I.
Die Antragstellerin wendet sich im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen mehrere von der Antragsgegnerin in den glücksspielrechtlichen Erlaubnissen verfügten Nebenbestimmungen bei insgesamt sechs Spielhallen. Dabei geht es im Wesentlichen um die Begrenzung der Anzahl der Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit je Spielhalle auf acht und insgesamt auf 48 Geräte und die Entfernung von Außenwerbeanlagen mit dem Schriftzug „Casino“.
Die Antragstellerin betreibt in einem Gebäude sechs Spielhallen mit bisher insgesamt 72 Geldspielgeräten: „...“ (Au 8 S 18.210), „...“ (Au 8 S 18.212), „...“ (Au 8 S 18.214), „...“ (Au 8 S 18.216), „...“ (Au 8 S 18.218) und „...“ (Au 8 S 18.220). Dafür wurde ihr jeweils mit Bescheiden vom 30. November 2010 die unbefristete Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen nach § 33i Abs. 1 der Gewerbeordnung von der Antragsgegnerin erteilt. Der Grundrissplan der Spielhallen bezüglich der baulichen Ausführung wurde jeweils zum Bestandteil der Bescheide erklärt (u.a. Bl. 99 der Behördenakte „...“). Danach ist das Gebäude im Innern für die Errichtung von sechs selbstständigen Spielhallen getrennt, die Nebenräume (z.B. Personalräume) befinden sich in der Mitte bis zum nördlichen Bereich des Gebäudes.
Die Antragstellerin beantragte erstmals mit zwei Schreiben vom 27. März 2017, ergänzt mit Schreiben vom 9. Mai bzw. 15. Mai 2017, die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für je drei von ihr betriebene Spielhallen. Dabei legte sie mit Schreiben vom 9. Mai und vom 31. Mai 2017 jeweils überarbeitete Anpassungskonzepte vor. Eine rechtliche Grundlage für eine Reduzierung der 72 auf 48 Geldspielgeräte sei nicht ersichtlich. Des Weiteren beantragte sie eine Befreiung vom Verbot mehrerer Spielhalle im baulichen Verbund. Den anfangs ebenfalls gestellten Antrag auf Ausnahme vom Mindestabstand nahm sie mit Schriftsatz vom 1. Juni 2017 wieder zurück.
Die Antragsgegnerin wies die Antragstellerin u.a. mit Schreiben vom 24. Mai und 9. Juni 2017 darauf hin, dass im Anpassungskonzept anzugeben sei, wie die maximale Anzahl von 48 Geldspielgeräten auf die jeweiligen Spielhallen aufgeteilt werden soll, und dass die spielanreizende Bezeichnung „Casino“ unzulässig und zu entfernen sei. Daraufhin beantragte die Antragstellerin mit Schreiben vom 20. Juni 2017 hilfsweise, die glücksspielrechtlichen Genehmigungen dahingehend zu erteilen, dass die Anzahl der Geldspielgeräte angepasst werde und ab dem 1. Juli 2017 nur noch acht Geldspielgeräte pro einzelner Konzession,,,, ... und ... betrieben würden. Die Antragsgegnerin erteilte der Antragstellerin zwischenzeitlich fortlaufende „Duldungen“, dass die Spielhallen trotz fehlender glücksspielrechtlicher Erlaubnis weiterhin betrieben werden könnten, jeweils kurzfristig befristet, maximal bis zur Verbescheidung des Antrags.
Mit sechs Bescheiden vom 25. Januar 2018 hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb der sechs Spielhallen jeweils befristet bis zum 30. Juni 2021 erteilt. In der Auflage Nr. 6.1 wird festgelegt, dass die Gesamtzahl von insgesamt acht Geld- und Warenspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit in den jeweiligen Spielhallen nicht überschritten werden dürfe. In der Auflage Nr. 6.2 wird geregelt, dass die Summe der Geld- und Warenspielgeräte innerhalb des gesamten Gebäudes die Höchstzahl von 48 nicht überschreiten dürfe. Die Entfernung der überzähligen Geräte wurde jeweils bis zum 12. Februar 2018 angeordnet. Auflage Nr. 6.7 regelt, dass die Verwendung von Pylonen, Fahnen und/oder ähnlich besonders auffälligen Gestaltungen als Werbemittel nicht zulässig sei und die zwei an der Hausfassade angebrachten Werbeanlagen mit dem Schriftzug „Casino“ sowie die Bezeichnung „Casino“ am Einfahrtsschild bis spätestens 26. Februar 2018 zu entfernen oder unkenntlich zu machen seien. In der Auflage Nr. 6.8 wird festgelegt, dass die spielanreizenden Bezeichnungen wie „Casino“ und/oder „Spielbank“ unzulässig seien, und die Entfernung wird wie unter Nr. 6.7 angeordnet. In der Auflage Nr. 6.9 wird geregelt, dass die Spielhallen sich jeweils von den weiteren Spielhallen in dem gemeinsamen Gebäude bezüglich der Außengestaltung zu unterscheiden hätten und deshalb die zwei an der Hausfassade angebrachten Werbeanlagen zu entfernen oder unkenntlich zu machen seien.
Ein Verstoß gegen unionsrechtliche Vorschriften liege nicht vor. Es fehle der zwischenstaatliche Bezug. Die Antragstellerin habe ihren Sitz in ... und nicht im EU-Ausland. Zudem seien die Eingriffe durch zwingende Erfordernisse des Allgemeinwohls legitimiert. Vom Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen gingen Suchtgefahren, somit schwere Gefahren für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft, aus. Die ergriffenen Maßnahmen seien konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet. Im Übrigen seien Unternehmen der Europäischen Union in selber Weise wie deutsche Unternehmen von den Beschränkungen aus dem Glücksspielrecht betroffen. Die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis habe erteilt werden können, da der Betrieb unter Beachtung der gleichzeitig festgesetzten Auflagen unter Nr. 6 der Bescheide nicht den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages zuwider laufen würde. Die Spielhallen stünden zwar in einem baulichen Verbund, allerdings habe diesbezüglich eine Befreiung erteilt werden können, da die Antragstellerin eine unbillige Härte habe geltend machen können. Die Auflage hinsichtlich der Begrenzung auf maximal 48 Geräte diene der Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben. Die Aufteilung auf die sechs Spielhallen entspreche den nachträglichen Ergänzungen zum Anpassungskonzept. Im Übrigen sei auch eine andere Aufteilung möglich, sofern die Antragstellerin dies beantrage. Die Auflagen hinsichtlich der Werbung seien erforderlich, da von der äußeren Gestaltung der Spielhalle durch eine besonders auffällige Gestaltung kein Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden dürfe. Vorliegend werde durch die große und auffällige äußere Aufmachung der zwei an der Hausfassade angebrachten Werbeanlagen mit dem Schriftzug „Casino“ ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen. Der Schriftzug sei blickfangmäßig herausgestellt. Er sei von der Fahrbahn aus gut sichtbar und dies bereits aus weiter Entfernung. Im Vergleich zu den Werbemaßnahmen der anderen Spielhallen im Stadtgebiet der Antragsgegnerin seien diese besonders hervorstechend. Sie seien in den Abendstunden beleuchtet, was den Blick in besonderer Weise auf den Schriftzug lenke. In ihrer Gesamtgestaltung seien sie geeignet, auch einen bislang Unentschlossenen, aber nicht Uninteressierten zum Glücksspiel zu verleiten. Die Verwendung der Bezeichnungen „Casino“ bzw. „Spielbank“ sowie die Werbung mit typischen Spielen, die als öffentliches Glücksspiel nur in Spielbanken angeboten werden dürften, sei unzulässig, da beides dem Spieler die Möglichkeit hoher Einsätze und großer Gewinne suggeriere und damit anreizend wirke. Zudem seien bei einer Befreiung die bisher geltenden Anforderungen zur räumlichen und optischen Sonderung zu beachten. Die momentane Außengestaltung entspreche auf Grund der Werbeanlagen diesen Anforderungen nicht. Der Schriftzug „Casino“ vermittle einem durchschnittlichen Betrachter, dass sich in dem Gebäude ein Casino befinde. Unabhängig von der falschen Betriebsart sei dadurch jedenfalls die optische Sonderung nicht gewährleistet. Gleichzeitig wurde unter Nr. 7 des Bescheids die sofortige Vollziehung der Nrn. 4, 5 sowie der unter Nr. 6 genannten Auflagen angeordnet.
Dagegen ließ die Antragstellerin Klagen (ohne Klageantrag) erheben (Au 8 K 18.208, Au 8 K 18.211, Au 8 K 18.213, Au 8 K 18.215, Au 8 K 18.217 und Au 8 K 18.219) und zudem im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes am 13. Februar 2018 jeweils beantragen,
1. die aufschiebende Wirkung der Klagen gegen die Bescheide der Antragsgegnerin für die jeweiligen Spielhallen vom 25. Januar 2018, mit dem die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse mit den Auflagen erteilt wurden,
– dass in den jeweiligen Spielhallen die Zahl von insgesamt acht Geld- und Warenspielgeräten mit Gewinnmöglichkeiten nicht überschritten werden darf,
– dass die Summe der Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeiten innerhalb des gesamten Gebäudes die Zahl von 48 Geldspielgeräten nicht überschritten werden darf sowie
– dass die zwei an der Hausfassade angebrachten Werbeanlagen mit dem Schriftzug „Casino“ sowie die Bezeichnung „Casino“ am Einfahrtsschild zu entfernen oder unkenntlich zu machen sind,
anzuordnen,
2. der Antragsgegnerin im Wege eines Hängebeschlusses aufzugeben, bis zur Entscheidung durch das Gericht den Weiterbetrieb der jeweiligen Spielhallen durch die Antragstellerin mit insgesamt 12 Geldspielgeräten und mit insgesamt maximal 72 Geldspielgeräten sowie den Fortbestand/Verbleib der zwei an der Hausfassade angebrachten Werbeanlagen mit dem Schriftzug „Casino“ sowie die Bezeichnung „Casino“ am Einfahrtsschild förmlich zu dulden.
Die Antragstellerin habe einen Anspruch auf Erteilung der glückspielsstaatsvertraglichen Erlaubnisse ohne die o.g. Auflagen. Der Hängebeschluss sei erforderlich, weil der Antragstellerin eine Aussetzung des Vollzugs durch die Antragsgegnerin nicht gewährt worden sei.
Der Betrieb der Spielhallen laufe nicht den Zwecken des Glücksspielstaatsvertrages zuwider und halte die entsprechenden Voraussetzungen ein. Deshalb sei für die voran dargestellten Auflagen kein Raum. Die Anordnung des sofortigen Vollzugs sei rechtswidrig, da die Antragstellerin nicht angehört worden sei. Das besondere Interesse am Sofortvollzug sei auch nicht ausreichend begründet worden. Der gesetzliche Ausschluss der aufschiebenden Wirkung greife hier nicht.
Sowohl für die Auflagen gemäß Ziffer 6.1 bzw. 6.2 als auch für die Auflagen gemäß Ziffern 6.7, 6.8 und 6.9 fehle es an einer Rechtsgrundlage. Die Antragstellerin sei zudem zum Bescheid und den darin enthaltenen Auflagen nicht ordnungsgemäß angehört worden. Sie sei auch nicht dazu angehört worden, welche Spielhallen sie priorisieren würde, sollten die Anträge für alle Spielhallen insgesamt bzw. teilweise nicht genehmigungsfähig sein.
Eine Befreiung vom Verbot von Mehrfachkonzessionen sei nach den Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages grundsätzlich möglich. Es bestehe keine Kompetenz der Länder, die Mindestabstandsthematik im Glücksspielstaatsvertrag zu regeln. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages seien zudem verfassungswidrig, weil ein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 12 und Art. 14 des Grundgesetzes nicht geeignet sei, das im Glücksspiel liegende Suchtpotenzial zu verringern. Der Glücksspielstaatsvertrag gehe fälschlicherweise davon aus, dass das Geschäftsmodell der Automatenunternehmer auf dem Geschäft mit süchtigen Menschen beruhe. Diese Annahme stütze sich auf nicht belastbare Schätzungen. Es werde die Kohärenzrüge erhoben. Der Glücksspielstaatsvertrag verstoße auch gegen Art. 3 des Grundgesetzes, da eine Ungleichbehandlung zwischen staatlichen und privaten Spielhallen erfolge. Staatliche Spielhallen seien sicherlich nicht weniger gefährlich als private. Die Spielhallen der Antragstellerin würden auch nicht in einem baulichen Verbund stehen. Es gebe keine einheitliche Außenreklame, keinen gemeinsamen Vorraum, komplett räumliche Trennung, keinerlei Verbindungstüren, keinen gemeinsamen Eingang, der optisch einen einheitlichen Betrieb vermittele und kein einheitliches, einen unselbstständigen Eindruck erweckendes Erscheinungsbild. Wären die Spielhallten beispielsweise unter verschiedenen Hausnummern angesiedelt, würde es sich eindeutig um keinen baulichen Verbund handeln.
Der glücksspielrechtliche Genehmigungsvorbehalt sei unionsrechtlich unanwendbar. Deshalb sei es der Antragsgegnerin grundsätzlich verboten, von der Antragstellerin eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu verlangen. Es werde umfassend auf einen Aufsatz in den Bayerischen Verwaltungsblättern zur näheren Begründung hingewiesen und die dort vertretene Auffassung näher dargelegt. Zwar könnten Verstöße gegen das Unionsrecht theoretisch durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls legitimiert werden. Dafür müsse aber bewiesen werden, dass die Eingriffe tatsächlich dem Anliegen entsprechen würden, in kohärenter und systematischer Weise die Gelegenheit zum Spiel zu verringern. Dem Transparenzgebot müsse Genüge getan werden. Dem sei die Antragsgegnerin nicht nachgekommen. Das Erfordernis einer Erlaubnis für Spielhallen sei schon vor dem Hintergrund der anreizenden und ermunternden Werbung der im Deutschen Lotto- und Totoblock sowie der über dem Glücksspielstaatsvertrag zusammengefassten staatlichen Lotterieunternehmen niemals legitimiert. So werde auch weder gegen die vielen tausend Anbieter von Online-Casinos noch gegen die mehreren hundert Sportwettenanbieter, die sowohl terrestrisch als auch über das Internet ohne deutsche Konzessionen Online-Casinos, Spiele und Sportwetten anbieten würden, vorgegangen. Zwar sei der Gesetzgeber nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dasselbe Konzept zu verfolgen. Die Duldung eines faktisch unbegrenzten Zugangs zu Glücksspielen beseitige jedoch die Glaubwürdigkeit und damit die Eignung eines restriktiven Regimes im zu überprüfenden Sektor. Es sei somit eine Inkohärenz zwischen der strengen und in der Praxis durchgängig vollzogenen Spielhallenregulierung einerseits und der faktischen Anarchie bei der Duldung von Online-Casino-Spielen und Livewetten anderseits zu konstatieren. Es werde auf verschiedene Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs hingewiesen und ausgeführt.
Zudem sei gegen die Notifizierungspflicht verstoßen worden. Eine Norm, die es verbiete, außerhalb von Casinos Geldspielautomaten zu betreiben, sei als „technische Vorschrift“ anzusehen, da sie die Vermarktung dieser Automaten wesentlich beeinflussen könne.
Der Antragstellerin solle nahezu jede Werbemöglichkeit verboten werden. Dies stehe im krassen Gegensatz zu der anreizenden und ermunternden Werbung des Deutschen Lotto- und Totoblocks für staatliche Glücksspiele, Lotterie und Sportwetten, die an jeder Straßenecke auffallend und anreizend sei und darüber hinaus sogar mit mobilen Verkaufsständen und Bauchläden auf nahezu jedem Volksfest erfolge. Eine Differenzierung, wieso diese Werbung weniger gefährlich sein solle, erfolge nicht. Das Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel sei mit dem Recht der Europäischen Union nicht vereinbar. Da die einschlägigen Normen jegliche Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet verbieten würden, werde damit eine von der Dienstleistungsfreiheit umfasste Tätigkeit untersagt. Der persönliche Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit sei eröffnet, da die Antragstellerin auch die Unionrechtswidrigkeit der in der Untersagungsanordnung liegenden Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit eines Glücksspielanbieters in einem anderen Mitgliedsstaat der Europäischen Union geltend machen könne. Der Eingriff sei nicht durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Das Werbeverbot sei auch nicht mit dem Kohärenzgebot zu vereinbaren, so auch das VG München in der Entscheidung vom 25. Juli 2017. Das ergebe sich bereits daraus, dass Verstöße gegen das (Internet-) Werbeverbot bei den o.g. Gesellschaften strukturell geduldet würden. Als Anlagen würden entsprechende Screenshots des Deutschen Lotto- und Totoblocks sowie seiner Landeslottogesellschaften vorgelegt sowie auf den Online-Shop auf der Homepage der Bayerischen Spielbanken verwiesen. Angeboten würden auch Kundenkarten oder Mitgliederplattformen. Zu berücksichtigen sei auch, dass es sich insbesondere bei dem staatlich angebotenen KENO um ein hochriskantes Spiel handle. Seit dem 1. Juli 2017 müssten auch die Spielhallenbetreiber staatliche Aufgaben wahrnehmen mit dem Ziel, den natürlichen Spieltrieb in geordnete Bahnen zu kanalisieren. Dies sei nur möglich, wenn die Antragstellerin auch auf ihr Angebot hinweisen könne. Die Auflagen seien auch zudem unbestimmt und somit rechtswidrig. Aus den Regelungen des Glückspielstaatsvertrages ergebe sich nicht, dass nicht mit dem Begriff „Casino“ geworben werden dürfe. Es werde insoweit auf eine Entscheidung des VG Regensburg vom 5. März 2015 hingewiesen. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe sich gegen eine zu weite Auslegung des Verbots mit Rücksicht auf verfassungsrechtliche und unionsrechtliche Wertungen verwahrt.
Das Europarecht sei auch anwendbar, da in den streitgegenständlichen Spielhallen der überwiegende Teil der Gäste EU-Ausländer seien. Die Beweislast liege insoweit bei der Antragsgegnerin. Nach der Rechtsprechung des EuGH genüge es auch, dass Anbieter aus einem anderen Mitgliedstaat ein Interesse daran hätten, im Hoheitsgebiet eines anderen EU-Mitgliedslandes Glücksspielstätten zu eröffnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Im Gegensatz zu der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Regensburg solle im vorliegenden Fall nur die Außenwerbung mit der Bezeichnung „Casino“ unterbunden werden, da von dieser ein besonderer Spielanreiz ausgehe. Dies hänge von der Gestaltung des Logos im Einzelfall, insbesondere von der Größe und Außenwirkung ab. Werbung dürfe zwar über die Existenz der Produkte informieren, aber nicht die Unentschlossenen zur Teilnahme motivieren. Die Begriffe „Casino“ und „Spielbank“ an der Haufassade seien Werbung für das Glücksspiel, würden die Spielhalle verharmlosen, dazu motivieren, die Spielhalle zu betreten und zum Spielen anregen. Mit der Bezeichnung „Casino“ würden angenehme Assoziationen hervorgerufen. Aus Gründen der Suchtprävention und des Spielerschutzes sei diese Bezeichnung deshalb unzulässig. Vorliegend werde durch die weithin sichtbare, große und auffällige äußere Aufmachung der an der Hausfassade angebrachten Werbeanlage mit dem Schriftzug „Casino“ ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen. Der Schriftzug sei blickfangmäßig hervorgehoben. Die Werbeanlage befinde sich in unmittelbarer Nähe einer Straße und sei von der Fahrbahn und den Fußwegen aus gut sichtbar. Im Vergleich zu den Werbemaßnahmen der anderen Spielhallen im Stadtgebiet der Antragsgegnerin sei diese Werbeanlage besonders hervorstechend. Sie sei in den Abendstunden beleuchtet, was den Blick in besonderer Weise auf den Schriftzug lenke. Die Anordnung der Entfernung sei verhältnismäßig und erforderlich. Zwar könne man eine generelle Untersagung der Bezeichnung als „Casino“ als bedenklich oder gar rechtswidrig erachten und auch der Ansicht sein, dass nicht jegliche Bezeichnung als „Casino“ einen besonderen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb darstelle. Es bestehe aber sicher Einigkeit, dass bei der Größe und immensen Außenwirkung der Werbung bei den gegenständlichen Spielhallen keinerlei Vereinbarkeit mit dem Glücksspielstaatsvertrag zu erkennen sei.
Die Antragstellerin übernehme keine öffentliche Aufgabe und sei auch nicht zur Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung beauftragt. Die „Kanalisierung“ laufe eher auf eine systematische Marktausweitung hinaus. Den Milliardengewinnen der Spieleanbieter stünden Milliardenverluste auf Seiten der Spieler gegenüber. Öffentliche Aufgaben seien gegeben, wenn an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft bestehe, die nicht im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden könnten. Es habe sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass ein totales Verbot von Glücksspiel kein geeignetes Mittel zur Bekämpfung der Spielsucht wäre. Diese Kanalisierung könne aber nur mit bestimmten Auflagen Sinn machen. Die Auflagen würden strenger je höher die Gefahr für die Allgemeinheit sei. Nach fachkundiger Aussage aus dem Bereich der Suchtberatung, der Bayerischen Fachklinik mit stationärer Therapie für pathologisches Glücksspiel und des Gesundheitsamtes der Antragsgegnerin hätten sich die Zahlen im jeweiligen Bereich in den letzten Jahren erhöht. Der Anteil von Migranten sei offensichtlich besonders hoch. Damit sei bewiesen, dass unter anderem auch der hohe Ausländeranteil im Stadtgebiet der Antragsgegnerin nachweislich Auswirkungen auf die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der spielerschützenden Auflagen habe.
Gegen die Notifizierungspflicht sei nicht verstoßen worden, da es bei den bayerischen Ausführungsbestimmungen nicht um die Reglementierung der Produkte, sondern um die Voraussetzungen, eine Spielhallenkonzession zu erlangen, gehe.
Die Eingriffe in die Grundrechte seien jedenfalls zum Spielerschutz gerechtfertigt. Ein Verstoß gegen EU-Vorschriften liege ebenfalls nicht vor. Sie seien bereits nicht anwendbar, da ein grenzüberschreitender Sachverhalt nicht gegeben sei. Zudem wäre ein Eingriff auch gerechtfertigt. Die von der Antragstellerin zitierte Rechtsprechung beziehe sich auf Fälle zum Sportwettenmonopol oder zu „staatlichen Spielbanken“ und sei deshalb auf die Spielhallen u.a. wegen des unterschiedlichen Suchtpotenzials nicht übertragbar. Zudem sei es in einigen Entscheidungen nur um die Besteuerung der Dienstleistungen und insoweit vergleichbarer Sachverhalte gegangen. In Bayern würden lediglich neun staatliche Spielhallen und im Regierungsbezirk der Antragsgegnerin sogar nur eine staatliche Spielbank ca. 160 km vom Stadtgebiet der Antragsgegnerin entfernt betrieben. Demgegenüber habe es im Jahr 2014 in Bayern insgesamt 2446 Spielhallen gegeben, im Gebiet der Antragsgegnerin mit einer Gerätedichte signifikant über dem bayerischen Durchschnitt. Daraus ergebe sich eine erheblich größere Spielsuchtgefährdung der Bevölkerung. Es gebe große Unterschiede zwischen Spielbanken und Spielhallen. Für die Nutzung der gewerblichen Geldspielautomaten in Spielhallen und im Gastronomiebereich gebe es kein vergleichbares Sperrsystem. In Spielbanken werde besonders viel Wert auf Suchtprävention gelegt. Durch die Auflagen könne die Spielsucht nicht gänzlich verhindert, jedoch erheblich eingedämmt werden.
Mit Schreiben vom 15. Februar 2018 erklärte die Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin, während des Eilverfahrens die angegriffenen Auflagen nicht zu vollziehen. Daraufhin erklärten die Beteiligten das Verfahren hinsichtlich des Antrags auf Erlass eines Hängebeschlusses für erledigt.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten, auch in den Klageverfahren (Au 8 K 18.208, Au 8 K 18.211, Au 8 K 18.213, Au 8 K 18.215, Au 8 K 18.217 und Au 8 K 18.219) verwiesen.
II.
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich des Antrags auf Erlass eines Hängebeschlusses übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. Im Übrigen blieben die Anträge insgesamt ohne Erfolg.
A. Die Anträge nach § 80 Abs. 5 VwGO sind zulässig, aber unbegründet. Streitgegenstand ist zum einen die Begrenzung der Anzahl der Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit je Spielhalle auf acht (Auflage 6.1) und auf 48 Geräte (Auflage 6.2) in den insgesamt sechs Spielhallen und zum anderen die Einschränkung der Werbemöglichkeiten mit der Anordnung der Entfernung von Werbeanlagen mit dem Schriftzug „Casino“ in den Auflagen Ziffern 6.7, 6.8 und 6.9 der Bescheide vom 25. Januar 2018.
I. Gemäß § 80 Abs. 1 VwGO haben Klagen grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese ist jedoch aufgrund der für das Landesrecht durch Landesgesetz gemäß Art. 10 Satz 2 Halbs. 2 AGGlüStV i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV getroffenen Regelung im vorliegenden Fall der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum (Weiter-)Betrieb einer Spielhalle nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO entfallen. Anders als der Bevollmächtigte der Antragstellerin meint, ergibt sich der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung der gegen die (jeweiligen) Bescheide vom 25. Januar 2018 erhobenen Klagen somit bereits aus dem Gesetz. Einer Anordnung des Sofortvollzugs durch die Antragsgegnerin bedurfte es deshalb nicht. Auf die Fragen, ob eine Anhörung erforderlich gewesen wäre und die Begründung des Sofortvollzugs ausreichend ist, kommt es deshalb nicht an. Abzustellen ist auf Art. 10 Satz 2 Halbs. 2 AGGlüStV, der eine entsprechende Anwendbarkeit der Regelung in § 9 Abs. 2 GlüStV anordnet. Daher zielt der Antrag der Antragstellerin nicht auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klagen, sondern auf deren Anordnung, wie auch beantragt.
II. Nach § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung in derartigen Fällen ganz oder teilweise anordnen. Das Gericht trifft dabei eine eigene, originäre Ermessensentscheidung, bei der zwischen dem durch Gesetz geregelten Sofortvollzug und dem Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs abzuwägen ist. Bei dieser Abwägung sind auch die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Ergibt die im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO allein mögliche summarische Prüfung – wie vorliegend –, dass der Rechtsbehelf offensichtlich erfolglos sein wird, tritt das Interesse des Antragstellers regelmäßig zurück.
Die Auflagen unter Ziffern 6.1 bzw. 6.2 als auch unter Ziffern 6.7, 6.8 und 6.9 der Bescheide vom 25. Januar 2018 sind rechtmäßig und verletzen die Antragstellerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für den Erlass der Auflagen unter Ziffern 6.1 bzw. 6.2 der Bescheide ist Art. 12 Satz 1 AGGlüstV. Diese Norm ist aufgrund der §§ 24, 25 Abs. 1 und Abs. 2, 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 4 GlüStV anzuwenden. Danach darf eine Befreiung von einzelnen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags (und damit eine glücksspielrechtliche Erlaubnis) nur erteilt werden, wenn die Gesamtzahl der Geldund Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeiten in den in einem baulichen Verbund, insbesondere einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebrachten Spielhallen 48 nicht überschreitet und ein Konzept zur weiteren Anpassung vorgelegt wird.
a) Gegen die Anwendung der Vorschriften des GlüStV und des AGGlüStV bestehen offensichtlich weder verfassungsrechtliche Bedenken (nachfolgend zu aa) noch sind die Vorschriften vor dem Hintergrund des Unionsrechts unanwendbar (dazu nachfolgend zu bb und cc).
aa) Soweit die Antragstellerseite geltend macht, die Regelungen zum Verbundverbot in § 25 Abs. 2 GlüStV bzw. den Befreiungen davon nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV seien mit den Grundrechten der Antragstellerin aus Art. 12, Art. 14 und Art. 3 GG unvereinbar und dem Landesgesetzgeber fehle auch die entsprechende Gesetzgebungskompetenz, geht diese Auffassung nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 (1 BvR 1314/12 u.a. – NVwZ 2017, 1111 Rn. 96 ff.) ins Leere:
Die Bundesländer besitzen die Gesetzgebungskompetenz für die Regelungen zum Verbundverbot, eine verdrängende Kompetenz des Bundes liegt insoweit nicht vor. Auch wenn sich die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Frage unmittelbar nur auf § 25 Abs. 2 GlüStV und das dazu ergangene Saarländische Spielhallengesetz bezieht, bestehen keine ernsthaften Zweifel, dass diese Beurteilung auch für die nach bayerischem Landesrecht identische Rechtslage gilt (vgl. ausführlich BayVGH, B.v. 23.8.2017 – 22 ZB 1232/17 – juris Rn. 13 f.; ebenso ausführlich für die insoweit identische Rechtslage nach niedersächsischem Landesrecht NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris Rn. 10 ff.; ebenso OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 92). Gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG ist somit mit bindender Wirkung auch für das vorliegende Verfahren von der Gesetzgebungskompetenz des bayerischen Landesgesetzgebers auszugehen.
Die streitentscheidenden Vorschriften in § 24 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, § 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 AGGlüStV, § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV verstoßen auch nicht materiell gegen Art. 3, Art. 12 und Art. 14 GG. Zunächst ist festzuhalten, dass die Antragstellerin von den vorgenannten Vorschriften profitiert, da das Verbundverbot des § 25 Abs. Abs. 2 GlüStV für sie gerade nicht gilt (§ 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 4 GlüStV). Insoweit kann die Antragstellerin sich auch nicht auf eine ungerechtfertigte Grundrechtsverletzung berufen. Beschwert kann die Antragstellerin daher nur von der Regelung des Art. 12 AGGlüstV sein.
Die Regelung des Art. 12 AGGlüstV verstößt weder gegen Art. 12 GG noch gegen Art. 14 GG oder gegen Art. 3 GG. Wie der Bayerische Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH, E.v. 12.6.2017 – Vf. 4-VII-13 – juris Rn. 86, mit Bezugnahme auf BVerfG, B.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12) für die zu Art. 12 GG und Art. 3 GG inhaltsgleichen Regelungen der Verfassung des Freistaates Bayern zu Recht festgestellt hat, stellt das Übergangsrecht des Art. 12 AGGlüStV i.V.m. § 29 Abs. 4 GlüstV insgesamt einen zulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber und eine gleichfalls zulässige Eigentumsbegrenzung dar. Eingriffe in die Grundrechte sind durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt (vgl. dazu unten unter Buchst. bb und cc und OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 84 ff. und Rn. 96 ff.).
Ferner musste der Bayerische Verfassungsgerichtshof im Rahmen der Prüfung des Gleichheitssatzes der Verfassung des Freistaates Bayern auch eine mögliche Ungleichbehandlung mit Spielbanken prüfen, die der Bayerische Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH, E.v. 12.6.2017 – Vf. 4-VII-13 – juris Rn. 18) verneint hat. Das Gerätespiel in Spielbanken ist nicht mit dem in Spielhallen zu vergleichen, so dass aus diesem Grund eine Ungleichbehandlung nicht gegeben ist (so auch OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 129 ff.).
Sofern die Antragstellerin eine Verletzung des Art. 14 GG geltend macht, dürfte der Schutzbereich dieses Grundrechts nicht neben Art. 12 GG eröffnet sein. Jedenfalls eröffnet Art. 14 GG keinen weitergehenden Schutz als Art. 12 GG (BVerfG, B.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 – juris Rn. 169, 178, 212), so dass auch eine Verletzung dieses Grundrechts ausscheidet.
Ferner verletzen auch die Übergangsregelungen des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV keine Grundrechte (BVerfG, B.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 – juris Rn. 213). Anders als die Antragstellerin meint, wurden bereits mit dem § 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV großzügige Übergangsregelungen eingeräumt, auch wenn diese der Antragstellerin möglicherweise nicht bekannt waren.
bb) Für die von der Antragstellerseite umfangreich vorgetragenen Bedenken gegen die Anwendbarkeit der Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV wegen deren Unvereinbarkeit mit Unionsrecht bestehen für das Gericht bereits durchgreifende Zweifel daran, ob sich die Antragstellerin auf den Anwendungsvorrang etwaiger unionsrechtlicher Regelungen berufen kann. Als inländische juristische Person mit Sitz im Inland ist der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten für die Antragstellerin nicht eröffnet. Damit kommt ein Anwendungsvorrang der Grundfreiheiten der Niederlassungsfreiheit, Art. 49 ff. AEUV, und der Dienstleistungsfreiheit, Art. 56 ff. AEUV, der dazu führen könnte, dass die Regelungen zu den Befreiungen von den Regelungen der § 25 GlüStV nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, Art. 12 AGGlüStV nicht anzuwenden sind, nicht in Betracht (BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 – BVerwGE 157, 127 Rn. 83; OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/1 – juris Rn. 147 ff.; NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris Rn. 21; mit ausführlicher Begründung ebenso VG München, B.v. 14.9.2017 – M 16 S 3330/17 – S. 12 ff. des BA).
Für die Antragstellerin ist nach dem Inhalt der vorgelegten Behördenakten und dem Vortrag im Antragsverfahren nicht erkennbar, dass es sich bei dem Betrieb aller sechs Spielhallen um einen Sacherhalt mit grenzüberschreitendem Bezug, der den Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten eröffnet, handelt. Die Antragstellerin ist eine deutsche Gesellschaft mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland, mit deutschen Gesellschaftern und einem deutschen Geschäftsführer. Die für das Gebäude, in der die (sechs) Spielhallen betrieben werden, abgeschlossenen Mietverträge sind ebenfalls mit einer deutschen Gesellschaft abgeschlossen. Der Betrieb der Spielhallen stellt damit keinen grenzüberschreitenden Vorgang dar.
Sofern die Antragstellerin meint, dass aufgrund der Rechtsprechung des EuGH auch in ihrem Fall der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten eröffnet sei, folgt das Gericht dieser Auffassung nicht. Der EuGH stellt in einer Entscheidung (EuGH, U.v. 11.6.2015 – C-98/14 – juris Rn. 24 ff.) aus der jüngeren Vergangenheit darauf ab, dass der Anwendungsbereich einer Grundfreiheit eröffnet sei, wenn (überwiegend) EU-Ausländer in einem EU-Mitgliedstaat eine Dienstleistung in Anspruch nehmen. Dienstleistungen, die ein in einem Mitgliedstaat ansässiger Erbringer ohne Ortswechsel einem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Empfänger erbringt, stellen danach eine grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, U.v. 11.6.2015 – C-98/14 – juris Rn. 25 f.). Jedoch ist der dort entschiedene Sachverhalt nicht mit dem vorliegenden Sachverhalt vergleichbar, da die in dem Verfahren vor dem EuGH streitgegenständlichen Spielhallen überwiegend von EU-Ausländern, die sich als Urlauber in dem anderen Mitgliedstaat aufhielten und somit grundsätzlich in einem anderen Mitgliedstaat ansässig waren, besucht wurden und deshalb vom EuGH ein grenzübergreifender Sachverhalt angenommen worden ist. Die Antragstellerin hat nicht vorgetragen, dass die Besucher ihrer Spielhallen überwiegend Urlauber aus EU-Mitgliedstaaten bzw. in anderen Mitgliedstaten ansässig seien.
Dass Anbieter, die in anderen Mitgliedstaaten als in der Bundesrepublik Deutschland ansässig sind, ein Interesse daran hatten oder haben, im Stadtgebiet der Antragsgegnerin Glücksspielstätten zu eröffnen, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und ist auch aus dem Akteninhalt nicht ersichtlich. Soweit sich die Antragstellerin auf Rechtsprechung des EuGH bezieht, wonach eine bloße zufällige Inanspruchnahme für die Annahme eines grenzüberschreitenden Bezugs genügen würde (u.a. EuGH, U.v. 11.6.2015 – C-98/14 – juris Rn. 27), ging es jeweils um die Frage, ob der EuGH zuständig ist, um ein Vorabentscheidungsersuchen eines nationale n Gerichts zu beantworten. Insoweit hat der Gerichtshof ausgeführt, dass ihm die Zurückweisung des Ersuchens eines nationalen Gerichts nur möglich ist, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (EuGH, U.v. 1.6.2010 – C-570/07 u.a. – juris Rn. 36). Diese weite Auslegung ist auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar (so auch BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 – BVerwGE 157, 127 Rn. 83).
cc) Unabhängig von dem soeben Ausgeführten sind jedenfalls die vorliegend maßgeblichen Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV, selbst wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt zu bejahen wäre, mit Unionsrecht vereinbar. Die Regelungen zum Verbundverbot verletzen nicht die Gewährleistungen der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 56 und Art. 49 AEUV. Es liegen insoweit den Regelungen des Rechts der Spielhallen legitime Ziele zur Beschränkung der Grundfreiheiten zugrunde.
Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu in der Entscheidung vom 16. Dezember 2016 (zur insoweit identischen Rechtslage nach dem Landesrecht des Landes Berlin) folgendes ausgeführt:
„Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass Monopolregelungen nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. zusammenfassend BVerwG Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 10.12 – BVerwGE 147, 47 < 58 ff., 71 ff.> m.w.N.). Der Europäische Gerichtshof hat das unionsrechtliche Kohärenzgebot für das Glücksspiel in seiner bisherigen Rechtsprechung lediglich im Bereich staatlicher Monopolregelungen für relevant gehalten. Der Senat kann offenlassen, ob es auch in nicht monopolisierten Bereichen des Glücksspielrechts Wirkung entfaltet, soweit eine unionsrechtliche Grundfreiheit berührt ist. Denn es läge hier jedenfalls kein Verstoß gegen die aus ihm abgeleiteten Anforderungen vor“ (BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 – BVerwGE 157, 127 Rn. 84 f.).
Dem folgend hat das NdsOVG (für die insoweit ebenfalls identische Rechtslage nach niedersächsischem Landesrecht) im Einzelnen dargelegt, dass die durch die Regelungen zum Mindestabstandsgebot und zum Verbundverbot sowie die Erlaubnispflicht für den Betrieb von Spielhallen (von der Antragstellerin behauptete) Beschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet ist, unionsrechtlich legitimierte Ziele zu gewährleisten. Diese werden durch die Regelungen im GlüStV und den Ausführungsregelungen der Länder – vorliegend der Art. 9 ff. AGGlüStV – in systematischer und kohärenter Weise verwirklicht. Denn die von der Antragstellerseite insoweit als nicht dem Kohärenzerfordernis entsprechende Werbepraxis des Deutschen Toto- und Lotto-Blocks (DTB) sowie die Zulassung von Online-Casinospielen lassen unter Berücksichtigung des Risikos problematischen Spielverhaltens in (Verbund-)Spielhallen nicht darauf schließen, dass die Regulierung des (Weiter-)Betriebs von Spielhallen durch den GlüStV und die Ausführungsregelungen der Länder zur Zielverwirklichung ungeeignet wäre (ausführlich dazu NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris Rn. 22 ff.; ebenso OVG NW, B.v. 8.6.2017 – 4 B 307/17 – juris Rn. 36 ff. und OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 150). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffene Beschränkung lediglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wäre, tatsächlich aber einem anderen – insbesondere fiskalischen – Zweck dient. Zudem gibt es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit dieser Einschränkungen beeinträchtigen könnten (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 – BVerwGE 157, 127 Rn. 85; OVG Saarland, U.v. 5.7.2017 – 1 A 51/15 – juris Rn. 317).
Die entscheidende Kammer schließt sich dieser Auffassung ausdrücklich an. Entgegen der von der Antragstellerseite vertretenen Meinung sind der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt nach § 24 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 1 und Art. 11 AGGlüStV sowie das gesetzliche Verbundverbot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV) mit Unionsrecht vereinbar. Insoweit ist nach Auffassung der Kammer aufgrund der gesetzgeberischen Entscheidung zur Regulierung des (Weiter-)Betriebs der Spielhallen mit entsprechenden Befreiungsvoraussetzungen in den genannten Regelungen auch für die Antragsgegnerin keine weitere Darlegung in den angegriffenen Bescheiden geboten. Dass die Wertungen des Gesetzgebers in der Situation der Spielhallen der Antragstellerin im Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht zutreffend wären, ist nicht erkennbar.
dd) Die von der Antragstellerin beanstandeten Regelungen verstoßen auch nicht gegen die Notifizierungspflicht der Richtlinie 98/34/EG (BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 – BVerwGE 157, 127 Rn. 86 f.).
Die hier angegriffenen Vorschriften des Gesetzes unterlagen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.), der das Verwaltungsgericht folgt, nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 98/34/EG, da sie keine „technischen Vorschriften“ im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Der Europäische Gerichtshof sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige „sonstige Vorschriften“ nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können (EuGH, U.v. 19.7.2012, C-213/11 u.a., NVwZ-RR 2012, 717, juris Rn. 27 ff., 35; EuGH, U.v. 13.10.2016, C-303/15, juris Rn. 20 ff., 29). Die Verwendungsbeschränkung muss sich auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als „sonstige Vorschrift“ mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. EuGH, U.v. 11.6.2015 – C-98/14 – juris Rn. 99; EuGH, U.v. 13.10.2016 – C-303/15 –juris Rn. 26). Das ist dann der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf (vgl. zum Verbot der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos: EuGH, U.v. 11.6.2015, C-98/14 – juris Rn. 99). Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt. Die Verringerung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen sowie die Anforderungen an den Betrieb von Spielhallen haften nicht dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern nicht ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr u.a. zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten und verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert. Dies ist für die Frage der Notifizierungspflicht irrelevant (EuGH, U.v. 21.4.2005 – C-267/03 – juris Rn. 95). Auch nach vollständiger Umsetzung der angegriffenen Regelungen bleibt die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen zulässig, selbst wenn einige Betreiber zur Wahl eines anderen Standortes veranlasst werden und in einer Spielhalle nur eine geringere Zahl von Geräten aufgestellt werden darf (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 – BVerwGE 157, 127 Rn. 86 ff.; OVG Hamburg, U.v.. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 223 ff.).
b) Die Voraussetzungen des Art. 12 Satz 1 AGGlüstV liegen vor. Die sechs streitgegenständlichen Spielhallen befinden sich innerhalb eines Gebäudes und stehen untereinander in „einem baulichen Verbund“ (Art. 12 Satz 1 AGGlüStV).
Bei dem Begriff „baulicher Verbund“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der nach der Rechtsprechung des BayVGH unter Berücksichtigung des Schutzzwecks des Erlaubnisvorbehalts gemäß § 1 GlüStV (vgl. § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 1 Nr. 1 AGGlüStV) und unter Beachtung der baurechtlichen Situation näher zu bestimmen ist (vgl. BayVGH, U.v. 11.10.2016 – 10 BV 590/15 – juris Rn. 20 f.).
Vorliegend befinden sich alle sechs Spielhallen innerhalb eines einheitlichen Gebäudes. Dies ergibt sich aus den dem Betrieb der (sechs) Spielhallen zugrundeliegenden jeweiligen Erlaubnisbescheiden gem. § 33 i GewO vom 30. November 2010 mit den beiliegenden Plänen, die zum Bestandteil dieser Bescheide erklärt worden sind. Das Gebäude ist ein einheitliches Gebäude mit einheitlicher Erschließung. Bereits aufgrund dieses eindeutigen Befundes ist eine weitere Einschränkung vorliegend nicht geboten (vgl. für den Begriff des „Gebäudekomplexes“: BayVGH, U.v. 11.10.2016 – 10 BV 590/15 – juris Rn. 21).
Entgegen der Auffassung der Antragstellerseite spielt es für dieses einheitliche Gebäude vorliegend auch keine Rolle, dass zwischen den einzelnen Spielhallen ein unmittelbarer Durchgang nicht möglich ist. Denn wie sich aus den Plänen im Einzelnen ergibt, ist trotz dieser Situation ein Hin- und Herwechseln zwischen den einzelnen Spielhallen des Gebäudes untereinander „ohne großen Aufwand“ (BayVGH, U.v. 11.10.2016 – 10 BV 590/15 – juris Rn. 21) möglich. Die Eingänge zu den (sechs) Spielhallen liegen für je zwei Spielhallen nahezu ohne jeden Zwischenraum direkt nebeneinander, unter einem gemeinsamen Vordach ist ein Wechseln von einer Spielhalle in die nächste ohne Aufwand möglich. Das Verlassen der Spielhallen führt nicht dazu, dass mit dem kurzzeitigen Betreten des Außenbereichs eine von der Rechtsprechung geforderte erneute Hemmschwelle aufgebaut wird, da ein Wechsel in eine andere Spielhalle kurzläufig möglich und eine Blickbeziehung zur nächsten Spielhalle gegeben ist. Es ist möglich, eine Spielhalle über deren zweiten Ausgang zu verlassen und somit über den nächsten, unmittelbar anschießenden Eingang die dritte Spielhalle zu erreichen und dort über den nächsten Ausgang diese zu verlassen und in die nächstgelegene weitere Spielhalle zu wechseln. Auf diese Weise ist es möglich, zwischen sämtlichen sechs Spielhallen ohne größere Wege durch den Außenbereich zu wechseln. Damit ist vor dem Hintergrund des mit der Regelung verfolgten Spielerschutzes (vgl. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) ebenfalls von einem einheitlichen Gebäude auszugehen. Hinzu kommt, dass nach den Plänen die Räume im mittleren bis zum nördlichen Bereich der Spielhallen als gemeinsamer Nutzungsbereich ausgestaltet sind, in dem sich u.a. verschiedene Nebenräume (z.B. Personalräume) befinden. Auch wenn die Spieler diesen Bereich selbst nicht betreten können, ist die bauliche Anlage auf die gemeinsame Nutzung dieses Zwischenbereichs ausgerichtet, unabhängig davon, dass die Personalräume für jede Spielhalle gesondert ausgewiesen sind. Auch die an den Eingängen der sechs Spielhallen angebrachte Werbung spricht für das Vorliegen eines einheitlichen Gebäudes. Die Werbeaufschrift „Casino“ an den Eingängen erstreckt sich nach den vorliegenden Lichtbildern und Plänen über den Eingangsbereich von jeweils zwei Spielhallen. Insoweit handelt es sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin um eine einheitliche Außenreklame. Diese einheitliche Werbung über dem überdachten gemeinsamen Eingangsbereich spricht gerade gegen das Vorliegen abgegrenzter selbständiger Betriebsstätten.
Insgesamt ist aufgrund dieser Umstände vorliegend zur Überzeugung des Gerichts somit vom Betrieb der sechs Spielhallen innerhalb eines Gebäudes bzw. im Rahmen des baulichen Verbundes im Sinne des Art. 12 Satz 1 AGGlüStV auszugehen.
c) Die Erteilung einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis für den (Weiter-)Betrieb der Spielhallen ist somit grundsätzlich ausgeschlossen (§ 25 Abs. 2 GlüStV). Von diesem zwingenden Verbot kommt eine Befreiung nur unter den Voraussetzungen des Art. 12 AGGlüStV in Betracht. Nach dieser Vorschrift ist eine Begrenzung der Gesamtzahl der Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit auf 48 Geräte notwendig.
Diese Begrenzung der in den sechs Spielhallen aufgestellten Geldspielgeräte auf 48 Geräte hat die Antragstellerin zwar ausdrücklich abgelehnt. Sie begehrt vielmehr die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betreib mit insgesamt 72 Geldspielgeräten. Diese Erlaubnis hätte jedoch gänzlich versagt werden müssen. Insoweit hat die Antragsgegnerin für ihre Entscheidung richtigerweise den hilfsweise gestellten Antrag der Antragstellerin mit dem Anpassungskonzept vom 20. Juni 2017, mit dem sie die Anzahl auf acht Geldspielgeräte pro einzelne Konzession begrenzt hat, zur Entscheidungsgrundlage gemacht.
d) Auch eine Übergangsfrist, innerhalb derer die Antragstellerin eine weitere Anpassung des Betriebs der sechs Spielhallen in Bezug auf die Anzahl der Geldspielgeräte vornehmen könnte, war nicht zu gewähren. Für die sog. „Altspielhallen“, die vor dem 28. Oktober 2011 gewerberechtlich genehmigt worden sind, hat der Gesetzgeber in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV eine fünfjährige Übergangsfrist in Bezug auf die Vereinbarkeit des Betriebs mit den Anforderungen des Mindestabstandsgebots und des Verbundverbots geschaffen. Nach dem Ablauf dieser Frist zum 1. Juli 2017, die der Antragstellerin seit dem Inkrafttreten des GlüStV bekannt war, ist eine weitere Anpassungsfrist nicht mehr geboten (ebenso: NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris Rn. 38).
2. Rechtsgrundlage für die Anordnung der Auflagen unter Ziffern 6.7 und 6.8 der Bescheide sind Art. 10 Satz 2 AGGlüStV i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 2 und 3 GlüStV, § 26 Abs. 1, Alt. 2 GlüStV.
a) Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder aufgrund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die hierfür erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann nach § 9 Abs. 1 Satz 3 GlüStV insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Die Tatsache, dass § 9 GlüStV auf den Betrieb von Spielhallen nicht unmittelbar anwendbar ist, beschränkt nicht die Befugnis des jeweiligen Landes, auf der Grundlage des § 28 GlüStV eine eigene glücksspielrechtliche Eingriffsnorm zu schaffen, die auch die Möglichkeit des Erlasses von Einzelanordnungen für den Betrieb von Spielhallen umfasst (vgl. BayVGH, B.v. 11.12.2013 –10 CS 13.2300 – juris Rn. 20; VG Augsburg, B.v. 31.3.2015 – Au 5 S 15.80 – juris Rn. 37 ff.).
Als Rechtsgrundlage für die Beseitigungsanordnung kommt daher grundsätzlich Art. 10 Satz 2 Halbsatz 1 AGGlüStV i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 und 3, § 26 Abs. 1 GlüStV in Betracht. Nach Art. 10 Satz 1 i.V.m. Art. 9 Abs. 4 AGGlüStV haben die zur Durchführung der Gewerbeordnung zuständigen Behörden die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder aufgrund des Glücksspielstaatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Pflichten und die Erfüllung der nach diesem Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen beim Betrieb von Spielhallen zu überwachen. Art. 10 Satz 2 Halbsatz 1 AGGlüStV räumt ihnen zu diesem Zweck die Befugnisse nach § 9 Abs. 1 GlüStV ein. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV kann die zuständige Behörde Anforderungen an die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele und die Werbung hierfür stellen. Nach § 26 Abs. 1 GlüStV darf von der äußeren Gestaltung der Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb oder die dort angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden.
b) § 26 Abs. 1 GlüStV ist auch mit unions- und verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar ist. Es wird insoweit auf die obigen Ausführungen (oben zu 1a) cc)) verwiesen. Primäres Ziel ist die Suchtprävention, mithin eine vernünftige Erwägung des Gemeinwohls. Anreize, die darauf ausgelegt sind, Spieler zu veranlassen, die Spielhalle aufzusuchen, sollen vermieden werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (B.v. 3.9.2009 – 1 BvR 2384/08 – NvWZ 2010, 313 ff.) dient die Bekämpfung und Eindämmung der Spielsucht einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel. Auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 25. September 2015 festgestellt, dass die Regelung des § 26 Abs. 1 GlüStV nicht gegen Grundrechte verstößt (BayVerfGH, E.v. 25.9.2015 – Vf, 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14 – juris Rn. 234 ff.). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin geht es im vorliegenden Fall nicht um das Internetwerbeverbot. Die Ausführungen dazu spielen insoweit keine Rolle.
c) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 GlüStV liegen vor.
Nach § 26 Abs. 1 GlüStV darf von der äußeren Gestaltung der Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen (Alt. 1) oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden (Alt. 2). Letzteres liegt hier vor.
Die Verbotstatbestände des § 26 Abs. 1 GlüStV sind nicht deckungsgleich, weisen aber gemeinsame Schnittmengen auf; je nach konkretem Einzelfall kann entweder nur einer der beiden Verbotstatbestände oder es können beide zugleich erfüllt sein (BayVGH, B.v. 26.5.2014 – 22 CS 14.640 – juris Rn. 13). Ein zusätzlicher Anreiz i.S.d. § 26 Abs. 1 Alt. 2 GlüStV wird geschaffen, wenn die Gestaltung geeignet ist, nicht nur über die Existenz der Spielhalle zu informieren, sondern einen bislang Unentschlossenen, aber nicht Uninteressierten, zum Glücksspiel zu verleiten (BayVGH, B.v. 26.5.2014 a.a.O. Rn. 16).
Vorliegend kann dahingestellt bleiben, ob durch die Verwendung des Begriffes „Casino“ bereits ein Verstoß gegen die Gestaltungsvorschrift des § 26 Abs. 1 Alt. 1 GlüStV vorliegt und ob eine solche Auslegung mit Rücksicht auf verfassungsrechtliche und unionsrechtliche Wertungen auf Bedenken stößt (s. hierzu BayVGH, B.v. 26.5.2014 a.a.O. Rn. 14). Die streitgegenständliche Beseitigungsanordnung findet ihre Rechtsgrundlage jedenfalls in § 26 Abs. 1 Alt. 2 GlüStV, denn die auffällige äußere Aufmachung des Schriftzuges kann einen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb schaffen.
Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass nicht jegliche Bezeichnung als „Casino“ einen besonderen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb darstellt (so VG Regensburg, U.v. 5.3.2015 – RN 5 K 13.1281 – juris Rn. 29), geht vorliegend von der Gestaltung, Größe und Außenwirkung der Werbeanlage ein Anreiz aus, der bislang Unentschlossene zur Teilnahme am Spiel motivieren kann. Der Begriff „Casino“ wird von der Mehrheit der Bevölkerung, auch wenn sie keinen besonderen Bezug zu Glücksspielen hat, automatisch mit einem Angebot an Glücksspielen jeglicher Art verbunden. Der Schriftzug ist vorliegend auch blickfangmäßig herausgestellt. Die Werbeanlagen befinden sich in unmittelbarer Nähe befahrener Straßen und sind von den Fahrbahnen aus gut sichtbar. Dazu trägt auch die Größe der Werbetafeln insgesamt bei und insbesondere der speziell bei der Bezeichnung „Casino“ nochmals größere Schriftzug. Zudem sind die Tafeln in den Abendstunden beleuchtet, was den Blick in besonderer Weise auf den Schriftzug lenkt. Damit ist die Werbeanlage aufgrund ihrer Gesamtgestaltung geeignet, auch einen bislang Unentschlossenen, aber nicht Uninteressierten zum Glücksspiel zu verleiten.
3. Nachdem die Werbeanlagen bereits aufgrund der Reglungen in den Auflagen Ziffern 6.7 und 6.8 beseitigt werden müssen, kommt es auf die Frage, ob auch eine Beseitigung wegen des Gebots der optischen Sonderung nach Art. 12 Satz 2 AGGlüStV in Betracht kommt, nicht mehr an.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
C. Die Antragstellerin hat auch die Kosten hinsichtlich des von den Beteiligten in der Hauptsache für erledigt erklärten Teils (Hängebeschluss) zu tragen. Die Kosten waren nach billigem Ermessen der Antragstellerin aufzuerlegen, da sie auch insoweit keinen Erfolg gehabt hätte. Es fehlt zum einen bereits am Rechtsschutzbedürfnis. Die Antragsgegnerin hat bereits vor Ablauf der Frist hinsichtlich der Beseitigung der Werbeanlagen einen Eilantrag beim Verwaltungsgericht gestellt. Insoweit hätte zuerst die Entscheidung des Gerichts abgewartet werden müssen. Es entspricht rechtstaatlichen Grundsätzen, dass Behörden vor einer Entscheidung im Eilverfahren nicht vollstrecken. Dass die Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren anders gehandelt hätte, ist nicht ersichtlich. Zum anderen wären auch im Zeitraum zwischen Bekanntgabe der Bescheide und einer Entscheidung des Gerichts keine irreversiblen Zustände geschaffen worden. Die Antragstellerin hätte ohne weiteres einige Geldspielgeräte außer Betrieb nehmen und dann nach einer für sie gegebenenfalls positiven Entscheidung wieder aktivieren können. Gleiches gilt für die Beseitigung und die eventuelle Wiederanbringung der Werbeanlagen. Ein wirtschaftlicher Schaden, der aus dem vorübergehenden Betrieb von nur 48 Geldspielgeräten bzw. der Beseitigung der Werbeanlagen resultiert, wurde nicht substantiiert vorgetragen. Vor diesem Hintergrund hätte der Erlass eines Hängebeschlusses im Rahmen einer Interessenabwägung abgelehnt werden müssen.
D. Der Streitwert wird gemäß § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG festgesetzt. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nicht die Weiterführung einer Spielhalle, sondern einzelne Nebenbestimmungen zu insgesamt sechs glücksspielrechtlichen Erlaubnissen. Für diese Auflagen sieht die Kammer in isolierter Betrachtung den Auffangstreitwert als sachgerecht an, der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes auf 2.500,00 EUR zu halbieren war. Da die Antragstellerin jeweils bezogen auf die sechs streitgegenständlichen Bescheide zwar ausdrücklich fünf Nebenbestimmungen anficht, diese jedoch inhaltlich nur zwei Begehren (Anzahl der Spielgeräte und Beseitigung von Außenwerbung) betreffen, handelt es sich vorliegend um insgesamt zehn unterschiedliche Streitgegenstände. Deshalb war der Streitwert auf EUR 30.000,00 (6 x 2 x EUR 2.500,00) festzusetzen. Dem Antrag auf Erlass eines Hängebeschlusses kommt demgegenüber keine streitwerterhöhende Bedeutung zu (BayVGH, B.v. 22.12.2017 – 22 CS 17.1971 – juris Rn.24).
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