Der Kläger erstrebt hinsichtlich des für seinen landwirtschaftlichen Betrieb benötigten Brauchwassers eine Teilbefreiung von der Pflicht zur Benutzung der öffentlichen Wasserversorgungseinrichtung. Als Inhaber eines Hofgrundstücks im Gemeindegebiet des Beklagten entnimmt er bisher trotz eines bestehenden Anschlusses an das öffentliche Versorgungsnetz das für die Tierhaltung in seinem Betrieb (derzeit 55 Großvieheinheiten [GVE]) benötigte Wasser einer eigenen Brunnenanlage.
Mit Schreiben vom 10. Februar 2005 beantragte der Kläger die Befreiung vom Benutzungszwang für das Brauchwasser in seinem landwirtschaftlichen Betrieb. Seine Hausbrunnenanlage entspreche allen Anforderungen, insbesondere den Hygienevorschriften. Die Befreiung sei der öffentlichen Wasserversorgung wirtschaftlich zumutbar, da die im Raum stehende Wassermenge keinen für die öffentliche Wasserversorgung nicht mehr zu verkraftenden Gebührenausfall nach sich ziehen könne.
Mit Bescheid vom 9. März 2005 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Da mehrere Anträge der gleichen Art vorlägen und diesen aus Gründen der Gleichbehandlung ebenfalls stattgegeben werden müsste, sei der dadurch entstehende Gebührenausfall der öffentlichen Wasserversorgung des Beklagten wirtschaftlich nicht zumutbar, da die insoweit nach der Rechtsprechung geltende Zumutbarkeitsgrenze von 12% überschritten würde. Zudem sei zu berücksichtigen, dass nach Anschluss der Ortsteile B. und T. an die öffentliche Wasserversorgungsanlage die durch Herstellungsbeiträge nicht gedeckten Investitionskosten bereits die Verbrauchsgebühr erheblich belasteten. Der Beklagte habe bisher noch keiner (Teil-)Befreiung zugestimmt.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies das Landratsamt T1 mit Bescheid vom 24. September 2012 zurück. Ein Anspruch auf Teilbeschränkung nach § 7 Abs. 1 der Satzung für die öffentliche Wasserversorgungsanlage des Beklagten (Wasserabgabesatzung - WAS) bestehe auch im Lichte der neueren obergerichtlichen Rechtsprechung und der auf dieser Basis durchgeführten Berechnungen und Erhebungen wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit nicht. Zudem stünden Gründe der Volksgesundheit der Befreiung entgegen, da die Gefahr einer Verkeimung der Leitungen bei sich vermindernder Wasserabnahmemenge bestehe.
Der Kläger erhob daraufhin - gleichzeitig mit vier weiteren Landwirten im Ort - Klage zum Verwaltungsgericht Regensburg mit dem Antrag, ihn von der Verpflichtung zur Benutzung der öffentlichen Wasserversorgungseinrichtung auszunehmen, soweit das Wasser der Viehtränke, dem Waschen des Viehstalls und der Maschinen sowie dem Pflanzenschutz diene. Wirtschaftliche Unzumutbarkeit im Sinne von § 7 Abs. 1 WAS könne dem Antrag nicht entgegengehalten werden. Der Beklagte habe bei seiner Prüfung neben den bei Gericht anhängigen Verfahren weitere 13 Befreiungsanträge berücksichtigt, wobei auffallend sei, dass die Mehrzahl dieser Anträge datumsgleich bzw. in enger zeitlicher Nähe gestellt worden seien. Nach Informationen des Klägers seien die Anträge von Vertretern des Beklagten „eingesammelt“ worden. Ihre Ernsthaftigkeit werde in Zweifel gezogen, zumal viele der Antragsteller über keine eigene Brunnenanlage verfügten. Der Beklagte versuche, mit einer sog. fiktiven Wassergebühr den Wasserpreis „hochzurechnen“; diese Berechnung sei aber nicht nachvollziehbar und von der Rechtsprechung nicht gedeckt. Ein Hochrechnen durch Abschreibungen und Verzinsung des Anlagekapitals sei unzulässig; maßgebend sei der Wasserpreis für den Abnehmer in seiner absoluten Höhe im Verhältnis zu den Preisen anderer Versorger im Landkreis. Da der aktuelle Wasserpreis bei nur 0,87 Euro/m³ (netto) liege, könne von einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit aufgrund der anhängigen Befreiungsanträge auch im Vergleich zum durchschnittlichen Wasserpreis im Landkreis T1 nicht ausgegangen werden. Die Fixkosten würden durch die Grundgebühr abgedeckt. Soweit sich der Beklagte ergänzend auf Gründe der Volksgesundheit für die Ablehnung berufe, seien diese nicht belegt.
Der Beklagte beantragte Klageabweisung. Neben den beim Verwaltungsgericht anhängigen fünf Befreiungsanträgen seien noch 13 Anträge von Landwirten mit einem geschätzten Wasserausfall von insgesamt 22.397 m³ anhängig. Da der Kläger seit dem Anschluss an die öffentliche Wasserversorgung im Jahr 2005 für den Viehstall weiter eigenes Wasser verwende, müsse sein diesbezüglicher Verbrauch anhand der Großvieheinheiten geschätzt werden, wobei ein Verbrauch von jährlich 15 m³/GVE zugrunde gelegt werde; dies führe zu einem geschätzten Verbrauch von 825 m³. Der geschätzte Verbrauch aller bei Gericht anhängigen Verfahren betrage insgesamt 3660 m³. Davon ausgehend sei die begehrte Beschränkung der Benutzungspflicht wirtschaftlich unzumutbar. Zum Zweck des regionalen Vergleichs habe man die Wasserpreise der benachbarten Gemeinden vergleichbar machen müssen und sog. fiktive Gebühren ermittelt, wobei der Beklagte mit einer fiktiven Gebühr (ohne Beitragseinnahmen und Grundgebühr) von 2,00 Euro/m³ im Jahr 2012 bereits über der fiktiven Durchschnittsgebühr im Landkreis T1 von 1,87 Euro/m³ liege. Bei Stattgabe aller anhängigen Beschränkungsanträge würde sich die fiktive Gebühr auf 3,08 Euro/m³ erhöhen. Im Übrigen könnten die örtlichen Verhältnisse nicht unberücksichtigt bleiben. Der Beklagte sei durch landwirtschaftliche Betriebe geprägt; im Jahr 2012 hätten die Landwirte im Versorgungsgebiet rund 31.500 m³ und damit fast die Hälfte des gesamten gelieferten Wassers (64.147 m³) verbraucht. Der Ausfall des Wasserbezugs für die Viehställe müsste von den Kleinabnehmern aufgefangen werden, wodurch der Rechtsfriede zwischen Landwirten und Kleinabnehmern erheblich gestört würde. Ein Widerrufsvorbehalt wäre angesichts der konkreten Umstände nicht praktikabel. Ob wegen der Gefahr einer Verkeimung der Leitungen auch Gründe der Volksgesundheit dem Antrag entgegenstünden, könne dahinstehen. Jedoch müsse nach Auskunft eines Ingenieurbüros gewährleistet sein, dass innerhalb von sieben Tagen der 1,5-fache Leitungsinhalt ausgetauscht werde; dies wäre bei Stattgabe aller Beschränkungsanträge nicht mehr der Fall, so dass durch unvermeidliche Spülungen weitere Kosten entstehen würden.
Mit Urteil vom 24. Juni 2013 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage ab. Die Klage sei insgesamt unbegründet, da die begehrte Beschränkung der Benutzungspflicht gemäß § 7 Abs. 1 WAS wirtschaftlich unzumutbar sei. Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs komme es dabei im Regelfall auf die wirtschaftliche Zumutbarkeit für die Wasserabnehmer an, die den durch Teilbefreiungen entstehenden Gebührenausfall über erhöhte Gebühren mitfinanzieren müssten. Der Beklagte habe der Ermittlung des maßgeblichen Verbrauchsausfalls alle anhängigen Beschränkungsanträge zugrunde legen dürfen, da ihnen im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung aus Gründen der Gleichbehandlung ebenfalls stattgegeben werden müsste; für die Anwendung des Prioritätsprinzips bestehe hier kein Raum. Soweit der Kläger Zweifel an der inneren Motivation der 13 weiteren Antragsteller hege, seien diese unbeachtlich; es komme allein auf die förmliche Stellung eines Antrags beim Beklagten an. Dass die Anträge wort- und teilweise auch datumsgleich gestellt seien, reiche noch nicht aus, um sie für nicht ernsthaft zu halten. Ebenfalls irrelevant sei die Frage nach bestehenden Brauchwasserversorgungen auf den in Rede stehenden Grundstücken; ein Brunnen könne auch erst nach der möglichen Stattgabe des Antrags und der gegebenenfalls erforderlichen Erteilung einer wasserrechtlichen Gestattung gebohrt werden. Der nach den Daten des Jahres 2012 bei Stattgabe aller Anträge zu erwartende Verbrauchsausfall betrage ca. 22.397 m³; damit vermindere sich der jährliche Gesamtverbrauch von 64.147 m³ auf 41.750 m³. Der sich daraus ergebende Gebührensprung sei für die übrigen Wasserabnehmer auch bei einem Vergleich der Gebühren mit denen anderer Wasserversorger der Region wirtschaftlich nicht zumutbar. Die derzeit satzungsmäßig bestimmte Verbrauchsgebühr von 0,87 Euro/m³ wäre bei Stattgabe aller Beschränkungsanträge auf 1,38 Euro/m³ anzuheben; dies übersteige die durchschnittliche Verbrauchsgebühr im Landkreis von 1,27 Euro/m³ um knapp 8%. Da der Beklagte mit einer Grundgebühr von mindestens 120 Euro pro Jahr bereits heute mit weitem Abstand an der Spitze der Wasserversorger im Landkreis stehe, bestünden für das Gericht keine Zweifel, dass die gewünschte Beschränkung der Benutzungspflicht im Ergebnis zu einer Gebührensituation beim Beklagten führen würde, die den in der weiteren Umgebung üblichen Rahmen spürbar überschreite. Dies werde durch einen Vergleich anhand typischer Haushaltssituationen verdeutlicht. Die Mehrbelastung der übrigen Wasserabnehmer sei nicht mehr zumutbar auch im Hinblick auf die für die meisten anderen Verbraucher nicht bestehende Möglichkeit einer einkommensteuerrechtlichen Berücksichtigung der Wasserkosten als Betriebsausgaben. Nachdem schon auf Basis der satzungsmäßig festgelegten Gebührensätze eine wirtschaftliche Unzumutbarkeit festzustellen sei, komme es auf die zwischen den Beteiligten erörterte Frage, ob ein Gebührenvergleich auf Basis einer sog. fiktiven Vergleichsgebühr erfolgen müsste und welche Berechnungsmethode dabei anzuwenden wäre, nicht entscheidungserheblich an. Ein Vergleich allein der satzungsmäßigen Festsetzungen würde aber nach Auffassung des Gerichts zu kurz greifen, weil die Gestehungskosten für Wasser sich kalkulatorisch nicht nur auf Verbrauchsgebühren, sondern auch auf Grundgebühren und Beiträge verteilen ließen. Eine vordergründig niedrige Wasserverbrauchsgebühr sage noch nichts über die Gesamtbelastung der Wasserverbraucher mit Kosten aus der öffentlichen Wasserversorgung aus, sondern könne beispielsweise einer hohen Beitragsfinanzierungsquote und/oder einer hohen Grundgebühr geschuldet sein. Nachdem das Beschränkungsverlangen bereits aus Gründen der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit keinen Erfolg habe, könne ebenfalls offen bleiben, ob auch Gründe der Volksgesundheit dem klägerischen Begehren entgegenzuhalten wären.
Gleichzeitig mit dem Urteil im Verfahren des Klägers wies das Verwaltungsgericht auch die Verpflichtungsklagen der vier weiteren damaligen Kläger ab. Gegen diese Urteile wurden keine Rechtsmittel eingelegt.
Mit der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 24. Juni 2013 den Bescheid des Beklagten vom 9. März 2005 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts T1 vom 24. September 2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Antrag des Klägers auf Befreiung von der Benutzungspflicht für das im landwirtschaftlichen Anwesen in T. ... benötigte Brauchwasser (Viehtränke, Stallwäsche, Maschinenwäsche, Wasser für Pflanzenschutzmittel) stattzugeben.
Der vom Verwaltungsgericht angeführte Umstand, dass bei einer Stattgabe aller anhängigen Brauchwasserbefreiungsanträge der Wasserpreis der Beklagten um 0,11 Euro/m³ bzw. 8% über den durchschnittlichen Wasserpreis im Landkreis T1 ansteigen würde, führe bei weitem nicht dazu, dass der in der weiteren Umgebung übliche Rahmen spürbar überschritten wäre; dies sei aber nach der Rechtsprechung Voraussetzung für eine Ablehnung des Befreiungsantrags. Die relativ geringe finanzielle Mehrbelastung der übrigen Wasserverbraucher bei einem Jahresverbrauch von ca. 40 m³ pro Jahr und Person müsse mit der Belastung des Klägers durch die Benutzungspflicht hinsichtlich des landwirtschaftlichen Brauchwassers verglichen werden. Bei einem Durchschnittsverbraucher ergebe sich eine Mehrbelastung von etwa vier Euro pro Jahr über dem Landkreisdurchschnitt im Vergleich zur Mehrbelastung für den Kläger von mehreren 1000 Euro pro Jahr. Da der Beklagte mit derzeit 0,87 Euro/m³ den geringsten Wasserpreis im Landkreis habe, sei eine wirtschaftliche Unzumutbarkeit für die Wasserabnehmer auch bei Stattgabe aller anhängigen Befreiungsanträge nicht ersichtlich. Die vom Verwaltungsgericht errechnete Steigerung der absoluten Verbrauchsgebühr im Bereich des Beklagten um 0,51 Euro/m³ ändere nichts daran, dass der Wasserpreis auch dann nur um 8% über dem Landkreisdurchschnitt liege. Das Verwaltungsgericht habe zwar Tabellen für den Wasserpreis bei 1-, 2-, 3- und 4-Personen-Haushalten aufgestellt, dabei aber nicht ermittelt, wie viele solcher Haushalte im Versorgungsgebiet der Beklagten vorhanden seien. Tatsächlich gebe es dort überwiegend Haushalte mit vier und mehr Personen, so dass die Belastung durch die Grundgebühr für jeden einzelnen Abnehmer entsprechend niedrig sei. Die erst im gerichtlichen Verfahren vorgelegten weiteren 13 Befreiungsanträge seien Scheinanträge; keiner dieser neuen Antragsteller habe während der letzten neun Jahre Interesse an einer Brauchwasserbefreiung bekundet. Selbst wenn bei Stattgabe aller Teilbefreiungsanträge die wirtschaftliche Zumutbarkeitsgrenze überschritten sein sollte, hätte der Beklagte die Anträge nicht vollständig ablehnen dürfen, sondern eine ermessensfehlerfreie Verteilung der verfügbaren Kapazitäten vornehmen müssen. Es sei kein Grund ersichtlich, weshalb Teilbefreiungsanträge nicht bis zur wirtschaftlichen Zumutbarkeitsgrenze ausgeschöpft werden könnten. Dabei hätte zugunsten des Klägers berücksichtigt werden müssen, dass sein Befreiungsantrag schon im Jahr 2005 gestellt, aber erst im Jahr 2012 von der Widerspruchsbehörde abschließend geprüft und entschieden worden sei. Da die übrigen 13 Verfahrensanträge erst Ende 2012 vorgelegt worden seien, hätte sich dem Beklagten eine Ermessensentscheidung dahingehend aufdrängen müssen, dass der Kläger mit seinem früheren Antrag vorrangig zu berücksichtigen sei.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Auf eine spürbare Überschreitung des durchschnittlichen Wasserpreises im Landkreis allein komme es nicht an; vielmehr sei eine Gesamtbetrachtung der Auswirkungen der Befreiung im Gemeindegebiet anzustellen. Es sprächen gute Gründe dafür, bei der Bestimmung der Grenze der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit ausschließlich auf die Verbrauchsgebührensteigerung beim jeweiligen Einrichtungsträger abzustellen. Beschränkungen der Benutzungspflicht könnten insbesondere bei kleineren Gemeinden eine massive Erhöhung der Verbrauchsgebühr zur Folge haben; dies zeige der vorliegende Fall mit einer Erhöhung um 59%. Das Vertrauen der Wasserabnehmer in die langfristige Stabilität der Verbrauchsgebühren werde erschüttert, wenn unter Hinweis auf hohe Verbrauchsgebühren bei anderen Einrichtungsträgern die Gebühren erheblich erhöht werden könnten. Ein Vergleich der Verbrauchsgebühr eines konkreten Versorgers mit den Gebühren anderer Einrichtungsträger sei nicht sachgerecht, weil die Gebührenhöhe oftmals von örtlichen Gegebenheiten und betriebswirtschaftlichen Besonderheiten wie z. B. unterschiedlichen Beitragsdeckungsquoten, Grundgebühren und Kalkulationszeiträumen abhänge, die Abgrenzung der maßgeblichen Region Schwierigkeiten bereite und regionale Durchschnittspreise wenig aussagekräftig seien. Die konkreten örtlichen Verhältnisse wie etwa die Prägung durch landwirtschaftliche Betriebe könnten nicht unberücksichtigt bleiben. Die Teilbefreiungsbescheide mit einer Befristung oder einem Widerrufsvorbehalt zu versehen, erscheine angesichts der mit der Brunnenerstellung verbundenen erheblichen Investitionen nicht zumutbar und daher nicht sachgerecht. Für den Prioritätsgrundsatz sei nur Raum, wenn keine weiteren Anträge vorlägen. Ansonsten sei es weder sachgerecht noch praktikabel, den Beschränkungsanträgen nach dem Zeitpunkt des Eingangs bis zum Erreichen der Zumutbarkeitsschwelle stattzugeben, zumal dann in jedem Einzelfall geprüft werden müsste, ob es dem Antragsteller rechtlich möglich sei, das benötigte Wasser über einen zu errichtenden eigenen Brunnen zu beziehen. Aus ökologischer Sicht sei nicht davon auszugehen, dass bei Errichtung eines eigenen Brunnens im Ergebnis Ressourcen gespart würden.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 24. Juni 2013 hat teilweise Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage des Klägers zu Unrecht in vollem Umfang abgewiesen. Zwar besteht kein strikter Rechtsanspruch des Klägers auf Befreiung von der Pflicht zur Benutzung der öffentlichen Wasserversorgungseinrichtung hinsichtlich des für seinen landwirtschaftlichen Betrieb benötigten Brauchwassers (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Beklagte ist aber verpflichtet, über den Teilbefreiungsantrag des Klägers im Ermessenswege unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
I.
Der Kläger, dessen Hofgrundstück seit dem Jahr 2005 an die öffentliche Wasserversorgungseinrichtung des Beklagten angeschlossen ist, hat keinen unmittelbaren Anspruch darauf, von der in § 5 Abs. 3 Satz 1 WAS normierten Verpflichtung, seinen gesamten Wasserbedarf aus dieser Einrichtung zu decken, für den in seinem Antrag genannten Verbrauchszweck (landwirtschaftlich benötigtes Brauchwasser) teilweise befreit zu werden.
1. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 WAS wird die Benutzungspflicht auf Antrag auf einen bestimmten Verbrauchszweck oder Teilbedarf beschränkt, soweit das für die öffentliche Wasserversorgung wirtschaftlich zumutbar ist und andere Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Mit dieser Regelung hat der Satzungsgeber den nach Art. 24 Abs. 1 Nr. 2 GO angeordneten, prinzipiell umfassenden Benutzungszwang an die bundesrechtliche Vorgabe des § 3 Abs. 1 i. V. m. § 35 Abs. 1 AVBWasserV (VO über Allgemeine Bedingungen für die Versorgung mit Wasser v. 20.6.1980, BGBl I S. 750, ber. S. 1067) angepasst. Mit der Vorschrift des § 7 Abs. 1 Satz 1 WAS soll das Allgemeininteresse an einer möglichst sicheren, kostengünstigen und zu weitgehend gleichen Bedingungen erfolgenden Wasserversorgung mit den Individualinteressen der einzelnen Verbraucher an einer Berücksichtigung ihrer besonderen Bedürfnisse zum Ausgleich gebracht werden (vgl. BVerfG, B.v. 2.11.1981 - 2 BvR 671/81 - NVwZ 1982, 306/308; BVerwG, U.v. 11.4.1986 - 7 C 50.83 - NVwZ 1986, 754/755). Da die von der Satzung ermöglichte Beschränkung des Benutzungszwangs eine Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darstellt, mit der im Einzelfall auftretende Härten abgemildert werden können, ergibt sich aus § 7 Abs. 1 Satz 1 WAS - durch Bundesrecht vorgezeichnet - für die einzelnen Antragsteller bei Vorliegen der dort genannten Tatbestandsvoraussetzungen ein Rechtsanspruch auf entsprechende Teilbefreiung und nicht nur ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung (BayVGH, U.v. 26.4.2007 - 4 BV 05.1037 - DÖV 2007, 935).
Der Kläger erstrebt mit seinem Antrag eine Beschränkung des Benutzungszwangs auf einen „bestimmten Verwendungszweck oder Teilbedarf“ im Sinne von § 7 Abs. 1 Satz 1 WAS. Es geht ihm erkennbar darum, das für seinen landwirtschaftlichen Betrieb benötigte Brauchwasser in vollem Umfang - die Aufzählung „Viehtränke, Stallwäsche, Maschinenwäsche, Wasser für Pflanzenschutzmittel“ ist insoweit nicht als abschließend zu verstehen - aus seinem eigenen Brunnen beziehen zu dürfen. Das hätte zur Folge, dass er nur noch hinsichtlich des Wohnbereichs seines Anwesens verpflichtet wäre, die öffentliche Wasserversorgungseinrichtung des Beklagten in Anspruch zu nehmen.
Maßgebend für die Prüfung dieses Verpflichtungsbegehrens sind, da es um eine Beschränkung des Benutzungszwangs für die Zukunft geht, die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung im Gerichtsverfahren (BayVGH, U.v. 5.7.1991 - 23 B 89.03718 - VGH n. F. 44, 106 = BayVBl 1992, 20), insbesondere also die derzeit geltenden örtlichen und regionalen Gebührensätze und die für das letzte Abrechnungsjahr (2013) ermittelten Wasserverbrauchsmengen. Ob dem schon im Jahr 2005 gestellten Antrag des Klägers nach der damaligen Sach- und Rechtslage hätte stattgegeben werden müssen, kann daher offenbleiben.
2. Nach den heute gegebenen Umständen scheitert der geltend gemachte Rechtsanspruch auf Teilbefreiung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 WAS am Tatbestandsmerkmal der „wirtschaftlichen Zumutbarkeit für die öffentliche Wasserversorgung“. Die Schwelle zur wirtschaftlichen Unzumutbarkeit ist insbesondere dann überschritten, wenn als Folge der beantragten Beschränkung der Benutzungspflicht die Trinkwasserversorgung in der betroffenen Gemeinde zu erträglichen Preisen nicht (mehr) möglich ist (vgl. BVerwG, U.v. 11.4.1986 - 7 C 50.83 - NVwZ 1986, 754; B.v. 30.12.2010, RdL 2011, 233), wofür dem Träger der öffentlichen Versorgungseinrichtung die Darlegungslast obliegt (vgl. BayVGH, U.v. 26.4.2007 - 4 B 05.576 - VGH n. F. 60, 111/113 = BayVBl 2008, 274). Dabei ist nicht nur das konkret zur Entscheidung stehende Beschränkungsverlangen mit seiner Auswirkung auf die Gebührenhöhe in den Blick zu nehmen, sondern neben den bereits früher positiv verbeschiedenen auch etwaige weitere anhängige Beschränkungsanträge, denen aus Gründen der Gleichbehandlung ebenfalls stattgegeben werden müsste (BayVGH, a. a. O.). Nicht als mögliche „Berufungsfälle“ zu berücksichtigen sind dagegen bloße Interessebekundungen, die noch nicht in schriftlich begründeten Anträgen (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 2 WAS) zum Ausdruck gekommen, sondern dem Einrichtungsträger nur auf anderem Wege bekannt geworden sind (BayVGH, a. a. O., 113 f.).
a) Im Falle des Klägers sind demnach in die Prüfung des Ausschlussgrundes der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit auch die bisher nicht verbeschiedenen 13 weiteren Beschränkungsanträge einzubeziehen, die ebenfalls eine Teilbefreiung hinsichtlich des zur Viehhaltung benötigten landwirtschaftlichen Brauchwassers zum Gegenstand haben. Dass diese Anträge erst mehr als sieben Jahre nach Anschluss der Ortsteile B. und T. an die öffentliche Wasserversorgung gestellt wurden, innerhalb einer auffällig kurzen Zeitspanne (11. bis 27. 12. 2012) beim Beklagten eingingen und zumeist identische Formulierungen aufweisen, reicht entgegen der Auffassung des Klägers nicht aus, um sie als bloße Scheinanträge anzusehen und bei der Prognose der künftigen Gebührenentwicklung außer Betracht zu lassen. Zwar lässt sich nicht ausschließen, dass es zumindest einigen Antragstellern ausschließlich darum gehen könnte, den Beschränkungsanspruch des Klägers zunichte zu machen und so einem andernfalls drohenden Gebührenanstieg entgegenzuwirken. Solange eine solche alleinige Verhinderungsabsicht nicht nachgewiesen ist, muss jedoch davon ausgegangen werden, dass die betreffenden Landwirte sich den Antrag des Klägers lediglich zum Vorbild genommen haben und somit aus den gleichen (wirtschaftlichen) Gründen wie er eine Beschränkung des Benutzungszwangs für ihren Betrieb anstreben. Dass diese 13 weiteren Antragsteller bisher entweder noch gar keine oder - seit dem Anschluss ihrer Hofgrundstücke an das öffentliche Versorgungsnetz - allenfalls eine seit Jahren stillgelegte eigene Wasserversorgungseinrichtung besitzen und daher die wasserrechtliche Zulässigkeit der beabsichtigten Selbstversorgung ungewiss erscheint (vgl. § 18 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 WHG), steht der Berücksichtigung ihrer Anträge nicht entgegen. Denn die Beschränkung der Benutzungspflicht nach § 7 Abs. 1 Satz 1 WAS wird unabhängig von der tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeit einer anderweitigen Bedarfsdeckung erteilt (BayVGH, U.v. 13.2.1997 - 23 B 94.2319 - GK 1997 RdNr. 185); sie kann eine dafür erforderliche wasserrechtliche Gestattung weder ersetzen noch setzt sie diese voraus (BayVGH, U.v. 26.4.2007 - 4 B 05.576 - VGH n. F. 60, 111/113 = BayVBl 2008, 274; OVG RhPf, U.v. 30.5.1995 - 7 A 12843/94 - NVwZ-RR 1996, 193).
Neben den 13 derzeit im Verwaltungsverfahren anhängigen Beschränkungsanträgen müssen in die Beurteilung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit auch jene vier älteren Anträge einfließen, die nach Ablehnung durch den Beklagten und nach Zurückweisung des Widerspruchs im Klagewege weiterverfolgt und vom Verwaltungsgericht aus den selben Gründen wie das Begehren des Klägers abgewiesen wurden. Zwar haben diese erstinstanzlichen Urteile mangels Rechtsmitteleinlegung mittlerweile Rechtskraft erlangt, so dass das Nichtbestehen eines Befreiungsanspruchs zwischen den Prozessbeteiligten feststeht (§ 121 Nr. 1 VwGO). Die Bindungswirkung der materiellen Rechtskraft entfällt aber bei entscheidungserheblichen Änderungen der Sachlage (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, § 121 Rn. 46 m. w. N.). Die am 24. Juni 2013 ergangenen Urteile bezogen sich auf die Verbrauchsverhältnisse im damals vorangegangenen Abrechnungszeitraum 2012 und nicht auf die nunmehr maßgebenden Werte des Jahres 2013. Einem neuen Beschränkungsverlangen der damaligen vier Kläger könnte daher heute nicht mehr der Einwand der Rechtskraft entgegengehalten werden. Da diese ehemaligen Antragsteller mit ihrem Verhalten, insbesondere mit dem nach wie vor nicht erfolgten Anschluss ihrer Stallanlagen an die öffentliche Wasserversorgung, die deutliche Absicht erkennen lassen, das Begehren auf Teilbefreiung vom Benutzungszwang zumindest bis zum Abschluss des vom Kläger - gleichsam als Musterprozess - weiterbetriebenen Klageverfahrens weiter zu verfolgen, sind sie ausnahmsweise so zu behandeln, als hätten sie ebenfalls bereits einen (nochmaligen) Antrag beim Beklagten eingereicht.
b) Ob bei gleichzeitiger Stattgabe aller zu berücksichtigenden Teilbefreiungsanträge die Wassergebühren im Versorgungsgebiet des Beklagten für die Verbraucher noch als wirtschaftlich zumutbar im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 AVBWasserV anzusehen wären und der streitgegenständliche Antrag des Klägers somit Erfolg haben muss, hängt insbesondere von dem Gebührenniveau ab, das sonst in vergleichbaren Lagen für den Wasserbezug gilt (BVerwG, B.v. 30.12.2010 - 8 B 40/10 - RdL 2011, 233 m. w. N.). Nach der Rechtsprechung des Senats bedarf es daher - trotz der naturgemäß unterschiedlich hohen Gestehungskosten - eines Abgleichs mit den Wasserpreisen anderer Versorger in der Region, wobei von wirtschaftlicher Unzumutbarkeit erst gesprochen werden kann, wenn die Beschränkung der Benutzungspflicht zu einer Gebühr führen würde, deren Höhe den in der weiteren Umgebung üblichen Rahmen spürbar überschreitet (BayVGH, U.v. 26.4.2007 - 4 B 05.576 - VGH n. F. 60, 111/115 f. = BayVBl 2008, 274 m. w. N.). Ungeachtet dieses vorrangig gebotenen regionalen Vergleichs kann jedoch ein deutlicher Gebührensprung gegebenenfalls auch für sich genommen bereits den Rahmen des wirtschaftlich Zumutbaren verlassen (BVerwG, a. a. O.). In der Rechtsprechung des Senats ist bisher allerdings nicht geklärt, ab welchem (prozentualen) Anstieg die Zumutbarkeitsschwelle schon bei rein lokaler Betrachtung überschritten ist. Aus den früheren Entscheidungen ergeben sich auch keine eindeutigen Aussagen dazu, wie die regionalen Vergleichswerte ermittelt werden können, welche Bedeutung dabei dem Nebeneinander von Verbrauchs- und Grundgebühren zukommt und wie sich der regional übliche „Rahmen“ als Grenze der wirtschaftlichen Zumutbarkeit in konkreten Zahlenwerten bestimmen lässt.
aa) Um diese Fragen beantworten zu können, muss als Ausgangspunkt zunächst die für das örtliche Versorgungsgebiet maßgebliche Höhe der bisherigen Wassergebühr bestimmt werden, wie sie sich ohne Teilbefreiungen nach § 7 Abs. 1 Satz 1 WAS darstellt bzw. darstellen würde. Da es um die Gebührenbelastung aus Sicht der Anschlussnehmer geht, kommt es hier im Ausgangspunkt nicht auf die für die Einrichtung tatsächlich anfallenden bzw. kalkulatorisch ermittelten Gestehungskosten pro Kubikmeter Wasser an, sondern auf die satzungsrechtlich festgelegte aktuelle Verbrauchsgebühr (hier: 0,87 Euro/m³) unabhängig von dem damit erreichten Kostendeckungsgrad. Wurden allerdings bereits in der Vergangenheit bei einzelnen Anschlussnehmern Teilbefreiungen zugelassen oder faktisch geduldet, so war der daraus resultierende Einnahmeausfall nur durch eine entsprechende Erhöhung des Gebührensatzes auszugleichen; dieser befreiungsbedingte Anteil ist daher zunächst wieder abzuziehen.
Vorliegend bedeutet dies, dass für die trotz des Benutzungszwangs auf eigenes Brauchwasser zurückgreifenden landwirtschaftlichen Betriebe des Klägers und der vier weiteren ursprünglichen Kläger jeweils fiktive Verbrauchswerte anzusetzen sind. Da die genannten Betriebe nach der vom Beklagten vorgelegten Auflistung einen Bestand von insgesamt 244 Großvieheinheiten aufweisen und je Großvieheinheit ein durchschnittlicher Jahreswasserverbrauch in einer Größenordnung von ca. 20 m³ als realistisch angesehen werden kann (vgl. die Broschüre „Wasserverbrauch und Wasserbedarf - Literaturstudie: Einflussfaktoren, Entwicklung und Prognosen“, 2010; http://www.b...gv.at/p...html S. 67), hat sich durch diese bisherigen Selbstversorger das Abgabevolumen um insgesamt (244 x 20 =) 4880 m³ verringert. Hätte der Beklagte im Jahr 2013 demnach statt der tatsächlich gelieferten 65.082 m³ eine Gesamtmenge von 69.962 m³ Wasser abgeben können, so wären ihm die in diesem Jahr erzielten Einnahmen aus Verbrauchsgebühren in Höhe von 56.578 Euro schon bei einer um 6 Cent geringeren Gebühr von (56.578 : 69.962 =) 0,8078, aufgerundet 0,81 Euro/m³ zugeflossen.
Dieser aus einer (unterstellt) größeren Abgabemenge sich ergebende gebührenmindernde Effekt hätte allerdings nicht in vollem Umfang an die Verbraucher weitergegeben werden können, da sich mit dem höheren Gesamtverbrauch auch der Kostenaufwand für den Einrichtungsträger erhöht hätte. Bei einer gemeindlichen Trinkwasserversorgung machen die verbrauchsabhängigen Kosten aber lediglich ca. 20% der Gesamtkosten aus, während sich die Fixkosten auf ca. 80% belaufen (vgl. Verband kommunaler Unternehmen e.V., Kommunale Wasserwirtschaft. Fragen und Antworten: Wasserpreise und -gebühren, www.v...de/f...pdf, S. 2). Der oben errechnete Absenkungseffekt von 6 Cent ist daher um 20% bzw. ein Fünftel (ca. 1 Cent) zu kürzen, so dass sich ohne die faktischen Teilbefreiungen (bei gleichem Kostendeckungsgrad) eine Verbrauchsgebühr in Höhe von ca. 0,82 Euro/m³ ergeben hätte. Von dieser „teilbefreiungsbereinigten“ örtlichen Gebühr muss - anstelle der in der Satzung bestimmten 0,87 Euro/m³ - ausgegangen werden, wenn der bei Stattgabe sämtlicher Beschränkungsanträge zu erwartende prozentuale Gebührenanstieg ermittelt werden soll.
bb) Hätten im Jahr 2013 - neben den schon bisher nicht angeschlossenen Hofstellen des Klägers und der vier früheren Kläger - auch noch die 13 weiteren Antragsteller kein landwirtschaftliches Brauchwasser aus der öffentlichen Einrichtung entnommen, so wären nach den vom Beklagten vorgelegten aktuellen Verbrauchszahlen dieser Betriebe die jährlichen Entnahmen aus der öffentlichen Wasserversorgungsanlage um insgesamt 24.026 m³ zurückgegangen, so dass die gelieferte Menge nur noch (65.082 - 24.026 =) 41.056 m³ betragen hätte. Um trotz dieses Absatzrückgangs Gebühreneinnahmen im bisherigen Umfang (56.578 Euro) erzielen zu können, wäre demnach eine Verbrauchsgebühr von (56.578 : 41.056 =) 1,378, aufgerundet 1,38 Euro/m³ und damit eine Erhöhung gegenüber der „bereinigten“ örtlichen Ausgangsgebühr von 0,82 Euro/m³ um 0,56 Euro notwendig gewesen. Dabei ist allerdings wiederum zu berücksichtigen, dass sich eine geänderte Abgabemenge auch auf die laufenden Betriebskosten der Einrichtung auswirkt; bei geringerem Gesamtverbrauch bedarf es nicht des vollen bisherigen Einnahmevolumens, um den gleichen Kostendeckungsgrad wie bisher zu erreichen. Da die verbrauchsabhängigen Kosten, wie oben gezeigt, ca. 20% der Gesamtkosten ausmachen, ist auch hier der errechnete Änderungsbetrag um ein Fünftel zu kürzen, so dass sich bei Erteilung aller beantragten Teilbefreiungen ein Gebührenanstieg um (0,56 x 0,8 =) 0,448, aufgerundet 0,45 Euro ergeben würde, d. h. von bisher 0,82 Euro/m³ um 54,87% auf 1,27 Euro/m³.
Mit diesem deutlichen Gebührensprung, der den Ausgangswert um mehr als 50% übersteigt, ist schon bei einer rein lokalen Betrachtung die Zumutbarkeitsschwelle des § 7 Abs. 1 Satz 1 WAS überschritten, ohne dass es insoweit noch auf einen Vergleich mit den Wasserpreisen der übrigen Versorger in der Region ankäme. Selbst wenn die örtliche Verbrauchsgebühr nach Stattgabe aller Teilbefreiungsanträge noch unter dem regionalen Durchschnitt bliebe, wäre den sonstigen Anschlussnehmern ein isolierter Anstieg um mehr als die Hälfte nicht mehr zuzumuten; sie würden dann in unerträglich hohem Ausmaß zum finanziellen Ausgleich des befreiungsbedingten Lieferausfalls herangezogen (zur 50%-Grenze als maximalem Steigerungssatz vgl. OVG Lüneburg, U.v. 12.2.1991 - 9 L 349/89 - n. v.; OVG SH, U.v. 26.3.1992 - 2 L 15/91 - AgrarR 1993, 407). Dieser absoluten Erhöhungsobergrenze kommt - neben der vorrangig geforderten regionalen Vergleichsbetrachtung - besondere Bedeutung vor allem deshalb zu, weil es nur in diesem Rahmen möglich ist, die aus früheren (ausdrücklichen oder faktischen) Teilbefreiungen resultierenden Gebührenausfälle bei der Prüfung der Zumutbarkeit eines teilbefreiungsbedingten Gebührenanstiegs zu berücksichtigen.
cc) Unabhängig von der Überschreitung der ortsbezogenen 50%-Grenze wäre die hier zu erwartende Erhöhung der Verbrauchsgebühr aber auch gemessen am allgemeinen Gebührenniveau in der Region für die betroffenen Wasserverbraucher unzumutbar, so dass der Kläger aus diesem weiteren Grund keinen Rechtsanspruch auf Teilbefreiung vom Benutzungszwang hat.
Zur Bestimmung der regionalen Vergleichswerte bedarf es keiner aufwändigen und fehleranfälligen Umfragen bei den benachbarten Gemeinden. Im Regelfall kann vielmehr auf die im Drei-Jahres-Turnus veröffentlichten Berichte des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung über „Wasser- und Abwasserentgelte in Bayern“ zurückgegriffen werden, in denen für sämtliche Landkreise und kreisfreien Städte nach den Einwohnerzahlen gewichtete Durchschnittsentgelte für die Trinkwasserversorgung aufgeführt sind. Nach dem aktuellen Bericht vom September 2013 war in den 26 Gemeinden des hier maßgeblichen Landkreises T1 (74.483 Einwohner) im Jahr 2013 im Durchschnitt eine Verbrauchsgebühr von 1,54 Euro/m³ sowie eine jährliche Grundgebühr (Zählergröße Qn=2,5 m³/h oder Pauschale) von 26,21 Euro zu entrichten (Bericht Q1300C 201351, https://www.s...de/v...html, S. 7 u. 13).
Mit diesen gemittelten Zahlenwerten lassen sich die Gebührensätze des Beklagten allerdings nicht unmittelbar vergleichen. Dies folgt zwar nicht schon daraus, dass in die regionale Durchschnittsberechnung auch vom Beklagten gemeldete Einzelzahlen eingegangen sind, denn auf das Gesamtergebnis kann sich dieses sehr kleine Versorgungsgebiet (>1.000 Einwohner) allenfalls marginal ausgewirkt haben. Anders als bei der Ermittlung des Gebührenanstiegs auf örtlicher Ebene (s.o., aa) kann und muss hier auch nicht zunächst ein um alle früheren Teilbefreiungen bereinigter Ausgangswert der Verbrauchsgebühr ermittelt werden, da davon auszugehen ist, dass in den anderen Gemeinden des Landkreises in der Vergangenheit ebenfalls (in unterschiedlichem, im Einzelnen kaum mehr aufklärbarem Umfang) Teilbefreiungen vom Benutzungszwang zugelassen oder faktisch geduldet wurden. Einer direkten Vergleichbarkeit der in der Satzung festgelegten örtlichen Gebühren mit den statistisch ermittelten regionalen Durchschnittspreisen stehen jedoch die erheblichen Unterschiede im Verhältnis der jeweiligen Grund- und Verbrauchsgebühren entgegen, wie der vorliegende Fall besonders anschaulich vor Augen führt.
Für die Wasserversorgungseinrichtung des Beklagten ist im Regelfall (Zählergröße Qn bis 2,5 m³) eine jährliche Grundgebühr von 120 Euro zu entrichten (§ 9a Abs. 2 Buchst. a WAS) und damit mehr als das Viereinhalbfache der Durchschnittsgebühr von 26,21 Euro auf Landkreisebene. Dementsprechend hat der Beklagte im Jahr 2013 neben den aus Verbrauchsgebühren (0,87 Euro/m³) erzielten Einnahmen von 56.578 Euro immerhin weitere 37.066 Euro Einnahmen aus Grundgebühren (120 Euro/Jahr) erzielt. Dieser im Vergleich zur durchschnittlichen Landkreisgemeinde ungewöhnlich hohe Grundgebührenanteil hat zur Folge, dass die Verbrauchsgebühren im Versorgungsgebiet des Beklagten relativ gering ausfallen konnten. Effektiv vergleichen lässt sich die Gesamtgebührenbelastung daher nur über eine rechnerische Nivellierung im Bereich der Grundgebühren. Würde auch vom Beklagten eine Grundgebühr in Höhe des Landkreis-Durchschnitts (26,21 Euro) gefordert, so hätten seine entsprechenden Einnahmen im Jahr 2013 nur noch (37.066 : 120 x 26,21 =) 8.095,83 Euro betragen. Um gleichwohl den bisherigen Kostendeckungsgrad wieder zu erreichen, hätte die Differenz von (37.066 - 8.096 =) 28.970 Euro zusätzlich aus den Verbrauchsgebühren erwirtschaftet werden müssen. Der entsprechende Sollbetrag von (56.578 + 28.970 =) 85.548 Euro wäre im Jahr 2013 bei dem damaligen Gesamtwasserverbrauch nur bei einer Verbrauchsgebühr von (85.548 : 65.082 =) 1,31 Euro/m³ eingenommen worden. Nur diese „grundgebührnivellierte“ fiktive Gebühr lässt sich mit der Landkreisdurchschnittsgebühr von 1,54 Euro/m³ vergleichen.
Zwar erweist sich damit, dass die Gebührenbelastung im Versorgungsgebiet des Beklagten bisher insgesamt unter dem Landkreisniveau liegt. Würde den weiteren 13 Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe, die ihr Brauchwasser bisher aus der öffentlichen Einrichtung bezogen haben, insoweit antragsgemäß eine Teilbefreiung vom Benutzungszwang erteilt, so wäre diese Schwelle aber deutlich überschritten. Da in einem solchen Fall, wie oben gezeigt, der jährliche Wasserverbrauch der öffentlichen Einrichtung auf (65.082 - 24.026 =) 41.056 m³ zurückginge, könnten mit einer Verbrauchsgebühr von 1,31 Euro/m³ nur noch 53.783 Euro erlöst werden, so dass ein Einnahmeausfall von 31.765 Euro zu verzeichnen wäre. Auch wenn insoweit wiederum wegen der gleichzeitigen Einsparung bei den verbrauchsabhängigen Produktionskosten ein Abschlag von 20% bzw. einem Fünftel vorzunehmen ist, bliebe eine Deckungslücke von (31.765 x 0,8 =) 25.412 Euro, die durch eine entsprechende Gebührenerhöhung ausgeglichen werden müsste. Die örtlichen Anschlussnehmer hätten daher am Ende - grundgebührnivelliert - eine Verbrauchsgebühr in Höhe von (53.783 + 25.412 : 41.056 =) 1,93 Euro/m³ zu entrichten, die damit um 47,33% über dem nivellierten Ausgangswert von 1,31 Euro/m³ und um 25,32% über dem Landkreisdurchschnitt von 1,54 Euro/m³ läge.
Diese deutliche Überschreitung des regionalen Durchschnittswerts kann den Gebührenzahlern im Versorgungsgebiet des Beklagten nicht mehr zugemutet werden. Generell gilt insoweit der Grundsatz, dass der prozentuale Anstieg gegenüber dem (grundgebührnivellierten) örtlichen Ausgangswert umso stärker beschränkt werden muss, je weiter sich die am Ende erreichte Gebühr vom regionalen Durchschnittswert entfernt. Profitieren die Anschlussnehmer eines Wasserversorgers von dessen - im Vergleich zu anderen Kommunen - geringen Gestehungskosten, so kann ihnen ein relativ hoher Gebührensprung als Folge der Absenkung des Gesamtwasserverbrauchs durch vermehrte Beschränkungen von der Benutzungspflicht eher zugemutet werden. Werden dagegen aufgrund einer ungünstigeren Ausgangslage bereits bisher vergleichsweise hohe Gebühren erhoben, so kann schon eine geringere Steigerung die Grenze des Tragbaren überschreiten (BayVGH, U.v. 26.4.2007 - 4 B 05.576 - VGH n. F. 60, 111/116 = BayVBl 2008, 274). Danach müssen, sobald die für den Fall der Erteilung aller beantragten Teilbefreiungen prognostizierte örtliche Verbrauchsgebühr die durchschnittliche Gebühr im Landkreis überschreitet, fünf verschiedene Zumutbarkeitsstufen unterschieden werden: Wird der regionale Durchschnitt nur vergleichsweise geringfügig um bis zu 10% überschritten, so erscheint eine Steigerung der örtlichen Verbrauchsgebühr gegenüber dem nivellierten Ausgangswert von maximal 40% als zumutbar. Liegt die nivellierte örtliche Verbrauchsgebühr nach der Erhöhung um bis zu 20% über dem regionalen Durchschnitt, kann dagegen nur ein Gebührensprung von 30%, bei einer Überschreitung des regionalen Durchschnitts um bis zu 30% ein Anstieg von 20% und bei einer Überschreitung von bis zu 40% eine Anhebung um höchstens 10% hingenommen werden. Liegt die nivellierte Vergleichsgebühr in der betreffenden Gemeinde schon bisher um mehr als 40% über dem regionalen Durchschnittswert, so kommt eine teilbefreiungsbedingte weitere Anhebung nicht mehr in Frage.
Im vorliegenden Fall sind diese den Zumutbarkeitsbegriff konkretisierenden Obergrenzen ersichtlich nicht eingehalten. Die o. g. Überschreitung des Landkreisdurchschnitts um 25,32% wäre den Gebührenzahlern nur zuzumuten, wenn zugleich der Anstieg der bisherigen nivellierten Verbrauchsgebühr nicht mehr als 20% betrüge; tatsächlich beträgt dieser aber 47,33%. Eine solch massive Erhöhung des örtlichen Ausgangswerts um mehr als 40% wäre unter dem Blickwinkel der regionalen Vergleichsbetrachtung nur zulässig, wenn selbst dieser erhöhte Wert noch unter dem Landkreisdurchschnitt bliebe. Das ist hier aber bei einer prognostizierten nivellierten Verbrauchsgebühr von 1,93 Euro/m³ nicht der Fall.
II. Die Feststellung, dass der Kläger keinen unmittelbaren Anspruch auf Teilbefreiung vom Benutzungszwang hat, rechtfertigt allein aber noch nicht, seinen Antrag vollständig abzulehnen. Wie der Senat bereits in früheren Entscheidungen dargelegt hat, schwächt sich der Anspruch aus § 7 Abs. 1 Satz 1 WAS mit dem Überschreiten der Grenze zur wirtschaftlichen Unzumutbarkeit zu einem subjektiv-öffentlichen Recht auf sachgerechte und fehlerfreie Ausübung des Auswahlermessens ab (BayVGH, U.v. 26.4.2007 - 4 B 05.576 - VGH n. F. 60, 111/114 = BayVBl 2008, 274; vgl. auch HessVGH, U.v. 27.2.1997 - 5 UE 2017/94 - juris). Dieser Anspruch kann im Wege einer Bescheidungsklage nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO verfolgt werden, die in der erhobenen Verpflichtungsklage als „minus“ regelmäßig mit enthalten ist (vgl. BVerwG, U.v. 3.11.1994 - 3 C 30/93 - NVwZ 1996, 66).
Im vorliegenden Fall war der Beklagte daher zu verpflichten, über den Beschränkungsantrag des Klägers vom 10. Februar 2005 im Rahmen des gegenwärtig verfügbaren Verteilungsspielraums ermessensfehlerfrei zu entscheiden. Die insoweit maßgebende Kapazität ergibt sich aus den oben aufgeführten prozentualen Obergrenzen für Erhöhungen einer örtlichen Verbrauchsgebühr. Um die bei rein örtlicher Betrachtung geltende absolute Schwelle von 50% nicht zu überschreiten, dürfte die „teilbefreiungsbereinigte“ Verbrauchsgebühr von 0,82 Euro/m³ höchstens um 0,41 Euro auf 1,23 Euro/m³ ansteigen, was nur dann der Fall ist, wenn die gewährten Teilbefreiungen jährlich nicht mehr als ca. 19.000 m³ betragen. Zugleich müssen allerdings die für den regionalen Vergleich maßgebenden relativen Obergrenzen eingehalten werden. Welches Befreiungsvolumen nach den vorgenannten Zumutbarkeitsstufen gegenwärtig maximal verfügbar ist, lässt sich entsprechend dem oben dargestellten Rechenweg auf einfache Weise mittels einer Tabellenkalkulation jedenfalls näherungsweise ermitteln. Danach verläuft hier die Obergrenze bei einer Minderung des Wasserverbrauchs um insgesamt ca. 17.500 m³ pro Jahr. Würden in diesem Umfang Teilbefreiungen gewährt, so ergäbe sich daraus für das Versorgungsgebiet des Beklagten eine (grundgebührnivellierte) Verbrauchsgebühr in Höhe von 1,70 Euro/m³, so dass die für den Landkreis angegebene Durchschnittsgebühr von 1,54 Euro/m³ um ca. 10,4% und der örtliche Ausgangswert von 1,31 Euro/m³ um knapp 30% überschritten wären und daher die zweite Stufe der oben dargestellten Zumutbarkeitsskala soeben noch eingehalten würde.
Auf welche Weise der Beklagte diese freie Kapazität unter den Antragstellern verteilt, bleibt seiner willkürfreien Entscheidung überlassen. Eine schematische prozentuale Kürzung aller Befreiungsanträge scheidet dabei allerdings aus, da an einer bloß partiellen Nutzung des eigenen Brauchwassers keiner der antragstellenden Landwirte ernsthaft interessiert sein dürfte; auch wären insoweit kaum ausräumbare Vollzugs- und Überwachungsprobleme zu erwarten. Der Beklagte kann aber z. B. nach dem Prioritätsprinzip vorgehen, Gruppen von Verbrauchszwecken bilden oder andere legitime Auswahlkriterien aufstellen (BayVGH, a. a. O.). So wäre auch denkbar, danach zu differenzieren, ob ein Antragsteller bereits über eine wasserrechtliche Gestattung für einen eigenen Hausbrunnen verfügt, ob und in welchem Umfang er insoweit schon wirtschaftliche Aufwendungen getätigt hat und inwieweit diese ggf. bereits als abgeschrieben anzusehen sind (vgl. HessVGH, U.v. 27.2.1997 - 5 UE 2017/94 - juris). Da sich sowohl die Verhältnisse dessen, dem eine Teilbefreiung gewährt wurde, als auch der regionale Gebührenvergleich und die Nachfrage nach weiteren Befreiungen im Laufe der Zeit ändern können, darf ein stattgebender Bescheid auch befristet ergehen und mit Bedingungen, Auflagen oder einem Widerrufsvorbehalt versehen werden (§ 7 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 6 Abs. 2 WAS). Eine zwingende Verpflichtung, das jeweils bestehende Befreiungsvolumen in regelmäßigen Abständen neu zu verteilen und damit auch jenen Antragstellern, die zunächst leer ausgegangen sind, später eine neue Chance zu eröffnen, besteht allerdings nicht.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwGO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Referenzen - Gesetze
Referenzen - Urteile
