als einseitige Erklärung, die auf die Bewirkung einer Rechtsfolge gerichtet sei. Auch die Zusage sei öffentlichrechtliche Selbstverpflichtung, die einen durchsetzbaren Rechtsanspruch auf das zugesagte Verhalten begründe. Zwar sei grundsätzlich davon auszugehen, dass eine Bindung der Verwaltung zeitlich nicht unbegrenzt erfolgen könne. So sei Art. 38 Abs. 3 BayVwVfG eine Relativierung der Bestandskraft der Zusicherung zu entnehmen. Anders als das Haushaltsrecht sehe das Besoldungsrecht einen entsprechenden (haushaltsrechtlichen) Vorbehalt nicht vor. Die Besoldung, also auch Zulagen, müssten rechtssicher sein, wie das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Besoldung zeige. Die rechtsverbindlichen Zusagen, aus bestimmtem Grund Berufungs- und Bleibezulagen zahlen zu wollen, beruhten auf einer synallagmatischen Verpflichtung, die die eine Seite durch Rufannahme oder Annahme des Bleibeangebots erfüllt habe, während die Gegenleistung seitens der Hochschule durch Zahlung noch zu erfüllen sei. Ein solches Synallagma dürfe nicht unter Haushaltsvorbehalt stehen. Auch für besondere Leistungsbezüge gelte eine verwandte vertragsähnliche Logik. Soweit die Leistungsbezüge in der Vergangenheit erbrachte Leistungen belohnten - durch entsprechende einseitige Willenserklärung der Hochschule, der Rechtsnatur nach Verwaltungsakt oder möglicherweise auch vertraglich kraft Zielvereinbarung - legitimiere sich das Forderungsrecht als Belohnung für das Verhalten in der Vergangenheit. Soweit damit künftige Leistungserwartungen verknüpft seien, bestehe das entsprechende Forderungsrecht in dem Umfang in dem der Hochschullehrer seinen Teil der Vereinbarung erfülle. Der Gesetzgeber greife ohne hinreichende verfassungsrechtliche Rechtfertigung in die oben dargelegten Leistungsbeziehungen des Hochschullehrers mit seiner Hochschule ein. Der Gesetzgeber gebe hierfür keine nachvollziehbare Begründung. Die Rechtsposition der Hochschullehrer bezüglich Berufungs-, Bleibe- und besonderen Leistungsbezügen erweise sich auch als eingriffsresistent. Die Gesetzesbegründung missachte die Besonderheiten des zweigliedrigen Vergütungssystems, dessen zweite Schiene synallagmatisch konstruiert sei, weil die Besoldungsbestandteile vereinbart seien oder weil sie Leistung in der Vergangenheit oder Verpflichtung für die Zukunft honorierten. Dieser Teil des Vergütungssystems betreffe eine erbrachte Leistung des Bediensteten. Gerade für die Berufungs- und Bleibebezüge sei geradezu evident, dass sie die Rufannahme oder -ablehnung bewirkten. Sie beruhten also gerade nicht auf alimentativer Fürsorge, sondern auf einem Vorgang des Gebens und Nehmens, der von der Grundbesoldung losgelöst sei. Sie könnten deshalb auch nicht bei einer Erhöhung der Grundbesoldung zu einer Überalimentation führen. Der Gesetzgeber habe gerade keine Anstrengungen unternommen, die Höhe von Hochschulleistungsbezügen für die Bezieher des erhöhten Grundgehalts zu begrenzen oder im Vergleich zu den vorhergehenden Beträgen zu reduzieren. Vielmehr werde eine Ungleichbehandlung etabliert, mit der leistungsstarke Hochschullehrer, die vor dem 1. Januar 2013 sowohl Berufungs-Leistungsbezüge als auch besondere Leistungsbezüge in einer ihren Leistungen angemessenen Höhe bezogen haben, doppelt gegenüber jenen benachteiligt würden, die nach dem 1. Januar 2013 zu Professoren ernannt oder berufen worden seien und bei vergleichbaren Leistungen Hochschulleistungsbezüge in gleicher Höhe, aber ergänzend zum erhöhten Grundgehalt, beziehen könnten. Nicht nachvollziehbar sei die Argumentation des Gesetzgebers, dass sich die Höhe der früheren Leistungsbezüge auch an den früheren niedrigeren Grundgehaltssätzen orientiert habe. Der bayerische Gesetzgeber sei vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur hessischen Professorenbesoldung davon ausgegangen, dass er seine Alimentationspflicht durch die Höhe der Grundgehälter in vollem Umfang erfüllt habe. Bei der Gewährung der Leistungsbezüge habe der Fürsorgegedanke im Sinne einer amtsangemessenen Alimentation keine Rolle gespielt, entsprechende Zulagen hätten vielmehr völlig frei von alimentativen Erwägungen vergeben werden können. Eine Orientierung am Grundgehalt sei in keinster Weise erfolgt. Sofern in der Gesetzesbegründung ausgeführt werde, dass „die überwiegende Anzahl der Professoren und Professorinnen von der Anhebung der Grundgehälter profitiert und niemand finanziell schlechter gestellt wird“ sei dies nicht sachgerecht. So würden die Professoren jetzt aus Sicht des Gesetzgebers erstmals verfassungsmäßig bezahlt, ein verfassungswidriger Nachteil werde beseitigt. Soweit der Gesetzgeber weiter ausführe, die Anrechnungsvorschrift verfolge das „Ziel, den Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung zu wahren“, sei dies substanzlos. Es sei nicht nachvollziehbar, was die Anrechnung mit dem Grundsatz „funktionsgerechter Besoldung“ zu tun habe, d.h. der Bemessung der Besoldung nach den vom Bundesverfassungsgericht dargelegten Gesichtspunkten. Im Rahmen der Gesetzesbegründung ließen sich daher keine nachvollziehbaren bzw. stichhaltigen Gründe für die Konsumtionsregelung finden.
Abgesehen von der unzureichenden Gesetzesbegründung stelle sich dann die Frage, ob der Eingriff unabhängig von den vorgetragenen Gründen rechtfertigungsfähig sei. Auch dies sei jedoch nicht der Fall. Ein Eingriff in das Leistungsprinzip (Art. 33 Abs. 2 GG) durch (Teil-)Konsumtion der Substanz der subjektivöffentlichen Forderungsrechte der mit Leistungszulagen bedachten Hochschullehrer sei jedenfalls durch fiskalische Erwägungen nicht zu rechtfertigen. Die konsensual begründeten öffentlichrechtlichen Forderungen seien Teil des beamtenverfassungsrechtlichen Leistungsprinzips. Das Besoldungsrecht sei aus der Sicht des Bundesverfassungsgerichts „mittelbar leistungsbezogen“, so dass es auch andere Formen der Leistungsbelohnung in sich aufnehme. Insbesondere Berufungsund Bleibebezüge seien Teil einer Bestenauslese, die für eine laufbahnlose beamtenrechtliche Aufgabe eine die Beförderung surrogierende Kraft hätten. Die subjektivöffentlichen Forderungsrechte würden also durch das Leistungsprinzip geschützt. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sehe insoweit eindeutig vor, dass die Begrenztheit der finanziellen Mittel des Staates für sich keine Legitimation zur Leistungskürzung gebe. In Bezug auf eine Minderung der Bezüge führe das Bundesverfassungsgericht aus, der Gesetzgeber dürfe sie nur kürzen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt sei. Dies könne vor allem der Fall sein, wenn er mit der Neufestsetzung der Bezüge oder der Umgestaltung der Berechnungsgrundlage unerwünschte Vergünstigungen abbaue oder der Änderung solcher Umstände Rechnung trage, die auch für die Bemessung der Amtsangemessenheit der Alimentation maßgeblich seien. Solche zusätzlichen tragfähigen Gründe habe der Gesetzgeber jedoch nicht vorgetragen. Die gewährten Leistungsbezüge würden eine konsensuale Grundlage in der erbrachten Leistung finden, die ihren Grund nicht in dem verfassungsrechtlichen Misserfolg der Alimentationsgrundlage der W-Besoldung hätten. Aus diesem Grund könnten auch die anderen diffusen Argumente der Gesetzesbegründung den Eingriff nicht rechtfertigen. Auch bei einer eigentumsrechtlichen Konstruktion aus Art. 14 GG sei die (Teil-)Konsumtion verfassungswidrig. Diese sei auch gleichheitsrechtlich im Rahmen des Leistungsprinzips nicht zu rechtfertigen. Die teilweise Verrechnung der Leistungsbezüge mit der Erhöhung des Grundgehalts führe im Ergebnis zu einer weitgehenden Gleichstellung der bereits im Amt befindlichen Professoren mit Leistungsbezügen und bereits im Amt befindlichen Professoren ohne Leistungsbezüge. Die für diese Vergleichsgruppen bisher bestehende Ungleichheit der Besoldungshöhe beruhe auf der differenzierenden Leistungsbewertung der jeweiligen Dienstherren. Es sei nicht ersichtlich, dass sich an dieser differenzierenden Bewertung durch die Neuregelung etwas geändert haben könnte. Daraus ergebe sich, dass die Ausgestaltung der Kürzung wesentliche Leistungsdifferenzierungen nicht (ausreichend) beachte und deshalb wesentlich Ungleiches gleich behandle. Eine Ungleichbehandlung liege weiter deshalb vor, weil von der Kürzung ausschließlich die Amtsinhaber betroffen seien, deren Leistungsbezüge bereits vor der Neuregelung vereinbart bzw. festgesetzt worden seien. Die Zulässigkeit der Gewährung von Leistungsbezügen in der Zukunft bleibe von der gesetzlichen Neuregelung jedoch unberührt. Dies führe dazu, dass die Honorierung von Leistungen in der Vergangenheit gestrichen werde, die gleiche Leistung in der Zukunft aber gewährt werden könne. Gleiche Sachverhalte würden also ausschließlich aufgrund ihrer Ungleichzeitigkeit und damit ohne leistungsorientierte Begründung ungleich behandelt. Insoweit lasse sich die Ungleichbehandlung auch nicht mit der bei Stichtagsregelungen notwendigen Relativierung des Gleichbehandlungsgrundsatzes rechtfertigen. Denn diese Unabweislichkeit bestehe nur dann, wenn zu einem Stichtag Leistungsansprüche, die bisher nicht bestanden, für die Zukunft entstehen oder umgekehrt bisher bestehende Leistungsansprüche für die Zukunft entfallen, nicht hingegen, wenn -wie hier - zu einem Stichtag Leistungsansprüche beseitigt würden, die aber in der Zukunft unter gleichen Umständen wieder berücksichtigt werden könnten. In diesem Zusammenhang sei festzustellen, dass sich die Beträge (Höhe) der bei besonderen Leistungen zu gewährenden Leistungsbezüge in der Satzung über die Vergabe von Leistungsbezügen der Universität … im Zusammenhang mit der Erhöhung der Grundgehälter nicht geändert hätten und damit letztlich nur eine kleine Gruppe von Hochschullehrern durch das Gesetz benachteiligt werde. Eben jene, denen zwischen der Einführung der W-Besoldung und dem 1. Januar 2013 Hochschulleistungsbezüge gewährt worden seien - was zudem das Leistungsprinzip auf den Kopf stelle, denn ein nach dem 1. Januar 2013 berufener Hochschullehrer mit geringeren Leistungsbezügen werde finanziell besser gestellt, als jener, der sich in den Jahren vor dem 1. Januar 2013 hohe Leistungsbezüge erarbeitet habe, diese aber grundlos im Zuge der Grundgehaltserhöhung zur Hälfte abgeben müsse.
Die durch Art. 107a Abs. 2 BayBesG vorgenommene Konsumtionslösung greife ohne hinreichende Rechtfertigung in die Forderungsrechte der Hochschullehrer ein, die sich durch Leistung profiliert hätten. Zweck sei daher ganz offensichtlich das finanzpolitische Ziel, die Kosten der aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts notwendigen Gesetzesänderung zu vermindern, dies jedoch zu Lasten ausschließlich der leistungsstarken Hochschullehrer. Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids des Landesamt für Finanzen vom 30. April 2014 zu verurteilen, die Berufungs- und Leistungszulage ab dem 1. Januar 2013 in ungekürzter Höhe zu gewähren.
Der Beklagte wandte sich mit Schreiben des Landesamts für Finanzen vom 6. November 2014 gegen das Klagebegehren. Für ihn ist beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der bayerische Gesetzgeber habe sich dafür entschieden, das zweigliedrige Besoldungssystem aus garantiertem Grundgehalt und variablen Leistungsbezügen im Grundsatz beizubehalten. Gleichwohl seien wesentliche Strukturveränderungen vorgenommen worden: Mit der neuen W-Besoldung seien ein 3-Stufen-System eingeführt und die Grundgehälter deutlich angehoben worden. Diese orientierten sich jetzt in der Besoldungsgruppe W 2 an A 15 und in der Besoldungsgruppe W 3 an A 16. Die neuen Grundgehaltssätze seien in den Endstufen gegenüber den bisherigen Festbeträgen in Besoldungsgruppe W 2 um ca. 18% und in Besoldungsgruppe W 3 um ca. 15% erhöht worden. Gleichzeitig sei eine Anrechnungsregelung für bereits zu dem Stichtag 31. Dezember 2012 zustehende monatliche Leistungsbezüge geschaffen worden (Art. 107a Abs. 2 BayBesG ). Diese seien um die Höhe der Grundgehaltssteigerungen zu kürzen, grundsätzlich jedoch nur bis maximal zur Hälfte. Umgekehrt würde also mindestens die Hälfte der bisherigen Leistungsbezüge erhalten bleiben. Zusätzlich zu den für die Anhebung der Grundgehälter erforderlichen Kosten habe der Gesetzgeber weitere Mittel für die Neuvergabe von Leistungsbezügen zur Verfügung gestellt. Insgesamt hätten sich die Mehrkosten der Reform auf rund 13 Mio. EUR/Jahr belaufen. Ziehe man vom Gesamtvolumen der für die Professoren zur Verfügung stehenden Mittel die Kosten für die Grundgehälter ab, blieben für die Vergabe von Leistungsbezügen insgesamt jährlich rund 50 Mio. EUR übrig. Dies bedeute, dass den Hochschulen bei etwa 3.700 vorhandenen W-Professoren auch nach der Reform rechnerisch noch ein Betrag in Höhe von rund 13.000 EUR pro Professor und Jahr für Leistungsbezüge zur Verfügung stehe. Die konkrete Verteilung erfolge eigenverantwortlich durch die Hochschulen, die dabei den durch das Bayerische Besoldungsgesetz (Art. 69 ff.) und die Hochschulleistungsbezügeverordnung vorgegebenen Rahmen zu beachten hätten.
Die Besoldung des Klägers folge den gesetzlichen Vorschriften und sei nicht zu beanstanden. Die anzuwendenden besoldungsrechtlichen Regelungen verstießen nicht gegen Verfassungsrecht. Ein Verstoß gegen das in Art. 33 Abs. 5 GG bzw. Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV verankerte Alimentationsprinzip sei nicht ersichtlich. Bereits die seit 1. Januar 2013 geltenden Grundgehaltssätze stellten eine amtsangemessene Alimentation sicher. Dadurch sei gewährleistet, dass die Kürzung von Leistungsbezügen keinen Verstoß gegen das Alimentationsprinzip begründen könne. Die Leistungsbezüge selbst fielen nicht unter den Schutz der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums und wiesen keinen alimentativen Charakter auf. Die Kürzung der Leistungsbezüge greife auch nicht in unzulässiger Weise in bestandsgeschützte Rechtspositionen des Klägers ein.
Ein Verstoß gegen die Eigentumsgarantie liege nicht vor, da bereits ein relevanter Eingriff ausscheide. Die Kürzungsregelungen stellten keinen Professor in der Gesamtbesoldung schlechter als bislang. Vielmehr seien die Leistungsbezüge im Ergebnis in Grundgehalt umgewandelt und aufgewertet worden. Selbst wenn ein Eingriff in die Eigentumsgarantie vorliegen würde, sei dieser als zulässige Inhaltsund Schrankenbestimmung gerechtfertigt. Der bayerische Gesetzgeber habe mit der Kürzung der Leistungsbezüge legitime Ziele verfolgt. Zum einen habe damit das bisherige zweigliedrige Besoldungssystem mit einer deutlichen Anhebung der Grundgehaltssätze fortgeführt werden sollen. Zum anderen sei beabsichtigt gewesen, ausreichend Mittel für die Neuvergabe von Leistungsbezügen zur Verfügung zu stellen. Durch die Einsparungen würden teilweise die Mehrkosten für die Grundgehaltssteigerungen finanziert. Zudem blieben dadurch andere Haushaltsmittel frei, die zur Finanzierung weiterer Leistungsbezüge verwendet werden könnten. Die Kürzung sei auch erforderlich. Zusätzliche Finanzmittel seien vom Bundesverfassungsgericht nicht gefordert worden, da dadurch in die Haushaltshoheit des Gesetzgebers eingegriffen worden wäre. Dem Gericht habe vielmehr ausschließlich daran gelegen, dass eine amtsangemessene Alimentation für alle Professoren gewährleistet sei. Die Erforderlichkeit des Eingriffs könne auch nicht daran scheitern, dass der Haushaltsgesetzgeber anderweitige Mittel zur Finanzierung der Grundgehaltserhöhung hätte verwenden können. Der Gesetzgeber sei nicht gehalten, von einer finanziellen Belastung einer bestimmten Gruppe abzusehen, wenn die Belastung über den öffentlichen Haushalt auch der Allgemeinheit auferlegt werden könnte.
Die Kürzung sei auch verhältnismäßig und zumutbar. Der Umfang der Kürzungen liege in der weit überwiegenden Mehrheit aller Fälle in der Regel bei unter 10%. Die eingesparten Mittel blieben vollständig im System erhalten und würden den Professoren in voller Höhe wieder zugutekommen. Ein eigenständiges fiskalisches Ziel, wie das Ziel der Haushaltskonsolidierung, sei nicht verfolgt worden. Es liege auch keine Verletzung des aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Grundsatzes des Vertrauensschutzes vor. Es handele sich im vorliegenden Fall um eine sog. „unechte“ Rückwirkung, da die Kürzungsregelung auf eine gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Rechtsposition für die Zukunft einwirke. Ein Verfassungsverstoß liege darin nur dann begründet, wenn die Regelung nicht zur Erreichung eines legitimen Gesetzeszwecks geeignet oder erforderlich sei oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen würden. Das Interesse des einzelnen Professors am Weiterbezug seiner Leistungsbezüge sei nicht höher zu bewerten als das öffentliche Interesse an der Fortführung eines leistungsbezogenen amtsangemessenen Besoldungssystems, von dem alle Professoren profitieren könnten. Dabei dürfe auch nicht außer Acht gelassen werden, dass zum einen den Besoldungsempfängern ein angemessener Teil der erworbenen Leistungsbezüge belassen bleibe und dass zum anderen die Einbußen durch andere vorteilhafte Regelungen kompensiert und damit keine finanziellen Erwartungen enttäuscht würden.
Schließlich verstoße die Anrechnungsregelung auch nicht gegen den beamtenrechtlichen Leistungsgrundsatz bzw. das Gleichbehandlungsgebot. Zwar könne sich der besoldungsrechtliche Abstand zu anderen Professoren, die bislang keine oder niedrigere Leistungsbezüge erhalten hätten, infolge der Anrechnung verringern, vollständig eingeebnet würde er wegen der Regelungen zum Mindestbehalt jedoch nicht. Eine Pflicht, bei einem Systemwechsel sämtliche Hochschulleistungsbezüge unverändert zu übernehmen, könne aus dem Leistungsprinzip nicht abgeleitet werden. Soweit Professoren mit neuen Leistungsbezügen in der Weise berührt seien, dass die zum Stichtag 31. Dezember 2012 bestehenden Leistungsbezüge gekürzt, die danach vergebenen hingegen verschont bleiben würden, sei darin kein Verfassungsverstoß zu sehen. Stichtagsregelungen seien nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unbedenklich, auch wenn sie gewisse Härten mit sich brächten. Ein vollständiger Anrechnungsverzicht hätte zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Bevorzugung der bereits vorhandenen Professoren geführt. Der Gesetzgeber habe mit der Neuregelung der Professorenbesoldung im Jahr 2002 einen sehr großen Spielraum für die Vergabe von Leistungsbezügen geschaffen, es dabei aber versäumt, durch die Grundgehälter bereits eine amtsangemessene Besoldung sicher zu stellen. Korrigiere der Gesetzgeber nun diesen Fehler und revidiere die Absenkung der Grundgehälter zumindest teilweise, sei es legitim, diejenigen Professoren, die zu Lasten anderer Professoren höhere Leistungsbezüge erhalten hätten, an der Finanzierung der höheren Grundgehälter zu beteiligen. Andernfalls würde diese Personengruppe sowohl von den überproportionalen Leistungsbezügen aus der Vergangenheit als auch von den erhöhten neuen Grundgehaltssätzen profitieren. Dagegen wären für die neu berufenen Professoren unter den vorhandenen finanziellen Gegebenheiten kaum noch Mittel für Leistungsbezüge übrig. Dem Gesetzgeber sei bei Fortführung des zweigliedrigen Besoldungssystems aus garantiertem Grundgehalt und variablen Leistungsbezügen aber daran gelegen gewesen, dieses System auch nach der Umstrukturierung fortführen zu können und allen Professoren eine realistische Chance auf eine Gewährung von Leistungsbezügen einräumen zu können. Es sei nicht in Abrede zu stellen, dass sich gerade die Höhe der Berufungs- und Bleibe-Leistungsbezüge - die letztendlich auch den Marktwert eines Professors widerspiegelt - aber auch die Höhe der besonderen Leistungsbezüge immer auch an der Höhe des Grundgehalts orientierten. In der Praxis sei insbesondere an Fachhochschulen durch die Gewährung von Leistungsbezügen oftmals die frühere C-Besoldung nachgezeichnet worden. Es könne daher festgestellt werden, dass vor dem 1. Januar 2013 etwas zu hohe Leistungsbezüge gewährt worden seien, weil das Grundgehalt zu niedrig bemessen gewesen sei. Dagegen würden die neuen Leistungsbezüge tendenziell etwas niedriger ausfallen, da das Grundgehalt angehoben worden sei. Insofern erscheine es zur Herstellung von Systemgerechtigkeit zwingend erforderlich, die bisherigen Leistungsbezüge teilweise zu kürzen. Im Ergebnis würden somit beide Gruppen, sowohl die Bestandsprofessoren, als auch die neu eingestellten Professoren, in angemessener Weise zur Finanzierung der erhöhten Grundgehälter herangezogen. Im Übrigen könnten auch Bestandsprofessoren in den Genuss neuer Leistungsbezüge kommen. Hierzu könnten Neuverhandlungen geführt werden.
Der Kläger nahm hierzu mit Schriftsatz vom 21. August 2015 Stellung. Soweit vorgetragen werde, dass mit der Kürzung der Leistungsbezüge legitime Ziele verfolgt würden, sei dies unzutreffend. Ziel des Gesetzgebers sei es auch zur Vermeidung von Mitnahmeeffekten bzw. Überalimentation bei solchen Professoren, deren Besoldung schon jetzt in alimentativer Hinsicht ausreichend sei oder sogar darüber hinausgehe, eine Anrechnung vorzunehmen. Auch der bayerische Gesetzgeber gehe in der Gesetzesbegründung davon aus, dass eine Überalimentierung von Professoren vermieden werden solle. Dies sei jedoch in Bayern gerade nicht der Fall. So würden im Rahmen der neuen gesetzlichen Regelung keine Vorkehrungen dahingehend getroffen, die nach der Neuregelung eingestellten Professoren hinsichtlich der Gewährung von Zulagen entsprechend zu begrenzen. Eine Überalimentierung werde also gerade nicht verhindert. Die Neuregelung enthalte lediglich eine einseitige Belastung der bisher vorhandenen leistungsstarken Professoren. Soweit dargelegt werde, dass kein Professor in der Gesamtbesoldung einen Verlust erleide, sei dies nicht zutreffend. Bei einem Vergleich zur Weitergewährung der vollen Leistungsbezüge liege eine monetäre Auswirkung vor. Ohne Verrechnung würde die Besoldung des Klägers aus Grundgehalt (6.159,-EUR) und den Leistungsbezügen (862,48 EUR + 413,71 EUR) insgesamt 7.435,19 EUR betragen. Es sei hier auch darauf hingewiesen, dass die Leistungsbezüge eine Form der Anerkennung von Leistung darstellten und eine Reduzierung in diesem Bereich in jedem Fall zum Ausdruck bringe, inwieweit Leistung (nicht) anerkannt werde, insbesondere auch im Vergleich zu weniger leistungsstarken Professoren, denen im Zuge der Erhöhung der Grundgehälter auf Dauer eine viel stärkere Bezügeerhöhung gewährt werde, was gerade mit dem Leistungsprinzip unvereinbar erscheine. Der Hinweis auf die Möglichkeit, dass auch Bestandsprofessoren in den Genuss neuer Leistungsbezüge kommen könnten, stelle lediglich eine theoretische Möglichkeit dar. Jedenfalls habe sich diese Möglichkeit noch nicht im Satzungsrecht der Universität … niedergeschlagen. Hinsichtlich der Berufungs-Leistungsbezüge scheide eine Nachverhandlung ohnehin aus.
Es sei auch nicht zutreffend, dass sich bislang die Höhe der Berufungs- und Bleibeleistungsbezüge sowie der besonderen Leistungsbezüge immer auch an der Höhe des Grundgehalts orientiert hätten. Wie sich aus der diesbezüglichen Satzung der Universität … ergebe, bestehe hinsichtlich der Gewährung von Leistungsbezügen kein Unterschied zwischen den Besoldungsgruppen W 2 und W 3, so dass eine Kopplung der Leistungsbezüge an das Grundgehalt nicht gegeben sei. Es liege auf der Hand, dass die Berufungs-Leistungsbezüge, deren Höhe für den Kläger Grundlage für die Entscheidung zur Annahme des Rufs gewesen sei und die insoweit verbindlich zugesagte Gehaltsbestandteile darstellten, nicht einseitig im Nachhinein reduziert werden könnten. In Anbetracht der vorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken werde beantragt, das Verfahren auszusetzen und die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Art. 107a Abs. 2 BayBesG dem zuständigen Verfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen. Vorsorglich werde zudem beantragt, die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.
Der Beklagte führte mit Schreiben vom 23. September 2015 aus, dass die Neuregelung gerade darauf ausgerichtet sei, eine Besserstellung von Altprofessoren gegenüber neu berufenen Professoren zu vermeiden. Dies ergebe sich aus der Gesetzesbegründung. Der Gesetzgeber habe auch berücksichtigt, dass bei den Verhandlungen über Leistungsbezüge vor der Neuregelung von einer deutlich geringen Grundgehaltssituation ausgegangen worden sei. Insoweit habe es zu diesem Zeitpunkt weitaus umfangreicherer Leistungsbezüge bedurft, um eine bestimmte Gesamtbesoldung zu erreichen. Mit der Erhöhung der Grundgehälter würden die neuen Leistungsbezüge daher tendenziell niedriger ausfallen. Insofern erscheine es zur Herstellung von Systemgerechtigkeit zwingend erforderlich, die bisherigen Leistungsbezüge teilweise zu kürzen. Die Neuvergabe von Leistungsbezügen sei ohne eine der Anrechnung entsprechende Begrenzung möglich. Dies gelte auch zugunsten der von der Anrechnung betroffenen Professoren bei der weiteren Vergabe von neuen Leistungsbezügen. Auch ohne konkrete Berufungs- oder Bleibeverhandlungen könnten an diese besondere Leistungsbezüge nach Art. 71 BayBesG vergeben werden, um Leistungen der Vergangenheit oder Besonderheiten im Werdegang eines Professors in gebührender Weise zu honorieren. Dazu stünden auch die hierzu erlassenen Satzungen der Universität … zur Verfügung. Diese sähen vor, dass der Professor das Verfahren zur Vergabe von besonderen Leistungsbezügen selbst durch einen Antrag einleiten könne. Es bestehe also die Möglichkeit, auch ohne konkreten Anlass die Vergabe von weiteren Leistungsbezügen zu initiieren. Durch die Neugestaltung der Besoldung sei bei keinem Betroffenen eine Verringerung der Gesamtbesoldung eingetreten. Im schlechtesten Fall wirke sich die Umstellung insgesamt finanziell neutral aus. Dabei profitierten ein großer Teil der Professoren, auch diejenigen, bei denen bisherige Leistungsbezüge angerechnet worden seien, von der Änderung. Eine Anknüpfung an die Grundgehaltssätze werde auch durch die Regelungen der Satzung der Universität … deutlich. So sei etwa bei Berufungs-Leistungsbezügen die Grundgehaltsorientierung durch betragsmäßige Unterschiede für W 3-Professoren gemäß § 2 Abs. 2 bis Abs. 4 und für W 2-Professoren gemäß § 2 Abs. 5 ausdrücklich belegt.
Mit Schriftsatz vom 13. Oktober 2015 erklärte der Kläger sein Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung.
Mit Schreiben des Landesamts für Finanzen vom 22. Oktober 2015 wurde für den Beklagten ebenfalls auf mündliche Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
Die Leistungsklage, über die aufgrund des Verzichts der Parteien ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat keinen Erfolg.
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Das Begehren des Klägers richtet sich auf die (Weiter-)Gewährung von (ungekürzten) Hochschulleistungsbezügen. Einschlägig ist in diesem Fall die allgemeine Leistungsklage, da die durch (Leistungs-)Widerspruch angegriffene Bezügemitteilung mangels Regelungsinhalts keinen - aufhebbaren - Verwaltungsakt darstellt (vgl. BVerwG, B.v. 24.1.2008 - 2 B 72.07 - juris Rn. 6; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, Anh § 42 Rn. 26). Es handelt sich dabei nicht um eine Bezügefestsetzung, sondern lediglich um eine Mitteilung über die Höhe der sich in Anwendung der einschlägigen besoldungsrechtlichen Regelungen ergebenden Besoldung (BVerwG, U.v. 19.12.1961 - II C 9.61 - BVerwGE 13, 248 = DVBl 1962, 304; U.v. 9.6.1975 - VI C 163.73 - BVerwGE 48, 281 = BayVBl 1975, 593).
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger hat in der Sache keinen Anspruch auf ungekürzte (Weiter-)Gewährung seiner Hochschulleistungsbezüge über den 31. Dezember 2012 hinaus. Die behördliche Besoldungsfestsetzung und der Widerspruchsbescheid des Landesamts für Finanzen vom 30. April 2014 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO analog).
Der Anspruch des Klägers auf Besoldung - die sich aus den Grund- und Nebenbezügen zusammensetzt - ergibt sich aus Art. 2 BayBesG und beschränkt sich auf den gesetzlich geregelten Umfang (Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 BayBesG). Nach Art. 2 Abs. 3 Nr. 4 BayBesG zählen auch Leistungsbezüge nach Art. 66 bis 74 BayBesG zu den Besoldungsbestandteilen. Allerdings bestimmt hier Art. 107a Abs. 2 Satz 1 BayBesG, dass sich monatliche Hochschulleistungsbezüge, die einem Professor bis zum Ablauf des 31. Dezember 2012 zugestanden haben, um den Betrag der Erhöhung des Grundgehalts am 1. Januar 2013, insgesamt jedoch höchstens in Höhe der Hälfte der monatlichen Leistungsbezüge verringern, d.h. die zum 1. Januar 2013 erfolgte Erhöhung des Grundgehalts wird dem Anspruch auf die Gewährung zustehender Hochschulleistungsbezüge im Sinn einer Konsumtion partiell anspruchsmindernd gegengerechnet.
Die im Fall des Klägers vom Beklagten vorgenommene Umsetzung der in Art. 107a Abs. 2 BayBesG vorgesehenen besoldungsrechtlichen Regelungen ist weder dem Grunde nach, noch in Bezug auf die Höhe des Anrechnungsbetrags rechtlich zu beanstanden.
Ernsthafte Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit von Art. 107a Abs. 2 BayBesG bestehen - entgegen verschiedener Meinungen im Schrifttum (vgl. Reich/Preißler, BBesG, 2014, § 77a Rn. 10 m.w.N.) - nicht. Ein verfassungsrechtlich gewährleisteter Bestandsschutz für laufende Hochschulleistungsbezüge, die vor der Neuregelung der Professorenbesoldung für die Zukunft festgelegt waren, ergibt sich weder aus Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV, Art. 14 Abs. 1 GG, Art. Art. 103 Abs. 1 BV, dem Rückwirkungsverbot oder aus dem in Art. 33 Abs. 2 GG bzw. Art. 94 Abs. 2 BV verankerten Leistungsprinzip, noch aus dem in Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV enthaltenen Gleichbehandlungsgrundsatz. Das erkennende Gericht folgt insoweit den Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Trier (U.v. 9.9.2014 - 1 K 711/14.TR -juris zu der vergleichbaren rheinlandpfälzischen Anrechnungsregelung) und des Verwaltungsgerichts Würzburg (U.v. 3.2.2015 - W 1 K 14.211 - juris) und macht sich deren Entscheidungsgründe - wie nachstehend ersichtlich - zu Eigen.
Die in Art. 107a Abs. 2 BayBesG vorgesehene teilweise Konsumtion der Hochschulleistungsbezüge verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV bzw. Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 103 BV. Die Regelung in Art. 107a Abs. 2 BayBesG ist primär am Maßstab des Art. 33 Abs. 5 GG bzw. Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV zu messen, da die Modifizierung bestehender Leistungselemente unter das Alimentationsprinzip, einem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, fällt. Auch wenn den Leistungselementen der Besoldung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kein alimentativer, sondern ein additiver Charakter zukommen soll (BVerfG, U.v. 14.2.2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 = BayVBl 2012, 366), schließt dies nicht aus, dass sie ein Leistungselement der Besoldung darstellen und deswegen mit den Anforderungen von Art. 33 Abs. 5 GG bzw. Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV vereinbar sein müssen. Dies hat insbesondere für einen Fall zu gelten, in dem die Berufungs-Leistungsbezüge - wie hier - unbefristet und ruhegehaltsfähig ausgestaltet sind (VG Trier, U.v. 9.9.2014 - 1 K 711/14.TR - juris Rn. 34).
Selbst bei der Anwendbarkeit des Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 103 Abs. 1 BV in Bezug auf Leistungsbezüge ergäbe sich keine andere rechtliche Wertung. Zwar wird die Eigentumsgarantie für beamtenrechtliche Besoldungsansprüche durch Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV als Sonderregelung verdrängt. Dies gilt auch für Professoren bei etwaigen finanziellen Verlusten durch gesetzliche Neuregelungen (BVerfG, B.v. 10.4.1984 - 2 BvL 19/82 - BVerfGE 67, 1 = ZBR 1984, 335). Jedoch erscheint die Anwendung von Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 103 Abs. 1 BV neben Art. 33 Abs. 5 GG bzw. Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV - falls Leistungsbezügen der Charakter einer Alimentationsleistung abgesprochen wird - nicht grundsätzlich ausgeschlossen (s. hierzu BVerfG, B.v. 28.3.1973 - 2 BvL 50/71 - BVerfGE 35, 23; BVerwG, B.v. 17.8.2009 - 6 B 9.09 - NVwZ 2009, 1569).
Die Konsumtion der Leistungsbezüge maximal zur Hälfte stellt zwar einen Eingriff in das Leistungselement der Besoldung bzw. in eine geschützte Eigentumsposition dar. Die gesetzliche Neuregelung der Professorenbesoldung erbrachte aufgrund der Grundgehaltserhöhung insgesamt eine Verbesserung der Besoldungssituation. Gleichwohl führt die Anrechnungsregelung zu einer teilweisen Kürzung der Bezüge, da die Leistungsbezüge wegen der Gegenrechnung anderer Besoldungsbestandteile niedriger ausfallen. Soweit das Gesetz die Anrechnung der Leistungsbezüge auf das erhöhte Grundgehalt normiert, vermindert es die bestehenden Ansprüche auf Leistungsbezüge und greift damit in die Besoldung ein. Das erhöhte Grundgehalt wird auch nicht zum Ausgleich für die entzogene Position, sondern unabhängig von den Leistungsbezügen ausgezahlt. Auch wenn in der Summe alle Professoren finanziell besser gestellt werden, lässt dies die Tatsache der Kürzung der Hochschulleistungsbezüge nicht entfallen. Der mit den in Art. 107a Abs. 2 BayBesG geregelten Anrechnungsvorschriften verbundene Eingriff verletzt jedoch weder Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV noch Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 103 BV.
Bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentation besitzt der Gesetzgeber hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung einen weiten Beurteilungsspielraum (vgl. BVerfG, B.v. 11.6.1958 - 1 BvR 1/52 - BVerfGE 8, 1 = DÖV 1958, 620; B.v. 22.3.1990 - 2 BvL 1/86 - BVerfGE 81, 363 = NVwZ 1990, 1061). Innerhalb dieses Spielraums darf der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Der gerichtlichen Überprüfung ist jedoch der Aspekt entzogen, ob er dabei die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Die gerichtliche Überprüfung hat sich vielmehr auf eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfach gesetzlichen Regelung zu kaprizieren (vgl. BVerfG, B.v. 4.4.2001 - 2 BvL 7/98 - BVerfGE 103, 310 = DVBl 2001, 1204). Von dem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Alimentationsprinzips sind grundsätzlich auch die Einführung neuer und die Modifizierung bestehender Leistungselemente in der Besoldung gedeckt. Der Gesetzgeber kann das beamtenrechtliche Leistungsprinzip dabei besoldungsrechtlich auf unterschiedliche Art und Weise verwirklichen (VG Trier a.a.O. Rn.43).
Gleiches gilt für den Schutz des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG bzw. Art. 103 BV. Dieses Grundrecht steht unter dem Vorbehalt einer gesetzlichen Regelung über Inhalt und Schranken der als Eigentum anzusehenden Rechtsposition. Bei der Bestimmung des Inhalts und der Schranken besoldungsrechtlicher Positionen kommt dem Normgeber grundsätzlich - wie auch im Bereich des Art. 33 Abs. 5 GG bzw. Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV - eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Ihm muss zugestanden werden, das gesamte Besoldungsgefüge sowie übergreifende Gesichtspunkte in den Blick zu nehmen (vgl. BVerfG, B.v. 4.4.2001 - 2 BvL 7/98 - BVerfGE 103, 310 = DVBl 2001, 1204).
Im Rahmen der Besoldungsgesetzgebung wird anerkannt, dass aufgrund der notwendigen Generalisierung und Typisierung die sich ergebenden Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen hingenommen werden müssen, sofern sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt (BVerfG a.a.O.). Allein fiskalische Gründe rechtfertigen jedoch in aller Regel keine Besoldungskürzungen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts können im Beamtenrecht finanzielle Erwägungen und das Bemühen, Ausgaben zu sparen, in aller Regel für sich genommen nicht als ausreichende Legitimation für eine Besoldungskürzung angesehen werden. Die vom Dienstherrn geschuldete Alimentierung ist keine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die sich einfach nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand bemessen lässt. Zu den finanziellen Erwägungen müssen deshalb in aller Regel weitere Gründe hinzukommen, die im Bereich des Systems liegen und die Kürzung als sachlich gerechtfertigt erscheinen lassen (BVerfG, U.v. 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE 114, 258 = BayVBl 2006, 241).
Aufgrund des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers in Bezug auf Höhe und Struktur der Besoldung (BVerfG, U.v. 14.2.2012 - 2 BvL 4/10 - a.a.O.) hat der Beamte jedoch grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass die für die Bemessung der Bezüge maßgeblichen Regelungen, unter denen er in das Beamtenverhältnis eingetreten ist, unverändert erhalten bleiben. Im Rahmen des Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV ist vor allem nicht die unverminderte Höhe der Bezüge garantiert. Der Gesetzgeber darf sie vielmehr kürzen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist. Das kann vor allem dann der Fall sein, wenn er mit der Neufestsetzung der Bezüge oder der Umgestaltung ihrer Berechnungsgrundlagen unerwünschte Vergünstigungen abzubauen beabsichtigt (BVerfG, B.v. 30.9.1987 - 2 BvR 933/82 - BVerfGE 76, 256 = NVwZ 1988, 329) oder der Änderung von Umständen Rechnung trägt, die auch für die Bemessung der Amtsangemessenheit der Alimentation maßgeblich sind (BVerfG, U.v. 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 - a.a.O. in Bezug auf die Anpassung der Besoldungshöhe). Führt der Gesetzgeber ein neues Besoldungssystem ein und überführt er vorhandene Gegebenheiten, vor allem im Bereich der noch auf der Basis geringerer Grundgehälter gewährten Leistungsbezüge, in dieses System, so kommt ihm hinsichtlich der Frage, wie er dies methodisch umsetzt, ein großer Gestaltungsspielraum zu. Im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 103 Abs. 1 BV kann im Ergebnis für Inhalts- und Schrankenbestimmungen in Bezug auf die Besoldung nichts anderes gelten. Der Gesetzgeber stellt in diesem Fall keine über Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV hinausgehenden Anforderungen auf (VG Trier a.a.O. Rn. 46).
Die Befugnis, die Leistungsbezüge zu beschränken, ist jedoch durch die Voraussetzung begrenzt, dass dies einem Zweck des Gemeinwohls dient und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Hieran gemessen verstößt Art. 107a Abs. 2 BayBesG nicht gegen die genannten Maßstäbe. Mit dieser gesetzlichen Regelung verfolgt der Gesetzgeber ein legitimes Ziel. Der aktuellen Gesetzesänderung vorausgegangen war die ursprüngliche Neuregelung der Professorenbesoldung von der sog. C-Besoldung hin zur W-Besoldung. Mit diesem Systemwechsel hatte sich der Gesetzgeber für die Einführung einer stärker leistungsorientierten Besoldung mit einer wettbewerbsfähigen, flexiblen Bezahlungsstruktur entschieden. Das neue Besoldungssystem war nach der Intention des Normgebers geprägt durch feste, abgesenkte Grundgehälter, die durch variable leistungsorientierte Gehaltsbestandteile ergänzt werden, um dem Leistungsprinzip mehr als bisher Rechnung tragen zu können. Das Grundgehalt sollte nur die Mindestbezüge gewährleisten (LT-Drs. 16/13863 S. 1/11 ff.).
Das mit der seit 1. Januar 2013 geltenden Gesetzesänderung verfolgte Ziel, unter Sicherstellung einer amtsangemessenen und funktionsgerechten Besoldung die Leistungsorientierung der Professorenbesoldung unter Beachtung der zur Verfügung stehenden finanziellen Ressourcen möglichst weitgehend zu erhalten und allen Professoren eine (Mindest-)Besoldung zu gewährleisten, die ihrer Höhe nach den Anforderungen des Alimentationsprinzips hinreichend Rechnung trägt, ist legitim. Die Neuregelung, auch wenn sie keinen Systemwechsel sondern vielmehr eine Anpassung des vorhandenen Zwei-Säulen-Modells aus Grundgehalt und Leistungsbezügen der Besoldung der Professoren der Besoldungsgruppe W 2 und W 3 darstellt, dient der Umsetzung der Vorgaben des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012 und erfordert eine Überführung vorhandener Besoldungselemente, vor allem der noch auf der Basis geringerer Grundgehälter gewährten Leistungsbezüge, in die neue Rechtslage. Die in Art. 107a Abs. 2 BayBesG geregelte Kürzung verfolgt neben der Herstellung eines verfassungsgemäßen Zustandes den sachlichen Grund, den Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung zu wahren und „Mitnahmeeffekte“ bei solchen Professoren, deren Besoldung schon jetzt in alimentativer Hinsicht ausreichend ist oder sogar darüber hinausgeht, zu verhindern (LT-Drs. 16/13863 S. 11). Zudem zielt der Gesetzgeber auch auf das Generieren von finanziellen Mitteln für die zukünftige Vergabe von Leistungsbezügen. Das Ziel, den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und damit dem Alimentationsprinzip Rechnung zu tragen, ist als sachgerecht rechtlich nicht zu beanstanden. Es ist in der Lage, den fiskalischen Gründen der Anrechnungsregelungen eine zusätzliche verfassungsrechtliche Legitimation zu vermitteln (VG Trier a.a.O. Rn. 50).
Die Anrechnungsregelung erweist sich auch als verhältnismäßig. Zum einen ist die Regelung geeignet, Haushaltsmittel für neu zu vergebende Leistungsbezüge bereit zu stellen und den verfassungsgerichtlichen Vorgaben Rechnung zu tragen. Zum anderen ist sie auch als erforderlich zu bewerten. In Bezug auf die Beurteilung der Erforderlichkeit ist dem Gesetzgeber ebenfalls ein weiter Gestaltungsspielraum zuzubilligen. Außer Betracht zu bleiben hat bei der Suche nach einem milderen, ebenso effektiven Mittel, dass anderweitige Haushaltsmittel herangezogen werden könnten. Die Regelung in Art. 107a Abs. 2 BayBesG gewährleistet, dass maximal die Hälfte der bestehenden Leistungsbezüge angerechnet werden. Ob auch andere Gestaltungsmöglichkeiten bestanden hätten, ist seiner Gestaltungsfreiheit überlassen. Der gewählte Weg, um die zur Beseitigung eines verfassungswidrigen Zustands erforderliche Grundgehaltserhöhung zu ermöglichen, beachtet jedenfalls die verfassungsrechtlichen Grenzen (VG Trier a.a.O. Rn 54).
Die Anrechnungsregelung in Art. 107a Abs. 2 BayBesG ist auch angemessen und zumutbar. Dabei ist zu berücksichtigen, dass aufgrund der gleichzeitigen Erhöhung des Grundgehalts und der Bindung der Konsumtion an diese Erhöhung in jedem Fall keine nominale Kürzung der Bezüge eintritt und der Besitzstand folglich gewahrt wird. Der weiter zu beachtende rechtliche Aspekt, dass die Alimentierung nicht allein wegen fiskalischer Gründe gekürzt werden darf, ist vor dem Hintergrund zu beurteilen, dass Leistungsbezügen gerade keine Alimentationsfunktion zukommt. Da durch die Grundgehaltserhöhung dem Alimentationsgrundsatz Rechnung getragen wurde, kann fiskalischen Gründen eine größere Rolle zukommen.
Zudem erschöpft sich das gesetzgeberische Handeln nicht darin, Haushaltsmittel zu sparen, sondern die Neuregelung zielt sowohl auf die Korrektur eines Verfassungsverstoßes als Folge eines zu ausgeprägten Leistungselements gegenüber dem Alimentationsgedanken, als auch darauf, die Mittel für in Zukunft zu gewährende Leistungsbezüge bereit stellen zu können. Die nicht verfassungskonforme Gewährung als zu hoch anzusehender Leistungsbezüge und zu geringer Grundgehälter soll durch eine Neuregelung innerhalb der Struktur der Professorenbesoldung korrigiert werden. Die bisherigen teilweise sehr hohen Leistungsbezüge wurden faktisch durch die festgestellte Unteralimentation finanziert. Es erscheint daher nicht unzumutbar, bei einem erhöhten Grundgehalt das Volumen der Leistungsbezüge für die Zukunft bei derjenigen Gruppe von Professoren zu reduzieren, die nach dem neuen Modell „zu hohe“ Leistungsbezüge erhalten würden, wenn gewährleistet ist, dass den betroffenen Besoldungsempfängern ein angemessener Teil der bisherigen Leistungsbezüge verbleibt. Bei einer Reduktion von maximal 50% der Leistungsbezüge ist von der Zumutbarkeit auszugehen. Der Umfang der erreichten Abschöpfung der nach alter Rechtslage gewährten zu hohen Leistungszulagen ist nicht unverhältnismäßig (VG Trier a.a.O. Rn. 55 f.).
Auch unter dem Gesichtspunkt des vom Kläger gerügten Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot begegnet Art. 107a Abs. 2 BayBesG keinen zur Verfassungswidrigkeit führenden Bedenken. Im vorliegenden Fall liegt eine sog. „unechte“ Rückwirkung vor, die nicht zu beanstanden ist. Seinen Anspruch auf Leistungsbezüge hat der Kläger bereits vor dem 1. Januar 2013 erworben, deren Auszahlung würde jedoch in den Zeitraum nach Inkrafttreten des Gesetzes fallen. Es liegt damit ein noch nicht abgeschlossener Sachverhalt vor (VG Trier a.a.O. Rn. 70 ff.).
Im Fall einer „unechten“ Rückwirkung führt jedoch nur ausnahmsweise die Abwägung des öffentlichen Interesses an einer einheitlichen Neuregelung mit der Vertrauensschutzposition des Betroffenen - insbesondere mit dem Wert der im Vertrauen auf die ursprüngliche Regelung getroffenen Dispositionen - zur Verfassungswidrigkeit der Norm. Ein solcher Ausnahmefall liegt hier nicht vor. Das öffentliche Interesse an einer amtsangemessenen Alimentation der Professoren und die damit verbundene Überführung vorhandener Leistungsbezüge in das neue Besoldungsrecht unter Wahrung des finanziellen Rahmens stellen ein legitimes Ziel des Gesetzgebers dar, das nicht aufgrund von Vertrauensschutzgesichtspunkten zurückstehen muss. Der Gesetzgeber kann in bestehende Vereinbarungen mit Professoren eingreifen, wenn dies aus sachlichen Gründen geboten ist, sich die gesetzgeberischen Absichten im Rahmen der Gestaltungsfreiheit halten und sich die geplanten Ziele der Reform nur auf diese Weise verwirklichen lassen (BVerfG, U.v. 8.2.1977 - 1 BvR 79/70 - BVerfGE 43, 242 = DVBl 1977, 569; BVerwG, B.v. 17.8.2009 - 6 B 9.09 - a.a.O.). Davon ist aus den vorstehend dargelegten Gründen auszugehen. Das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel, unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel eine amtsangemessene Alimentation unter weitgehender Erhaltung der Leistungsbezüge herzustellen, hält sich im Rahmen der Gestaltungsfreiheit (s. hierzu BVerfG, U.v. 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE 114, 258 = NVwZ 2005, 1294).
Auch im Hinblick auf das aus Art. 33 Abs. 2 GG, Art. 94 Abs. 2 BV gefolgerte Leistungsprinzip ist die gesetzliche Regelung nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber hat mit der Neuregelung an dem Zwei-Säulen-Modell der Professorenbesoldung - bestehend aus Grundgehalt und Leistungsbezügen -festgehalten. Dabei ist es erforderlich, dass den Leistungsgesichtspunkten hinreichend Rechnung getragen wird. Das Leistungsprinzip nach Art. 33 Abs. 2 GG, Art. 94 Abs. 2 BV entfaltet dabei die Wirkung eines speziellen Gleichheitssatzes (Badura in Maunz/Dürig, GG, Stand November 2012, Art. 33 Rn. 20).
Das Leistungsprinzip wird verletzt bzw. das Ergebnis der ausgeübten Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers überschreitet die zulässige Grenze, wenn Unterschiede in der Besoldung, die im alten System durch Leistung erworben wurden, im neuen System vollständig zunichte gemacht werden (BVerfG, U.v. 5.7.1983 - 2 BvR 460/90 - BVerfGE 64, 367 = ZBR 1984, 37 bezogen auf statusrechtliche Unterschiede). Diese Grenze ist hier nicht überschritten. Die Leistungsbezüge werden nicht vollständig nivelliert, sondern werden bis zu einer maximalen Höhe von 50% angerechnet und damit nur teilweise konsumiert. Dem Kläger verbleiben weiterhin Leistungsbezüge in nicht unerheblicher Höhe. Da nur im Bereich der Leistungsempfänger eine Anpassung der „zu hohen“ Leistungsbezüge erfolgen kann, führt dies zwar zu einer Betroffenheit dieser Leistungsempfänger, bedeutet aber gleichzeitig, dass die Leistung besoldungsmäßig noch hinreichend gewürdigt wird. Eine Überschreitung der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist mithin auch hier nicht erkennbar (VG Trier a.a.O. Rn. 74 ff.).
Darüber hinaus liegt auch kein Verstoß gegen den in Art. 3 Abs. 1 GG bzw. Art. 118 Abs. 1 BV enthaltenen Gleichbehandlungsgrundsatz vor (vgl. VG Trier a.a.O. Rn. 77 ff.). Soweit der Kläger eine verfassungsrechtlich unzulässige Behandlung im Vergleich zu den nach dem 1. Januar 2013 berufenen Professoren rügt, erscheint dies nicht tragfähig. Dem Kläger steht es - wie allen - frei, unter der Geltung der Neuregelung neue und nicht der vorgenannten streitigen Kürzung unterliegende Hochschulleistungszulagen auszuhandeln, was insbesondere auch im Fall eines Wechsels der Universität als neue Berufungs-Leistungszulage zum Tragen kommen kann, im Übrigen aber bei einem Verbleib auch für die weiteren Arten der vom Gesetzgeber vorgesehenen Leistungszulagen gilt. Ein Anspruch auf ungeschmälerte Beibehaltung eines nach der Höhe einer Leistungszulage zu einem bestimmten Zeitpunkt bemessenen „Leistungsvorsprungs“ auch für die Zukunft ist gegenüber diesem Personenkreis aus verfassungsrechtlichen Gründen gerade nicht begründet. Es spricht viel dafür, dass die vom Gesetzgeber vorgenommene Umverteilung hin zu mehr alimentativen Besoldungsbestandteilen bei gleichzeitiger Deckelung des insgesamt vorhandenen Budgets (vgl. Art. 73 BayBesG) die Höhe zu vergebender Leistungszulagen beeinflussen wird. Dies bedeutet, dass bei der anzunehmenden beabsichtigten gleichmäßigen Verteilung des Budgets auf die einzelnen Hochschulen seit dem 1. Januar 2013 denknotwendig nur Leistungszulagen in geringerer Höhe als vorher vergeben werden können. Trotz der gesetzlich vorgesehenen Konsumtion wird mit den Bestandszulagen auch aus diesem Grund ein gewisser Leistungsabstand zu den Neuvergaben gewahrt (VG Würzburg a.a.O. Rn. 32).
Soweit der Kläger einen Verfassungsverstoß wegen der Auswirkungen der Konsumtion innerhalb der am 31. Dezember 2012 vorhanden Bestandsprofessoren mit Leistungszulagen rügt, greift auch dieses letztlich nicht durch. Die insoweit auftretenden Fallkonstellationen sind verfassungsrechtlich in der Gesamtwürdigung noch hinnehmbar. Friktionen dieser Art werden vom weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt. Gerade Übergangslösungen wie Art. 107a Abs. 2 BayBesG bergen immer Härten und vermeintlich ungerechtfertigt erscheinende Konsequenzen im Einzelfall. Die Grenze der Verfassungswidrigkeit erscheint vorliegend auch nicht deshalb überschritten, weil Leistungszulagen der betreffenden Professoren nicht ausschließlich aktuell zu einem bestimmten Zeitpunkt, in einer bestimmten Höhe bzw. bis zu einer bestimmten Untergrenze konsumiert werden, sondern auch abhängig sind von der unterschiedlichen persönlichen Besoldungsentwicklung der Betroffenen im Übrigen. Die Neuregelung hat zwar die Auswirkung haben können, dass niedrige Leistungszulagen bereits mit der Erhöhung des Grundgehalts zum 1. Januar 2013 der vollen gesetzlichen Konsumtion bis zur Hälfte unterlagen. Gleichermaßen hat sie auf der anderen Extremseite zur Folge haben können, dass Leistungsbezüge bei Professoren, die bereits am 1. Januar 2013 in die höchste Leistungsstufe nach Art. 107a Abs. 1 BayBesG i.V.m. Anlage 3 zum BayBesG einzuordnen waren, nur dieser einen Kürzung durch die Anhebung des Grundgehaltssatzes ausgesetzt waren bzw. in Zukunft sein werden; letzteres hat dann zur Konsequenz, dass die Grenze der Konsumtion im Einzelfall schon nicht erreicht wird. Gleichwohl dürfte es sich hier um Einzelfälle handeln, die das gesetzliche Gesamtkonzept nicht verfassungsrechtlich in Frage stellen, denn vom Grundsatz her sind alle Leistungszulagen von der Konsumtion bis zur Untergrenze von 50% betroffen, so dass die Kürzung auch für die weit überwiegende Mehrheit der Fälle Anwendung finden und sich in vergleichbarem Umfang wie beim Kläger auswirken wird (VG Würzburg a.a.O. Rn. 33).
Die vorstehenden Erwägungen gelten auch für die dem Kläger gewährte zeitlich befristete besondere Hochschulleistungszulage. Auch insoweit ergibt sich aus verfassungsrechtlicher Sicht nichts anderes als zur Abschmelzung der Berufungs-Leistungszulage. Hinzu kommt, dass die Konsumtion von Funktions- und besonderen Leistungszulagen, die ohnehin an die zeitlich befristete Wahrnehmung einer Funktion gebunden sind bzw. zeitlich befristet ausgereicht werden, erst subsidiär Platz greifen kann, wenn die anderen unbefristeten bzw. befristeten Leistungszulagen abgeschmolzen sind (Art. 107a Abs. 2 Satz 3 BayBesG).
Das Gericht hat bei der - hier zu bejahenden - Entscheidungserheblichkeit der als verfassungswidrig gerügten Norm ausschließlich für den Fall, dass es die betreffende Norm tatsächlich für verfassungswidrig hält, das Verfahren auszusetzen und die Frage der Verfassungswidrigkeit bei einem Verstoß gegen das Grundgesetz dem Bundesverfassungsgericht (Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG) oder bei einem Verstoß gegen die Bayerische Verfassung dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (Art. 92 BV) zur Entscheidung im Wege der konkreten Normenkontrolle vorzulegen (hierzu grundsätzlich Dederer in Maunz/Dürig, GG, Stand 2014, Art. 100 Rn. 9 bis 13 und 128 bis 138; Schulz in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl. 2014, Art. 92 BV Rn. 20 ff.). Diese Überzeugung von der materiellen Verfassungswidrigkeit des Art. 107a Abs. 2 BayBesG hat das Gericht jedoch - wie oben dargelegt - nicht gewinnen können. Anhaltspunkte für eine formelle Verfassungswidrigkeit der Norm sind von Klägerseite weder vorgetragen noch seitens des Gerichts zu erkennen.
Dem geltend gemachten Leistungsbegehren steht damit Art. 107a Abs. 2 BayBesG entgegen. Da die Bestimmung - wie gezeigt - einer verfassungsrechtlichen Überprüfung standhält, konnte die Klage keinen Erfolg haben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m.§§ 708 ff ZPO.
Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, da die Frage der Verfassungsmäßigkeit von Art. 107a Abs. 2 BayBesG über den entschiedenen Einzelfall hinaus Bedeutung besitzt und - soweit ersichtlich - bislang obergerichtlich noch nicht geklärt ist (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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