Die Kosten des Berufungsverfahrens fallen der Klägerin zur Last.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Beteiligten streiten darüber, wer den Winterdienst auf den Fahrbahnen der Bundes- und Landstraßen I. und II. Ordnung innerhalb der geschlossenen Ortslage der Klägerin durchzuführen hat.
Mit Schreiben vom 15.12.2010 informierte der Beklagte alle Städte und Gemeinden des Saarlandes (außer Sulzbach, Saarlouis, Völklingen, A-Stadt, St. Ingbert und die Landeshauptstadt Saarbrücken) darüber, dass letztmalig in der Winterperiode 2010/2011 die Winterdienstfahrzeuge der Straßen- und Autobahnmeistereien bzw. durch ihn beauftragte Firmenfahrzeuge die gesamten Fahrbahnen aller klassifizierten Straßen innerhalb der Ortsdurchfahrten von Schnee räumen und die Fahrbahnen mit Streusalz abstreuen würden. Danach werde, da für den Winterdienst innerhalb der geschlossenen Ortslage die jeweilige Gemeinde zuständig sei, die bisher weit über das gesetzlich Gebotene hinausgehende Unterstützung durch ihn auf das vorgeschriebene Maß zurückgefahren oder der einzelnen Gemeinde würden die über das gesetzlich Gebotene hinausgehenden Dienstleistungen in Rechnung gestellt. Mit weiterem Schreiben vom 11.07.2011 an alle saarländischen Städte und Gemeinden (außer der Landeshauptstadt Saarbrücken) konkretisierte er sein Vorhaben dahin, dass er seine Unterstützungsleistung gemäß § 53 Abs. 2 SStrG ab der Winterperiode 2011/2012 auf die Strecken innerhalb der Ortsdurchfahrten von Bundes- und Landstraßen reduziere werde, die auf seinen Winterdienstrouten liegen und mehr als 6 % Gefälle aufweisen. Zugleich wurde den angeschriebenen Städten und Gemeinden ein Vertragsangebot unterbreitet, wonach der Beklagte sich gegen eine Kostenbeteiligung der jeweiligen Stadt bzw. Gemeinde verpflichte, den Winterdienst in der bisherigen Form weiterzuführen. Mit Schreiben vom 22.08.2011 erläuterte der Beklagte die anfallenden Kosten dahin, dass sich in den Perioden 2009/2010 und 2010/2011 die durchschnittlichen Kosten für den Winterdienst auf rund 4.100,-- Euro/km Bundes- oder Landstraße belaufen hätten.
Der den Städten und Gemeinden angebotene Vertragsentwurf wurde in Verhandlungen mit dem Saarländischen Städte- und Gemeindetag dahingehend verändert, dass am 07.09.2011 Einigkeit über eine Verringerung des Gemeindeanteils an den Kosten auf 65 % (zuvor: 80 %) erzielt wurde und der Beklagte mit Schreiben an den Saarländischen Städte- und Gemeindetag vom 14.09.2011 eine Reduzierung der vorgesehenen Vorauszahlung auf 1.275,-- Euro/km (zuvor: 1.500,-- Euro/km) und eine Verschiebung des Fälligkeitszeitpunktes der Vorauszahlung auf den 31.1. (zuvor: 1.1.) der jeweiligen Winterdienstperiode zusagte.
Mit Schreiben vom 17.10.2011 wies die Klägerin den Beklagten darauf hin, dass dieser ihrer Ansicht nach gesetzlich verpflichtet sei, die Schneeräumung auf Bundes- und Landstraßen innerhalb der geschlossenen Ortslage auf eigene Kosten durchzuführen und die besonders gefährlichen Fahrbahnstellen zu bestreuen habe. Der Beklagte wurde vergeblich aufgefordert, verbindlich zu erklären, dass er dieser Verpflichtung auch künftig nachkommen werde.
Am 20.10.2011 hat die Klägerin Klage erhoben und zugleich einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, durch die der Beklagte verpflichtet werden sollte, die Bundes- und Landstraßen innerhalb der geschlossenen Ortslage der Klägerin vom Schnee zu räumen und die besonders gefährlichen Fahrbahnstellen zu bestreuen. Das letztgenannte Begehren hat das Verwaltungsgericht durch rechtskräftigen Beschluss vom 14.11.2011 - 10 L 1533/11 - (SKZ 2012, 18) zurückgewiesen.
Zur Begründung der Klage hat die Klägerin ausgeführt, dass der Beklagte gemäß § 53 Abs. 2 SStrG verpflichtet sei, ohne Anspruch auf Kostenersatz die Gemeinden bei den ihnen nach § 53 Abs. 1 SStrG auferlegten Pflichten dadurch zu unterstützen, dass er die Fahrbahnen der Bundes- und Landstraßen innerhalb der geschlossenen Ortslage vom Schnee räume und die besonders gefährlichen Fahrbahnstellen bestreue. Allein dieses Verständnis des § 53 Abs. 2 SStrG entspreche dem Willen des Gesetzgebers, wie insbesondere die Ausführungen des Landtagsabgeordneten Schwarz, der die Einfügung des § 53 Abs. 2 SStrG durchgesetzt habe, in der Landtagssitzung vom 17.12.1964 belegten. Dementsprechend sei dann auch die Bestimmung seit 1965 gehandhabt worden. Soweit der Beklagte nunmehr eine Schneeräumung gänzlich ablehne und das Bestreuen auf Fahrbahnen mit mehr als 6 % Gefälle beschränken wolle, sei dies mit dem Gesetz unvereinbar. Zu den besonders gefährlichen Stellen gehörten zudem nicht nur Fahrbahnen, die ein bestimmtes Gefälle aufwiesen, sondern zusätzlich wegen erhöhter Unfallgefahr die Bereiche vor Ampeln, Fußgängerüberwegen, Kindergärten, Schulen und stark genutzten Ausfahrten, wobei diese Aufzählung keinen Anspruch auf Vollständigkeit erhebe. Sie - die Klägerin - sei nicht in der Lage, den Winterdienst umfassend selbst durchzuführen. Sie verfüge lediglich über zwei Streuwagen und acht Mitarbeiter, die den Streudienst auf den Gemeindestraßen durchführten. Insgesamt streue sie 65 km, um ihrer gesetzlichen Verpflichtung aus § 53 Abs. 1 SStrG nachzukommen. Bislang seien vom Beklagten in ihrem Gemeindegebiet 1,443 km Bundesstraßen und 7,355 km Landstraßen vom Schnee geräumt und bestreut worden. Die Übernahme dieser zusätzlichen Arbeiten sei ihr nicht möglich, weil sie andernfalls die Gemeindestraßen nicht mehr rechtzeitig vom Schnee räumen bzw. streuen könne. Für das Räumen und Abstreuen der Bundes- und Landstraßen fielen zudem Kosten von circa 20.000,-- Euro pro Winter an. Ein entsprechender Betrag sei im Haushalt nicht vorgesehen. Sie sei weder in der Lage, die notwendigen Salzmengen kurzfristig einzukaufen und einzulagern, noch könne sie kurzfristig ihren Fuhrpark und den Personalbestand so aufstocken, dass die Schneeräumung und das Bestreuen der besonders gefährlichen Fahrbahnstellen gewährleistet seien. Der Beklagte übersehe, dass ihm als Träger der Straßenbaulast grundsätzlich die Reinigungspflicht obliege. Die in Rede stehenden Straßen hätten überörtlichen Charakter. Mit dem in § 53 Abs. 2 SStrG verwendeten Begriff des „Unterstützens“ sei die Durchführung der beiden in der Klage genannten Aufgabenbereiche gemeint. Nur bei einem solchen Normverständnis habe die Bestimmung einen hinreichend klaren Inhalt. Andernfalls könne der Beklagte nach Belieben festlegen, was er tue und was nicht und dadurch zugleich seine Kostenlast selbst bestimmen. Die einzelne Gemeinde müsse, ohne zuvor ein Mitbestimmungsrecht zu haben, den „Rest“ übernehmen. Dabei sei Tür und Tor für Willkür geöffnet, und gerade dem habe, wie sich aus den Ausführungen des Abgeordneten Schwarz ergebe, durch § 53 Abs. 2 SStrG entgegengewirkt werden sollen. Verstehe man die Bestimmung dagegen so, wie sie der Beklagte praktizieren wolle, sei § 53 Abs. 2 SStrG wegen Unbestimmtheit nichtig, und das führe dazu, dass dann der Beklagte als Folge seiner Baulast und Verkehrssicherungspflicht den Winterdienst durchzuführen habe. Ohnehin sei ein „Splitting“ in der Verantwortung für den Winterdienst ein Unding, denn dies hätte zur Folge, dass bei ein und derselben Straße Teilstücke von verschiedenen Verantwortlichen zu räumen und streuen wären, was in der praktischen Umsetzung zu unterschiedlichen Zeitpunkten und eventuell zu einer unterschiedlichen Qualität im Winterdienst führen würde. Dies hätte wiederum zur Folge, dass sich die Unfallgefahr erhöhe. Das Saarland habe unter dem 18.11.2004 einen Maßnahmekatalog eingeführt, wonach die Gemeinden verpflichtet seien, wichtige Straßen des überörtlichen Verkehrs von 6:00 Uhr bis 22:00 Uhr täglich zu streuen und zu räumen. Dies könnten die Gemeinden rein organisatorisch nicht bewältigen, weil es ihnen an den entsprechenden Mitteln fehle. Seit Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes habe der Beklagte bzw. dessen Rechtsvorgänger diese Aufgaben übernommen. Da es sich um überörtliche Straßen handele, sei dieser zur Schneeräumung und zum Abstreuen nach § 53 Abs. 1 SStrG verpflichtet. Für die Bestimmung des Begriffs „besonders gefährliche Fahrbahnstelle“ komme es allein darauf an, ob eine objektive Gefährdung in dem jeweiligen Straßenabschnitt für den Verkehr allgemein und nicht nur beschränkt auf den Schutz des Autofahrers bestehe. Andernfalls bräuchten beispielsweise Gehwege nicht gestreut zu werden.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, die Bundesstraßen und Landstraßen I. und II. Ordnung innerhalb der geschlossenen Ortslage der Klägerin ohne deren Kostenbeteiligung vom Schnee zu räumen und die besonders gefährlichen Fahrbahnstellen dieser Straßen zu bestreuen,
hilfsweise,
den Beklagten gemäß § 53 Abs. 2 SStrG zu verurteilen, die Klägerin bei der Schneeräumung und dem Bestreuen besonders gefährlicher Fahrbahnstellen derart zu unterstützen, dass er das Streumaterial der Klägerin kostenlos zur Verfügung stellt,
den Beklagten gemäß § 53 Abs. 2 SStrG zu verurteilen, die Klägerin bei der Schneeräumung und dem Bestreuen besonders gefährlicher Fahrbahnstellen derart zu unterstützen, dass er der Klägerin Streufahrzeuge kostenlos zur Verfügung stellt,
den Beklagten gemäß § 53 Abs. 2 SStrG zu verurteilen, die Klägerin bei der Schneeräumung und dem Bestreuen besonders gefährlicher Fahrbahnstellen derart zu unterstützen, dass er die Lagerhaltung des Streusalzes kostenlos übernimmt,
den Beklagten gemäß § 53 Abs. 2 SStrG zu verurteilen, die Klägerin bei der Schneeräumung und dem Bestreuen besonders gefährlicher Fahrbahnstellen derart zu unterstützen, dass er das Personal für die Streufahrzeuge kostenlos zur Verfügung stellt,
den Beklagten gemäß § 53 Abs. 2 SStrG zu verurteilen, die Klägerin bei der Schneeräumung und dem Bestreuen besonders gefährlicher Fahrbahnstellen derart zu unterstützen, dass er die Kosten, die bei der Klägerin für das Schneeräumen und das Bestreuen der besonders gefährlichen Fahrbahnstellen anfallen, übernimmt,
den Beklagten gemäß § 53 Abs. 2 SStrG zu verurteilen, die Klägerin bei der Schneeräumung und dem Bestreuen besonders gefährlicher Fahrbahnstellen derart zu unterstützen, dass er die Klägerin von eventuellen Schadensersatzforderungen Dritter, die auf eine Verletzung der Verkehrssicherungspflicht zurückzuführen sind, freistellt,
weiter hilfsweise,
den Beklagten zu verurteilen, sich mit 35 % an den Kosten des Winterdienstes der Klägerin zu beteiligen, soweit diese Kosten für die Reinigung von Bundes- und Landstraßen I. und II. Ordnung anfallen und diese Straßenteile nicht bereits von dem Beklagten auf eigene Kosten vollständig gereinigt werden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat erwidert, nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut in § 53 Abs. 1 und 2 SStrG seien die Schneeräumung auf Bundes- und Landstraßen innerhalb der geschlossenen Ortslage sowie das Bestreuen der besonders gefährlichen Fahrbahnstellen originäre Pflicht der Gemeinden. Für eine irgendwie geartete andersartige Auslegung der Bestimmungen sei angesichts der Eindeutigkeit des Wortlauts kein Raum. Sinn und Zweck der Reinigungspflicht bestätigten zudem, dass es sich um eine kommunale – das heißt: ausschließlich den Gemeinden zugewiesene – Aufgabe handele. Die Reinigungspflicht diene der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Herkömmlich seien gerade solche Aufgaben den Kommunen im Rahmen der Daseinsvorsorge durch gesetzliche Regelungen übertragen. Das Schneeräumen sowie das Bestreuen besonders gefährlicher Fahrbahnstellen seien im Winter das Pendant zur Reinigungspflicht. Beides sei für die Aufrechterhaltung des Verkehrs in den Wintermonaten von Bedeutung und solle den für das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Leben in der einzelnen Kommune notwendigen Verkehr gewährleisten. Diese Pflicht zur Reinigung unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sei seit jeher eine selbständige öffentliche Aufgabe sicherheitsrechtlicher Art, die grundsätzlich den Gemeinden obliege. Zwar treffe ihn als Straßenbaulastträger eine daneben bestehende Pflicht zur verkehrsmäßigen Reinigung der Bundes- und Landstraßen. Jedoch sei allgemein anerkannt und ergebe sich auch aus der gesetzlichen Regelung, dass die Pflicht zur verkehrsmäßigen Reinigung nicht eintrete, soweit eine Verpflichtung zur ordnungsgemäßen Reinigung bestehe. Die umfassendere Pflicht der Gemeinden zur ordnungsgemäßen Reinigung absorbiere die begrenzte Pflicht des Straßenbaulastträgers zur verkehrsmäßigen Reinigung. § 9 Abs. 3 SStrG weise sogar ausdrücklich darauf hin, dass zur Straßenbaulast nicht das Schneeräumen sowie das Streuen bei Schnee- und Eisglätte gehörten. Soweit in § 53 Abs. 2 SStrG bestimmt sei, dass er - der Beklagte - die Gemeinden bei diesen Aufgaben zu unterstützen habe, definiere das Gesetz nicht, wie diese Unterstützungsleistung auszusehen habe. Unterstützen könne, da der Winterdienst nicht zu seinen - des Beklagten - Aufgaben gehöre, sondern den Gemeinden übertragen sei und zudem kostenlos zu erfolgen habe, nicht bedeuten, dass letztlich er - der Beklagte - das Schneeräumen und Streuen insgesamt für die Gemeinden übernehme. Eine Unterstützungsleistung sei immer von untergeordneter Bedeutung und könne nur auf solche Maßnahmen gerichtet sein, die den Unterstützenden nicht übermäßig stark belasteten. Das Schneeräumen der gesamten Ortsdurchfahrten als Unterstützen zu qualifizieren, scheide damit per se aus, da es mit einem enormen finanziellen und personellen Aufwand einhergehe. Die vom Gesetz gemeinte Unterstützungsleistung könne auf vielfältige Art und Weise erbracht werden und sei aus diesem Grunde im Gesetz nicht näher definiert. So könne das Unterstützen etwa darin bestehen, dass von ihm - dem Beklagten - bestimmte Strecken geräumt und bestreut würden, dass Salz für die Gemeinde vorgehalten werde oder dass auf Wunsch zusätzliche Winterdienstleistungen zu einem vergünstigten Kostensatz erbracht würden. Genau in diesem Rahmen bewege sich die durch ihn angebotene Unterstützungsleistung. Er übernehme Teilstrecken, auf denen er unentgeltlich Winterdienstleistungen erbringe, nämlich auf sämtlichen Gefällestrecken mit mehr als 6 %. Darüber hinaus sei er jederzeit bereit, mit der einzelnen Gemeinde einen Kooperationsvertrag bezüglich der Bereitstellung von Tausalz zu schließen, womit die Gemeinde einer eigenen Lagerhaltung entbunden wäre. Der Klägerin sei der Entwurf einer solchen Vereinbarung am 21.10.2011 zugesandt worden. Die den Gemeinden angebotene umfassende Winterdiensttätigkeit zu 65 % der ihm tatsächlich entstehenden Kosten stelle eine weitere Unterstützungsleistung dar. Damit komme er insgesamt seiner gesetzlichen Unterstützungspflicht überobligationsmäßig nach. Zutreffend sei, dass er bislang auf seinen Räum- und Streustrecken den Winterdienst auch innerhalb der Ortsdurchfahrten ausgeübt habe. Dies begründe jedoch keinen Rechtsanspruch der Klägerin, dass weiterhin so verfahren werde, denn es habe sich um eine freiwillige Leistung gehandelt. Entgegen der Ansicht der Klägerin beschränke sich die Streupflicht darauf, den Kraftfahrer vor nicht erkennbaren Gefahren zu schützen. Gefährlich in diesem Zusammenhang seien daher nur solche Stellen, die wegen ihres eigentümlichen und nicht ohne weiteres erkennbaren Zustands die Möglichkeit eines Unfalles selbst dann befürchten ließen, wenn der Verkehrsteilnehmer die allgemein erforderliche Sorgfalt beachte. Voraussetzung sei somit, dass unvermutete Gefahren auftreten könnten. Grundsätzlich müsse sich nämlich jeder Verkehrsteilnehmer auch im Winter den gegebenen Straßenverhältnissen anpassen. Er - der Beklagte - sei aufgrund der Haushaltslage nicht mehr in der Lage, die bislang freiwillige Winterdienstleistung zu erbringen. Vor diesem Hintergrund müsse die Unterstützung auf das gesetzlich Erforderliche reduziert werden, wobei er einen sehr großzügigen Maßstab angelegt habe.
Zu Unrecht nehme die Klägerin an, dass § 53 SStrG verfassungswidrig sei. Gesetze seien notwendigerweise abstrakt formuliert und verwendeten häufig unbestimmte Rechtsbegriffe, um die Anwendungsmöglichkeiten flexibel zu gestalten. Gerade weil Unterstützung auf vielfältige Art und Weise denkbar sei und von den Bedürfnissen der einzelnen Gemeinde abhängen könne, sei keine starre Definition der Unterstützung in das Gesetz aufgenommen worden. Zudem ziehe die Klägerin aus der vermeintlichen Verfassungswidrigkeit der Vorschrift die falschen Schlussfolgerungen. Selbst wenn es § 53 SStrG nicht gäbe, bedeute dies nicht, dass die Schneeräumung und das Bestreuen ihm - dem Beklagten - oblägen. § 9 Abs. 3 SStrG besage nämlich, dass zur Straßenbaulast gerade nicht das Schneeräumen und Streuen gehörten. Sein Vorgehen beruhe auch nicht auf einer neuen Auslegung des § 53 SStrG. Tatsache sei vielmehr, dass er seit Jahren freiwillig das Räumen und Streuen in den Ortsdurchfahrten kostenlos übernommen habe, freiwillig deshalb, weil das Räumen und Streuen seit jeher gemeindliche Aufgabe gewesen sei. Nunmehr sei er jedoch nicht mehr in der Lage, freiwillige - das heißt: über die gesetzliche Verpflichtung hinausgehende - Aufgaben kostenlos zu übernehmen. Daher könne die bisherige Praxis nicht fortgesetzt werden. Bei seinem Vorgehen habe er sich mit dem Saarländischen Städte- und Gemeindetag abgestimmt. Er habe unter anderem angeboten, die Gemeinden dergestalt zu unterstützen, dass er, sofern seitens einer Gemeinde dies gewollt sei oder Bedarf bestehe, den Winterdienst in der Gemeinde weiterhin erbringen werde, wobei dann diese Gemeinde hierfür 65 % der ihm entstehenden Kosten übernehmen müsse. Nicht Gegenstand seines Angebots sei dagegen gewesen, dass der Gemeinde, die den Winterdienst selbst durchführe, 35 % ihrer Kosten von ihm erstattet würden. Für eine derartige finanzielle Beteiligung sei dem Gesetz nichts zu entnehmen. Vielmehr fehle eine rechtliche Grundlage für ein solches Ansinnen. Eine Gemeinde, die den Winterdienst selbst durchführe, zeige, dass sie dazu sowohl personell wie auch sachlich in der Lage sei und einer Unterstützung nicht bedürfe. § 53 Abs. 2 SStrG gehe ausschließlich von einer tatsächlichen, nicht jedoch von einer finanziellen Unterstützung aus. Unterstützung solle derjenige erhalten, der sich nicht selbst hinreichend helfen könne. Selbstverständlich könne hierbei eine Misswirtschaft nicht zu Lasten des Unterstützungspflichtigen gehen.
Soweit die Klägerin befürchte, dass es durch den Einsatz unterschiedlicher Streudienste an den Übergangsstellen zu unvorhersehbaren Situationen komme, sei auf § 3 StVO zu verweisen, wonach jeder Fahrzeugführer sein Verhalten den jeweiligen Straßen-, Verkehrs-, Sicht- und Wetterverhältnissen anzupassen habe. Unabhängig davon sei es Wille des Gesetzgebers gewesen, die Zuständigkeit innerhalb der Ortsdurchfahrt bei einem Winterdienstpflichtigen zu belassen. Nur sei dies nicht er - der Beklagte -, sondern gemäß § 53 Abs. 1 SStrG die Klägerin. Auch wenn die Sichtweise einzelner Abgeordneter nicht rechtsbildend sei, fänden sich in den Äußerungen der Abgeordneten Schwarz und Becker doch bemerkenswerte Inhalte, die allerdings seine - des Beklagten - Ansicht stützten. So sei der Passus mit der Unterstützungspflicht in das Gesetz aufgenommen worden, um kleine Gemeinden nicht zu überfordern, wobei man insbesondere an Gemeinden mit bis zu 1.500 Einwohnern gedacht habe. Die Klägerin habe aber mehr als 7.000 Einwohner.
Durch aufgrund mündlicher Verhandlung vom 27.6.2012 ergangenes Urteil (SKZ 2012, 150) hat das Verwaltungsgericht die Klage insgesamt abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es unter anderem:
Für das mit dem Hauptantrag im Wege einer zulässigen allgemeinen Leistungsklage verfolgte Begehren, den Beklagten zu verurteilen, ohne Kostenbeteiligung der Klägerin die Bundes- und die Landstraßen innerhalb deren geschlossener Ortslage vom Schnee zu räumen und die besonders gefährlichen Fahrbahnstellen dieser Straßen zu bestreuen, fehle es an einer Rechtsgrundlage. Auszugehen sei dabei von § 53 Abs. 1 Sätze 1 und 2 SStrG. Danach sei die Verpflichtung zur ordnungsgemäßen Reinigung aller innerhalb der geschlossenen Ortslage gelegenen Straßen einschließlich der Ortsdurchfahrten von Bundes- und Landstraßen I. und II. Ordnung den Gemeinden übertragen. Hierzu stelle § 53 Abs. 1 Satz 3 SStrG klar, dass die Reinigungspflicht die Schneeräumung auf den Fahrbahnen und Gehwegen sowie bei Glatteis und Schneeglätte das Bestreuen der Gehwege, Fußgängerüberwege und der besonders gefährlichen Fahrbahnstellen einschließe. Weiterhin bestimme § 53 Abs. 2 SStrG, dass der Beklagte die Gemeinden ohne Anspruch auf Kostenersatz bei der Schneeräumung auf den Fahrbahnen der Bundes- und Landstraßen sowie bei dem Bestreuen der besonders gefährlichen Fahrbahnstellen dieser Straßen unterstütze. Mit dieser gesetzlichen Regelung sei klargestellt, dass auf Ortsdurchfahrten von Bundes- und Landstraßen die Schneeräumung sowie das Bestreuen der besonders gefährlichen Fahrbahnstellen originäre Pflicht der Gemeinden und dem Beklagten demgegenüber nur eine unterstützende Tätigkeit zugewiesen sei. Soweit die Klägerin meine, der Begriff „Unterstützung“ könne nur so ausgelegt werden, dass der Beklagte auf den Ortsdurchfahrten von Bundes- und Landstraßen die Schneeräumung und das Bestreuen der besonders gefährlichen Fahrbahnstellen vollumfänglich selbst durchzuführen habe, könne ihr nicht gefolgt werden. Hiergegen spreche bereits der eindeutige Wortlaut des Gesetzes, wonach der Beklagte lediglich „unterstützt“ und die Unterstützung „bei“ der Schneeräumung sowie „bei“ dem Bestreuen, nicht etwa „durch“ die Schneeräumung und „durch“ das Bestreuen zu erfolgen habe. Zudem sei bei systematischer Betrachtung zu beachten, dass die von der Klägerin verfolgte Auslegung des Tatbestandsmerkmals „unterstützen“ die gesetzliche Aufgabenzuweisung in § 53 Abs. 1 SStrG weitgehend leerlaufen ließe. In § 9 Abs. 3 SStrG werde zudem ausdrücklich klargestellt, dass zu den Aufgaben des Trägers der Straßenbaulast nach Absatz 1 - dies sei hinsichtlich der Landstraßen gemäß § 46 Abs. 1 SStrG und vorbehaltlich einer abweichenden Regelung nach § 46 Abs. 2 in Verbindung mit § 47 SStrG grundsätzlich der Beklagte - gerade nicht das Schneeräumen und das Streuen bei Schnee- und Eisglätte gehörten. Demnach könne das Tatbestandsmerkmal „unterstützen“ in § 53 Abs. 2 SStrG nur so verstanden werden, dass dem Beklagten eine Pflicht zur Hilfestellung im Sinne einer nachgeordneten Tätigkeit auferlegt sei. Allerdings regele das Gesetz nicht, in welcher Art und in welchem Umfang die „Unterstützung“ gemäß § 53 Abs. 2 SStrG zu erfolgen habe. Die Gesetzesmaterialien zu der genannten Bestimmung ergäben ebenso wenig konkrete Anhaltspunkte, von welchen inhaltlichen Vorstellungen sich der Gesetzgeber beim Tatbestandsmerkmal „unterstützen“ habe leiten lassen. Den Erörterungen im Gesetzgebungsverfahren sei ausweislich der Ausführungen der Abgeordneten Bulle und Becker in der Landtagssitzung vom 17.12.1964 lediglich allgemein die Intension zu entnehmen, dass „.. die bisherige gute Regelung beibehalten werden soll …, dass die Ämter beim Streudienst die Gemeinden nach Kräften unterstützt haben, …“, und die Gefahr gesehen wurde, dass „... besonders die kleinen Gemeinden sehr überfordert sind, wenn sie ihrer Streupflicht bei Schneefall und Glatteis rechtzeitig nachkommen sollen ...“. Lege man diese Kriterien als Eckpunkte der Auslegung zugrunde, hätten sich Art und Umfang der nach § 53 Abs. 2 SStrG zu erbringenden kostenlosen Unterstützungsleistungen zum einen an der Leistungsfähigkeit des Beklagten und zum anderen an dem zur Sicherstellung des gesetzlichen Auftrags zur Straßenreinigung unabweisbar erforderlichen (Hilfe-)Bedarf der jeweiligen Gemeinde zu orientieren, wobei ein weiter Bereich in Betracht komme, der von einem aktiven Tätigwerden des Beklagten bei der Schneeräumung und beim Streuen auf bestimmten Streckenabschnitten über das Zurverfügungstellen von Material oder Fahrzeugen bis hin zur Lagerhaltung von Streusalz und Ähnlichem reichen könne. Soweit die Klägerin geltend mache, § 53 Abs. 2 SStrG könne in Bezug auf den Begriff „Unterstützen“ gemäß dem Bestimmtheitsgebot nur so verfassungsgemäß ausgelegt werden, dass der Beklagte auf den klassifizierten Ortsdurchfahrten die Schneeräumung und das Bestreuen der besonders gefährlichen Fahrbahnstellen vollständig übernehmen müsse und dieser nicht willkürlich und ohne Einflussmöglichkeit der Gemeinde festlegen könne, auf welchen Gefällestrecken er räume bzw. streue, könne ihr nicht gefolgt werden. Art und Umfang der Unterstützungsleistungen des Beklagten seien von einzelfallbezogenen Umständen abhängig und könnten daher schon aus diesem Grund nicht konkretisierend in einem allgemeinen Gesetz bestimmt werden. Zudem dürfe die Bestimmung der kostenlosen Unterstützungsleistungen vom Beklagten ohnehin nicht willkürlich, also unter Außerachtlassung sachlicher Erwägungen, vorgenommen werden. Ein solches willkürliches Vorgehen liege hier allerdings nicht vor. Denn der Beklagte habe angekündigt, die Winterdienstleistungen auf den Strecken innerhalb der Ortsdurchfahrten von Bundes- und Landstraßen, die auf seinen Winterdienstrouten liegen und mehr als 6 % Gefälle aufweisen, weiter kostenlos auszuüben. Diese jeder Gemeinde zugute kommende Hilfestellung beim Winterdienst mache ausweislich der in den Verwaltungsunterlagen enthaltenen Aufstellung „Länge Ortsdurchfahrten im Saarland“ im Gebiet der Klägerin 1.200 m von insgesamt 8.798 m Ortsdurchfahrten von Bundes- und Landstraßen aus. Soweit die Klägerin insoweit vorbringe, dass sich die weitere Unterstützungsleistung des Beklagten nur auf das Bestreuen der Fahrbahnen mit mehr als 6 % Gefälle beziehe und die Schneeräumung vollständig abgelehnt werde, gebe es hierfür keinen Anhalt. Der Beklagte habe dargetan, dass er auf Teilstrecken mit mehr als 6 % Gefälle die „Winterdienstleistungen“ fortführen werde. Eine Einschränkung auf die Tätigkeit des Bestreuens ergebe sich mit Blick auf den verwendeten Plural „Winterdienstleistungen“ nicht, zumal es keinen Sinn machen dürfte, Straßenabschnitte zu bestreuen, wenn diese nicht zuvor vom Schnee geräumt worden seien. Mithin unterstütze der Beklagte schon dadurch, dass er künftig auf den Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten von Bundes- und Landstraßen den Winterdienst weiter ausüben werde, sofern diese Strecken auf seiner Winterdienstroute liegen und mehr als 6 % Gefälle aufweisen, die Klägerin bei der Schneeräumung und beim Streuen. Darüber hinaus habe der Beklagte der Klägerin hinsichtlich der übrigen Winterdienstaufgaben eine vertragliche Regelung dahingehend angeboten, dass er den Dienst in der gewohnten Form fortsetze, sofern sich die Klägerin mit 65 % an den Kosten, bezogen auf die Gesamtlänge der klassifizierten Ortsdurchfahrten ihres Gebietes, beteiligt. Das bedeute, dass der Beklagte, soweit er - auf den Gefällestrecken über 6 % - die Leistungen nicht ohnehin kostenlos erbringe, sich faktisch an den Kosten des Winterdienstes im Bereich der Klägerin mit 35 % beteilige. Auch in Bezug auf dieses Vertragsangebot, das nach dem Vortrag des Beklagten inzwischen - mit Ausnahme der Klägerin - alle Gemeinden angenommen hätten, die den Winterdienst nicht selbst vollständig ausüben könnten oder wollten, liege eine Unterstützungsleistung bzw. ein Angebot dazu vor, wobei dabei gerade auch die individuelle Situation der Gemeinde durch das Abstellen auf die Gesamtlänge der klassifizierten Ortsdurchfahrten ihres Gebietes berücksichtigt sei. Eine Pflicht des Beklagten zu einem weitergehenden Unterstützen der Klägerin sei nicht feststellbar. Zum einen habe der Beklagte nachvollziehbar in Bezug auf seine eigene Leistungsfähigkeit dargelegt, dass er aufgrund der - allgemein bekannten - sehr schlechten Haushaltslage des Saarlandes nicht mehr in der Lage sei, die bisher überobligatorisch erbrachten Winterdienstleistungen weiterhin zu erbringen, sondern die Unterstützung auf das gesetzlich Erforderliche reduzieren müsse. Auf der anderen Seite könne nach Maßgabe der Darlegungen der Klägerin nicht festgestellt werden, dass diese nach ihrem individuellen Bedarf und ihren individuellen Möglichkeiten zwingend auf eine größere Unterstützung angewiesen sei, um ihren gesetzlichen Aufgaben gerecht werden zu können. Insoweit trage die Klägerin lediglich vor, sie sei kurzfristig nicht in der Lage, die nötigen Salzmengen einzukaufen und zu lagern sowie den Fuhrpark und den Personalbestand so aufzustocken, dass der Winterdienst auch auf den klassifizierten Straßen der Gemeinde gewährleistet sei. Gesehen werden müsse, dass die Klägerin nach ihren Angaben für den Winterdienst auf den Gemeindestraßen zwei Streuwagen und acht Mitarbeiter vorhalte. Damit versehe sie nach ihren eigenen Angaben Winterdienst auf 65 km Gemeindestraßen. Im Bereich der Klägerin befänden sich ausweislich der Aufstellung „Länge Ortsdurchfahrten im Saarland“ insgesamt 1.443 m Bundesstraßen und 7.355 m Landstraßen, zusammen also 8.798 m Ortsdurchfahrten von klassifizierten Straßen. Abzüglich der 1.200 m Ortsdurchfahrten mit mehr als 6 % Gefälle, die vom Beklagten weiterhin geräumt und gestreut würden, falle für die Klägerin zusätzlicher Winterdienst also auf 7.598 m Ortsdurchfahrten an. Diese streckenmäßige Mehrbelastung von rund 11,5 % falle gegenüber dem von der Klägerin auf Gemeindestraßen ohnehin zu leistenden Winterdienst nicht sonderlich ins Gewicht, zumal eine Streupflicht nur für besonders gefährliche Stellen bestehe. Die Klägerin könne auf diese Mehrbelastung durch Umorganisation ihres Räum- und Streudienstes und Setzen anderer Prioritäten reagieren, wobei nach Art und Wichtigkeit des Verkehrsweges bzw. Gefährlichkeit sowie Stärke des zu erwartenden Verkehrs nachrangige Straßen gegebenenfalls warten müssten. Im Weiteren habe die Klägerin gemäß § 53 Abs. 3 Nr. 2 SStrG die Möglichkeit, durch Satzung die Reinigungspflicht auch für Fahrbahnen unter den dort genannten - allerdings einschränkenden - Voraussetzungen den Eigentümern der anliegenden Grundstücke oder den zur Nutzung dinglich Berechtigten ganz oder teilweise aufzuerlegen. Außerdem habe die Klägerin gemäß § 53 Abs. 3 Nr. 3 SStrG die Befugnis, durch Satzung die Eigentümer oder die zur Nutzung dinglich Berechtigten der anliegenden Grundstücke sowie der durch die Straße erschlossenen Grundstücke zu den entstehenden Kosten heranzuziehen. Soweit sie der Ansicht sei, dass § 53 Abs. 3 Nr. 3 SStrG gegen das Kostendeckungsprinzip verstoße, weil die Leistungen durch den Beklagten kostenlos zu erbringen seien und es im Übrigen angesichts der vom Beklagten willkürlich festgesetzten Kosten unklar sei, in welcher Höhe Kosten umgelegt werden könnten, könne ihr die Kammer nicht folgen. Zum einen sei der Beklagte - wie dargelegt - gesetzlich nicht verpflichtet, den Winterdienst im Bereich der klassifizierten Ortsdurchfahrten der Klägerin vollständig zu erbringen. Zum anderen dürfe der Beklagte die Kosten des Winterdienstes nicht willkürlich festsetzen. Der von den Gemeinden zu tragende Kostenanteil könne - wie angeboten - vertraglich festgelegt werden, wobei sich der Kostenansatz ausweislich der Darlegungen des Beklagten nach den durchschnittlichen tatsächlichen Kosten des Beklagten für den Winterdienst pro laufenden km Bundes- oder Landstraße richte und der Beklagte ausweislich des § 2 Abs. 3 des Vertragsentwurfes im auf die konkrete Winterdienstperiode folgenden Juni Abrechnung über die Kosten zu erteilen habe.
Eine Verpflichtung des Beklagten zu weitergehenden Unterstützungsmaßnahmen beim Winterdienst in den Ortsdurchfahrten der Bundes- und Landstraßen ergebe sich auch nicht daraus, dass der Beklagte den Winterdienst auf diesen Strecken in der Vergangenheit ausgeführt habe. Da der Winterdienst in Bezug auf die Ortsdurchfahrten der Bundes- und Landstraßen den Gemeinden als gesetzliche Aufgabe zugewiesen sei, sei diese Tätigkeit vom Beklagten in der Vergangenheit überobligatorisch erbracht worden. Aufgrund dessen lasse sich eine Verpflichtung des Beklagten zur Fortführung des Winterdienstes in der bisherigen Form nicht aus einem „Gewohnheitsrecht“ herleiten, zumal ein Gewohnheitsrecht gerade in dem hier gegebenen Bereich der gesetzlich geregelten Aufgabenzuweisung ohnehin nicht in Betracht komme. Im Übrigen könne nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen eine „Verwaltungsübung“ jederzeit aus sachgerechten Gründen beendet werden. Hierzu habe der Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass er aufgrund der Haushaltslage des Landes nicht mehr in der Lage sei, die bisher erbrachte Winterdienstleistung weiter zu erbringen, sondern die Unterstützung auf das gesetzlich Erforderliche reduziert werden müsse. Diese Erwägung leuchte ein.
Schließlich sei der Beklagte nicht aus Vertrauensschutzgründen (Art. 20 Abs. 3 GG) zu einer weitergehenden Unterstützung verpflichtet, da er der Klägerin die Reduzierung seiner Winterdiensttätigkeiten rechtzeitig angezeigt habe. Bereits mit Schreiben vom 15.12.2010 habe der Beklagte unter anderem der Klägerin angekündigt, dass er letztmals in der bevorstehenden Wintersaison durch eigene oder beauftragte Fahrzeuge die Fahrbahnen der klassifizierten Straßen innerhalb der Ortsdurchfahrten vom Schnee räumen und die Fahrbahnen mit Streusalz abstreuen lassen werde. Von daher habe die Klägerin genügend Zeit gehabt, sich auf diese neue Situation einzustellen. Zwar habe der Beklagte nach Verhandlungen mit dem Saarländischen Städte- und Gemeindetag erst mit Schreiben an die Klägerin vom 22.06.2011 seine Vorstellungen über den von ihm künftig kostenlos durchzuführenden Winterdienst konkretisiert und einen Vertragsentwurf über die Durchführung des weiteren Winterdienstes mit Kostenbeteiligung der Gemeinden vorgelegt, der in der Folge noch bis zum 14.09.2011 Modifizierungen erfahren habe. Gleichwohl hätte sich die Klägerin nach der klaren Absichtserklärung des Beklagten vom 15.12.2010 nicht mehr darauf verlassen dürfen, dass der Beklagte den Winterdienst wie bisher durchführen werde.
Ebenso wie mithin der Hauptantrag seien die beiden Hilfsanträge unbegründet. Der erste Hilfsantrag scheitere schon daran, dass der Beklagte aus Rechtsgründen nicht verpflichtet sei, die in diesem Hilfsantrag im Einzelnen dargelegten Unterstützungsleistungen kumulativ oder alternativ zu erbringen. In Bezug auf den zweiten Hilfsantrag gebe den Ausschlag, dass nicht ersichtlich sei, weshalb der Beklagte aus Rechtsgründen verpflichtet sein solle, sich finanziell, nämlich mit einem Kostenanteil von 35 %, an den Kosten eines von der Klägerin selbst durchgeführten Winterdienstes zu beteiligten. Zwar habe der Beklagte eine vertragliche Regelung dahingehend angeboten, dass er den Winterdienst in der gewohnten Form weiterführe, sofern sich die Klägerin mit 65 % an den Kosten, bezogen auf die Gesamtlänge der klassifizierten Ortsdurchfahrten in ihrem Bereich, beteilige. Auch wenn dies bedeute, dass sich der Beklagte faktisch an den Kosten des Winterdienstes im Gebiet der Klägerin mit 35 % beteilige, soweit er die Leistungen nicht ohnehin erbringe, begründe die gesetzliche Regelung in § 53 Abs. 2 SStrG keine rechtliche Verpflichtung des Beklagten, seiner Unterstützungspflicht in Form von Geldleistungen nachzukommen.
Dieses Urteil ist der Klägerin am 06.07.2012 zugestellt worden. Auf ihren am 20.07.2012 eingegangenen und am 06.09.2012 ausführlich begründeten Antrag hin hat der Senat mit Beschluss vom 16.01.2013 - 1 A 230/12 -, der Klägerin zugestellt am 18.01.2013, die Berufung zugelassen. Mit der am 18.02.2013 eingegangenen Berufung trägt die Klägerin vor:
Das Verwaltungsgericht habe bei seiner Entscheidung, soweit es um die Pflicht zur Durchführung des Winterdienstes an Bundesfernstraßen gehe, § 3 Abs. 3 FStrG übersehen. Danach solle der Träger der Straßenbaulast - dies sei der Beklagte - die Bundesfernstraßen bei Schnee- und Eisglätte nach besten Kräften räumen und streuen. Bei der Auslegung des § 53 SStrG sei unberücksichtigt geblieben, dass von Anfang 1965 bis Ende 2010 Einvernehmen zwischen den saarländischen Städten und Gemeinden einerseits und dem Beklagten andererseits bestanden habe, dass der Beklagte gemäß § 53 Abs. 2 SStrG den gesamten Winterdienst auf den Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten der Bundes- und Landstraßen schulde. Die Rückführung dieses Dienstes auf Fahrbahnstrecken mit mehr als 6 % Gefälle finde im Gesetz keine Grundlage und erfolge willkürlich. Insbesondere würden damit nicht alle gefährlichen Fahrbahnstellen, wie es sie in ihrem Gemeindegebiet zumindest bei bestimmten Wetterlagen wie beispielsweise Blitzeis gebe, erfasst. Gerade um derart eigenmächtiges Vorgehen durch den Beklagten zu unterbinden, sei § 53 Abs. 2 SStrG in das Gesetz eingefügt worden. Insoweit habe sich nicht die damals - 1964 - allein regierende CDU, der u.a. der Abgeordnete Bulle angehört habe, sondern die Opposition, insbesondere die SPD mit dem Abgeordneten Schwarz, aber auch die SVP - CVP mit dem Abgeordneten Becker, im Landtag durchgesetzt. Deshalb müsse bei der Ermittlung des Willens des historischen Gesetzgebers primär auf die Aussagen des Abgeordneten Schwarz in der entscheidenden Landtagssitzung vom 17.12.1964 zurückgegriffen werden. Dieser habe aber das „Unterstützen“ speziell auf den Winterdienst bezogen. Das Schneeräumen und das Streuen der Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten der Bundes- und Landstraßen - als Teilbereiche der wesentlich weitergehenden Straßenreinigungspflicht - habe der Beklagte anstelle der einzelnen Gemeinde als Unterstützungsleistung übernehmen sollen. Nur so erlangten die Absätze 1 und 2 des § 53 SStrG - als Ganzes gesehen - einen sinnvoll aufeinander abgestimmten und hinreichend konkreten Inhalt. Zugleich werde durch die damit einhergehende einheitliche Verantwortlichkeit des Beklagten für das Räumen und das Streuen der Bundes- und Landstraßen die Verkehrssicherheit gefördert.
Die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Umfang der kostenlos zu erbringenden Unterstützungsleistung des Beklagten habe sich nach der Leistungsfähigkeit der einzelnen Gemeinde zu richten, finde weder im Gesetz noch in den Gesetzesmaterialien eine Grundlage. Tatsächlich sei die Rückführung des Winterdienstes durch den Beklagten auch nicht das Ergebnis einer Auslegung des § 53 Abs. 2 SStrG, sondern die „Retourkutsche“ des Landes dafür, dass zahlreiche Städte und Gemeinden in jüngster Zeit vom Land Gebühren für die Einleitung des von Landstraßen abfließenden Niederschlagswassers in die öffentlichen Entwässerungseinrichtungen erheben. Die Leistungsfähigkeit der einzelnen Gemeinde, einen im Vergleich zu früher erweiterten Winterdienst zu erbringen, habe dagegen bei der Entscheidung des Beklagten, seinen Winterdienst einzuschränken, keine Rolle gespielt. Andernfalls hätte insbesondere auf die finanzielle Situation der einzelnen Gemeinde bei dem Vertragsangebot abgestellt werden müssen. Stattdessen sei jedoch ein einheitlicher Standardvertrag für alle Städte und Gemeinden unterbreitet worden. Sie - die Klägerin - sei jedenfalls nicht in der Lage, den Winterdienst in dem erweiterten Umfang durchzuführen. Ihr Haushalt sei im Jahr 2012 mit 2,4 Millionen EUR defizitär, weshalb sie ein Haushaltssanierungskonzept habe aufstellen müssen. Sie habe kein Geld, um neue Räum- und/oder Streufahrzeuge zu kaufen - die beiden vorhandenen Fahrzeuge seien von der Breite her für einen Einsatz auf Bundes- und Landstraßen ungeeignet - und zusätzliches Personal für den Winterdienst einzustellen. Die rein streckenlängebezogene Betrachtung, die das Verwaltungsgericht durchgeführt habe, übergehe, dass das Räumen und Streuen von Bundes- und Landstraßen arbeits-, material- und zeitaufwändiger, mithin auch wesentlich teurer seien als das Räumen und Streuen von Gemeindestraßen. Das Vertragsangebot des Beklagten missachte zudem die gesetzliche Vorgabe, dass die Unterstützungsleistung kostenlos zu erbringen sei. Die vom Verwaltungsgericht angeregte Abwälzung der Reinigungspflicht auf die Anlieger wäre gesetzwidrig und auch unrealistisch. Wenn die Politik das Vorgehen des Beklagten in dieser Form wünsche, sei der einzig gangbare Weg, zuvor § 53 SStrG zu ändern.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des angegriffenen Urteils nach den erstinstanzlich gestellten Anträgen zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er erwidert, der Winterdienst in dem in der Vergangenheit erbrachten Umfang sei stets als freiwillige Leistung angesehen worden. Dass insoweit die Klägerin in der Pflicht stehe und er - der Beklagte - nur unterstützend tätig werde, habe die Klägerin beispielsweise in einem Schreiben vom 25.05.1984 anerkannt. Diese freiwillige Leistung sei wie alle anderen freiwilligen Leistungen des Landes wegen dessen schlechter finanzieller Lage auf den Prüfstand gestellt worden. Als Ergebnis dieser Prüfung sei der Winterdienst auf den Ortsdurchfahrten der Bundes- und Landstraßen auf das gesetzliche gebotene Maß zurückgeführt worden. Die einschlägigen Bestimmungen, nämlich § 53 Abs. 1 und 2 SStrG, habe das Verwaltungsgericht zutreffend ausgelegt. Nach dem völlig eindeutigen Gesetzeswortlaut sei es originäre Aufgabe der Gemeinden, - auch - die Ortsdurchfahrten der Bundes- und Landstraßen ordnungsgemäß zu reinigen (§ 53 Abs. 1 Satz 1 SStrG), wozu insbesondere das Schneeräumen auf den Fahrbahnen sowie das Bestreuen der besonders gefährlichen Fahrbahnstellen - solche gebe es allerdings nach seinen Feststellungen im Gebiet der Klägerin nicht - gehöre (§ 53 Abs. 1 Satz 2 SStrG). Dagegen gehöre das Schneeräumen und Streuen bei Schnee- und Eisglätte gerade nicht zu den Pflichten des Straßenbaulastträgers (§ 9 Abs. 3 SStrG). Er – der Beklagte – habe die Gemeinden - lediglich – beim Schneeräumen und Streuen zu unterstützen. Das stehe der Ansicht der Klägerin, er schulde den gesamten Winterdienst, klar entgegen.
Wie seine Unterstützungsleistung auszusehen habe, lege das Gesetz nicht fest. Sein Konzept umfasse die unentgeltliche Durchführung des Winterdienstes auf bestimmten Teilstrecken der Ortsdurchfahrten, nämlich auf denjenigen mit mehr als 6 % Gefälle, Hilfe bei der Salzbeschaffung und das Angebot, den übrigen Winterdienst gegen Erstattung von 65 % der ihm tatsächlich entstehenden Kosten zu übernehmen. Das sei seiner Meinung nach insgesamt gesehen mehr als geboten und keineswegs willkürlich. Das zeige die Reaktion der Mehrzahl der saarländischen Städte und Gemeinden, die - 36 Städte und Gemeinden - entweder sein Vertragsangebot angenommen hätten oder - 14 Städte und Gemeinden - den Winterdienst - abgesehen von den Teilstrecken mit mehr als 6 % Gefälle - in die eigene Verantwortung übernommen hätten, und finde eine Bestätigung darin, dass die Klägerin den Winterdienst im letzten Winter offenbar ordnungsgemäß durchgeführt habe. Im Grunde habe sich das Motiv des Gesetzgebers für die Einfügung des § 53 Abs. 2 SStrG erledigt. Es sei damals nämlich um Hilfe für kleine Gemeinden - wiederholt sei eine Grenze bei einer Einwohnerzahl von 1.500 gezogen worden - gegangen. Derartige Gemeinden gebe es aber seit der Gebietsreform des Jahres 1974 im Saarland nicht mehr. Der Rechnungshof des Saarlandes dränge im Übrigen inzwischen auf eine nochmalige deutliche Reduzierung der Unterstützung.
Während des Rechtsstreits haben die Beteiligten - unter Vorbehalt ihrer kontroversen Rechtsauffassungen - eine dem zwischen dem Saarländischen Städte- und Gemeindetag und dem Beklagten ausgehandelten Muster angelehnte Vereinbarung abgeschlossen. Danach führt der Beklagte den Winterdienst wie zuletzt im Winter 2010/2011 auf 2.180 m Ortsdurchfahrten von Bundes- und Landstraßen im Gebiet der klagenden Gemeinde gegen Erstattung von 65 % der Kosten durch; es handelt sich dabei durchweg um kurze Teilstrecken auf den Winterdienstrouten des Beklagten.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den in der mündlichen Verhandlung erörterten Inhalt der verfahrensbezogenen Gerichtsakten einschließlich der Gerichtsakte des einstweiligen Anordnungsverfahrens (10 L 1533/11) sowie der vom Beklagten eingereichten Verwaltungsunterlagen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Über die Berufung muss entschieden werden, obwohl die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat die Berufung zurückgenommen hat. Zu diesem Zeitpunkt waren nämlich die Anträge bereits gestellt, und deshalb wäre die Rücknahme nur wirksam geworden, wenn ihr der Beklagte zugestimmt hätte (§ 126 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Dieser hat aber seine Zustimmung verweigert.
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Der Klägerin steht keiner der geltend gemachten Ansprüche zu.
1. Ausgangspunkt der rechtlichen Prüfung des gesamten Klagebegehrens ist § 53 Abs. 1 SStrG. Nach dessen Satz 1 sind alle innerhalb der geschlossenen Ortslage gelegenen Straßen einschließlich der Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen und Landstraßen I. und II. Ordnung ordnungsgemäß zu reinigen (sog. ordnungsmäßige - früher: polizeimäßige - Reinigung). Dazu gehört nach Satz 3 insbesondere das Säubern der Fahrbahnen und Gehwege, die Schneeräumung auf den Fahrbahnen und Gehwegen sowie bei Glatteis und Schneeglätte das Bestreuen der Gehwege, Fußgängerüberwege und der besonders gefährlichen Fahrbahnstellen. Die Straßenreinigungspflicht obliegt nach Satz 2 den Gemeinden als Selbstverwaltungs-Pflichtaufgabe.
Des Weiteren ist der Winterdienst ausdrücklich von dem Aufgabenkreis der Straßenbaulastträger ausgenommen. Nach § 9 Abs. 3 SStrG umfasst die Straßenbaulast u.a. nicht die Pflicht zum Schneeräumen und zum Streuen bei Schnee- und Eisglätte. Straßenrechtlich trifft insoweit die Straßenbaulastträger also keine, jedenfalls keine originäre Handlungspflicht, sondern einzig die Gemeinden.
Dem hält die Klägerin - beschränkt auf den Winterdienst auf den Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen - zu Unrecht die Regelung in § 3 Abs. 3 Satz 1 FStrG entgegen. Nach dieser Bestimmung sollen die Träger der Straßenbaulast nach besten Kräften über die ihnen nach Absatz 1 umfassend obliegenden Aufgaben, die mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängen, hinaus die Bundesfernstraßen bei Schnee- und Eisglätte räumen und streuen. Die Aussage bestätigt durch die Formulierung „über die nach Absatz 1 obliegenden Aufgaben hinaus“, dass der Winterdienst von der Baulast gerade nicht umfasst wird
ebenso BGH, Urteil vom 5.7.1990 - III ZR 217/89 -, DVBl. 1991, 1001; Grupp in Marschall, FStrG, 6. Aufl., § 3 Rdnr. 16; in Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., Kap. 13 Rdnrn. 14 und 23, und Witting in Müller/Schulz, FStrG, § 3 Rdnr. 86.
Sodann legt Satz 2 der Bestimmung fest, dass landesrechtliche Vorschriften über die Pflichten Dritter zum Schneeräumen und Streuen sowie zur polizeimäßigen Reinigung unberührt bleiben. Mithin steht § 3 Abs. 3 Satz 1 FStrG unter dem Vorbehalt abweichender landesrechtlicher Regelungen. Dazu gehört für den Bereich des Saarlandes die in § 53 Abs. 1 SStrG enthaltene Inpflichtnahme der Gemeinden zum Winterdienst auf den Ortsdurchfahrten von Bundes- und Landstraßen
ebenso zum Verhältnis zwischen § 3 Abs. 3 FStrG und den Bestimmungen des württembergischen Straßenreinigungsgesetzes BVerwG, Beschluss vom 11.11.1960 - I B 81/60 -, NJW 1961, 619; ferner allgemein Witting, a.a.O., § 3 Rdnr. 97.
Dass der Winterdienst innerhalb der geschlossenen Ortslage der Gemeinden zu deren Pflichtenkreis gehört, entspricht im überwiegenden Teil des Saarlandes rund 100jähriger Rechtstradition. In dem früher zum Königreich Preußen gehörenden Teil des Saarlandes galt nämlich das Preußische Gesetz über die Reinigung öffentlicher Wege vom 1.7.1912, das nach § 53 Abs. 3 SStrG in seiner ursprünglichen Fassung - und zwar nunmehr im gesamten Saarland - fortgalt und erst durch Art. 1 Nr. 44 und Nr. 52 des Gesetzes Nr. 1066 zur Änderung des Saarländischen Straßengesetzes vom 13.7.1977 (Amtsbl. S. 769) mit Wirkung vom 16.9.1977 aufgehoben wurde. Nach dessen § 1 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 oblag die polizeimäßige Reinigung öffentlicher Wege einschließlich der Schneeräumung und des Bestreuens mit abstumpfenden Stoffen, beschränkt auf die Wege, die überwiegend dem inneren Verkehr der Ortschaft dienen - dazu zählen auch die Ortsdurchfahrten klassifizierter Straßen -, derjenigen Gemeinde, zu deren Bezirk der Weg gehört. Absatz 4 bestimmte ergänzend, dass, soweit die Pflicht der Gemeinde zur polizeimäßigen Reinigung geht, Pflichten des Wegebaupflichtigen zur Reinigung nicht eingreifen.
Ihre sachliche Rechtfertigung erfuhr und erfährt diese Regelung daraus, dass die Aufrechterhaltung des innerörtlichen Verkehrs auch bei winterlichen Straßenverhältnissen für das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben innerhalb der Gemeinde wichtig ist, daher zur Daseinsvorsorge gehört und wegen dieses engen örtlichen Bezugs von der Gemeinde wahrzunehmen ist.
Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund hat der Bundesgerichtshof
Urteile vom 30.9.1970 - III ZR 81/67 -, NJW 1971, 43, vom 5.7.1990 - III ZR 217/89 -, a.a.O., und vom 21.11.1996 - III ZR 28/96 -, NVwZ-RR 1997, 709,
das nordrhein-westfälische und das rheinland-pfälzische Landesrecht, das sachlich § 53 Abs. 1 SStrG entspricht, dahin ausgelegt, dass die Übertragung des Winterdienstes innerhalb der geschlossenen Ortslage als Teil der ordnungsmäßigen Reinigung auf die Gemeinde - selbst ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung - inhaltsgleiche Pflichten des Straßenbaulastträgers verdrängt. Erst recht hat das angesichts von § 9 Abs. 3 SStrG für die Rechtslage im Saarland zu gelten.
Daran ändert § 53 Abs. 2 SStrG nichts, wonach das Staatliche Straßenbauamt - inzwischen: Landesbetrieb für Straßenbau
vgl. Art. 1 (11) Nr. 3 des Gesetzes zur organisationsrechtlichen Anpassung und Bereinigung von Landesgesetzen vom 15.2.2006 (Amtsbl. S. 474) -
die Gemeinden ohne Anspruch auf Kostenersatz bei der Schneeräumung auf den Fahrbahnen der Bundesstraßen und Landstraßen I. und II. Ordnung sowie beim Bestreuen der besonders gefährlichen Stellen der Fahrbahnen dieser Straßen unterstützt. Diese Bestimmung wird von der Klägerin missverstanden. Sie vermittelt der einzelnen Gemeinde keinerlei Rechte, nicht einmal einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung.
Die genannte Vorschrift war in dem mit Schreiben vom 20.2.1964 dem Landtag des Saarlandes zugeleiteten Entwurf der Landesregierung für ein Saarländisches Straßengesetz nicht enthalten
vgl. LT-Drs. 4/ 886,
das in Bezug auf die Straßenreinigung auf eine Beibehaltung des durch das Preußische Gesetz vom 1.7.1912 geprägten Rechtszustandes abzielte
vgl. Begründung zu § 53, LT-Drs. 4/ 886, S. 22.
Der Landtagsausschuss für Öffentliche Arbeiten und Wiederaufbau beschloss dann am 24.9.1964 einstimmig, § 53 des Gesetzentwurfs der Landesregierung um einen Absatz zu ergänzen, der dem späteren Absatz 2 mit der Abweichung entsprach, dass die Unterstützung auf Gemeinden mit weniger als 1500 Einwohner beschränkt bleiben sollte. Dieser Beschluss wurde am 25.11.1964 mit Stimmenmehrheit aufgehoben. Die SPD-Fraktion im Landtag brachte aber am 16.12.1964 einen Abänderungsantrag zum Regierungsentwurf eines Saarländischen Straßengesetzes ein
LT-Drs. 4/ 1023,
der am folgenden Tag als § 53 Abs. 2 SStrG beschlossen wurde.
Wortlaut und Entstehungsgeschichte des § 53 Abs. 2 SStrG ergeben, dass diese Bestimmung nichts an der aufgezeigten ausschließlichen Zuweisung der Pflicht zum Winterdienst in der geschlossenen Ortslage, also einschließlich der Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten der Bundes- und Landstraßen, auf die Gemeinden ändert.
Das zeigt bereits der Gebrauch des Wortes „unterstützt“ in § 53 Abs. 2 SStrG. Dies steht in einem klaren Gegensatz zu der wesentlich schärferen Formulierung „obliegt“ in § 53 Abs. 1 Satz 2 SStrG. Vor allem aber bedeutet „unterstützt“ jedenfalls dann, wenn es nicht - beispielsweise durch Nennung bestimmter Unterstützungsmaßnahmen - konkretisiert wird, sondern vielmehr - wie in § 53 Abs. 2 SStrG - „bei“ der Erfüllung einer bestimmten Pflicht, hier der Pflicht zum Schneeräumen und Streuen, verwendet wird, nach dem allgemeinen Wortverständnis, dass ein zum Handeln rechtlich nicht Verpflichteter dem weiterhin allein in der Pflicht Stehenden - lediglich - hilft. Der „Unterstützer“ erfüllt also keine eigene Verpflichtung, sondern hilft bei der Erfüllung einer fremden Pflicht. Er kann deshalb von dem, der „unterstützt“ werden soll, rechtlich nicht in die Pflicht genommen werden, sondern nimmt sich gewissermaßen selbst in die Pflicht oder lässt sich in die Pflicht nehmen. Daher erfolgt „Unterstützung“ typischerweise auch unentgeltlich, hat regelmäßig eher untergeordneten Umfang und wird nach Art und Umfang vom „Unterstützer“ bestimmt. Deshalb teilt der erkennende Senat die Auffassung von Bauer
in Kodal, a.a.O., Kap. 43 Rdnr. 8,
dass die Verwendung des Wortes „unterstützt“ in § 53 Abs. 2 SStrG nur dann einen Sinn macht, wenn den Beklagten keine Rechtspflicht zur - gegebenenfalls auch nur teilweisen - Erbringung des Winterdienstes trifft.
Damit stimmt überein, dass gesetzliche Bestimmungen, nach denen einer einen anderen bei der Erfüllung einer Pflicht „unterstützt“, regelmäßig dahingehend interpretiert werden, dass sie keine Rechtspflicht des „Unterstützers“ begründen, sondern lediglich eine „dringende Empfehlung“ oder einen „nachdrücklichen Appell“ verlautbaren. Dies gilt insbesondere für § 41 Abs. 1 Satz 3 (früher: § 43 Abs. 1 Satz 2) StrG BW. Nach dieser Bestimmung unterstützen, soweit Ortsdurchfahrten nicht in der Straßenbaulast der Gemeinden stehen, die Träger der Straßenbaulast (früher: die Straßenbauämter) die Gemeinden nach besten Kräften bei der Erfüllung der Verpflichtungen zur Schneeräumung und zum Bestreuen, ohne dass Kosten erhoben werden. Diese Bestimmung war Vorbild für § 53 Abs. 2 SStrG
dazu der Abgeordnete Schwarz in der Landtagssitzung vom 17.12.1964, Berichte 4 S. 1987.
Die baden-württembergische Regelung wird aber - soweit ersichtlich - einhellig dahin verstanden, dass sie „lediglich objektiv-rechtlichen Charakter hat“ und „keinen Rechtsanspruch der einzelnen Gemeinde auf Erfüllung begründet“
so Nagel, Straßengesetz für Baden-Württemberg, 3. Aufl., § 9 Rdnr. 18 und § 41 Rdnr. 23,
bzw. „nur eine tatsächliche und keine rechtliche Entlastung der Gemeinden“ ergibt, da „die Gemeinden… keinen Rechtsanspruch auf Unterstützung durch die Straßenbauämter haben“
so Gerhardt, Kommentar zum Straßengesetz für Baden-Württemberg, § 43 Rdnr. 9.
Im gleichen Sinne wird die bereits erwähnte (S. 22) „Soll-Regelung“ des § 3 Abs. 3 Satz 1 FStrG ausgelegt. So spricht Grupp
a.a.O., § 3 Rdnr. 16; dem Sinne nach übereinstimmend Witting, a.a.O., § 3 Rdnrn. 87 und 88,
davon, die genannte Vorschrift enthalte nur eine „nachdrückliche Empfehlung“, begründe aber keine Rechtspflicht. Entsprechend werden im Wesentlichen gleichlautende Bestimmungen im bayerischen, nordrhein-westfälischen und niedersächsischen Landesrecht verstanden
dazu Willmitzer in Edhofer/Willmitzer, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, 10. Aufl., Art. 9 Er. 6: „nachdrückliche Empfehlung, jedoch keine Rechtspflicht“; Walprecht/Cosson, Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, § 9 Rdnr. 94: „keine Rechtspflicht“, und Wendrich, Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Aufl., § 9 Rdnr. 5: „Hinweis ohne rechtliche Bedeutung“.
Deshalb werden Winterdienstleistungen, wie sie zunächst das Staatliche Straßenbauamt und dann der Beklagte seit Jahrzehnten im Saarland in großem Umfang erbracht haben, allgemein als „freiwilliger Winterdienst“ bezeichnet
Das aufgezeigte Verständnis des § 53 Abs. 2 SStrG erklärt dann auch zwanglos, warum der Gesetzgeber in dieser Bestimmung nicht einmal ansatzweise zum Ausdruck gebracht hat, wie die Unterstützungsleistung aussehen soll. Diese Entscheidung wurde vielmehr in die Hände des Staatlichen Straßenbauamts - inzwischen: des Beklagten - gelegt, ohne dass der einzelnen Gemeinde auch nur ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung eingeräumt wurde. Damit blieb zwar das von dem Abgeordneten Schwarz in der Landtagssitzung vom 17.12.1964
a.a.O., S. 1989,
angesprochene Problem, dass es in der Vergangenheit in Einzelfällen zu willkürlicher Hilfeverweigerung gekommen sei, ungelöst. Allerdings wurde im Landtag angesichts der in Bezug auf die vom Staatlichen Straßenbauamt erbrachten Unterstützungsleistungen gemachten Erfahrungen, die als überwiegend langjährig gut angesehen wurden
vgl. dazu die Ausführungen der Abgeordneten Schwarz, a.a.O., S. 1987 sowie 1989, und Bulle, a.a.O., S. 1989,
offenbar kein weitergehender Handlungsbedarf gesehen. Zudem sah sich der Abgeordnete Schwarz ersichtlich außer Stande, einen Formulierungsvorschlag zur Konkretisierung des „Unterstützens“ zu unterbreiten. Seine Ansicht, es solle - gleich ob Gemeinde oder Straßenbauamt - stets derjenige eine Ortsdurchfahrt insgesamt räumen und streuen, der als Erster an Ort und Stelle ist
a.a.O., S. 1989,
mag zwar für die kurzfristige praktische Umsetzung vor Ort in Eilfällen sinnvoll sein, war aber schwerlich geeignet, ins Gesetz aufgenommen zu werden.
Ohne dass es nach den vorstehenden Ausführungen noch darauf ankäme, weist der Senat ergänzend darauf hin, dass die hier vorgenommene Normauslegung eine klare Bestätigung bei Betrachtung der Erörterung des Für und Wider des Einfügens des § 53 Abs. 2 SStrG in dem zuständigen Landtagsausschuss findet.
Die Frage, was denn eine „Unterstützungsregelung“ trotz ihrer inhaltlichen Unbestimmtheit im Ergebnis bewirke, wurde im Ausschuss mehrfach aufgeworfen. Von Abgeordneten auf den Sinn der baden-württembergischen Parallelvorschrift angesprochen erwiderte ein Vertreter der Landesregierung, diese diene „wahrscheinlich dazu, der Straßenbauverwaltung gegenüber dem Rechnungshof eine Rückendeckung zu verschaffen“. Darauf wurde einerseits entgegnet, „dessen ungeachtet“ solle eine „Unterstützungsregelung“ in das Gesetz aufgenommen werden. Andererseits wurde geltend gemacht, gerade weil eine solche Bestimmung keinen Rechtsanspruch schaffe, solle sie, um Missverständnisse zu vermeiden, weggelassen werden. Konsens war jedenfalls, wie die Abgeordneten Bulle und Schwarz auch im Plenum deutlich machten
a.a.O., S. 1987 bzw. 1989,
dass einzig die Gemeinde für Schäden infolge unterbliebenen oder mangelhaft durchgeführten Winterdienstes haftet. Geradezu hellseherisch erscheint der von dem Abgeordneten Bulle in der Landtagssitzung am 17.12.1964
a.a.O., S. 1989,
gegebene Hinweis, bei Aufnahme der „Unterstützungsregelung“ in das Gesetz und Fortsetzung der bisherigen Praxis bestehe die Gefahr, dass die an sich anders gemeinte Regelung später einmal vermeintlich Gewohnheitsrecht begründe und – irrig – ein Rechtsanspruch auf Unterstützung sowie eine Haftungspflicht des Landes angenommen werde. In dieselbe Richtung weisen die Ausführungen eines anderen Abgeordneten im Rahmen der Diskussion über die Aufhebung des vom Ausschuss für Öffentliche Arbeiten und Wiederaufbau am 24.9.1964 gefassten Beschlusses zur Änderung der Regierungsvorlage zu § 53 SStrG. Zwar bestand damals im Ausschuss offenbar Einvernehmen darüber, dass „durch diese Bestimmung kein Rechtsanspruch statuiert werde“; es könne aber der Fall eintreten, „dass aus der Formulierung „unterstützen“ eine Mithaftung des Landes hergeleitet werde und vermeidbare - gemeint offenbar: aussichtslose (Ergänzung durch den Senat) - Prozesse entstünden“. Dem wurde lediglich entgegengehalten, es müsse - unter Ausschluss einer Mithaftung des Landes - „die Möglichkeit einer echten Unterstützung der Gemeinden eröffnet“ werden. Ein Rechtsanspruch der Gemeinde auf „Unterstützung“ wurde dagegen zu keiner Zeit gefordert.
Nach allem verbietet es sich nicht nur, aus § 53 Abs. 2 SStrG abzuleiten, der Beklagte sei verpflichtet, anstelle der Klägerin auf den in deren Gebiet befindlichen Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten der Bundes- und Landstraßen den Schnee zu räumen und die besonders gefährlichen Fahrbahnstellen zu bestreuen; die Vorschrift ist vielmehr generell ungeeignet, Grundlage für irgendwelche Rechtsansprüche der Klägerin gegen den Beklagten in Bezug auf eine Unterstützung beim Winterdienst zu sein. Dies gilt auch für einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Ob und gegebenenfalls das Wie einer Unterstützung.
2. Folgt man der vorstehend vertretenen Auffassung nicht, sondern geht davon aus, dass § 53 Abs. 2 SStrG der Klägerin einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Beklagten über ihren Unterstützungswunsch eröffnet, bleibt es ebenfalls bei der Klageabweisung. Der Senat hält das vom Beklagten geschnürte „Paket“, das den kompletten kostenlosen Winterdienst - Schneeräumung auf den Fahrbahnen der Bundes- und Landstraßen innerhalb der geschlossenen Ortslage sowie Bestreuen etwaiger besonders gefährlicher Fahrbahnstellen - auf den Teilstrecken, die auf seinen Winterdienstrouten liegen und mehr als 6 % Gefälle aufweisen, und das Vertragsangebot, den Winterdienst im früheren Umfang gegen Erstattung von 65 % der Kosten durchzuführen, umfasst, jedenfalls für ein angemessenes Unterstützen im Sinne des § 53 Abs. 2 SStrG. Für diese Wertung ist dabei die vorstehend (S. 25) aufgezeigte Interpretation des Tatbestandsmerkmals „unterstützen“ ausschlaggebend. Darin sieht sich der Senat zudem durch die Reaktion der anderen saarländischen Städte und Gemeinden bestätigt, die mit Ausnahme der Klägerin entweder das Vertragsangebot des Beklagten angenommen oder aber den Winterdienst außerhalb der vom Beklagten weiterhin kostenlos geräumten und bestreuten Straßenstücke in die eigene Verantwortung übernommen haben. Ferner hat nach Einschätzung des Beklagten die Klägerin den nicht vom Beklagten übernommenen Teil des Winterdienstes auf den Ortsdurchfahrten der Bundes- und Landstraßen in den Winterperioden 2011/12 und - bisher - 2012/13 ordnungsgemäß erbracht, also die Aufgabe personell, sachlich und finanziell bewältigt. Dies wurde in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unstreitig. Eine innere Aushöhlung des Selbstverwaltungsrechts der Klägerin, in deren Haushalt für das Jahr 2012 nach eigenem Vortrag noch Gelder für freiwillige Leistungen eingestellt waren, ist nicht annehmbar.
3. Für die Klägerin wäre schließlich nichts dadurch gewonnen, würde § 53 Abs. 2 SStrG wegen Unbestimmtheit für nichtig erachtet. Dann fehlte es erst recht an der erforderlichen Rechtsgrundlage für die in Haupt- und Hilfsanträgen geltend gemachten Ansprüche. Vielmehr bliebe es dann ebenfalls bei der Verpflichtung einzig der Klägerin zum Winterdienst nach Maßgabe des § 53 Abs. 1 SStrG.
Die gegenteilige Argumentation der Klägerin geht davon aus, eine Nichtigkeit des § 53 Abs. 2 SStrG erfasse auch den ersten Absatz dieser Bestimmung. Das trifft indes nicht zu. Ist lediglich ein Teil einer mehrere Regelungen umfassenden Bestimmung - hier unterstellt: § 53 Abs. 2 SStrG - nichtig, beantwortet sich die Frage, ob die Nichtigkeit den weitergehenden Regelungsgehalt - hier: § 53 Abs. 1 SStrG - einschließt, danach, ob dieser „Rest“ einen eigenständigen Anwendungsbereich behält, der für sich genommen ein sinnvolles Regelungsgefüge darstellt und dessen Weitergeltung ohne den nichtigen Teil dem hypothetischen Willen des Normgebers entspricht
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Auch ohne § 53 Abs. 2 SStrG stellt die Vorschrift ein sinnvolles Ganzes dar. Weitgehend in dieser Form entspräche sie dem Regierungsentwurf für ein Saarländisches Straßengesetz und die 1964 im Landtag in Opposition zur damaligen Landesregierung stehenden Fraktionen hatten ungeachtet des Abänderungsantrags, der zur Einfügung des § 53 Abs. 2 SStrG führte, durch ihre Mitglieder Schwarz (SPD) bzw. Becker (SVP-CVP) in der Landtagssitzung vom 17.12.1964
a.a.O., S. 1987,
angekündigt, dass sie dem Gesetzentwurf zustimmen werden. Das steht im Einklang damit, dass die Diskussion, ob § 53 Abs. 2 SStrG eingefügt werden soll oder nicht, im Grunde primär die Frage betraf, ob dies für die Fortsetzung der bisherigen guten Praxis notwendig, zumindest aber förderlich ist oder nicht. Entscheidende Bedeutung wurde diesem Punkt aber ersichtlich von keiner Seite beigemessen. Daher bestünden keine Bedenken, eine - unterstellte - Nichtigkeit des § 53 Abs. 2 SStrG auf diesen Absatz der Bestimmung zu beschränken.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.
Beschluss
Der Streitwert wird im Anschluss an die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für das erstinstanzliche Verfahren auch für das Berufungsverfahren auf 31.151,80 EUR festgesetzt (§ 63 II, 53 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG).
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.
Gründe
Über die Berufung muss entschieden werden, obwohl die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat die Berufung zurückgenommen hat. Zu diesem Zeitpunkt waren nämlich die Anträge bereits gestellt, und deshalb wäre die Rücknahme nur wirksam geworden, wenn ihr der Beklagte zugestimmt hätte (§ 126 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Dieser hat aber seine Zustimmung verweigert.
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Der Klägerin steht keiner der geltend gemachten Ansprüche zu.
1. Ausgangspunkt der rechtlichen Prüfung des gesamten Klagebegehrens ist § 53 Abs. 1 SStrG. Nach dessen Satz 1 sind alle innerhalb der geschlossenen Ortslage gelegenen Straßen einschließlich der Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen und Landstraßen I. und II. Ordnung ordnungsgemäß zu reinigen (sog. ordnungsmäßige - früher: polizeimäßige - Reinigung). Dazu gehört nach Satz 3 insbesondere das Säubern der Fahrbahnen und Gehwege, die Schneeräumung auf den Fahrbahnen und Gehwegen sowie bei Glatteis und Schneeglätte das Bestreuen der Gehwege, Fußgängerüberwege und der besonders gefährlichen Fahrbahnstellen. Die Straßenreinigungspflicht obliegt nach Satz 2 den Gemeinden als Selbstverwaltungs-Pflichtaufgabe.
Des Weiteren ist der Winterdienst ausdrücklich von dem Aufgabenkreis der Straßenbaulastträger ausgenommen. Nach § 9 Abs. 3 SStrG umfasst die Straßenbaulast u.a. nicht die Pflicht zum Schneeräumen und zum Streuen bei Schnee- und Eisglätte. Straßenrechtlich trifft insoweit die Straßenbaulastträger also keine, jedenfalls keine originäre Handlungspflicht, sondern einzig die Gemeinden.
Dem hält die Klägerin - beschränkt auf den Winterdienst auf den Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen - zu Unrecht die Regelung in § 3 Abs. 3 Satz 1 FStrG entgegen. Nach dieser Bestimmung sollen die Träger der Straßenbaulast nach besten Kräften über die ihnen nach Absatz 1 umfassend obliegenden Aufgaben, die mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängen, hinaus die Bundesfernstraßen bei Schnee- und Eisglätte räumen und streuen. Die Aussage bestätigt durch die Formulierung „über die nach Absatz 1 obliegenden Aufgaben hinaus“, dass der Winterdienst von der Baulast gerade nicht umfasst wird
ebenso BGH, Urteil vom 5.7.1990 - III ZR 217/89 -, DVBl. 1991, 1001; Grupp in Marschall, FStrG, 6. Aufl., § 3 Rdnr. 16; in Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., Kap. 13 Rdnrn. 14 und 23, und Witting in Müller/Schulz, FStrG, § 3 Rdnr. 86.
Sodann legt Satz 2 der Bestimmung fest, dass landesrechtliche Vorschriften über die Pflichten Dritter zum Schneeräumen und Streuen sowie zur polizeimäßigen Reinigung unberührt bleiben. Mithin steht § 3 Abs. 3 Satz 1 FStrG unter dem Vorbehalt abweichender landesrechtlicher Regelungen. Dazu gehört für den Bereich des Saarlandes die in § 53 Abs. 1 SStrG enthaltene Inpflichtnahme der Gemeinden zum Winterdienst auf den Ortsdurchfahrten von Bundes- und Landstraßen
ebenso zum Verhältnis zwischen § 3 Abs. 3 FStrG und den Bestimmungen des württembergischen Straßenreinigungsgesetzes BVerwG, Beschluss vom 11.11.1960 - I B 81/60 -, NJW 1961, 619; ferner allgemein Witting, a.a.O., § 3 Rdnr. 97.
Dass der Winterdienst innerhalb der geschlossenen Ortslage der Gemeinden zu deren Pflichtenkreis gehört, entspricht im überwiegenden Teil des Saarlandes rund 100jähriger Rechtstradition. In dem früher zum Königreich Preußen gehörenden Teil des Saarlandes galt nämlich das Preußische Gesetz über die Reinigung öffentlicher Wege vom 1.7.1912, das nach § 53 Abs. 3 SStrG in seiner ursprünglichen Fassung - und zwar nunmehr im gesamten Saarland - fortgalt und erst durch Art. 1 Nr. 44 und Nr. 52 des Gesetzes Nr. 1066 zur Änderung des Saarländischen Straßengesetzes vom 13.7.1977 (Amtsbl. S. 769) mit Wirkung vom 16.9.1977 aufgehoben wurde. Nach dessen § 1 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 oblag die polizeimäßige Reinigung öffentlicher Wege einschließlich der Schneeräumung und des Bestreuens mit abstumpfenden Stoffen, beschränkt auf die Wege, die überwiegend dem inneren Verkehr der Ortschaft dienen - dazu zählen auch die Ortsdurchfahrten klassifizierter Straßen -, derjenigen Gemeinde, zu deren Bezirk der Weg gehört. Absatz 4 bestimmte ergänzend, dass, soweit die Pflicht der Gemeinde zur polizeimäßigen Reinigung geht, Pflichten des Wegebaupflichtigen zur Reinigung nicht eingreifen.
Ihre sachliche Rechtfertigung erfuhr und erfährt diese Regelung daraus, dass die Aufrechterhaltung des innerörtlichen Verkehrs auch bei winterlichen Straßenverhältnissen für das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben innerhalb der Gemeinde wichtig ist, daher zur Daseinsvorsorge gehört und wegen dieses engen örtlichen Bezugs von der Gemeinde wahrzunehmen ist.
Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund hat der Bundesgerichtshof
Urteile vom 30.9.1970 - III ZR 81/67 -, NJW 1971, 43, vom 5.7.1990 - III ZR 217/89 -, a.a.O., und vom 21.11.1996 - III ZR 28/96 -, NVwZ-RR 1997, 709,
das nordrhein-westfälische und das rheinland-pfälzische Landesrecht, das sachlich § 53 Abs. 1 SStrG entspricht, dahin ausgelegt, dass die Übertragung des Winterdienstes innerhalb der geschlossenen Ortslage als Teil der ordnungsmäßigen Reinigung auf die Gemeinde - selbst ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung - inhaltsgleiche Pflichten des Straßenbaulastträgers verdrängt. Erst recht hat das angesichts von § 9 Abs. 3 SStrG für die Rechtslage im Saarland zu gelten.
Daran ändert § 53 Abs. 2 SStrG nichts, wonach das Staatliche Straßenbauamt - inzwischen: Landesbetrieb für Straßenbau
vgl. Art. 1 (11) Nr. 3 des Gesetzes zur organisationsrechtlichen Anpassung und Bereinigung von Landesgesetzen vom 15.2.2006 (Amtsbl. S. 474) -
die Gemeinden ohne Anspruch auf Kostenersatz bei der Schneeräumung auf den Fahrbahnen der Bundesstraßen und Landstraßen I. und II. Ordnung sowie beim Bestreuen der besonders gefährlichen Stellen der Fahrbahnen dieser Straßen unterstützt. Diese Bestimmung wird von der Klägerin missverstanden. Sie vermittelt der einzelnen Gemeinde keinerlei Rechte, nicht einmal einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung.
Die genannte Vorschrift war in dem mit Schreiben vom 20.2.1964 dem Landtag des Saarlandes zugeleiteten Entwurf der Landesregierung für ein Saarländisches Straßengesetz nicht enthalten
vgl. LT-Drs. 4/ 886,
das in Bezug auf die Straßenreinigung auf eine Beibehaltung des durch das Preußische Gesetz vom 1.7.1912 geprägten Rechtszustandes abzielte
vgl. Begründung zu § 53, LT-Drs. 4/ 886, S. 22.
Der Landtagsausschuss für Öffentliche Arbeiten und Wiederaufbau beschloss dann am 24.9.1964 einstimmig, § 53 des Gesetzentwurfs der Landesregierung um einen Absatz zu ergänzen, der dem späteren Absatz 2 mit der Abweichung entsprach, dass die Unterstützung auf Gemeinden mit weniger als 1500 Einwohner beschränkt bleiben sollte. Dieser Beschluss wurde am 25.11.1964 mit Stimmenmehrheit aufgehoben. Die SPD-Fraktion im Landtag brachte aber am 16.12.1964 einen Abänderungsantrag zum Regierungsentwurf eines Saarländischen Straßengesetzes ein
LT-Drs. 4/ 1023,
der am folgenden Tag als § 53 Abs. 2 SStrG beschlossen wurde.
Wortlaut und Entstehungsgeschichte des § 53 Abs. 2 SStrG ergeben, dass diese Bestimmung nichts an der aufgezeigten ausschließlichen Zuweisung der Pflicht zum Winterdienst in der geschlossenen Ortslage, also einschließlich der Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten der Bundes- und Landstraßen, auf die Gemeinden ändert.
Das zeigt bereits der Gebrauch des Wortes „unterstützt“ in § 53 Abs. 2 SStrG. Dies steht in einem klaren Gegensatz zu der wesentlich schärferen Formulierung „obliegt“ in § 53 Abs. 1 Satz 2 SStrG. Vor allem aber bedeutet „unterstützt“ jedenfalls dann, wenn es nicht - beispielsweise durch Nennung bestimmter Unterstützungsmaßnahmen - konkretisiert wird, sondern vielmehr - wie in § 53 Abs. 2 SStrG - „bei“ der Erfüllung einer bestimmten Pflicht, hier der Pflicht zum Schneeräumen und Streuen, verwendet wird, nach dem allgemeinen Wortverständnis, dass ein zum Handeln rechtlich nicht Verpflichteter dem weiterhin allein in der Pflicht Stehenden - lediglich - hilft. Der „Unterstützer“ erfüllt also keine eigene Verpflichtung, sondern hilft bei der Erfüllung einer fremden Pflicht. Er kann deshalb von dem, der „unterstützt“ werden soll, rechtlich nicht in die Pflicht genommen werden, sondern nimmt sich gewissermaßen selbst in die Pflicht oder lässt sich in die Pflicht nehmen. Daher erfolgt „Unterstützung“ typischerweise auch unentgeltlich, hat regelmäßig eher untergeordneten Umfang und wird nach Art und Umfang vom „Unterstützer“ bestimmt. Deshalb teilt der erkennende Senat die Auffassung von Bauer
in Kodal, a.a.O., Kap. 43 Rdnr. 8,
dass die Verwendung des Wortes „unterstützt“ in § 53 Abs. 2 SStrG nur dann einen Sinn macht, wenn den Beklagten keine Rechtspflicht zur - gegebenenfalls auch nur teilweisen - Erbringung des Winterdienstes trifft.
Damit stimmt überein, dass gesetzliche Bestimmungen, nach denen einer einen anderen bei der Erfüllung einer Pflicht „unterstützt“, regelmäßig dahingehend interpretiert werden, dass sie keine Rechtspflicht des „Unterstützers“ begründen, sondern lediglich eine „dringende Empfehlung“ oder einen „nachdrücklichen Appell“ verlautbaren. Dies gilt insbesondere für § 41 Abs. 1 Satz 3 (früher: § 43 Abs. 1 Satz 2) StrG BW. Nach dieser Bestimmung unterstützen, soweit Ortsdurchfahrten nicht in der Straßenbaulast der Gemeinden stehen, die Träger der Straßenbaulast (früher: die Straßenbauämter) die Gemeinden nach besten Kräften bei der Erfüllung der Verpflichtungen zur Schneeräumung und zum Bestreuen, ohne dass Kosten erhoben werden. Diese Bestimmung war Vorbild für § 53 Abs. 2 SStrG
dazu der Abgeordnete Schwarz in der Landtagssitzung vom 17.12.1964, Berichte 4 S. 1987.
Die baden-württembergische Regelung wird aber - soweit ersichtlich - einhellig dahin verstanden, dass sie „lediglich objektiv-rechtlichen Charakter hat“ und „keinen Rechtsanspruch der einzelnen Gemeinde auf Erfüllung begründet“
so Nagel, Straßengesetz für Baden-Württemberg, 3. Aufl., § 9 Rdnr. 18 und § 41 Rdnr. 23,
bzw. „nur eine tatsächliche und keine rechtliche Entlastung der Gemeinden“ ergibt, da „die Gemeinden… keinen Rechtsanspruch auf Unterstützung durch die Straßenbauämter haben“
so Gerhardt, Kommentar zum Straßengesetz für Baden-Württemberg, § 43 Rdnr. 9.
Im gleichen Sinne wird die bereits erwähnte (S. 22) „Soll-Regelung“ des § 3 Abs. 3 Satz 1 FStrG ausgelegt. So spricht Grupp
a.a.O., § 3 Rdnr. 16; dem Sinne nach übereinstimmend Witting, a.a.O., § 3 Rdnrn. 87 und 88,
davon, die genannte Vorschrift enthalte nur eine „nachdrückliche Empfehlung“, begründe aber keine Rechtspflicht. Entsprechend werden im Wesentlichen gleichlautende Bestimmungen im bayerischen, nordrhein-westfälischen und niedersächsischen Landesrecht verstanden
dazu Willmitzer in Edhofer/Willmitzer, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, 10. Aufl., Art. 9 Er. 6: „nachdrückliche Empfehlung, jedoch keine Rechtspflicht“; Walprecht/Cosson, Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, § 9 Rdnr. 94: „keine Rechtspflicht“, und Wendrich, Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Aufl., § 9 Rdnr. 5: „Hinweis ohne rechtliche Bedeutung“.
Deshalb werden Winterdienstleistungen, wie sie zunächst das Staatliche Straßenbauamt und dann der Beklagte seit Jahrzehnten im Saarland in großem Umfang erbracht haben, allgemein als „freiwilliger Winterdienst“ bezeichnet
Das aufgezeigte Verständnis des § 53 Abs. 2 SStrG erklärt dann auch zwanglos, warum der Gesetzgeber in dieser Bestimmung nicht einmal ansatzweise zum Ausdruck gebracht hat, wie die Unterstützungsleistung aussehen soll. Diese Entscheidung wurde vielmehr in die Hände des Staatlichen Straßenbauamts - inzwischen: des Beklagten - gelegt, ohne dass der einzelnen Gemeinde auch nur ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung eingeräumt wurde. Damit blieb zwar das von dem Abgeordneten Schwarz in der Landtagssitzung vom 17.12.1964
a.a.O., S. 1989,
angesprochene Problem, dass es in der Vergangenheit in Einzelfällen zu willkürlicher Hilfeverweigerung gekommen sei, ungelöst. Allerdings wurde im Landtag angesichts der in Bezug auf die vom Staatlichen Straßenbauamt erbrachten Unterstützungsleistungen gemachten Erfahrungen, die als überwiegend langjährig gut angesehen wurden
vgl. dazu die Ausführungen der Abgeordneten Schwarz, a.a.O., S. 1987 sowie 1989, und Bulle, a.a.O., S. 1989,
offenbar kein weitergehender Handlungsbedarf gesehen. Zudem sah sich der Abgeordnete Schwarz ersichtlich außer Stande, einen Formulierungsvorschlag zur Konkretisierung des „Unterstützens“ zu unterbreiten. Seine Ansicht, es solle - gleich ob Gemeinde oder Straßenbauamt - stets derjenige eine Ortsdurchfahrt insgesamt räumen und streuen, der als Erster an Ort und Stelle ist
a.a.O., S. 1989,
mag zwar für die kurzfristige praktische Umsetzung vor Ort in Eilfällen sinnvoll sein, war aber schwerlich geeignet, ins Gesetz aufgenommen zu werden.
Ohne dass es nach den vorstehenden Ausführungen noch darauf ankäme, weist der Senat ergänzend darauf hin, dass die hier vorgenommene Normauslegung eine klare Bestätigung bei Betrachtung der Erörterung des Für und Wider des Einfügens des § 53 Abs. 2 SStrG in dem zuständigen Landtagsausschuss findet.
Die Frage, was denn eine „Unterstützungsregelung“ trotz ihrer inhaltlichen Unbestimmtheit im Ergebnis bewirke, wurde im Ausschuss mehrfach aufgeworfen. Von Abgeordneten auf den Sinn der baden-württembergischen Parallelvorschrift angesprochen erwiderte ein Vertreter der Landesregierung, diese diene „wahrscheinlich dazu, der Straßenbauverwaltung gegenüber dem Rechnungshof eine Rückendeckung zu verschaffen“. Darauf wurde einerseits entgegnet, „dessen ungeachtet“ solle eine „Unterstützungsregelung“ in das Gesetz aufgenommen werden. Andererseits wurde geltend gemacht, gerade weil eine solche Bestimmung keinen Rechtsanspruch schaffe, solle sie, um Missverständnisse zu vermeiden, weggelassen werden. Konsens war jedenfalls, wie die Abgeordneten Bulle und Schwarz auch im Plenum deutlich machten
a.a.O., S. 1987 bzw. 1989,
dass einzig die Gemeinde für Schäden infolge unterbliebenen oder mangelhaft durchgeführten Winterdienstes haftet. Geradezu hellseherisch erscheint der von dem Abgeordneten Bulle in der Landtagssitzung am 17.12.1964
a.a.O., S. 1989,
gegebene Hinweis, bei Aufnahme der „Unterstützungsregelung“ in das Gesetz und Fortsetzung der bisherigen Praxis bestehe die Gefahr, dass die an sich anders gemeinte Regelung später einmal vermeintlich Gewohnheitsrecht begründe und – irrig – ein Rechtsanspruch auf Unterstützung sowie eine Haftungspflicht des Landes angenommen werde. In dieselbe Richtung weisen die Ausführungen eines anderen Abgeordneten im Rahmen der Diskussion über die Aufhebung des vom Ausschuss für Öffentliche Arbeiten und Wiederaufbau am 24.9.1964 gefassten Beschlusses zur Änderung der Regierungsvorlage zu § 53 SStrG. Zwar bestand damals im Ausschuss offenbar Einvernehmen darüber, dass „durch diese Bestimmung kein Rechtsanspruch statuiert werde“; es könne aber der Fall eintreten, „dass aus der Formulierung „unterstützen“ eine Mithaftung des Landes hergeleitet werde und vermeidbare - gemeint offenbar: aussichtslose (Ergänzung durch den Senat) - Prozesse entstünden“. Dem wurde lediglich entgegengehalten, es müsse - unter Ausschluss einer Mithaftung des Landes - „die Möglichkeit einer echten Unterstützung der Gemeinden eröffnet“ werden. Ein Rechtsanspruch der Gemeinde auf „Unterstützung“ wurde dagegen zu keiner Zeit gefordert.
Nach allem verbietet es sich nicht nur, aus § 53 Abs. 2 SStrG abzuleiten, der Beklagte sei verpflichtet, anstelle der Klägerin auf den in deren Gebiet befindlichen Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten der Bundes- und Landstraßen den Schnee zu räumen und die besonders gefährlichen Fahrbahnstellen zu bestreuen; die Vorschrift ist vielmehr generell ungeeignet, Grundlage für irgendwelche Rechtsansprüche der Klägerin gegen den Beklagten in Bezug auf eine Unterstützung beim Winterdienst zu sein. Dies gilt auch für einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Ob und gegebenenfalls das Wie einer Unterstützung.
2. Folgt man der vorstehend vertretenen Auffassung nicht, sondern geht davon aus, dass § 53 Abs. 2 SStrG der Klägerin einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Beklagten über ihren Unterstützungswunsch eröffnet, bleibt es ebenfalls bei der Klageabweisung. Der Senat hält das vom Beklagten geschnürte „Paket“, das den kompletten kostenlosen Winterdienst - Schneeräumung auf den Fahrbahnen der Bundes- und Landstraßen innerhalb der geschlossenen Ortslage sowie Bestreuen etwaiger besonders gefährlicher Fahrbahnstellen - auf den Teilstrecken, die auf seinen Winterdienstrouten liegen und mehr als 6 % Gefälle aufweisen, und das Vertragsangebot, den Winterdienst im früheren Umfang gegen Erstattung von 65 % der Kosten durchzuführen, umfasst, jedenfalls für ein angemessenes Unterstützen im Sinne des § 53 Abs. 2 SStrG. Für diese Wertung ist dabei die vorstehend (S. 25) aufgezeigte Interpretation des Tatbestandsmerkmals „unterstützen“ ausschlaggebend. Darin sieht sich der Senat zudem durch die Reaktion der anderen saarländischen Städte und Gemeinden bestätigt, die mit Ausnahme der Klägerin entweder das Vertragsangebot des Beklagten angenommen oder aber den Winterdienst außerhalb der vom Beklagten weiterhin kostenlos geräumten und bestreuten Straßenstücke in die eigene Verantwortung übernommen haben. Ferner hat nach Einschätzung des Beklagten die Klägerin den nicht vom Beklagten übernommenen Teil des Winterdienstes auf den Ortsdurchfahrten der Bundes- und Landstraßen in den Winterperioden 2011/12 und - bisher - 2012/13 ordnungsgemäß erbracht, also die Aufgabe personell, sachlich und finanziell bewältigt. Dies wurde in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unstreitig. Eine innere Aushöhlung des Selbstverwaltungsrechts der Klägerin, in deren Haushalt für das Jahr 2012 nach eigenem Vortrag noch Gelder für freiwillige Leistungen eingestellt waren, ist nicht annehmbar.
3. Für die Klägerin wäre schließlich nichts dadurch gewonnen, würde § 53 Abs. 2 SStrG wegen Unbestimmtheit für nichtig erachtet. Dann fehlte es erst recht an der erforderlichen Rechtsgrundlage für die in Haupt- und Hilfsanträgen geltend gemachten Ansprüche. Vielmehr bliebe es dann ebenfalls bei der Verpflichtung einzig der Klägerin zum Winterdienst nach Maßgabe des § 53 Abs. 1 SStrG.
Die gegenteilige Argumentation der Klägerin geht davon aus, eine Nichtigkeit des § 53 Abs. 2 SStrG erfasse auch den ersten Absatz dieser Bestimmung. Das trifft indes nicht zu. Ist lediglich ein Teil einer mehrere Regelungen umfassenden Bestimmung - hier unterstellt: § 53 Abs. 2 SStrG - nichtig, beantwortet sich die Frage, ob die Nichtigkeit den weitergehenden Regelungsgehalt - hier: § 53 Abs. 1 SStrG - einschließt, danach, ob dieser „Rest“ einen eigenständigen Anwendungsbereich behält, der für sich genommen ein sinnvolles Regelungsgefüge darstellt und dessen Weitergeltung ohne den nichtigen Teil dem hypothetischen Willen des Normgebers entspricht
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Auch ohne § 53 Abs. 2 SStrG stellt die Vorschrift ein sinnvolles Ganzes dar. Weitgehend in dieser Form entspräche sie dem Regierungsentwurf für ein Saarländisches Straßengesetz und die 1964 im Landtag in Opposition zur damaligen Landesregierung stehenden Fraktionen hatten ungeachtet des Abänderungsantrags, der zur Einfügung des § 53 Abs. 2 SStrG führte, durch ihre Mitglieder Schwarz (SPD) bzw. Becker (SVP-CVP) in der Landtagssitzung vom 17.12.1964
a.a.O., S. 1987,
angekündigt, dass sie dem Gesetzentwurf zustimmen werden. Das steht im Einklang damit, dass die Diskussion, ob § 53 Abs. 2 SStrG eingefügt werden soll oder nicht, im Grunde primär die Frage betraf, ob dies für die Fortsetzung der bisherigen guten Praxis notwendig, zumindest aber förderlich ist oder nicht. Entscheidende Bedeutung wurde diesem Punkt aber ersichtlich von keiner Seite beigemessen. Daher bestünden keine Bedenken, eine - unterstellte - Nichtigkeit des § 53 Abs. 2 SStrG auf diesen Absatz der Bestimmung zu beschränken.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.
Beschluss
Der Streitwert wird im Anschluss an die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für das erstinstanzliche Verfahren auch für das Berufungsverfahren auf 31.151,80 EUR festgesetzt (§ 63 II, 53 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG).
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.
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(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungskl
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungskl
Tatbestand
1
Der 1946 geborene Kläger stand als Polizist im Dienst des Landes Schleswig-Holstein. Mit Wirkung vom 1. Dezember 2004 wurde er zum Ersten Polizeihauptkommis
Tenor
1. § 6a Satz 1 des Gesetzes zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder (Zukunftsinvestitionsgesetz - ZuInvG), erlassen als Artikel 7 des Gesetzes zur Sicherung von
(1) Wer ein Fahrzeug führt, darf nur so schnell fahren, dass das Fahrzeug ständig beherrscht wird. Die Geschwindigkeit ist insbesondere den Straßen-, Verkehrs-, Sicht- und Wetterverhältnissen sowie den persönlichen Fähigkeiten und den Eigenschaften von Fahrzeug und Ladung anzupassen. Beträgt die Sichtweite durch Nebel, Schneefall oder Regen weniger als 50 m, darf nicht schneller als 50 km/h gefahren werden, wenn nicht eine geringere Geschwindigkeit geboten ist. Es darf nur so schnell gefahren werden, dass innerhalb der übersehbaren Strecke gehalten werden kann. Auf Fahrbahnen, die so schmal sind, dass dort entgegenkommende Fahrzeuge gefährdet werden könnten, muss jedoch so langsam gefahren werden, dass mindestens innerhalb der Hälfte der übersehbaren Strecke gehalten werden kann.
(2) Ohne triftigen Grund dürfen Kraftfahrzeuge nicht so langsam fahren, dass sie den Verkehrsfluss behindern.
(2a) Wer ein Fahrzeug führt, muss sich gegenüber Kindern, hilfsbedürftigen und älteren Menschen, insbesondere durch Verminderung der Fahrgeschwindigkeit und durch Bremsbereitschaft, so verhalten, dass eine Gefährdung dieser Verkehrsteilnehmer ausgeschlossen ist.
(3) Die zulässige Höchstgeschwindigkeit beträgt auch unter günstigsten Umständen
1.
innerhalb geschlossener Ortschaften für alle Kraftfahrzeuge 50 km/h,
2.
außerhalb geschlossener Ortschaften
a)
für
aa)
Kraftfahrzeuge mit einer zulässigen Gesamtmasse über 3,5 t bis 7,5 t, ausgenommen Personenkraftwagen,
bb)
Personenkraftwagen mit Anhänger,
cc)
Lastkraftwagen und Wohnmobile jeweils bis zu einer zulässigen Gesamtmasse von 3,5 t mit Anhänger sowie
dd)
Kraftomnibusse, auch mit Gepäckanhänger,
80 km/h,
b)
für
aa)
Kraftfahrzeuge mit einer zulässigen Gesamtmasse über 7,5 t,
bb)
alle Kraftfahrzeuge mit Anhänger, ausgenommen Personenkraftwagen, Lastkraftwagen und Wohnmobile jeweils bis zu einer zulässigen Gesamtmasse von 3,5 t, sowie
cc)
Kraftomnibusse mit Fahrgästen, für die keine Sitzplätze mehr zur Verfügung stehen,
60 km/h,
c)
für Personenkraftwagen sowie für andere Kraftfahrzeuge mit einer zulässigen Gesamtmasse bis 3,5 t100 km/h.Diese Geschwindigkeitsbeschränkung gilt nicht auf Autobahnen (Zeichen 330.1) sowie auf anderen Straßen mit Fahrbahnen für eine Richtung, die durch Mittelstreifen oder sonstige bauliche Einrichtungen getrennt sind. Sie gilt ferner nicht auf Straßen, die mindestens zwei durch Fahrstreifenbegrenzung (Zeichen 295) oder durch Leitlinien (Zeichen 340) markierte Fahrstreifen für jede Richtung haben.
(4) Die zulässige Höchstgeschwindigkeit beträgt für Kraftfahrzeuge mit Schneeketten auch unter günstigsten Umständen 50 km/h.
(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.
(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.
(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.
(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.
(1) Die Straßenbaulast umfasst alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Aufgaben. Die Träger der Straßenbaulast haben nach ihrer Leistungsfähigkeit die Bundesfernstraßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern; dabei sind die sonstigen öffentlichen Belange einschließlich des Umweltschutzes sowie behinderter und anderer Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigung mit dem Ziel, möglichst weitreichende Barrierefreiheit zu erreichen, zu berücksichtigen. Betriebswege auf Brücken im Zuge von Bundesautobahnen und Betriebswege auf Brücken im Zuge von Bundesstraßen, die als Kraftfahrstraßen ausgewiesen sind, sind bedarfsabhängig durch den Träger der Straßenbaulast so zu bauen und zu unterhalten, dass auf ihnen auch öffentlicher Radverkehr abgewickelt werden kann.
(2) Soweit die Träger der Straßenbaulast unter Berücksichtigung ihrer Leistungsfähigkeit zur Durchführung von Maßnahmen nach Absatz 1 Satz 2 außerstande sind, haben sie auf einen nicht verkehrssicheren Zustand durch Verkehrszeichen hinzuweisen. Diese hat die Straßenbaubehörde oder auf Bundesautobahnen die Gesellschaft privaten Rechts im Sinne des Infrastrukturgesellschaftserrichtungsgesetzes vorbehaltlich anderweitiger Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörde aufzustellen.
(3) Die Träger der Straßenbaulast sollen nach besten Kräften über die ihnen nach Absatz 1 obliegenden Aufgaben hinaus die Bundesfernstraßen bei Schnee- und Eisglätte räumen und streuen. Landesrechtliche Vorschriften über die Pflichten Dritter zum Schneeräumen und Streuen sowie zur polizeimäßigen Reinigung bleiben unberührt.
(1) Die Berufung kann bis zur Rechtskraft des Urteils zurückgenommen werden. Die Zurücknahme nach Stellung der Anträge in der mündlichen Verhandlung setzt die Einwilligung des Beklagten und, wenn ein Vertreter des öffentlichen Interesses an der mündlichen Verhandlung teilgenommen hat, auch seine Einwilligung voraus.
(2) Die Berufung gilt als zurückgenommen, wenn der Berufungskläger das Verfahren trotz Aufforderung des Gerichts länger als drei Monate nicht betreibt. Absatz 1 Satz 2 gilt entsprechend. Der Berufungskläger ist in der Aufforderung auf die sich aus Satz 1 und § 155 Abs. 2 ergebenden Rechtsfolgen hinzuweisen. Das Gericht stellt durch Beschluß fest, daß die Berufung als zurückgenommen gilt.
(3) Die Zurücknahme bewirkt den Verlust des eingelegten Rechtsmittels. Das Gericht entscheidet durch Beschluß über die Kostenfolge.
(1) Die Straßenbaulast umfasst alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Aufgaben. Die Träger der Straßenbaulast haben nach ihrer Leistungsfähigkeit die Bundesfernstraßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern; dabei sind die sonstigen öffentlichen Belange einschließlich des Umweltschutzes sowie behinderter und anderer Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigung mit dem Ziel, möglichst weitreichende Barrierefreiheit zu erreichen, zu berücksichtigen. Betriebswege auf Brücken im Zuge von Bundesautobahnen und Betriebswege auf Brücken im Zuge von Bundesstraßen, die als Kraftfahrstraßen ausgewiesen sind, sind bedarfsabhängig durch den Träger der Straßenbaulast so zu bauen und zu unterhalten, dass auf ihnen auch öffentlicher Radverkehr abgewickelt werden kann.
(2) Soweit die Träger der Straßenbaulast unter Berücksichtigung ihrer Leistungsfähigkeit zur Durchführung von Maßnahmen nach Absatz 1 Satz 2 außerstande sind, haben sie auf einen nicht verkehrssicheren Zustand durch Verkehrszeichen hinzuweisen. Diese hat die Straßenbaubehörde oder auf Bundesautobahnen die Gesellschaft privaten Rechts im Sinne des Infrastrukturgesellschaftserrichtungsgesetzes vorbehaltlich anderweitiger Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörde aufzustellen.
(3) Die Träger der Straßenbaulast sollen nach besten Kräften über die ihnen nach Absatz 1 obliegenden Aufgaben hinaus die Bundesfernstraßen bei Schnee- und Eisglätte räumen und streuen. Landesrechtliche Vorschriften über die Pflichten Dritter zum Schneeräumen und Streuen sowie zur polizeimäßigen Reinigung bleiben unberührt.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.
(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn
1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.
(1) Die Berufung kann bis zur Rechtskraft des Urteils zurückgenommen werden. Die Zurücknahme nach Stellung der Anträge in der mündlichen Verhandlung setzt die Einwilligung des Beklagten und, wenn ein Vertreter des öffentlichen Interesses an der mündlichen Verhandlung teilgenommen hat, auch seine Einwilligung voraus.
(2) Die Berufung gilt als zurückgenommen, wenn der Berufungskläger das Verfahren trotz Aufforderung des Gerichts länger als drei Monate nicht betreibt. Absatz 1 Satz 2 gilt entsprechend. Der Berufungskläger ist in der Aufforderung auf die sich aus Satz 1 und § 155 Abs. 2 ergebenden Rechtsfolgen hinzuweisen. Das Gericht stellt durch Beschluß fest, daß die Berufung als zurückgenommen gilt.
(3) Die Zurücknahme bewirkt den Verlust des eingelegten Rechtsmittels. Das Gericht entscheidet durch Beschluß über die Kostenfolge.
(1) Die Straßenbaulast umfasst alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Aufgaben. Die Träger der Straßenbaulast haben nach ihrer Leistungsfähigkeit die Bundesfernstraßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern; dabei sind die sonstigen öffentlichen Belange einschließlich des Umweltschutzes sowie behinderter und anderer Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigung mit dem Ziel, möglichst weitreichende Barrierefreiheit zu erreichen, zu berücksichtigen. Betriebswege auf Brücken im Zuge von Bundesautobahnen und Betriebswege auf Brücken im Zuge von Bundesstraßen, die als Kraftfahrstraßen ausgewiesen sind, sind bedarfsabhängig durch den Träger der Straßenbaulast so zu bauen und zu unterhalten, dass auf ihnen auch öffentlicher Radverkehr abgewickelt werden kann.
(2) Soweit die Träger der Straßenbaulast unter Berücksichtigung ihrer Leistungsfähigkeit zur Durchführung von Maßnahmen nach Absatz 1 Satz 2 außerstande sind, haben sie auf einen nicht verkehrssicheren Zustand durch Verkehrszeichen hinzuweisen. Diese hat die Straßenbaubehörde oder auf Bundesautobahnen die Gesellschaft privaten Rechts im Sinne des Infrastrukturgesellschaftserrichtungsgesetzes vorbehaltlich anderweitiger Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörde aufzustellen.
(3) Die Träger der Straßenbaulast sollen nach besten Kräften über die ihnen nach Absatz 1 obliegenden Aufgaben hinaus die Bundesfernstraßen bei Schnee- und Eisglätte räumen und streuen. Landesrechtliche Vorschriften über die Pflichten Dritter zum Schneeräumen und Streuen sowie zur polizeimäßigen Reinigung bleiben unberührt.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.
(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn
1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.
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