Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 23. Okt. 2018 - 3 BV 16.382

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Der 19... geborene Kläger steht als Professor im Dienst des Beklagten. Er hat einen Lehrstuhl für … … an der Universität B. inne.

Der Kläger erhielt nach dem bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Besoldungsrecht neben dem Grundgehalt von 5.447,25 € Leistungsbezüge in Form eines Berufungs-Leistungsbezugs in Höhe von 2.943,50 € brutto monatlich und in Form einer vom 1. Oktober 2012 bis 30. Oktober 2015 befristeten besonderen Leistungszulage in Höhe von monatlich 400,00 € brutto. Damit erhielt er monatliche Bruttobezüge in Höhe von 8.790,75 € (davon Leistungsbezüge i.H.v. 3.343,50 €).

Mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung der Professorenbesoldung vom 11. Dezember 2012 zum 1. Januar 2013, das eine Anhebung der Grundgehaltssätze und daneben - im Einzelnen geregelt in Art. 107a Abs. 2 BayBesG - eine Verringerung (Konsumtion) der monatlichen Hochschulleistungsbezüge bis höchstens zu deren Hälfte vorsieht, erhielt der Kläger ein (erhöhtes) Grundgehalt aus der Besoldungsgruppe W3/Stufe 3 in Höhe von 6.415,63 €. Seine Berufungs-Leistungsbezüge reduzierten sich auf 2.197,48 €. Der besondere Leistungsbezug in Höhe von 400,00 € blieb unverändert. Seine monatliche Bruttobesoldung betrug damit 9.013,11 € (Der Familienzuschlag ist hierbei nicht berücksichtigt.).

Gegen die diese Veränderung der Besoldung (mit Rückrechnung zum 1.1.2013) ausweisende Bezügemitteilung für Mai 2013 erhob der Kläger mit Schreiben vom 16. Mai 2013 Widerspruch mit dem Antrag, ihm die Leistungsbezüge weiterhin in voller Höhe auszubezahlen. Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid des Landesamts für Finanzen vom 19. November 2013 zurückgewiesen.

Mit der am 10. Dezember 2013 erhobenen Klage machte der Kläger geltend, die Neuregelung des Art. 107a Abs. 2 BayBesG sei verfassungswidrig. Zum einen sei fraglich, ob die (teilweise) Konsumtion der Leistungsbezüge dem vom Gesetzgeber zu beachtenden Leistungsprinzip entspreche. Zum anderen stelle sich die Frage, ob der Gesetzgeber im Rahmen von Übergangsregelungen in rechtmäßig gewährte Leistungsbezüge eingreifen dürfe.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 27. Oktober 2015 abgewiesen. Die behördliche Besoldungsfestsetzung und der Widerspruchsbescheid des Landesamts für Finanzen vom 19. November 2013 seien rechtmäßig und verletzten den Kläger nicht in seinen Rechten. Wegen der Einzelheiten wird auf den Tatbestand und die Entscheidungsgründe der angefochtenen Entscheidung Bezug genommen.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Rechtsschutzbegehren weiter. Er beantragt zuletzt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 27. Oktober 2015 sowie den Widerspruchsbescheid des Landesamts für Finanzen vom 19. November 2013 aufzuheben und festzustellen, dass der Beklagte nicht berechtigt ist, bei der Bemessung der Bezüge des Klägers für die Zeit seit 1. Januar 2013 die ab diesem Zeitraum erfolgte Erhöhung des Grundgehalts auf die Leistungsbezüge des Klägers anzurechnen.

Die Regelung des Art. 107a Abs. 2 BayBesG stelle einen verfassungswidrigen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 33 Abs. 5 GG dar, weil die darin enthaltene Anrechnung der Leistungsbezüge ausschließlich fiskalische Ziele verfolge.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten beider Rechtszüge verwiesen.

Die Berufung des Klägers, über die der Senat mit Zustimmung der Beteiligten gemäß § 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheidet, hat keinen Erfolg. Die Klage ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.). Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

1. Richtige Klageart für das Begehren, ungeschmälerte Leistungsbezüge zu erhalten, ist die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Der Gesetzgeber genießt im Bereich der Besoldung einen weiten Gestaltungsspielraum. Deswegen und wegen des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes (Art. 3 Abs. 1 BayBesG) können keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Das gilt nicht nur für begehrte Leistungen, die das Gesetz nicht vorsieht, sondern gleichermaßen auch bei gesetzlich vorgesehenen Leistungskürzungen. Denn in jedem Fall ist es dem Gesetzgeber vorbehalten, die Gesamtbesoldung, die aus verschiedenen Teilen bestehen kann, festzulegen. Eine Verurteilung zu einer Leistung, auf die ein Anspruch nur bei Annahme der Verfassungswidrigkeit einer einzelnen Norm besteht, kann daher nicht im Wege der allgemeinen Leistungsklage erfolgen.

Der Kläger hatte zunächst Leistungsklage erhoben und im Berufungsverfahren auf eine Feststellungsklage umgestellt. Der Wechsel der Klageart im Verhältnis zur Vorinstanz gilt gemäß § 264 Nr. 2 ZPO i.V.m. § 173 Satz 1 VwGO nicht als Klageänderung (BVerwG, U.v. 21.9.2017 - 2 C 30.16 - juris Rn. 8). Soweit sich der Kläger gegen den Widerspruchsbescheid vom 19. November 2013 wendet, ist die Klage als Anfechtungsklage zulässig.

2. Die Klage bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg.

Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, festzustellen, dass der Beklagte nicht berechtigt ist, bei der Bemessung seiner Bezüge für die Zeit seit 1. Januar 2013 die Berufungs-Leistungsbezüge in Höhe von 746,02 € zu verringern.

Der Kläger stellt nicht in Abrede, dass die ihm derzeit gewährte Besoldung formal und rechnerisch den Bestimmungen des Bayerischen Besoldungsgesetzes entspricht. Auch für den Senat sind keine Rechtsanwendungsfehler, insbesondere bei der Berechnung der Konsumtion, ersichtlich. Streitentscheidend ist damit die Frage, ob die gesetzliche Grundlage für die Verringerung der Leistungsbezüge, die sich seit 1. Januar 2013 in Art. 107a Abs. 2 BayBesG findet, den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Dies ist aus Sicht des Senats zu bejahen, sodass eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht im Wege der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG bzw. eine Vorlage an den Bayerischen Verfassungsgerichtshof gemäß Art. 65, 92 BV nicht in Betracht kommt. Die Konsumtionsregelung als Bestandteil der mit Wirkung vom 1. Januar 2013 neu geregelten Professorenbesoldung in Bayern (Art. 41 ff. BayBesG, eingeführt durch Gesetz zur Änderung der Professorenbesoldung vom 11.12.2012, GVBl S. 624) hält einer bundes- und landes-verfassungsrechtlichen Prüfung in Bezug auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG (dazu a.), hilfsweise das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG (dazu b.), den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG (dazu c.) und das Rückwirkungsverbot (dazu d.) stand.

a. Art. 107a Abs. 2 BayBesG verstößt nicht gegen die durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Das zu diesen Grundsätzen gehörende Alimentationsprinzip schützt nicht nur allgemein den Anspruch des Beamten auf amtsangemessene Alimentation, sondern es bewirkt auch den Schutz der vom Dienstherrn gewährten Leistungsbezüge. Mit Blick auf die Besoldungsbestandteile ist Art. 33 Abs. 5 GG gegenüber Art. 14 Abs. 1 GG spezieller, sodass eine Überprüfung der angegriffenen Regelung anhand des Eigentumsgrundrechts ausscheidet (1). Die Anrechnung des Grundgehalts auf bestehende Leistungsbezüge greift in rechtliche Positionen ein, die durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützt werden (2). Dieser Eingriff ist hier jedoch gerechtfertigt (3).

(1) Das aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) hergeleitete Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Im Rahmen dieser Verpflichtung zu einer dem Amt angemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber die Attraktivität der Dienstverhältnisse für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu berücksichtigen. Für die Beurteilung der Angemessenheit der Alimentation kommt es auf ihre Gesamthöhe an, zu deren Ermittlung neben dem Grundgehalt auch weitere Besoldungsbestandteile wie Sonderzahlungen oder Stellenzulagen heranzuziehen sind, auch wenn diese für sich betrachtet nicht den verfassungsrechtlichen Schutz eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG genießen sollten (BVerwG, U.v. 21.9.2017 - 2 C 30.16 - juris Rn. 11).

Die Leistungsbezüge der Professoren sind Teil ihrer Besoldung und nicht vertragliche oder quasivertragliche Forderungsrechte (BVerwG, U.v. 21.9.2017 a.a.O. Rn. 12; OVG NW, B.v. 16.5.2018 - 3 A 1828/16 - juris Rn. 46). Sie sind nach Art. 2 Abs. 3 Nr. 4, Art. 70 BayBesG Bestandteile der Besoldung.

Leistungsbezüge verlieren nicht dadurch ihren Charakter als Besoldung, dass sie vom Dienstherrn im Rahmen von Berufungsverhandlungen (Berufungs-Leistungsbezüge) gewährt werden. Insbesondere wird hierdurch nicht gegen den Grundsatz der Gesetzesbindung der Besoldung verstoßen. Die Gesetzesbindung der Besoldung ist ein nach Art. 33 Abs. 5 GG zu berücksichtigender hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums. Dieser Grundsatz verbietet es, einem Beamten eine gesetzlich nicht vorgesehene Besoldung zu gewähren. Die Zulässigkeit leistungsbezogener Bezahlungselemente setzt danach voraus, dass ein gesetzlicher Rahmen den Anlass und die Möglichkeiten der Leistungsgewährung bestimmt, die Leistung aufgrund Verwaltungsentscheidung bewilligt wird und diese Bewilligungsentscheidung dann in die Bezügeberechnung eingeht (BVerwG, U.v. 21.9.2017 a.a.O. Rn. 13).

Die verringerten Berufungs-Leistungsbezüge sind eine in diesem Sinne gesetzlich vorgesehene Besoldung. In den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften ist explizit vorgesehen, dass Berufungs-Leistungsbezüge gewährt werden (Art. 2 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 4, Art. 70 Abs. 1 Satz 1 BayBesG), dass sie ausgehandelt werden (Art. 70 Abs. Abs. 1 Satz 1 BayBesG) und welche Maßgaben dafür inhaltlich gelten (Art. 70 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Abs. 2 und 3 BayBesG i.V.m. Verordnung über die Gewährung von Hochschulleistungsbezügen und einer Nebenamtsvergütung). Die diesbezügliche Entscheidung des Beklagten geht in die Bezügeberechnung ein.

Mit der Zugehörigkeit zur Besoldung der Professoren unterfallen die Leistungsbezüge dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG. Die Dienstbezüge der Professoren unterscheiden sich zwar grundlegend von den allgemeinen Bezügen der Beamten. Letztere sind in ihrer konkreten Höhe durch das Gesetz festgelegt. Sie bestimmen sich im Wesentlichen nach den Grundgehaltssätzen, die bei Berücksichtigung von Erfahrungszeiten für alle Beamten desselben Statusamtes bzw. gleichrangiger Statusämter dieselbe Besoldung vorsehen. Hierdurch wird der Grundsatz der dem Amt angemessenen Alimentation verwirklicht. Zusätzliche Bezüge, die das Gesetz nicht ausdrücklich vorsieht, sind gemäß Art. 3 Abs. 1 BayBesG unzulässig. Aus dem Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG und dem Alimentationsprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG folgt dabei ein Abstandsgebot, das es dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums untersagt, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen (BVerwG, U.v. 21.9.2017 a.a.O. Rn. 15).

Im Besoldungsrecht der Hochschullehrer gelten demgegenüber Abweichungen von diesen Grundsätzen, die es ermöglichen, durch die Gewährung zuvor vereinbarter Leistungsbezüge die erforderliche und hinreichende Attraktivität der Hochschullehrerstellen erst herzustellen, um so qualifizierte Hochschullehrer für diese Stellen zu gewinnen. Hier besteht eine Besonderheit, die dem Leistungsprinzip Vorrang vor dem Abstandsgebot einräumt. Gleichwohl gehören auch solche Leistungsbezüge zur Besoldung der Professoren (s.o.) und unterfallen dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG (BVerwG, U.v. 21.9.2017 a.a.O. Rn. 16).

Die dem Kläger gewährten Leistungsbezüge sind dem Grunde nach ruhegehaltfähig, Art. 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, Art. 13 BayBeamtVG. Dies unterstreicht zusätzlich, dass sie der Sicherung der amtsangemessenen Alimentation dienen und damit dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG unterfallen (vgl. BVerfG, U.v. 14.2.2012 - 2 BvL 4/10 - juris Rn. 162).

Dem Gesetzgeber steht bei der Bemessung der Alimentation ein weiter Spielraum zu, der nach unten durch die Mindestalimentation begrenzt wird, welche in den vergangenen Jahren durch Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Konkretisierungen erfahren hat. Es wäre angesichts dieses Spielraums unzutreffend anzunehmen, dass sämtliche Besoldungsteile, die - wie hier die streitigen Leistungsbezüge - oberhalb der Mindestalimentation liegen, nicht mehr dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG unterfallen. Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei, die amtsangemessene Alimentation auch oberhalb dieser Untergrenze festzulegen (BVerwG, U.v. 21.9.2017 a.a.O. Rn. 19).

Soweit der Schutzbereich des Art. 33 Abs. 5 GG reicht, verdrängt er aus Gründen der Spezialität die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Im Hinblick auf Gehalts- und Versorgungsbezüge aus öffentlichen Kassen vermitteln beide Grundrechte ohnehin dasselbe Schutzniveau. Eines gesonderten Schutzes durch Art. 14 Abs. 1 GG bedürfen die bereits durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Ansprüche daher nicht (BVerwG, U.v. 21.9.2017 a.a.O. Rn. 20).

(2) Die Anrechnungsregel des Art. 107a Abs. 2 BayBesG greift in subjektive Rechtspositionen des Klägers ein, die durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützt sind.

Allerdings ist nicht von einem Eingriff in die Alimentationshöhe an sich auszugehen. Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung der Professorenbesoldung vom 11. Dezember 2012 zum 1. Januar 2013 haben sich die Gesamtbezüge des Klägers nicht verringert, sondern sie sind um 222,36 € (9.013,11 abzgl. 8.790,75 €) gestiegen.

Ein Eingriff ist gleichwohl anzunehmen, und zwar unabhängig von der Frage, ob die angegriffene Vorschrift bei rein rechnerischer Betrachtung zu einer Kürzung oder zu einem sonstigen Einschnitt im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum relativen Normbestandsschutz führt. Das folgt aus den Besonderheiten des Professorenbesoldungsrechts. Der Dienstherr der Professoren entscheidet durch Verwaltungsakt (Zusage) über die Gewährung von Leistungsbezügen. Dieser Verwaltungsakt begründet eine eigenständige Rechtsposition, welche den Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG genießt. Die Verringerung der gewährten Leistungsbezüge durch Gesetz greift in diese Rechtsposition ein (BVerwG, U.v. 21.9.2017 a.a.O. Rn. 23 f. m.w.N.).

(3) Der Umstand, dass die Leistungsbezüge dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG unterfallen, bedeutet nicht, dass diese in ihrer konkreten Ausgestaltung unantastbar sind. Dem Gesetzgeber steht es nach dieser Vorschrift vielmehr zu, das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Dies gilt grundsätzlich auch für Nebenbezüge der Besoldung, wie die hier streitigen Leistungszulagen. Der Gesetzgeber darf beamtenrechtliche Regelungen an neue Entwicklungen und neue Sachverhalte anpassen. Durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Rechtspositionen darf er dabei nicht grundsätzlich infrage stellen, sondern sie lediglich aus sachlichen Gründen ändern. Im Bereich des Besoldungsrechts können solche sachlichen Gründe insbesondere dann gegeben sein, wenn sie ihre Rechtfertigung im System der Beamtenbesoldung finden; ein Abstellen allein auf finanzielle Erwägungen ist allerdings unzulässig (BVerwG, U.v. 21.9.2017 a.a.O. Rn. 25 f. m.w.N).

Solche sachlichen Gründe sind hier gegeben. Der bayerische Gesetzgeber kann für die Konsumtion sachliche, systemimmanente Gründe ins Feld führen, die nicht ausschließlich oder primär fiskalischer Art sind und damit den Anforderungen des relativen Normbestandsschutzes des Alimentationsprinzips genügen. Anderweitige Möglichkeiten zur Erreichung seines Ziels sind nicht ersichtlich.

Mit der Neuregelung der W-Besoldung verfolgte der Gesetzgeber das Ziel, die vor dem Bundesverfassungsgericht gescheiterte Reform der Professorenbesoldung -jedenfalls teilweise - „rückabzuwickeln“. Das Bundesverfassungsgericht hatte das im Jahr 2002 eingeführte zweigliedrige Vergütungssystem der W-Besoldung für verfassungswidrig erklärt, das aus einem festen - gegenüber der früheren C-Besoldung deutlich niedrigeren - Grundgehalt und variablen Leistungsbezügen bestand. Zur Beseitigung des als verfassungswidrig erkannten Alimentationsdefizits hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten aufgezeigt und dabei neben einer Erhöhung der Grundgehaltssätze und einer alimentativen, hinreichend verstetigten Ausgestaltung der Leistungsbezüge ausdrücklich auch die Möglichkeit einer Rückkehr zum früheren System der C-Besoldung genannt (BVerfG, U.v. 12.2.2012 - 2 BvL 4/10 - juris Rn. 184). Der bayerische Gesetzgeber hat sich - ebenso wie die Mehrzahl der übrigen Landesgesetzgeber (vgl. Battis/Grigoleit, ZBR 2013, 73/73 f.) - für die Beibehaltung des zweigliedrigen Vergütungssystems entschieden. Bei dieser besoldungsrechtlichen Systementscheidung hat er die Grundgehaltssätze deutlich angehoben und gleichzeitig drei (Dienstzeit-)Stufen eingeführt. Die Erhöhung der Grundgehaltssätze wird auf die in der Vergangenheit festgesetzten Leistungsbezüge bis maximal zur Hälfte dieser Leistungsbezüge in der Form angerechnet, dass diese Leistungsbezüge kraft Gesetzes um den Erhöhungsbetrag verringert werden. Dies ist - wie die Begründung zum Gesetzentwurf zutreffend ausführt - sachlich gerechtfertigt, weil damit der flexible Leistungsbestandteil zu einem nicht unerheblichen Teil in einen festen Gehaltsbestandteil umgewandelt und somit auch hinsichtlich seiner Beständigkeit und Ruhegehaltfähigkeit deutlich gestärkt wird (LT-Drs. 16/13863 S. 9). Anrechnungs- oder Ruhensregelungen sind dem Beamtenbesoldungs- und -versorgungsrecht in vielfältigen Ausprägungen bekannt und werden als grundsätzlich zulässig eingestuft (vgl. aus jüngerer Zeit etwa BayVGH, U.v. 1.4.2015 - 3 BV 13.49 - juris zur Verfassungskonformität von Art. 85 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BayBeamtVG).

Die Teilanrechnung auf die Leistungsbezüge verfolgt das legitime verfassungsrechtliche Ziel, eine „Überalimentierung“ zu vermeiden, den Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung zu wahren und Mitnahmeeffekte zu verhindern (LT-Drs. 16/13863 S. 1, 9, 11). Anderenfalls käme es, wie die Begründung zum Gesetzentwurf ausführt, zu einer dauerhaften und sachlich nicht gerechtfertigten Besserstellung der zum 1. Januar 2013 vorhandenen W-Professoren („Bestandsprofessoren“) gegenüber ihren nach Inkrafttreten der Neuregelung berufenen bzw. in die W-Besoldung gewechselten Kollegen („Neuprofessoren“). Die Höhe der den Bestandsprofessoren vor Inkrafttreten der Neuregelung gewährten Leistungsbezüge ist nicht zuletzt vor dem Hintergrund der im früheren Besoldungssystem niedrigeren Grundgehaltssätze zu sehen, deren Kompensation sie in vielen Fällen faktisch dienen sollten. Umgekehrt ist davon auszugehen, dass bei den nach Inkrafttreten des Gesetzes gewährten Leistungsbezügen die erhöhten Grundgehaltssätze bereits berücksichtigt wurden (vgl. LT-Drs. 16/13863 S. 11).

Entgegen der Ansicht der Klägerseite sind die Gründe für die Neuregelung auch nicht ausschließlich oder primär fiskalischer Art. Nach ständiger Rechtsprechung können zu systemimmanenten Gründen finanzielle Gründe hinzutreten, wenn nicht das Bemühen, Ausgaben zu sparen, die alleinige oder primäre Legitimation für eine Besoldungskürzung darstellt (BVerfG, U.v. 5.5.2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - juris Rn. 128). Bei der infolge der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts notwendig gewordenen Neuregelung, welche freilich die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel berücksichtigt (LT-Drs. 16/13863 S. 11), stand eine Sanierung des Staatshaushalts nicht im Vordergrund. Die Neuregelung diente nicht (pauschal) der Haushaltsentlastung, sondern vielmehr der Beseitigung der im o.g. Urteil zur W-Besoldung als verfassungswidrig erkannten Unteralimentation. Die durch die Anrechnung freiwerdenden Mittel wurden nicht eingespart, sondern anderweitig für die Alimentation des betreffenden Personenkreises bereitgestellt (vgl. LT-Drs. 16/13863 S. 11). Im Übrigen vermag die Anrechnung ausweislich der Kostenermittlung (LT-Drs. 16/13863 S. 2) die durch die Anhebung der Grundgehälter entstehenden Mehrkosten nur teilweise zu decken. Den Hochschulen wurden zusätzliche Mittel für Neuvergaben von Leistungsbezügen in Höhe von 13 Mio. € pro Jahr zur Verfügung gestellt, sodass von einseitigen Sparmaßnahmen zu Lasten des betroffenen Personenkreises nicht die Rede sein kann.

Soweit im - nicht spezifisch rechtswissenschaftlichen - Schrifttum (vgl. insbesondere Gawel, DÖV 2013, 285/287 ff.; ders., NVwZ 2013, 1054/1056 f.; Gawel/Aguado, ZBR 2014, 397/398) Kritik an den Konsumtionsvorschriften bzw. an einzelnen Aspekten ihrer Ausgestaltung geübt wird, vermag dies zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung führen. Die bayerische Regelung ist angesichts des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums nicht zu beanstanden. Nach Art. 107a Abs. 2 Satz 1 BayBesG bleibt mindestens die Hälfte der in der Vergangenheit festgesetzten Leistungsbezüge erhalten (sog. Halbteilungsschutz; vgl. LT-Drs. 16/13863 S. 11). Es kommt zu keiner vollständigen Nivellierung der Leistungsbezüge und damit nicht zu einer pauschalen Gleichstellung von denjenigen Professoren, die der ursprünglichen Leistungsaufforderung des Gesetzgebers nachgekommen sind, mit denjenigen, die nach dem alten Besoldungssystem keine oder nur geringe Leistungsbezüge erworben haben. Auch erfolgt bei den linearen Besoldungsanpassungen innerhalb der innegehabten Dienstzeitstufe keine Anrechnung (Art. 107a Abs. 2 Sätze 5 und 7 BayBesG). Damit wird die Konsumtion insgesamt auf ein vertretbares Maß beschränkt; sie ist verhältnismäßig und zumutbar.

Der Senat verkennt nicht, dass es im Einzelfall gleichwohl zu gewissen Nivellierungen und Unebenheiten in zeitlicher, persönlicher und sachlicher Hinsicht kommen kann. Es kann bei der Anwendung der Konsumtionsvorschriften zumindest teilweise zu einer als unbefriedigend empfundenen Einebnung des Besoldungsgefüges der Professoren untereinander führen. Dies zeigt gerade das Beispiel des Klägers, dessen Leistungen mit entsprechenden Leistungsbezügen honoriert wurden, von denen er jetzt nur noch teilweise profitiert. Derartige Nivellierungen liegen jedoch in der Konsequenz der Umsetzung der verfassungsgerichtlichen Judikatur, welche die bisherige Ausgestaltung der leistungsorientierten W-Besoldung für verfassungswidrig erklärt und sogar eine Rückkehr zur früheren C-Besoldung mit einheitlichen Grundgehaltssätzen und ohne jede Leistungskomponente als zulässig erachtet hat. Da sich nach alledem für die besoldungsrechtliche Gesamtregelung plausible sachliche Gründe anführen lassen und kein Professor in der Gesamtbesoldung schlechter gestellt wird als vor der Systemumstellung, müssen wie im Besoldungsrecht generell Generalisierungen und Typisierungen sowie etwaige Friktionen und Mängel im Einzelfall hingenommen werden (vgl. BVerfG, B.v. 30.9.1987 - 2 BvR 933/82 - juris; B.v. 4.4.2001 - 2 BvL 7/98 - juris; B.v. 6.5.2004 - 2 BvL 16/02 - juris).

b. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die Leistungsbezüge des Klägers dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG unterfielen, führte dies zu keinem anderen Ergebnis. Die in Art. 107a BayBesG enthaltene abstrakt-generelle Anrechnungsregelung stellte sich als Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Bei der Bestimmung des Inhalts und der Schranken besoldungsrechtlicher Positionen, bei denen die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls gegeneinander abzuwägen sind, kommt dem Normgeber wie auch bei Art. 33 Abs. 5 GG eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Ihm muss zugestanden werden, auch das gesamte Besoldungsgefüge und übergreifende Gesichtspunkte in den Blick zu nehmen (vgl. BVerfG, B.v. 4.4.2001 - 2 BvL 7/98 - juris). Hier ist der Eingriff aus den unter 2. a. (3) dargestellten Erwägungen gerechtfertigt, die auch einer Prüfung am Maßstab des Art. 14 Abs. 1 GG standhalten.

c. Die Anrechnungsregelung des Art. 107a BayBesG verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln, wesentlichen Unterschieden hingegen normativ Rechnung zu tragen. Es steht dem Normgeber aber frei, aufgrund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Betrifft die zu prüfende Maßnahme oder Regelung ein Gebiet, in dem der Normgeber über ein weites Ermessen verfügt, so ist ein Gleichheitsverstoß nur dann anzunehmen, wenn sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also willkürlich erscheint (BVerwG. U.v. 21.7.2017 a.a.O. Rn. 30).

Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung besteht auch nicht darin, dass von der Anrechnungsregelung des Art. 107a BayBesG nur solche Leistungsbezüge erfasst werden, über deren Gewährung bis zum 31. Dezember 2012 entschieden worden ist. Bei dieser Regelung handelt es sich um eine zulässige Stichtagsregelung. Es ist dem Gesetzgeber nicht durch Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, auch wenn jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt. Voraussetzung ist allerdings, dass sich die Einführung des Stichtags und die Wahl des Zeitpunkts am gegebenen Sachverhalt orientieren und damit sachlich vertretbar sind. Hier besteht der sachliche Grund darin, dass die gesamte Besoldung für Professoren zum 1. Januar 2013 umgestellt worden ist und damit Leistungsbezüge, welche ab diesem Tag gewährt werden, ohnehin schon den Inhalt der neuen Regelung berücksichtigen (BVerwG, U.v. 21.9.2017 a.a.O. Rn. 32).

Hier trägt die unterschiedliche Behandlung von Alt- und Neufällen dem Umstand Rechnung, dass die Vergabe neuer Leistungsbezüge seit dem 1. Januar 2013 unter Berücksichtigung des erhöhten Grundgehalts und damit unter anderen Umständen erfolgt (vgl. LT-Drs. 16/13863 S. 11). Während die Leistungsbezüge nach der Vorstellung des Gesetzgebers vor dem 1. Januar 2013 (auch) alimentativen Charakter haben sollten, werden sie ab dem 1. Januar 2013 (nur) additiv, also „on top“ gewährt. Etwaige Mängel und Friktionen sind jeder Übergangs- und Stichtagsregelung immanent und verfassungsrechtlich hinzunehmen. Dies gilt unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes auch, soweit durch die Konsumtion eine begrenzte Angleichung von Professoren mit niedrigen und hohen Leistungsbezügen erfolgt. Es besteht kein Anspruch auf ungeschmälerte Beibehaltung des „Leistungs- und Besoldungsvorsprungs“, der unter anderen rechtlichen Rahmenbedingungen erworben wurde. Vielmehr liegt eine gewisse Nivellierung in der Konsequenz der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung und der daraus resultierenden Notwendigkeit einer Rückumgestaltung des Besoldungssystems.

Im Übrigen steht es den Bestandsprofessoren frei, seit dem 1. Januar 2013 und auch zukünftig - etwa durch Berufungs- und Bleibeverhandlungen - Einfluss auf die Art und Höhe ihrer Leistungsbezüge zu nehmen. Leistungsbezüge sind nicht „in Stein gemeißelt“, sondern unterliegen vielfältigen Gestaltungs- und Verhandlungsmöglichkeiten. Es besteht - bei entsprechender Leistung - die Möglichkeit, Bleibe-Leistungsbezüge zu verhandeln (Art. 70 Abs. 1 Satz 2 BayBesG) bzw. besondere Leistungsbezüge nach Art. 71 BayBesG zu beantragen.

Soweit Professoren, über deren Leistungszulagen erst ab dem 1. Januar 2013 entschieden worden ist, vom Anwendungsbereich der Konsumtionsregelung ausgenommen sind, ist auch diese gesetzliche Differenzierung sachlich gerechtfertigt. Angesichts des Regelungsauftrags des Bundesverfassungsgerichts, den der bayerische Gesetzgeber - wenn auch nicht formal, so doch zumindest inhaltlich - auch für sich verbindlich erachtet hat (vgl. LT-Drs. 16/13863, S. 1), fallen die ab dem maßgeblichen Stichtag 1. Januar 2013 gewährten Leistungszulagen durchschnittlich niedriger aus als die Leistungszulagen, über deren Gewährung bis zum 31. Dezember 2012 entschieden wurde (LT-Drs. 16/13863 S. 11). Der bayerische Gesetzgeber ist insoweit von einer Neubewertung aufgrund veränderter Voraussetzungen ausgegangen, sodass ein legitimer Sachgrund vorliegt. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass mit Art. 69 Abs. 1 BayBesG mit einer individuellen Obergrenze der Höchstbetrag bestimmt wird, den ein Professor pro Jahr erhalten darf. Nach dieser Bestimmung können jährlich insgesamt bis zur Höhe des Unterschiedsbetrags zwischen den Grundgehältern der Besoldungsgruppe W 3 und der Besoldungsgruppe B 10 (individuelle Obergrenze) Leistungsbezüge gewährt werden. Dieser Höchstbetrag ermöglicht Professoren der Besoldungsgruppe W 3 damit de facto ein (Grund-)Gehalt der Besoldungsgruppe B 10. Für Professoren der Besoldungsgruppe W 2 und W 1 gilt die gleiche individuelle Höchstgrenze. Im Ergebnis können sie damit B 10 nicht erreichen, da sie tatsächlich „nur“ ein Grundgehalt der Besoldungsgruppe W 2 bzw. W 1 erhalten (vgl. Kathke in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, 75. Update 9/18, Art. 69 BayBesG Rn. 7; abrufbar unter www.juris.de). Nur ausnahmsweise ist das Überschreiten der individuellen Obergrenze zulässig (Art. 69 Abs. 2 Satz 2 BayBesG: Um einen Professor aus dem Bereich außerhalb der deutschen Hochschulen zu gewinnen oder um eine Abwanderung in den Bereich außerhalb der deutschen Hochschulen abzuwenden).

d. Die Regelung ist als zulässiger Fall der unechten Rückwirkung auch unter dem Gesichtspunkt des aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Rückwirkungsverbots verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Bei der verfassungsrechtlichen Bewertung rückwirkender Regelungen ist zwischen der echten und der unechten Rückwirkung zu unterscheiden. Eine verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässige echte Rückwirkung setzt voraus, dass eine Rechtsnorm nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. Demgegenüber liegt eine - bei entsprechender Abwägung grundsätzlich zulässige - unechte Rückwirkung vor, wenn die Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betreffende Rechtsposition nachträglich entwertet (BVerwG, U.v. 22.3.2018 - 7 C 30.15 juris Rn. 35; BVerfG, B.v. 10.10.2012 - 1 BvL 6/07 - juris Rn. 43; BayVerfGH, E.v. 9.5.2016 - Vf. 14-VII-14 u.a. - juris Rn. 151).

(1) Hieran gemessen stellt die konsumtionsbedingte Kürzung der Leistungsbezüge einen Fall der unechten Rückwirkung dar. Die mit Gesetz vom 11. Dezember 2012 erfolgte Neuregelung trat mit Wirkung vom 1. Januar 2013 in Kraft; eine Rückwirkung für das Jahr 2012 wurde nicht angeordnet. Auf dieser Basis wurde der Kläger mit Wirkung vom 1. Januar 2013 in das neue Stufensystem übergeleitet. Damit wird für die Zukunft auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte eingewirkt.

(2) Diese Einwirkung begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Bei einer unechten Rückwirkung ist das öffentliche Interesse an einer einheitlichen Neuregelung mit der Vertrauensschutzposition des Betroffenen auf den Fortbestand des Rechtszustandes nach der bisherigen gesetzlichen Regelung abzuwägen. Diese tatbestandliche Rückanknüpfung ist mit dem Vertrauensschutzgrundsatz vereinbar, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung die Grenze des Zumutbaren gewahrt bleibt (vgl. etwa BVerfG, B.v. 30.9.1987 - 2 BvR 933/82 - juris). Dies ist der Fall. Das öffentliche Interesse an einer verfassungskonformen Neuregelung der Professorenbesoldung und die damit verbundene Überführung vorhandener Leistungsbezüge in das neue Besoldungsrecht unter Wahrung des finanziellen Gesamtrahmens stellt ein legitimes Ziel des Gesetzgebers dar, das nicht aufgrund von Vertrauensschutzgesichtspunkten hinter den Interessen der betroffenen Professoren zurücktreten muss. Insoweit wird auf die Ausführungen unter 2. a) verwiesen.

e. Anhaltspunkte dafür, dass die Gesamtbesoldung des Klägers unterhalb des Mindestalimentationsniveaus liegt, bestehen nicht. Hierfür reicht es ohnehin nicht aus, sich auf die Rechtswidrigkeit nur eines Besoldungsbestandteils zu berufen. Vielmehr wäre vom Kläger geltend zu machen, dass seine Gesamtalimentation unzureichend sei. Hierauf zielt das klägerische Vorbringen indes nicht ab.

f. Aus den vorgenannten Gründen hat somit auch die Anfechtungsklage gegen den Widerspruchsbescheid vom 19. November 2013 keinen Erfolg.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO. Die Revision war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, § 132 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, § 127 BRRG. Eine höchstrichterliche Entscheidung liegt bislang nur zum rheinland-pfälzischen Landesbesoldungsgesetz vor (§ 69 Abs. 7 LBesG), das eine teilweise Anrechnung der Grundgehaltserhöhung auf Leistungsbezüge im Rahmen der Professorenbesoldung vorsieht, aber mit der bayerischen Regelung nicht übereinstimmt. Die Verfassungsgemäßheit der Konsumtion der Leistungsbezüge - wie sie der hier streitgegenständlichen Bestimmung des Art. 107a Abs. 2 BayBesG zugrunde liegt - ist nicht höchstrichterlich überprüft worden.