Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Beschluss, 14. Aug. 2008 - 3 B 10756/08.OVG

Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Trier vom 24. Juni 2008 wird der Antragsgegner gemäß § 31 Abs. 1 Satz 2 Landesdisziplinargesetz verpflichtet, dem Antragsteller die entwerteten Belege über ärztliche Behandlungen vorzulegen, die den an den Antragsgegner gerichteten Beihilfebescheiden vom 27. November 2006, 25. Januar 2007, 28. Februar 2007, 11. April 2007, 23. April 2007 und 20. Juni 2007 zugrunde liegen. Der Antragsgegner ist berechtigt, auf den Rechnungen enthaltene Angaben über Erkrankungen unkenntlich zu machen. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Trier vom 24. Juni 2008 ist zulässig und überwiegend begründet.

1. Die Beschwerde ist gemäß § 90 Abs. 1 Satz 1 Landesdisziplinargesetz – LDG – statthaft. Die Vorschrift des § 31 Abs. 1 Satz 3 LDG, der zufolge der Beschluss des Verwaltungsgerichts in dem Verfahren über die Herausgabe von Schriftgut unanfechtbar ist, bezieht sich schon seinem Wortlaut nach nur auf den die Herausgabe anordnenden Beschluss, nicht aber auf die den Antrag des Dienstherrn ablehnende Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Die Einschränkung der Unanfechtbarkeit ergibt sich darüber hinaus aus dem gesetzgeberischen Ziel, mit dem Ausschluss der Beschwerde einer Eröffnung von „Nebenkriegsschauplätzen“ durch den Beamten vorzubeugen (so die Gesetzesbegründung zur insoweit inhaltsgleichen Vorschrift des § 26 Disziplinargesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, LTDrucks. 13/5220, S. 90). Eine solche Gefahr besteht in den Fällen nicht, in denen sich – wie vorliegend – der Dienstherr gegen die ablehnende erstinstanzliche Entscheidung wendet.

2. Die Beschwerde ist darüber hinaus in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Das Verwaltungsgericht hätte insoweit dem Antrag des Antragstellers stattgeben müssen, weil die Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 LDG erfüllt sind.

Danach kann das Verwaltungsgericht die Herausgabe dienstlicher Schriftstücke, Aufzeichnungen und sonstiger amtlicher Unterlagen, die als Beweismittel in einem Disziplinarverfahren von Bedeutung sein können, auf Antrag durch Beschluss anordnen. Bei den Rechnungen über ärztliche Behandlungen, die der Antragsgegner als beihilfefähige Aufwendungen geltend gemacht hat und die den im Tenor genannten Beihilfebescheiden zugrunde liegen, handelt es sich um amtliche Unterlagen im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 1 LDG (a), die als Beweismittel in einem disziplinarischen Ermittlungsverfahren gegen den Antragsgegner in Betracht kommen (b). Datenschutzrechtliche Bestimmungen und das Verbot des Zwangs zur Selbstbelastung stehen ihrer Herausgabe nicht entgegen (c).

a) Belege über Aufwendungen in Krankheitsfällen, die einem Antrag auf die Gewährung von Beihilfe gemäß § 13 Abs. 4 Beihilfenverordnung – BVO – beigefügt und die gemäß § 13 Abs. 5 BVO entwertet sind, sind auch dann noch amtliche Unterlagen im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 1 LDG, wenn sie gemäß § 102f Abs. 2 Satz 2 Landesbeamtengesetz – LBG – an den Beihilfeberechtigten zurückgegeben wurden.

Die Herausgabepflicht des § 31 Abs. 1 LDG erfasst amtliche Unterlagen, die sich im Besitz des Beamten befinden. Unter diesen Oberbegriff fallen – dies folgt aus der Formulierung „und sonstige amtliche Unterlagen“ – auch die dort genannten dienstlichen Schriftstücke und Aufzeichnungen. Die Vorschrift beschreibt die herauszugebenden Unterlagen damit enger als beispielsweise § 26 Bundesdisziplinargesetz und lässt einen bloßen dienstlichen Bezug der betreffenden Unterlagen nicht ausreichen (vgl. Weiss, in: GKÖD, § 26 BDG Rn. 28, 57; Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern § 26 BDG Rn. 11), ohne jedoch den amtlichen Charakter abschließend zu definieren.

Ausweislich der Gesetzesbegründung ist § 31 Abs. 1 LDG an § 26a der Niedersächsischen Disziplinarordnung in der Fassung des Gesetzes vom 23. Juni 1982 (GVBl. S. 223) angelehnt und soll, weitergehend als § 71 LBG es zulässt, das Herausverlangen von Schriftgut schon während der Ermittlungen ermöglichen (vgl. LTDrucks 13/2315, S. 69). Der niedersächsische Gesetzgeber hat diese Regelung mit den Schwierigkeiten der Heranziehung amtlicher Unterlagen beispielsweise in den Fällen begründet, in denen – wie insbesondere bei Gerichtsvollziehern und Bewährungshelfern – der Beamte Akten in seiner Wohnung oder in einem Dienstzimmer aufbewahrt, das sich nicht in einem Amtsgebäude mit Hausgewalt des Dienstvorgesetzten befindet (vgl. LTDrucks 9/2603, S. 21). Bezieht sich die Herausgabepflicht mithin auf behördliche Akten, d. h. auf die in einer bestimmten Angelegenheit von einer Behörde gesammelten und geordneten Schriftstücke und Dokumente, so fallen hierunter auch alle an eine Behörde innerhalb ihres Aufgabenbereichs übersandten Unterlagen sowie die von ihren Bediensteten in dieser Funktion gefertigten und zu den Akten genommenen Schreiben und Vermerke. Hieraus folgt, dass die dem Beihilfeantrag beigefügten Belege – da an eine Behörde innerhalb ihres Aufgabenbereichs zur dortigen Bearbeitung übersandt – jedenfalls zunächst Bestandteil der Akten und damit amtliche Unterlagen im Sinne des § 31 Abs. 1 LDG werden. Deutlich wird dies in dem Fall, in dem nicht der Absender, sondern der Sachbearbeiter der Beihilfestelle oder gar ein anderer Beamter die beihilferechtlichen Unterlagen in seiner Wohnung aufbewahrt. Hieran zeigt sich, dass die Herausgabepflicht nach § 31 Abs. 1 LDG auch die Belege erfasst.

Deren Eigenschaft als amtliche Unterlagen entfällt nicht durch die Rückgabe gemäß § 102f Abs. 2 Satz 2 LBG. Danach sind Unterlagen, aus denen die Art der Erkrankung ersichtlich ist, unverzüglich zurückzugeben, wenn sie für den Zweck, zu dem sie vorgelegt worden sind, nicht mehr benötigt werden. Diese Vorschrift dient in erster Linie dem Persönlichkeitsschutz des Beamten, indem hierdurch sichergestellt wird, dass Daten nicht für dienstliche Zwecke genutzt werden können, für die sie nicht vorgelegt wurden (vgl. Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, BayBeamtenG, Art. 100g Anm. 5). Zugleich werden sie mit der Rücksendung vor unbefugter Einsichtnahme geschützt. Hierdurch werden die Belege jedoch nur körperlich, nicht aber auch rechtlich der Verfügungsgewalt des Dienstherrn entzogen. Denn die fünfjährige Aufbewahrungspflicht gemäß § 102f Abs. 2 Satz 1 LBG bleibt weiterhin bestehen; sie gilt mit der Rückgabe nicht nur für den Dienstherrn, sondern – dies verdeutlicht Ziffer 18.3.2 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums der Finanzen vom 24. Juni 2005 (MinBl. S. 206) – auch für den Beamten. Er ist gemäß der vorstehenden Bestimmung darüber hinaus verpflichtet, die entwerteten Belege für eine Einforderung bereitzuhalten. Die Unterlagen sind damit im Interesse des Persönlichkeitsschutzes des Beamten diesem lediglich zur Aufbewahrung für die Beihilfestelle überlassen, bleiben jedoch rechtlich Bestandteil der beihilferechtlichen Akten. Äußerlich kenntlich gemacht wird dies durch die Entwertung gemäß § 13 Abs. 5 BVO.

b) Die eingeforderten Belege sind als Beweismittel in dem gegen den Antragsgegner eingeleiteten Disziplinarverfahren von Bedeutung.

Insoweit setzt § 31 Abs. 1 LDG lediglich die Einleitung eines Disziplinarverfahrens voraus, ohne dass schon im Verfahren über die Herausgabe zu prüfen ist, ob und inwiefern die herauszugebenden Unterlagen den Nachweis eines Dienstvergehens erbringen. Dies festzustellen, ist gerade Inhalt des Ermittlungsverfahrens (vgl. § 27 Abs. 1 Satz 2 LDG) und Sinn der Herausgabepflicht. Im Übrigen besteht grundsätzlich kein schützenswertes Interesse des Beamten daran, entgegen der auch in § 71 LBG normierten Herausgabepflicht amtliche Unterlagen in seinem Besitz zu belassen und dem Dienstherrn vorzuenthalten. Dieser soll vielmehr durch die Überlassung in die Lage versetzt werden zu bewerten, ob und wie er das Disziplinarverfahren fortführt. Dem Herausgabeverlangen steht daher auch nicht entgegen, dass den Belegen allein eventuell nicht der Nachweis eines Dienstvergehens zu entnehmen ist. Insoweit lässt es § 31 Abs. 1 LDG genügen, dass die Unterlagen als Beweismittel von Bedeutung sein können. Der Antragsteller kann aber nur anhand der vorzulegenden Rechnungen prüfen und nachweisen, welche Verbindlichkeiten der Antragsgegner eingegangen ist, und nur auf dieser Grundlage kann er des Weiteren herausfinden, ob der Beamte diese beglichen hat.

Keiner Entscheidung bedarf, ob ausnahmsweise etwas anderes gilt – mithin eine Durchsetzung der Herausgabepflicht nur über § 71 LBG und nicht im vereinfachten Verfahren nach § 31 Abs. 1 LDG möglich ist –, wenn die Einleitung des Disziplinarverfahrens missbräuchlich erfolgte (vgl. Weiss, in: GKÖD, § 26 BDG Rn. 14). Dies ist vorliegend nicht ersichtlich. Dem Antragsgegner wird vorgeworfen, er habe in wenigstens einem Fall, möglicherweise aber auch darüber hinaus, der Beihilfestelle Arztrechnungen vorgelegt, für die ihm Beihilfe ausgezahlt worden sei, die er aber dennoch nicht beglichen habe. Zwar ist das Bestehen einer Verbindlichkeit grundsätzlich kein Dienstvergehen. Dessen Voraussetzungen liegen aber dann vor, wenn ein Beamter, obwohl ihm entsprechende Beihilfen geleistet worden sind, Arztrechnungen nicht bezahlt und es zu Zwangsvollstreckungsmaßnahmen kommen lässt (vgl. BVerwG IÖD 1993, 127; Urteil vom 8. Mai 1996 – 1 D 74/95 –, juris Rn. 11).

Hier liegen Anhaltspunkte vor, die geeignet sind, den Verdacht eines derartigen Dienstvergehens und damit die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens zu rechtfertigen. So erging zur Vollstreckung einer Forderung des Bundeswehrzentralkrankenhauses wegen Behandlungskosten des Antragsgegners ein Pfändungs- und Überweisungsbeschluss, obwohl er Beihilfeleistungen hierfür bereits erhalten hatte. Des Weiteren teilte seine geschiedene Ehefrau mit, ihre Töchter würden nicht mehr zahnärztlich behandelt, weil der Antragsgegner die angefallenen Behandlungskosten nicht beglichen habe. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass der Antragsgegner in der Vergangenheit bereits mehrfach an ihn ausgezahlte Beihilfen nicht zum Begleichen der diesbezüglichen Arztrechnungen verwendet hat und dies Gegenstand dreier Disziplinarverfahren war, darf der Antragsteller diesem Verdacht nachgehen. Soweit der Antragsgegner den Wahrheitsgehalt der Aussagen seiner Ehefrau bestreitet, steht dies dem Verdacht eines Dienstvergehens nicht entgegen. Das Untersuchungsverfahren dient vielmehr erst der Aufklärung des Sachverhalts und hat gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 LDG die Ermittlung nicht nur der belastenden, sondern auch der entlastenden Umstände zum Gegenstand.

Die ärztliche Schweigepflicht lässt die Eignung der Belege als Beweismittel gleichfalls nicht entfallen. Mit der Mitteilung, ob der Antragsgegner die Rechnungen beglichen hat, offenbart der Arzt kein fremdes Geheimnis, das ihm in seiner Funktion anvertraut oder sonst bekanntgeworden ist. Die Schweigepflicht erfasst nur die – in einem funktionalen Zusammenhang mit der beruflichen Tätigkeit stehende – eigentliche ärztliche Tätigkeit, nicht aber deren äußere Umstände wie beispielsweise die Abrechnung. Zwar unterfällt ihr auch schon die Tatsache einer ärztlichen Behandlung an sich. Insoweit handelt es sich aber vorliegend um kein Geheimnis, weil der Antragsgegner diese der Beihilfestelle des Antragstellers bereits mit Einreichung seiner Anträge offenbart hat.

Der Antragsgegner kann dem Herausgabeverlangen gleichfalls nicht entgegen halten, einer Vorlage bedürfe es schon deshalb nicht, weil dem Antragsteller die Fälle, in denen es zu Zwangsvollstreckungsmaßnahmen gekommen sei, bereits bekannt seien. Zwar beginnt das Vollstreckungsverfahren entgegen dessen Ansicht nicht schon mit dem – ihm nicht erkennbaren – Erlass eines Mahn- oder Vollstreckungsbescheides. Letzterer hat gemäß § 700 Abs. 1 Zivilprozessordnung – ZPO – die Wirkung eines vollstreckbaren Titels, der erst Grundlage sich daran noch anschließender Vollstreckungsmaßnahmen ist. Allerdings erlangt der Dienstherr von den in Betracht kommenden Maßnahmen der Zwangsvollstreckung grundsätzlich nur von einer Pfändung des Diensteinkommens gemäß §§ 829, 833 ZPO Kenntnis. Wenn es auch unwahrscheinlich erscheint, dass Gläubiger nicht hierauf zugreifen, sondern in diesem Fall aufwändiger erscheinende Vollstreckungsmaßnahmen wählen, so ist dies nicht von vornherein auszuschließen. Darüber hinaus steht der disziplinarische Vorwurf im Raum, der Antragsgegner habe schon bei der Beantragung der Beihilfe beabsichtigt, diese nicht zur Begleichung der geltend gemachten medizinischen Aufwendungen, sondern anderweitig zu verwenden. Insoweit ist nicht auszuschließen, dass hierin ein – dann innerdienstliches – Dienstvergehen liegen könnte, mit der möglichen weiteren Folge, dass es insoweit nicht auf die Einleitung von Zwangsvollstreckungsmaßnahmen ankäme. Ob und inwiefern dem Antragsgegner tatsächlich der Vorwurf eines Dienstvergehens zu machen ist, soll aber gerade erst das Ermittlungsverfahren zeigen.

c) Auch datenschutzrechtliche Bestimmungen und das Verbot des Zwangs zur Selbstbelastung stehen der Herausgabepflicht nicht entgegen.

Gemäß § 102a Abs. 1 Satz 3 LBG sollen Beihilfeakten in einer von der übrigen Personalverwaltung getrennten Organisationseinheit bearbeitet werden; Zugang sollen nur Beschäftigte dieser Personaleinheit haben. Allerdings darf die Beihilfeakte gemäß Satz 4 dieser Vorschrift für andere als für Beihilfezwecke u. a. verwendet und weitergegeben werden, wenn die Einleitung oder Durchführung eines im Zusammenhang mit einem Beihilfeantrag stehenden behördlichen Verfahrens dies erfordert. Dies ist hinsichtlich des gegen den Antragsgegner durchgeführten Disziplinarverfahrens – wie bereits dargelegt – der Fall. Allerdings ist der in §§ 102a, 102f Abs. 2 Satz 2 LBG zum Ausdruck gebrachten besonderen Schutzwürdigkeit der gesundheitsrelevanten Daten dadurch Rechnung zu tragen, dass der Antragsgegner berechtigt ist, auf den Rechnungen enthaltene Angaben über Erkrankungen unkenntlich zu machen. Diese Angaben sind im vorliegenden Verfahren, in dem es nicht um die Überprüfung der ärztlichen Rechnungen, sondern um diejenige des Zahlungsverhaltens des Antragsgegners geht, ohne Belang, weshalb der Antragsteller seinen Antrag auch hilfsweise dahingehend formuliert hat. Zugleich ist die Herausgabe auf die ärztlichen Rechnungen zu beschränken. Die Vorlage der ärztlichen Rezepte, die den im Tenor genannten Beihilfebescheiden gleichfalls zugrunde liegen, ist für das Ermittlungsverfahren offenkundig nicht erforderlich, weil diese nur dann vom Apotheker quittiert und folglich auch nur dann bei der Bemessung der Beihilfe berücksichtigt werden, wenn der Beamte die Medikamente bezahlt hat.

Schließlich wird durch die Herausgabepflicht nicht gegen das Verbot des Zwangs zur Selbstbezichtigung verstoßen. Die Pflicht, amtliche Unterlagen herauszugeben, ist eine selbstverständliche beamtenrechtliche Pflicht, die hierzu nicht in Widerspruch steht, weil dieses Verbot nicht den Einbehalt dienstlicher Schriftstücke rechtfertigt (so auch die Gesetzesbegründung zur § 26 Disziplinargesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, LTDrucks. 13/5220, S. 90 f.; vgl. Weiss, in: GKÖD, § 26 BBG Rn. 4).

3. Die Verpflichtung zur Herausgabe war nicht mit der Androhung eines Zwangsgeldes zu verbinden, weil dies vom Antragsteller nicht beantragt wurde (zur Antragsabhängigkeit vgl. Weiss, in: GKÖD, § 26 BBG Rn. 37, 40 f.).

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 21 LDG i.V.m. § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 Verwaltungsgerichtsordnung. Dabei erachtet das Gericht das Unterliegen des Antragstellers, welches in der fehlenden Verpflichtung zur Herausgabe der ärztlichen Rezepte sowie in der Befugnis des Antragsgegners zur Unkenntlichmachung der Angaben über Erkrankungen liegt, als geringfügig.