Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Urteil, 14. Mai 2014 - 3 L 354/13

Der Kläger begehrt die Aufhebung eines Heranziehungsbescheides vom 18. Mai 2012.

Dem liegt im Wesentlichen folgender Sachverhalt zu Grunde:

Am Freitag, den (…) 2012 um 22.45 Uhr ging im Polizeirevier (...) ein telefonischer Notruf ein. Anruferin war Frau (...). Diese teilte mit, dass der Kläger gegen ihren Willen in ihre Wohnung eindringen wolle. Daraufhin begaben sich zwei Polizeibeamte zu der angegebenen Adresse in der A-Straße 3 in A-Stadt. Vor Ort angekommen, wurden der Kläger und Frau (...) angetroffen. Nach dem Eindruck der Polizeibeamten stand der Kläger unter dem Einfluss alkoholischer Getränke. Nach der Identitätsfeststellung teilte Frau (...) mit, dass der Kläger ein Kinderfahrrad zurück haben wolle, welches die Ehefrau des Klägers dem Kind der Frau (...) geschenkt habe. Hierauf teilten die Polizeibeamten dem Kläger mit, dass er die Klärung dieser Frage auf zivilrechtlichem Wege herbeizuführen habe. Ferner wurde dem Kläger ein Platzverweis erteilt, dem er nach mehrmaliger Aufforderung auch nachkam. Gegen 1.48 Uhr wurde die Polizei wiederum alarmiert. Als die Beamten erneut am Einsatzort eintrafen, wurde der Kläger nicht angetroffen.

Mit Bescheid der Beklagten vom 18. Mai 2012 wurde der Kläger zur Zahlung von Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen der Polizei in Höhe von 83,50 € (zwei Bedienstete für je eine Stunde á 39,- € und die Mindestgebühr für den Einsatz eines Polizeifahrzeuges in Höhe von 5,50 €) herangezogen. Zur Begründung wurde auf das Verwaltungskostengesetz des Landes Sachsen-Anhalt, auf die Allgemeine Gebührenordnung des Landes Sachsen-Anhalt und auf die Anlage zur Allgemeinen Gebührenordnung des Landes Sachsen-Anhalt Tarifstelle Nr. 76, Ziffer 5 Bezug genommen.

Am 18. Juni 2012 hat der Kläger vor dem Verwaltungsgericht Magdeburg Klage erhoben. Er hat die Auffassung vertreten, dass der angefochtene Bescheid rechtwidrig sei. Frau (...) habe den Einsatz der Polizei veranlasst. Sie habe die Polizei ohne Grund angerufen. Sie habe den Streit um das Kinderfahrrad verschuldet und zu Unrecht behauptet, dass es geschenkt und übereignet worden sei. In Wahrheit sei es leihweise zur Verfügung gestellt und die Ausleihe gekündigt worden. Frau (...) habe sich dem wiederholten Herausgabeverlangen zu Unrecht widersetzt. Zuletzt sei das Herausgabeverlangen am (…) 2012 geäußert worden. Der Kläger habe an der Wohnung der Frau (...) geklingelt. Er habe zuvor nur ein oder zwei Bier getrunken. Es sei jedenfalls kein Kontrollverlust bei ihm eingetreten. Keinesfalls habe er in die Wohnung von Frau (...) eindringen wollen. Frau (...) habe sich einem Gespräch sofort verweigert und die Polizei gerufen. Von daher hätte Frau (...) den Einsatz der Polizei bezahlen müssen. Der Kläger habe nachfolgend Anzeige wegen Unterschlagung erstattet. Diese sei aber im Sande verlaufen. Die zivilrechtliche Herausgabeklage habe jedoch Erfolg gehabt. Nach alledem stelle der Einsatz der Polizei eine Maßnahme der Ermittlungsbehörden dar und keine Maßnahme der Gefahrenabwehr.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 18. Mai 2012 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat erwidert, dass der Bescheid rechtmäßig sei. Er finde seine gesetzliche Grundlage in den §§ 1 und 3 des Verwaltungskostengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt, in der Allgemeinen Gebührenordnung des Landes Sachsen-Anhalt und in der dazugehörigen Anlage Tarifstelle Nr. 60, Ziffer 5.1 und 5.2. Die im Heranziehungsbescheid erwähnte Tarifstelle Nr. 76 sei durch die Nr. 60 zu ersetzen. Dadurch würde sich das Wesen des Heranziehungsbescheides nicht ändern. Der Austausch der Begründung sei auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren möglich und statthaft, zumal das Gericht auch verpflichtet sei, den Sachverhalt aufzuklären.

Mit Urteil vom 05. November 2013 hat das Verwaltungsgericht Magdeburg den Bescheid der Beklagten vom 18. Mai 2012 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass dem angefochtenen Bescheid die gesetzliche Grundlage fehle. Der Kläger habe durch sein Herausgabeverlangen zur Unzeit die in Rede stehende Amtshandlung der Polizei auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr in objektiv zurechenbarer Weise verursacht und damit veranlasst. Er habe sein zivilrechtlich relevantes Herausgabeverlangen in einer die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdenden Art und Weise angebracht. Er habe an einem späten Freitagabend unter Einfluss alkoholischer Getränke bei der ihm bekannten Nachbarin geklingelt, um ein Kinderfahrrad heraus zu verlangen. Die auf diese Weise „heraus geklingelte“ Nachbarin habe sich bedrängt und in ihrer Ehre, ihrer körperlichen Unversehrtheit und in sonstigen Rechtsgütern gefährdet fühlen müssen, so dass sie aus naheliegenden Gründen die Polizei angerufen und um Schutz und Hilfe gebeten habe, was mit dem Platzverweis, der dem Kläger erteilt worden sei, auch geendet habe. Diese Umstände allein würden allerdings noch nicht den Heranziehungsbescheid rechtfertigen. Es könne nicht von einer „Inanspruchnahme“ eines Bediensteten der Polizei die Rede sein. Von einer Inanspruchnahme sei nur dann auszugehen, wenn der Einsatz der Polizei nicht nur in individuell zurechenbarer Art und Weise veranlasst worden sei, sondern wenn der Einsatz der Polizei vom Gebührenpflichtigen gewünscht oder gewollt oder für ihn in irgendeiner Form nützlich gewesen sei. Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben, die nicht nur auf das Anlassgeben, sondern auf eine wenn auch nur niedrigschwellige private Nützlichkeit abstellten, sei der angefochtene Bescheid durch die angegebenen Tarifstellen nicht gedeckt. Richtig sei und bleibe, dass der Kläger durch das Herausgabeverlangen zur Unzeit zu einer Amtshandlung in Angelegenheiten der Landesverwaltung Anlass gegeben habe, so dass die Erstattung von Kosten verlangt werden dürfe, wenn der Tatbestand der Tarifstelle Nr. 60 Ziffer 1 in Betracht komme. Danach dürften für Maßnahmen der Gefahrenabwehr, wenn keine anderen Gebühren bestimmt seien, Gebühren erhoben werden. Eine Umdeutung des angefochtenen Verwaltungsaktes in einen solchen, der auf eine andere Tarifstelle gestützt worden sei, scheitere aber an fehlenden Ermessenserwägungen und an der vom Gericht gesetzten und abgelaufenen Ausschlussfrist. Selbstständig tragend komme hinzu, dass keinesfalls sicher wäre, dass die Beklagte den Gebührenbescheid auf die Tarifstelle Nr. 60 Ziffer 1 stützen würde, weil, was die mündliche Verhandlung ergeben habe, im Laufe eines Jahres viele Platzverweise ergehen würden, ohne das Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben würden.

Mit der vom Senat mit Beschluss vom 26. Februar 2014 zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend, dass der Kostenbescheid materiell rechtmäßig sei, da die kostenpflichtigen Maßnahmen der Beamten (Aufforderung zum Unterlassen des Herausgabeverlangens eines Fahrrades, Verweis auf eine zivilrechtliche Klärung, Erteilung eines Platzverweises, Überprüfung der Einhaltung des Platzverweises nach erneutem Anruf der Betroffenen) rechtmäßig gewesen seien und die Kostenerhebung zulässig und verhältnismäßig sei. Die Maßnahmen seien auf §§ 13, 36 Abs. 1 SOG LSA zu stützen gewesen. Sie hätten der Abwehr einer Gefahr für Frau (...) gedient, die von dem Kläger am späten Abend bedrängt worden sei, ein Fahrrad herauszugeben. Die Polizeibeamten hätten insbesondere aus der Weigerungshaltung des Klägers schließen können, dass er vor Ort an seinem Verlangen festhalten und durch seine weitere Anwesenheit diesem Nachdruck verleihen würde. Zur Beendigung des akuten Konfliktes hätten ihn die Beamten des Ortes verwiesen, also einen Platzverweis erteilt. Zutreffende Tarifstelle sei nicht die versehentlich angegebene Tarifstelle 76, sondern die Tarifstelle 60 Ziffer 5. In dem Heranziehungsbescheid sei daher lediglich die Nr. 76 durch die Nr. 60 auszuwechseln. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtes setzte diese Tarifstelle nur voraus, dass der potentielle Gebührenschuldner den Einsatz von Einsatzkräften zurechenbar verursacht habe. Während das Verwaltungskostengesetz des Landes Sachsen-Anhalt stets von Amtshandlungen spreche, ergebe sich aus § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Gebührenordnung des Landes Sachsen-Anhalt, dass zwischen Amtshandlungen, der Benutzung öffentlicher Einrichtungen und Leistungen, die nicht Amtshandlungen sind, unterschieden werde. Für diese Handlungsarten seien gemäß den Kostentarifen Gebühren und Auslagen zu erheben. Dies bedeute, dass eine behördliche Tätigkeit, die Amtshandlung sei, nicht zugleich auch eine Leistung darstellen könne. Im vorliegenden Falle sei die Tätigkeit der Polizeivollzugsbeamten allein auf Gefahrenabwehr im Sinne des SOG LSA ausgerichtet gewesen. Es habe sich um eine Amtshandlung gehandelt. Diese Amtshandlung habe der Kläger als Veranlasser in Anspruch genommen; es könne sich systematisch nicht um eine Leistung handeln. Die Frage der Privatnützlichkeit stelle sich nicht. Zudem sprächen die vom Verwaltungsgericht im Weiteren herangezogenen Anmerkungen zur Tarifstelle 60 Ziffer 5 nicht Tätigkeiten an, die ausschließlich privatnützlich sein. So würden verkehrslenkende Maßnahmen regelmäßig auch im öffentlichen Interesse wahrgenommen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 05. November 2013 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er bezieht sich auf seine bisherigen Ausführungen.

Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet.

Der angefochtene Kostenbescheid vom 18. Mai 2012 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Das Verwaltungsgericht ist im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass der angefochtene Bescheid aufzuheben ist, weil er einer gesetzlichen Grundlage entbehrt.

Die Beklagte stützt die Kostenforderung auf §§ 1 und 3 Verwaltungskostengesetz des Landes Sachsen-Anhalt (VwKostG LSA), die hierzu erlassene Allgemeine Gebührenordnung des Landes Sachsen-Anhalt (AllGO LSA) und die in der dazugehörigen Anlage enthaltene Tarifstelle Nr. 60, Ziffern 5.1 und 5.2. Der Tatbestand dieser Ziffern der Tarifstelle ist im vorliegenden Fall nicht erfüllt.

Entgegen der Auffassung des Klägers ist eine Gebührenerhebung für eine Tätigkeit der Polizei im Bereich des Gefahrenabwehrrechtes nicht bereits generell ausgeschlossen. Die Rechtfertigung, deren es zur Zulässigkeit der Heranziehung zu einer Abgabe bedarf, ergibt sich bei Gebühren aus ihrer Stellung als „Gegenleistung“ für eine dem Begünstigten erbrachte („besondere“) Verwaltungsleistung. Dem genügt, wenn eine Verwaltungsleistung dem Begünstigten „individuell zurechenbar“ ist (vgl. die Begründung zu § 3 Abs. 2 des Entwurfes des Bundesgebührengesetzes, BT-Drs. 17/10422, S. 95). Das trifft, wenn die Polizei zum Schutz individueller Rechtsgüter alarmiert wird, unabhängig davon zu, ob der Polizeieinsatz für den Betroffenen konkret nützlich ist oder nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.08.1991 - 8 C 37.90 -, juris). Angesichts dessen kann bei Polizeieinsätzen mit derart individuellem Bezug unter dem Blickwinkel der Heranziehung zu Gebühren fraglich sein, ob und mit welcher Reichweite es Rechtsgründe gibt, an denen die Gebührenerhebung gleichwohl scheitert. Es ist in der Rechtsprechung geklärt, dass einfachgesetzliche Regelungen, die ungeachtet der Beteiligung (selbst überwiegender) öffentlicher Interessen eine Gebührenpflicht begründen, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.08.1991, a. a. O.; SächsOVG, Beschl. v. 08.10.2011 - 3 A 379/10 -, juris). Ob, wie das Verwaltungsgericht meint, eine Gebührenerhebung nur dann zulässig ist, wenn eine Verwaltungsleistung erbracht wird, die neben einem öffentlichen Interesse auch privaten Belangen gilt und daher die Kosten ausschließlich öffentlichen Interessen dienender Amtshandlungen auf den Bürger nicht abgewälzt werden dürfen (vgl. hierzu: OVG Hamburg, Urt. v. 24.11.1997 - Bf III 35/97 -, juris), kann im vorliegenden Fall offen bleiben, da die von der Beklagten auch im Berufungsverfahren herangezogene Tarifstelle 60 Ziffer 5 als allein maßgeblich angesehene Rechtsgrundlage jedenfalls im vorliegenden Fall nicht einschlägig ist.

Nach § 1 VwKostG LSA werden für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung bzw. im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts nach diesem Gesetz Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben. Bei den hier erhobenen Gebühren und Auslagen handelt es sich um Verwaltungskosten i. S. d. § 1 VwKostG LSA, da die Beklagte mit den erteilten Belehrungen über den Vorrang einer zivilrechtlichen Klärung der Eigentumsverhältnisse hinsichtlich des Kinderfahrrades und dem erteilten Platzverweis nach § 36 SOG LSA hoheitlich tätig geworden ist. Mit diesen Handlungen hat sie gegenüber dem Kläger weder eine „Leistung“ bewirkt, die keine Amtshandlung ist, noch hat die Beklagte ihrerseits öffentliche Einrichtungen und Gegenstände benutzt, die sich im Eigentum oder in der Verwaltung des Landes befinden (§ 15 VwKostG LSA); vielmehr hatte der Kläger - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - eine hoheitliche Tätigkeit und damit eine Amtshandlung „veranlasst“, woraufhin die Beklagte tätig geworden ist.

§ 1 Abs. 1 VwKostG LSA berechtigt für sich besehen noch nicht zu einer Kostenerhebung für Amtshandlungen. Hierzu bedarf es vielmehr einer Konkretisierung durch eine Gebührenordnung, die die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden sollen, bestimmt (§ 3 Abs. 1 Satz 1 VwKostG LSA), wozu in § 3 Abs. 3 VwKostG LSA ermächtigt wird. Eine Gebührenordnung muss danach die einzelnen Amtshandlungen bezeichnen, die als gebührenpflichtige Tatbestände anzusehen sind, für die jeweils eine (bestimmte) Gebühr festgesetzt werden muss. Wenn eine dieser Amtshandlungen vorgenommen wird, kann die festgesetzte (Verwaltungs-)Gebühr vom Veranlasser dieser Amtshandlung (§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwKostG LSA) erhoben werden. Die von der Beklagten als alleinige Rechtsgrundlage herangezogene Tarifstelle 60 Ziffer 5 enthält keinen gebührenpflichtigen Tatbestand, welcher eine Amtshandlung bezeichnet. Denn er regelt als gebührenpflichtigen Tatbestand nicht eine oder mehrere (bestimmte) Amtshandlung(en), sondern lediglich eine „Inanspruchnahme“ der Polizei, was offenbar durch Dritte geschehen soll. Eine bestimmte Amtshandlung ist dabei nicht bezeichnet (vgl. zur vormals in Niedersachsen bestehenden - vergleichbaren - Rechtslage: OVG Lüneburg, Urt. v. 18.12.1991 - 13 L 7679/91 -, juris).

Mit dem Begriff „Inanspruchnahme“, wie er in der Tarifstelle 60 Ziffer 5 verwandt wird, wird vielmehr auf Regelungen der Leistungsverwaltung verwiesen. Er liegt insbesondere der Erhebung von Benutzungsgebühren zugrunde (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA). Dagegen geht es bei der Erhebung von Verwaltungskosten im Gefahrenabwehrrecht um eine Kostenerhebung für eine hoheitliche Tätigkeit als Entgelt für das „Veranlassen“ entsprechender Amtshandlungen (§ 1 Abs. 1 Satz 1, § 5 Abs. 1 Satz 1 VwKostG LSA). Zwar ermächtigt § 15 Abs. 1 Satz 1 VwKostG LSA auch zur Erhebung von „Leistungsgebühren“ für „Leistungen“, die keine Amtshandlungen sind. Solche Leistungen stehen hier aber nicht im Streit. Hier geht es - wie oben ausgeführt - ausschließlich darum, dass ein Handlungsverantwortlicher (§ 7 SOG LSA) oder ein Zustandsverantwortlicher (§ 8 SOG LSA) zu einer Amtshandlung „Anlass gegeben hat“. Für eine „Inanspruchnahme“ der Polizei seitens eines von polizeilichen Maßnahmen Betroffenen ist, soweit es um Amtshandlungen gegenüber polizeipflichtigen Personen geht, begrifflich kein Raum.

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend ausgegangen, dass für die hier in Rede stehenden Amtshandlungen der Polizei nur die Tarifstelle 60 Ziffer 1 in Betracht kommen könnte, wonach für Maßnahmen der Gefahrenabwehr, wenn keine anderen Gebühren bestimmt sind, eine Rahmengebühr von 20,- bis 5.000,- € zu erheben ist. Die Erhebung von in der Allgemeinen Gebührenordnung vorgesehenen Verwaltungsgebühren ist nach § 1 Abs. 1 VwKostG LSA zwingend, steht also nicht im Ermessen der Behörde. Allerdings hat nach § 10 Abs. 1 VwKostG LSA bei einer Rahmengebühr die konkrete Berechnung der Gebühr nach dem Verwaltungsaufwand, dem Wert des Gegenstandes bzw. nach dem Nutzen bzw. der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu erfolgen. Diese Bestimmungsfaktoren legen die Gebührenhöhe nicht eindeutig fest, sondern es verbleibt der Behörde bei der Festsetzung innerhalb des jeweils vorgegebenen Gebührenrahmens ein Ermessensspielraum. Dieses Ermessen hat die Beklagte im vorliegenden Fall fehlerhaft ausgeübt. Wenn sie schon den vorgegebenen Gebührenrahmen, innerhalb dessen das Festsetzungsermessen zu betätigen ist, fehlerhaft nicht zugrunde gelegt hat, so war aus diesem Grunde eine ermessensfehlerfreie Gebührenfestsetzung von Vornherein nicht möglich.

Dieser Ermessensfehler kann auch nicht nachträglich im gerichtlichen Verfahren geheilt werden. § 114 Satz 2 VwGO schafft lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt oder die Gründe einer Ermessensausübung (komplett oder doch in ihrem Wesensgehalt) ausgewechselt werden (vgl. hierzu: BVerwG, Urt. v. 01.06.2011 - 8 C 4.10 -, juris; Urt. v. 23.10.2007 - 1 C 10.07 -, juris und Urt. v. 05.09.2006 - 1 C 20.05 -, juris). Eine Ergänzung der Ermessenserwägungen ist daher nur zulässig, wenn die nachträglich angegebenen Gründe schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, diese Heranziehung keine Wesensänderung des angefochtenen Verwaltungsakts bewirkt und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.06.2013 - 8 C 46.12 -, juris). Ein wegen Ermessensnichtgebrauchs rechtswidriger Verwaltungsakt kann daher vom Gericht nicht geheilt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.01.1999 - 6 B 133.98 -, juris). Dies ist auch nicht im Wege einer Ergänzung nach § 114 Satz 2 VwGO möglich. Die Vorschrift setzt nämlich voraus, dass bereits vorher, bei der behördlichen Entscheidung, schon „Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes" angestellt worden sind, das Ermessen also in irgendeiner Weise betätigt worden ist. Es stellt keine zulässige bloße Ergänzung bereits angestellter Ermessenserwägungen dar, wenn völlig neue Ermessensgesichtspunkte ins Feld geführt werden, die bei der ursprünglichen behördlichen Entscheidung ersichtlich keine Rolle spielten (vgl. VGH München, Beschl. v. 13.11.2006 - 19 CS 06.2383 -, juris). Eine - hier nicht einschlägige - Ausnahme hat das Bundesverwaltungsgericht lediglich in den Fällen angenommen, in denen sich wegen einer im materiellen Recht begründeten Verlagerung des maßgeblichen Zeitpunkts der Beurteilung der Sach- und Rechtlage von der behördlichen zur gerichtlichen Entscheidung hin aufgrund nachträglich eingetretener Umstände erstmals die Notwendigkeit einer Ermessensausübung ergibt (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2011 - 1 C 14.10 -, juris zu § 53 AufenthG).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.