Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Beschluss, 17. Okt. 2012 - 5 A 10523/12

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Mainz vom 28. März 2012 wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung des Antragstellers zur Einstellung eines Mitarbeiters im Rahmen eines befristeten Arbeitsverhältnisses.

Am 16. Mai 2011 wurde bei der Stadtverwaltung P. intern die auf ein Jahr befristete Stelle als Anleiter für Bürgerarbeiter im Rahmen der Seniorenbegleitung ausgeschrieben.

Die Wochenarbeitszeit für den künftigen Stelleninhaber ist auf 30 Stunden begrenzt. Auf diese Stelle bewarb sich ausschließlich der Mitarbeiter A, der bis zum 30. Juni 2011 bereits in dem Bereich Seniorenbetreuung im Rahmen des Bundesprogramms „Kommunal-Kombi“ befristet beschäftigt gewesen war.

Der Beteiligte entschied sich für die Übertragung der Stelle auf diesen Mitarbeiter, unter anderem weil dieser bereits einschlägige Erfahrung in der Seniorenbegleitung aufweise. Am 16. August 2011 beantragte der Beteiligte sodann die Zustimmung des Antragstellers zur Einstellung des Mitarbeiters.

Der Antragsteller lehnte am 19. August 2011 die Zustimmung mit der Begründung ab, andere befristet oder im Rahmen von Eingliederungsmaßnahmen bei der Dienststelle Beschäftigte stünden für die Tätigkeit zur Verfügung und würden durch die Einstellung benachteiligt. Es sei sachlich nicht nachvollziehbar, weshalb langjährige Mitarbeiter der Dienststelle nicht die Möglichkeit erhielten, an geeigneter Stelle qualifiziert weiterbeschäftigt zu werden.

Mit Schreiben vom 29. August 2011 teilte der Beteiligte dem Antragsteller mit, dass er seine Einwände für unbeachtlich halte. Die seitens der Personalvertretung genannten Personen hätten sich nicht auf die Stelle beworben und erfüllten im Übrigen nicht die tariflichen und sonstigen Voraussetzungen für den Arbeitsplatz. Sie wiesen im Übrigen auch nicht die einschlägige Berufserfahrung auf, die der ausgewählte Bewerber jedoch besitze.

Am 5. September 2011 wurde der Mitarbeiter A auf die ausgeschriebene Stelle eingestellt.

Mit Antrag vom 20. Oktober 2011 machte der Antragsteller geltend, seine Zustimmungsverweigerung zur Einstellung sei beachtlich gewesen. Die Zustimmung sei versagt worden, weil er für die Beschäftigten Nachteile befürchte, die für die Stelle ebenfalls in Betracht kämen. Ob die genannten Beschäftigten tatsächlich für die Stelle geeignet seien, müsse dem vom Antragsteller zugleich eingeforderten Erörterungsverfahren vorbehalten bleiben.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass seine Zustimmungsverweigerung im Einstellungsverfahren des Mitarbeiters A als Anleiter für Seniorenbegleiter bei der Stadt P. beachtlich war und dadurch  das Mitbestimmungsrecht verletzt worden ist.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung hat er ausgeführt, die Zustimmung habe offensichtlich außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes gelegen.

Durch Beschluss vom 28. März 2012 hat das Verwaltungsgericht Mainz den Antrag abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, dem Antragsteller stehe kein Anspruch auf die begehrte Feststellung zu. Seine Zustimmungsverweigerung sei nicht beachtlich gewesen. Der pauschale Einwand des Antragstellers, es kämen für die Besetzung der Stelle andere bei der Behörde Beschäftigte in Betracht, stelle keinen beachtlichen Grund für seine Zustimmungsverweigerung dar, da dies nach der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht vom Mitbestimmungstatbestand umfasst sei. Hieran änderten auch die vom Antragsteller vorgetragenen Argumente im Hinblick auf das Betreiben eines sog. betrieblichen Eingliederungsmanagements für erkrankte Mitarbeiter nichts. Dies ergebe sich aus einer Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts, in der ausgeführt worden sei, dass es sich hierbei um einen rechtlich regulierten Suchprozess handele, der für sich genommen noch keine rechtlich relevante Position des einzelnen betroffenen Beschäftigten herbeiführen könne. Es sei im Übrigen auch nicht ersichtlich, dass sich Mitarbeiter auf die in Rede stehende Stelle beworben hätten.

Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt, zu deren Begründung er seine erstinstanzlich vorgetragene Rechtsauffassung ergänzt und vertieft. Er hält daran fest, dass er seine Zustimmung zur Einstellung des Mitarbeiters A aus im Personalvertretungsrecht liegenden Gründen verweigert habe. Die in der maßgeblichen Regelung des Landespersonalvertretungsgesetzes nur allgemein aufgeführten Verweigerungstatbestände seien weit auszulegen. Darüber hinaus habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass vorliegend Mitarbeiter im Rahmen des betrieblichen Eingliederungsmanagements zur Verfügung gestanden hätten. Der Einwand des Beteiligten, keiner dieser Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter habe sich auf die Stelle beworben, greife jedenfalls in einigen Fällen zu kurz. Einige der Mitarbeiter seien möglicherweise krankheitsbedingt nicht in der Dienststelle anwesend gewesen und hätten infolgedessen eventuell keine Kenntnis von der Ausschreibung nehmen können. Im Übrigen habe der Beteiligte zusammen mit ihm – dem Antragsteller – nach geeigneten Mitarbeitern suchen müssen.

Der Antragsteller beantragt,

unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Mainz vom 28. März 2012 nach seinem Antrag in erster Instanz zu entscheiden.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt insoweit die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die er auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens für zutreffend hält.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätzen sowie den Verwaltungsakten (1 Hefter), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

II.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die vom Antragsteller begehrte Feststellung zu Recht abgelehnt. Denn die Verweigerung der Zustimmung zur Einstellung des Mitarbeiters A ist vom Beteiligten zutreffend als nicht beachtlich gewertet worden. Diese Verweigerung erfolgte ohne inhaltlichen Bezug zu einem von der geplanten Maßnahme berührten gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand. Dies hat bereits im Einzelnen die Vorinstanz mit eingehender und zutreffender Begründung dargelegt. Zur Vermeidung überflüssiger Wiederholungen kann deshalb zunächst auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung verwiesen werden, denen sich der Senat inhaltlich vollständig anschließt. Mit Blick auf das Beschwerdevorbringen ist lediglich ergänzend auszuführen:

Nach § 78 Abs. 2 Nr. 1 Landespersonalvertretungsgesetz – LPersVG – hat der Personalrat in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei deren Einstellung mitzubestimmen. Das rheinland-pfälzische Personalvertretungsrecht legt die Gründe für die Zustimmungsverweigerung nicht ausdrücklich fest. Es bestimmt in § 74 Abs. 2 LPersVG lediglich, dass eine Maßnahme, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, seiner Zustimmung bedarf und dass die Maßnahme als gebilligt gilt, wenn nicht der Personalrat innerhalb einer Frist von grundsätzlich 18 Tagen die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert. Dies bedeutet allerdings nicht, dass Personalvertretungen jeden beliebigen Grund für die Verweigerung der Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme anführen dürfen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat anschließt, ist die Zustimmungsverweigerung auch ohne gesetzliche Festlegung der dafür zugelassenen Gründe nur beachtlich, wenn die von der Personalvertretung angegebenen Gründe möglicherweise noch innerhalb der Mitbestimmung liegen. Dem Personalrat ist es nicht gestattet, von einer Mitbestimmungsbefugnis ohne inhaltlichen Bezug zu einem von der Maßnahme berührten gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand Gebrauch zu machen. An einem derartigen Bezug fehlt es, wenn die vom Personalrat angeführten Gründe sich dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand nicht mehr zuordnen lassen oder sie sich in allgemeinen formelhaften Wendungen erschöpfen, die keinen Bezug zu dem konkreten Fall mehr erkennen lassen. Ist eine derartige Zuordnung offensichtlich nicht möglich, so lässt das erkennen, dass der Personalrat keine Regelung auf der Grundlage eines Mitbestimmungsrechts anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten Grund verweigert. Ein solches Verhalten wird durch das Recht nicht geschützt. Eine derart unbeachtliche Zustimmungsverweigerung kann insbesondere nicht die Verpflichtung der Dienststelle begründen, das Einigungsverfahren einzuleiten. Vielmehr gilt die beabsichtigte Maßnahme nach Ablauf der gesetzlichen Frist als gebilligt (BVerwG, Beschluss vom 27. September 1993 – 6 P 4.93 –, BVerwGE 84, 178; siehe auch Beschluss vom 6. September 1995 – 6 P 41.93 –, BVerwGE 99, 201).

Ausgehend von diesen rechtlichen Grundsätzen ist ein Mitbestimmungstatbestand bei der Einstellung des Mitarbeiters A schon nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 23. September 1992 – 6 P 24.91 –, PersR 1993, 24) nicht gegeben. Nach dieser Entscheidung kann der Personalrat die Zustimmung u.a. dann verweigern, wenn die durch Tatsachen begründete Besorgnis besteht, dass durch die Maßnahme andere Beschäftigte benachteiligt werden, ohne dass dies aus dienstlichen oder persönlichen Gründen gerechtfertigt ist. Zu Unrecht vertritt der Antragsteller den Standpunkt, ein Zustimmungsverweigerungsrecht sei gemäß § 78 Abs. 2 Nr. 1 LPersVG gegeben. Er gelangt zu diesem Ergebnis, weil er den Begriff der Benachteiligung im Sinne von § 78 Abs. 2 Nr. 1 LPersVG zu weit auslegt. Nach seiner Meinung genügen dienstlich oder persönlich nicht gerechtfertigte Eingriffe in Chancen anderer Beschäftigter, um ihm die Möglichkeit zur Zustimmungsverweigerung bei der Einstellung von externen Bewerbern zu eröffnen. Dieser Auffassung ist nicht zu folgen. Es muss sich vielmehr um einen Eingriff in tatsächlich verfestigte Chancen eines Beschäftigten handeln. Ein solcher Eingriff kann vorliegend jedoch schon deshalb nicht festgestellt werden, weil sich trotz der Ausschreibung niemand auf die Stelle beworben hat.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wie auch des Senats obliegt die Beurteilung der Beschäftigten und Bewerber nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung bei der Einstellung und der Vergabe höher zu bewertender Dienstposten allein dem Dienststellenleiter. In diesen weiten Ermessens- und Beurteilungsspielraum kann die Personalvertretung mit ihren Einwendungen nicht eindringen. Folgte man der Meinung des Antragstellers, so würde der Personalvertretung in diesen Fällen faktisch eine unmittelbare Beteiligung an der Auswahlentscheidung eingeräumt. Das ist abzulehnen. Deshalb kann die Personalvertretung im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens die Zustimmung zur Einstellung eines Bewerbers nur dann verweigern, wenn die Dienststelle bei der Eignungsbeurteilung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist oder allgemeingültige Maßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. September 1992, a.a.O.; OVG RP, Urteil vom 6. Juli 2011 – 5 A 10328/11.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP).

Legt man diese Befugnisse der Personalvertretung zugrunde, so kann der Antragsteller im Zusammenhang mit der Einstellung des Beschäftigten A nur geltend machen, es drohten „ungerechtfertigte“ Nachteile, d.h. es sei der Verlust eines Rechtes im Sinne einer Anwartschaft innerhalb eines Dienst- oder Arbeitsverhältnisses oder anderer rechtlich erheblicher Positionen der vorhandenen Beschäftigten zu besorgen. Hierunter fällt beispielsweise der Anspruch eines Probebeamten (bei Bewährung) auf Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit nach Ablauf der Probezeit. Jede andere rechtlich erhebliche Position muss über gesetzlich geschützte Ansprüche auf lediglich ermessensfehlerfreie Entscheidung hinausgehen. Sie ist etwa dann anzunehmen, wenn ein Beschäftigter z. B. aufgrund einer Beförderungszusage oder aufgrund der Selbstbindung der Verwaltung durch Auswahlrichtlinien oder Auswahlgrundsätze eine rechtliche Position erreicht hat, die den Dienststellenleiter zu deren Beachtung und Respektierung bei seinen Maßnahmen verpflichtet. Auch dies liegt hier nicht vor.

Eine Berücksichtigung rein faktischer Nachteile, wie etwa ein Eingriff in bloß tatsächlich verfestigte Chancen eines Beschäftigten, wäre eine unzulässige Vorgabe an die Dienststelle, den internen Bewerber wegen der vom Personalrat geltend gemachten Gesichtspunkte auszuwählen. Damit würde in ihr Auswahlermessen eingegriffen, denn die „tatsächlich verfestigten Chancen“ wären zu beachten, auch wenn die Dienststelle ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt hätte. Abgesehen davon wäre die Nachprüfbarkeit einer faktischen Benachteiligung im Mitbestimmungs- und personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nur schwer möglich. Insbesondere in großen Behörden wird jeweils eine größere Zahl von Konkurrenten eine „tatsächlich verfestigte Einstellungschance“ geltend machen, die nach ihrer Meinung durch die anderweitige Einstellung oder Beförderung beeinträchtigt oder zunichte gemacht wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. September 1992, a.a.O.).

Dieser Rechtsprechung, die zwar zu einer Beförderungsentscheidung ergangen ist, aber in gleichem Maße für mitbestimmungspflichtige Einstellungen gilt, schließt sich der Senat an. Danach kann nicht festgestellt werden, dass der Antragsteller rechtlich erhebliche Positionen oder gar Anwartschaften der vorhandenen Beschäftigten anführen kann, die den Beteiligten zu deren Beachtung und Respektierung bei der Einstellung verpflichtet hätten. Der Antragsteller hat insbesondere nicht darlegen können, dass bei der Stadtverwaltung (ggf. befristet) beschäftigte Personen – über die Erwartung der Zuweisung eines alternativen Arbeitsplatzes hinaus – etwa aufgrund einer Verwendungszusage eine rechtlich erhebliche Position erlangt haben könnten, die eine Bindung des Beteiligten bei der Auswahlentscheidung zur Folge hätte.

Die gilt auch für die vom Antragsteller mit in den Blick genommenen Mitarbeiter, die sich in einem sog. betrieblichen Eingliederungsmanagement (BEM) im Sinne von § 84 Abs. 2 SGB IX befinden. Der Antragsteller hat auch hier nicht dargetan, dass es einen Mitarbeiter gibt, der in diesem Zusammenhang eine im vorgeschriebenen Sinne verfestigte Rechtsposition erlangt hätte, die Grundlage für den Einwand einer Benachteiligung dieses Mitarbeiters bei der Auswahlentscheidung sein könnte.

Der Senat folgt insoweit der Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts (Urteil vom 30. September 2010 – 2 AZR 88/9 –). In diesem Urteil hat das Bundesarbeitsgericht sinngemäß ausgeführt, dass es sich bei dem betreffenden Verfahren, das der Arbeitgeber zur Erfüllung seiner Verpflichtung aus § 84 Abs. 2 SGB IX durchführt, um einen rechtlich regulierten Suchprozess handelt, der individuell angepasste Lösungen zur Vermeidung zukünftiger Arbeitsunfähigkeit und Verhinderung von Arbeitslosigkeit ermitteln soll. Dies begründet jedoch für sich genommen keine rechtlich relevante Position des einzelnen betroffenen Beschäftigten, die eine Vorgabe an die Dienststelle bei einer Einstellung zu rechtfertigen vermag. Gegenüber dem Interesse der Dienststellenleitung, bei Einstellung im Rahmen eines Auswahlermessens entscheiden zu können, würde dem betrieblichen Eingliederungsverfahren per se ein zu großes Gewicht zugesprochen. Eine unmittelbare Beziehung des Eingliederungsverfahrens zu der Einstellungsmaßnahme ist vielmehr nicht gegeben. Allein der Verweis auf laufende Eingliederungsverfahren würde im Ergebnis dazu führen, Fremdbesetzungen von Stellen gleichsam generell aus Gründen zu verhindern, die im Rahmen der Auslese der Bewerber nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung an sich keine Berücksichtigung finden würden. Auf diese Weise würde fachlich eine unmittelbare Beteiligung an der Auswahlentscheidung eingeräumt, die dem Zweck des Mitbestimmungsrechts bei der Einstellung zuwider laufen würde.

Allenfalls dann, wenn im Rahmen eines betrieblichen Eingliederungsmanagements konkret eine Maßnahme für einen Beschäftigten wie die Weiterbeschäftigung auf einem anderen Arbeitsplatz festgelegt worden wäre, käme eventuell eine rechtlich erhebliche Position in Betracht, die den Personalrat zur Begründung der Zustimmungsverweigerung ermächtigen könnte. Dadurch bestünde möglicherweise eine durch Tatsachen begründete Besorgnis, dass in diese Position mit der Auswahl eines anderen Bewerbers aus ungerechtfertigten, sachwidrigen Gründen eingegriffen wird. Einen derartigen Fall einer konkretisierten Rechtsposition eines unter den Anwendungsbereich des § 84 Abs. 2 SGB IX fallenden Beschäftigten hat der Antragsteller hier jedoch nicht aufzeigen können.

Dies gilt auch hinsichtlich der Mitarbeiterin B, die nach den vorgelegten Unterlagen deutlich zu erkennen gegeben hat, dass sie nicht bereit ist (entsprechend den Vorgaben für die ausgeschriebene Stelle) eine Reduktion auf eine Wochenarbeitszeit von 30 Stunden hinzunehmen. Es fehlte daher im – maßgeblichen – Zeitpunkt der Auswahlentscheidung an einer rechtlich fundierten Position eines bereits Beschäftigten, dessen Interessen der Antragsteller zur Begründung eines ungerechtfertigten Nachteils geltend machen könnte. Allein die danach verbleibenden Ziele der Verhinderung einer Fremdbesetzung zur Freihaltung der Stellen für vorhandene Beschäftigte oder der Anmahnung einer besseren Gestaltung von betrieblichen Eingliederungsverfahren im Allgemeinen liegen offensichtlich außerhalb des Rahmens des Mitbestimmungstatbestandes der Einstellung und sind daher unbeachtlich.

Schließlich ergibt sich nichts anderes aus der hypothetischen Möglichkeit, dass einzelne Beschäftigte von der Stellenausschreibung eventuell keine Kenntnis haben erlangen können. Auch in diesem Falle ist bislang nicht dargetan, dass der Beteiligte Rechte dieser Personen verkürzt haben könnte. Bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung über die Beschwerde hat der Antragsteller keine Personen namentlich benannt, die sich konkret auf die ausgeschriebene Stelle beworben haben.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 121 Abs. 2 LPersVG i.V.m. §§ 92 Abs. 1 Satz 2 und 72 Abs. 2 ArbGG genannten Art nicht vorliegen.