Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Beschluss, 07. Juli 2014 - 2 L 38/13

I.

Die Klägerin wendet sich gegen den Umfang ihrer Heranziehung zu Baugebühren für die Erteilung einer Baugenehmigung zur Errichtung einer Gewächshausanlage mit Logistikzentrum. Nachdem der Beklagte bereits am 07.09.2010 einen Kostenvorschuss in Höhe von 70.000.00 € angefordert hatte, setzte er mit Bescheid vom 29.06.2011 die von der Klägerin zu zahlenden Gebühren auf 168.260,00 € fest. Dabei ging er von einem Bauwert in Höhe von 16.961.000,00 € aus, den er gemäß Nr. 25 der Anlage 2 zur Baugebührenverordnung (BauGVO) nach dem von der Klägerin angegebenen Brutto-Rauminhalt der Gebäude errechnete, wobei auf das Gewächshauses ein Volumen von 1.111.684,25 m³ entfiel. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie im Wesentlichen geltend gemacht hat, dass der auf der Grundlage der BauGVO ermittelte fiktive Bauwert für die von ihr errichteten Venlo-Gewächshäuser im Vergleich zum tatsächlichen Bauwert weit überhöht sei. Die tatsächlichen Baukosten lägen bei ca. 4 Mio. €. Die BauGVO differenziere zu Unrecht nicht zwischen Breitschiff- und Venlo-Gewächshäusern.

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Gegen die Gebührenberechnung auf der Grundlage eines anrechenbaren Bauwerts in Höhe von – gerundet – 16.961.00,00 € bestünden keine rechtlichen Bedenken. Die BauGVO sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Es sei nicht ersichtlich, dass die in Nr. 25 der Anlage 2 zur BauGVO vorgesehene Pauschalierung einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG beinhalte. Die Anlage 2 unterscheide zwischen 25 Gebäudearten, die teilweise noch weiter differenziert würden. Sämtliche Gewächshäuser wiesen gleiche Merkmale auf, die eine Zusammenfassung rechtfertigten, da sie demselben Zweck dienten und die in der Anlage 2 genannten Gebäudearten an die Nutzung anknüpften. Die Einzelheiten der Bauart oder Ausstattung des Gebäudes seien – wie die übrigen tabellarisch aufgeführten Gebäudearten zeigten – rechtlich unerheblich. Die Tarifstellen schlössen im Rahmen ihrer pauschalierten Betrachtungsweise eine gewisse Bandbreite von Bauausführungen gerade ein. Es lägen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die für Gewächshäuser ermittelten anrechenbaren Bauwerte in aller Regel das Maß des Verwaltungsaufwandes und den Nutzen oder die Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner nicht ausreichend wirklichkeitsnah abbilden. Beim Vorhaben der Klägerin dürfe nicht außer Acht bleiben, dass es sich um ein Bauwerk mit einer erheblichen Größe handele, das einen hohen Prüfungsaufwand für den Beklagten hervorgerufen und für die Klägerin auch eine große (wirtschaftliche) Bedeutung habe. Es komme nicht darauf an, ob die ermittelten anrechenbaren Baukosten (erheblich) über den tatsächlichen Baukosten liegen und ob das Gewächshaus der Klägerin eine leichtere und daher kostengünstigere Baukonstruktion als andere Gewächshäuser aufweise. Mit der BauGVO habe der Verordnungsgeber bewusst eine Abkehr vom Begriff des Rohbauwertes vollzogen. Mit der Einführung des Begriffs des „anrechenbaren Bauwerts“ solle vielmehr ein fiktiver Bauwert zugrunde gelegt werden, der entsprechend § 3 Abs. 2 VwKostG LSA das Maß des Verwaltungsaufwandes, den Wert des Gegenstandes der Amtshandlung und den Nutzen oder die Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner berücksichtige. Die BauGVO verstoße auch nicht gegen den gebührenrechtlichen Äquivalenzgrundsatz. Die Abweichung der von der Klägerin behaupteten tatsächlichen Baukosten vom anrechenbaren Bauwert betreffe vom Ansatz her nicht die Ebene, auf der sich der anzustellende Leistungsvergleich zu vollziehen habe. Der anrechenbare Bauwert sei lediglich ein Hilfsmittel, um die behördliche Leistung zu ermitteln. Mit dem durch Nr. 1.1 der Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 BauGVO bestimmten Gebührensatz von 1 % des Bauwertes stehe die erhobene Gebühr nicht in grobem Missverhältnis zum wirtschaftlichen Wert, den die Baugenehmigung für die Klägerin habe. Die Bemessung der Baugenehmigungsgebühr nach dem Bauwert weise einen hinlänglichen Bezug zur erbrachten Gegenleistung auf.

II.

A. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

1. Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht. Solche Zweifel liegen nur dann vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt worden sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.07.2013 – 1 BvR 3057/11 –, NJW 2013, 3506, RdNr. 36 in juris, m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall.

Die Klägerin wendet ein, der Verordnungsgeber nehme eine unzulässige und gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende Typisierung vor, wenn er alle Gewächshäuser unter einer Bestimmung der Baugenehmigungsgebühren zusammenfasse, obwohl in aller Regel Produktionsgewächshäuser des Venlo-Typs, der inzwischen einen Marktanteil von 80 % im Erwerbsgartenbau erreicht habe, erheblich geringere Baukosten aufwiesen. Die durch die Fehlbehandlung entstehenden Härten und Ungerechtigkeiten beträfen daher nicht nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen. Hinzu komme, dass nur mit dem Venlo-Typ außergewöhnlich große Bauvolumina verwirklicht werden könnten, die mit deutschen Normgewächshäusern oder Breitschiff-Gewächshäusern auf gleicher Grundstücksgröße nicht erreicht werden könnten. Deshalb lägen die Gebühren um 400 % über den Gebühren, die anfallen würden, wenn der Venlo-Typ mit realitätsnahen Werten angesetzt werde. Der Wert der Amtshandlung für den Bauherrn und der Prüfarbeit der Behörde korreliere mit dem Wert des Bauwerks. Dies zeige auch der Verweis in § 6 Abs. 2 BauGVO auf § 62 Abs. 4 bis 6 der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure in der früheren Fassung (HOAI a.F.) zur Berechnung der anrechenbaren Bauwerte für Anlagen, die nicht in den Anlagen zur BauGVO genannt seien. Da eine um das vier- bis achtfache höhere Bemessungsgrundlage verwandt werde als bei anderen Antragstellern, liege auch ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip vor. Mit diesen Einwänden vermag die Klägerin nicht durchzudringen.

Die Anknüpfung der Baugenehmigungsgebühr an einen pauschalierten („fiktiven") Bauwert stellt lediglich einen „Ersatzmaßstab" dar, der an die Stelle des an sich zugrunde zu legenden Wertes des Gegenstandes tritt. Die Verknüpfung zwischen dem Wert der staatlichen Leistung und der Gebührenhöhe ist damit von vornherein gelockert. Deshalb ist es von untergeordneter Bedeutung, wenn es Bauwerke gibt, deren tatsächlicher Bauwert erheblich unter dem pauschalierten Bauwert liegt. Denn die Unterschreitung des pauschalierten Bauwertes sagt unmittelbar nichts darüber aus, dass die erteilte Baugenehmigung für den Träger des Vorhabens einen entsprechend geringeren Wert hat. In der Abweichung zwischen den tatsächlichen und den „fiktiven" Baukosten liegt daher kein zwingender Grund für eine unterschiedliche Gebührenbemessung. Gegen eine solche Differenzierung lässt sich vielmehr anführen, dass dies zu einer dem Zweck der Pauschalierung zuwiderlaufenden Kompliziertheit der Bauwerkstypen führen würde. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist seit jeher anerkannt, dass es nicht willkürlich ist, wenn im Rahmen der durch das Äquivalenzprinzip gezogenen Grenzen aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung auf eine weiter differenzierende Gebührenregelung verzichtet wird (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Beschl. v. 18.04.2000 – 11 B 20.00 –, DÖV 2000, 821, RdNr. 7 in juris).

In der Anlage 2 zur BauGVO werden die in den Ziffern 1 bis 25 aufgezählten Sachverhaltsgruppen, für die die einzelnen Bauwerte je m³ Rauminhalt festgelegt werden, grundsätzlich nach der Gebäudeart, also nach der Art der Nutzung des Bauwerks und nicht nach der Bauweise gebildet. Dem entsprechend hat der Verordnungsgeber für die Gruppe der Gewächshäuser nicht auf die Bauweise abgestellt, sondern sämtliche Gewächshäuser in einer Ziffer zusammengefasst. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Dabei ist davon auszugehen, dass der Gebühren-Verordnungsgeber die Merkmale, nach denen Sachverhalte als im Wesentlichen gleich anzusehen sind, innerhalb der Grenzen der Sachgerechtigkeit frei bestimmen darf. Seine Gestaltungsfreiheit endet erst dort, wo ein einleuchtender Grund für eine unterlassene Differenzierung nicht mehr erkennbar ist, wobei auch hier wiederum der Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität zu berücksichtigen ist (vgl. OVG MV, Urt. v.20.05.2003 – 1 L 186/02 –, NVwZ-RR 2004, 165, RdNr. 25 in juris, m.w.N.). Es ist nicht ersichtlich, dass in Bezug auf die für die Gebührenbemessung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA maßgeblichen Gesichtspunkte (Maß des Verwaltungsaufwandes, Wert des Gegenstandes der Amtshandlung sowie Nutzen oder Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner) je nach Bauweise der Gewächshaustypen wesentliche Unterschiede bestehen, die eine weitere Differenzierung gebieten.

Eine unzulässige Typisierung mag dann gegeben sein, wenn für bestimmte Sachverhaltsgruppen der tatsächliche Wert regelmäßig vom pauschalierten Wert erheblich abweicht, d.h. wenn in aller Regel Gebäude, die unter dieselbe Gebäudeart nach der Anlage 2 zur BauGVO fallen, erheblich geringere Baukosten aufweisen als sich auf der Grundlage der Ermittlungen nach der BauGVO ergeben (vgl. OVG MV, Urt. v.20.05.2003, a.a.O., RdNr. 23, 27 in juris). Eine solche unzulässige Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte liegt allerdings nur dann vor, wenn die landesweit vorgegebene pauschalierte Ermittlung der Baukosten landesweit zu Werten führt, die für den jeweils streitigen Bauwerkstyp den strukturellen Bezug zum übergeordneten Bemessungskriterium des „anrechenbaren Bauwerts“ vermissen lässt und damit im Binnenverhältnis zu Lasten jenes Bauwerkstyps einen partiellen Differenzierungsausfall bedingt (vgl. OVG NW, Beschl. v. 20.07.2004 – 9 A 201/02 –, juris, RdNr. 27). Es bestehen indes keine genügenden Anhaltspunkte dafür, dass dies bei der Sachverhaltsgruppe der Gewächshäuser der Fall ist. Zwar dürfte es zutreffen, dass Gewächshäuser des Venlo-Typs mittlerweile einen sehr hohen Marktanteil erreicht haben. Nach der von der Berichterstatterin telefonisch eingeholten Auskunft der Landesanstalt für Landwirtschaft, Forsten und Gartenbau Sachsen-Anhalt vom 16.01.2013 sind die Gewächshäuser dieses Typs, die sich durch günstigere Baukosten auszeichnen, bereits seit vielen Jahren auch in Sachsen-Anhalt verbreitet. Davon geht im Übrigen auch der Beklagte aus. In seinem Schriftsatz vom 11.01.2013 hat er darauf hingewiesen, dass das deutsche Normgewächshaus, das die Klägerin u.a. zum Vergleich herangezogen hat, bereits vor Jahrzehnten seine Bedeutung verloren habe und nach der „Wende“ auf seinem Gebiet nach seiner Kenntnis keine solchen Gewächshäuser mehr errichtet worden seien. Zur Ausführung gelangt seien ausschließlich Gewächshäuser in Kappen-(Venlo)- und Breitschiffbauweise. Dann aber kann mit dem Beklagten auch davon ausgegangen werden, dass die Kosten gerade auch für solche Gewächshäuser bei den statistisch ermittelten Erhebungen für die Bestimmung des anrechenbaren Bauwerts durch den Verordnungsgeber eingeflossen sind. Es ist jedenfalls nicht ersichtlich, dass Gewächshäuser regelmäßig erheblich geringere Bauwerte je m³ aufweisen als der Normgeber in Nr. 25 der Anlage 2 zur BauGVO pauschalierend angenommen hat. Für eine solche Annahme genügt es nicht, dass nach einem einzelnen Angebot, wie es die Klägerin für ihr Vorhaben vorgelegt hat, deutlich geringere Baukosten anfallen als nach der pauschalierten Berechnung (vgl. OVG NW, Beschl. v. 20.07.2004, a.a.O., RdNr. 29). Auch mit dem Hinweis der Klägerin darauf, dass nach der von ihr eingeholten Auskunft der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen vom 11.01.2013 (Bl. 168 GA) Venlo-Gewächshäuser gegenüber Breitschiff-Gewächshäusern Kostenvorteile bieten, ist nicht belegt, dass der sich nach Nr. 25 der Anlage 2 zur BauGVO ergebende anrechenbare Bauwert für Gewächshäuser erheblich über dem tatsächlichen Bauwert für solche Bauwerke liegt.

Gegen ein erhebliches Abweichen von tatsächlichen und pauschalierten Bauwerten im Regelfall spricht auch ein Vergleich mit Gebührenordnungen anderer Länder, in denen die Gebühren pauschalierend auf der Grundlage anrechenbarer Baukosten oder durchschnittlicher Rohbaukosten ermittelt werden. Für Gewächshäuser ergibt sich danach folgendes Bild:

Brandenburg (Anlage 2 Nr. 20 zu § 3 Abs. 1 BauGebO):

Hamburg (Anlage 2 Nr. 27 zu § 3 Abs. 2 BauGebO):

Mecklenburg-Vorpommern (Anlage 2 Nr. 20 zu § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGebVO):

Niedersachsen (Anlage 2 Nr. 24 zu §§ 1, 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 2 BauGO):

(durchschnittlicher Rohbauwert)

Schleswig-Holstein (Anlage 2 Abschnitt B Nr. 9 zu § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGebVO):

Die anrechenbaren Baukosten für Gewächshäuser nach der Anlage 2 Nr. 25 BauGVO des Landes Sachsen-Anhalt liegen mit 23 €/m³ bis 1.500 m³ Brutto-Rauminhalt und 14 €/m³ über 1.500 m³ Brutto-Rauminhalt – teilweise deutlich – unter den vorgenannten Werten.

2. Die Rechtssache weist auch nicht die geltend gemachten besonderen Schwierigkeiten rechtlicher und tatsächlicher Art im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf.

Besondere Schwierigkeiten liegen nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschl. v. 13.02.2014 – 2 L 4/13 –, juris, RdNr. 50) vor bei erheblich über dem Durchschnitt liegender Komplexität der Rechtssache, im Tatsächlichen besonders bei wirtschaftlichen, technischen und wissenschaftlichen Zusammenhängen, wenn der Sachverhalt schwierig zu überschauen oder zu ermitteln ist, im Rechtlichen bei neuartigen oder ausgefallenen Rechtsfragen.

Die von der Klägerin aufgeworfene Rechtsfrage, ob und inwieweit der Landesverordnungsgeber Bauwerte zur Ermittlung von Baugebühren pauschalieren darf und wo die Grenzen einer unzulässigen Pauschalierung liegen, lässt sich ohne besondere Schwierigkeiten anhand der bereits vorliegenden Rechtsprechung beantworten.

3. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

Dieser Zulassungsgrund verlangt, dass eine konkrete, aber generalisierbare, aus Anlass dieses Verfahrens zu beantwortende, in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausreichende Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen wird, die um der Einheitlichkeit der Rechtsprechung willen der Klärung bedarf und noch nicht (hinreichend) geklärt worden ist. Die Frage muss für eine Vielzahl, jedenfalls Mehrzahl von Verfahren bedeutsam sein; jedoch reicht allein der Umstand nicht aus, dass der Ausgang des Rechtsstreits auch für andere Personen von Interesse sein könnte oder sich vergleichbare Fragen in einer unbestimmten Vielzahl ähnlicher Verfahren stellen (vgl. Beschl. d. Senats v. 23.04.2010 – 2 L 148/09 –, Juris). Die Darlegung der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung erfordert, dass der Rechtsmittelführer konkret auf die Rechts- oder Tatsachenfrage, ihre Klärungsbedürftigkeit und Klärungsfähigkeit sowie ihre über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung eingeht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.06.2006 – 5 B 99.05 –, Juris, m. w. Nachw.). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

3.1. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage, „bis zu welcher Größe der Landesverordnungsgeber Bauwerte unterschiedlicher Bautypen unter einer Gebührenziffer pauschalieren kann“, lässt sich nicht generalisierend beantworten. Vielmehr hängt es von der jeweiligen Gebäudeart ab, ob der Verordnungsgeber für bestimmte Unterarten weitere Differenzierungen bezüglich des Bauwerts je m³ Brutto-Rauminhalt vornehmen muss.

3.2. Die Klägerin hält weiter für klärungsbedürftig, „ob der Landesverordnungsgeber eine Pauschalierung auf der Grundlage überhöhter Richtwerte beibehalten darf, wenn dies bei bestimmten Gewächshaustypen in 80 % der Fälle zu überhöhten Bauwerten führt“. Damit dürfte schon keine klärungsfähige Rechtsfrage aufgeworfen sein. Die Klägerin unterstellt, dass „überhöhte Richtwerte“ bzw. in 80 % aller Fälle „überhöhte“ Bauwerte vorliegen. Eine solche Feststellung hat weder das Verwaltungsgericht getroffen, noch liegen greifbare Anhaltspunkte für eine solche Annahme vor. Unabhängig davon ist weder die Klärungsbedürftigkeit dieser Frage noch die über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung dargelegt

3.3. Die Klägerin möchte schließlich die Frage geklärt wissen, „inwieweit der Landes-Verordnungsgeber bei der Festlegung von Bauwerten als Grundlage für die Baugebührenberechnung an den Gleichheitssatz gebunden und gehindert ist, unterschiedliche Gewächshaustypen mit wesentlich unterschiedlichen Bauwerten in gleicher Weise zu pauschalieren“.

Diese Frage ist nicht klärungsbedürftig, sie lässt sich vielmehr anhand der bereits vorliegenden Rechtsprechung im oben unter Ziffer 1 dargelegten Sinne beantworten.

4. Die Berufung ist auch nicht wegen Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) zuzulassen.

Ohne Erfolg macht die Klägerin insoweit geltend, das angefochtene Urteil weiche von der Entscheidung des OVG Mecklenburg-Vorpommern vom 20.05.2003 (a.a.O.) ab. Bei diesem Zulassungsgrund kommt es nicht auf die Abweichung von einer Entscheidung irgendeines Oberverwaltungsgerichts an, sondern nur auf die Abweichung von einer Entscheidung des dem Verwaltungsgericht im Rechtzug übergeordneten Oberverwaltungsgerichts; weicht die Entscheidung von der Entscheidung eines anderen Oberverwaltungsgerichts ab, kommt eine Berufungszulassung nur wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) in Betracht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 124 RdNr. 12, m. w. Nachw.).

B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

C. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 52 Abs. 3 GKG.