Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 01. Feb. 2018 - 20 BV 15.1025

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. Dezember 2014 wird hinsichtlich der Bescheide vom 19. Juli 2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Landratsamtes Freising vom 18. August 2011 bezüglich der Fl.Nrn. 608/6, 608/7, 608/8 und 608/93 geändert und die Klage abgewiesen. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

II. Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger zu 2/3 und die Beklagte zu 1/3. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Klagegegenstand sind 13 Bescheide der Beklagten, mit denen sie gegenüber den Klägern in Änderung vorangegangener Veranlagungen Beiträge für die Herstellung der öffentlichen Entwässerungsanlage festgesetzt hat.

Die Kläger sind Eigentümer verschiedener Grundstücke im Ortsteil V... Diese Grundstücke wurden bereits mit Bescheiden der Beklagten vom 9. September 1993, 30. September 1993, 24. November 1993, 1. August 1994 und 23. Januar 1998 zu Herstellungsbeiträgen für die damals technisch selbständige öffentliche Entwässerungsanlage des Einzugsgebietes Wang veranlagt.

Nach Aktenlage betrieb die Beklagte bis zum Jahr 1997 zwei getrennte Entwässerungsanlagen als öffentliche Einrichtungen für die Ortsteile B... und Wang. 1997 wurden diese beiden weiterhin getrennt arbeitenden Anlagen als Einrichtungseinheit zusammengefasst und einheitlichem Satzungsrecht unterstellt (Entwässerungssatzung - EWS 1997 - sowie Beitrags- und Gebührensatzung - BGS-EWS 1997 - jeweils vom 3. Juli 1997).

Des Weiteren übernahm die Beklagte die ursprünglich von der ... GmbH privat hergestellte Abwasserbeseitigungseinrichtung und regelte deren Benutzung durch die Entwässerungssatzung - EWS - für das sog. Gebiet S...u vom 23. August 2000 öffentlich-rechtlich mit der Folge entsprechender Beitragserhebung.

Aus Anlass der anstehenden Sanierung bzw. Auflassung der Kläranlage für den Ortsteil B... beschloss der Gemeinderat der Beklagten, aus den bisher selbständigen Einrichtungen B...Wang und S...u eine Einrichtungseinheit zu bilden und die Beitrags- und Gebührensätze entsprechend aus den Gesamtinvestitionen und aus den Betriebs- und Unterhaltskosten beider Einrichtungen zu kalkulieren. Zu diesem Zweck beauftragte die Beklagte einen öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen, der die Bildung der Einrichtungseinheit rechtlich begleiten und absichern sowie eine entsprechende Globalkalkulation durchführen sollte. In den daraufhin von dem Büro unter dem 18. März 2005, 11. Januar 2007 und 22. Juli 2008 erstellten Gutachten kam der Sachverständige zu dem Ergebnis, dass die Entwässerungssatzung vom 3. Juli 1997 für Wang/B... wegen eines Verstoßes gegen die Einrichtungseinheit nichtig sei und infolgedessen auch die darauf basierende Beitrags- und Gebührensatzung Wang/B... vom 3. Juli 1997; die Beitrags- und Gebührensatzung für das Gebiet S...u sei mangels Gebührenkalkulation ebenfalls nichtig, so dass die Beklagte bislang nicht über wirksames Satzungsrecht verfüge. In diesen Fällen könne eine Beitragspflicht nicht entstehen und somit auch keine Festsetzungsverjährung eintreten; die Beklagte könne, so das Fazit der Gutachten, folglich neues Satzungsrecht erlassen und dieses uneingeschränkt auch für Altfälle anwenden; möglich sei es auch, Übergangsregelungen zu erlassen, wonach Altfälle unangetastet blieben.

Der Gemeinderat der Beklagten entschied sich nach Aktenlage mehrheitlich gegen eine Altfallregelung.

Mit Datum vom 5. Dezember 2008 erließ die Beklagte daraufhin eine Entwässerungssatzung, wonach sie zur Abwasserbeseitigung zwei öffentliche Abwasserbeseitigungseinrichtungen als Einrichtungseinheit betreibt, namentlich die Abwasserbeseitigungseinrichtung Wang mit den Ortsteilen B..., S...h, H..., Wang, D..., W..., T..., A..., Z..., P..., I..., und V... sowie die Abwasserbeseitigungseinrichtung Spörerau mit den Ortsteilen S...u, V...u, Gewerbepark S...u und S... mit den Grundstücken Fl.-Nrn. 1207, 1212, 1223, 1226, 1227 und 1188 Gemarkung P... in der Stadt M... Um zur Deckung ihres Aufwands für die Herstellung der Entwässerungseinrichtungen Wang und B... als Einrichtungseinheit Beiträge erheben zu können, erließ die Beklagte ebenfalls mit Datum vom 5. Dezember 2008 eine Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung; diese BGS-EWS 2008 sah einen Beitrag von 2,21 Euro pro m² Grundstücksfläche und von 16,85 Euro pro m² Geschossfläche vor. Beide Satzungen wurden zum 1. Januar 2009 in Kraft gesetzt.

Nachdem das neue Satzungsrecht nach Aktenlage erheblichen Unmut unter den beitragspflichtigen Grundstückseigentümern im Gemeindegebiet auslöste, nahm die Beklagte Änderungen in der Globalkalkulation zur BGS-EWS 2008 vor, wonach ein größerer Anteil der Investitionen durch das Gebührenaufkommen gedeckt werden sollte. Infolgedessen erließ die Beklagte unter dem 7. Dezember 2009 eine neue EWS und eine neue BGS-EWS jeweils mit Wirksamkeit ab 1. Januar 2010; der Beitragssatz wurde in § 6 BGS-EWS nunmehr auf 0,89 Euro pro m² Grundstücksfläche und 16,85 Euro pro m² Geschossfläche festgesetzt.

Mit 13 Beitragsbescheiden (Änderungsbescheiden) jeweils vom 19. Juli 2010 wurden die Erstveranlagungen durch die genannten Alt-Bescheide dahingehend geändert, dass zu dem dort jeweils festgesetzten Beitrag abzüglich Restbuchwert ein weiterer Beitrag auf der Grundlage BGS/EWS vom 17. Dezember 2009 festgesetzt wurde bzw. die Altbescheide aufgehoben wurden. Die einzelnen Veranlagungen der Kläger ergeben sich aus der folgenden tabellarischen Übersicht:

Mit Schreiben vom 16. August 2010 legten die Kläger gegen die oben aufgelisteten Herstellungsbeitragsbescheide jeweils Widerspruch ein.

Mit Widerspruchsbescheid vom 18. August 2011 änderte das Landratsamt Freising den Herstellungsbeitragsbescheid für die Entwässerungsanlage der Beklagten vom 19. Juli 2010 (Fl.-Nr. 608/93) dahingehend, dass nunmehr ein Guthaben in Höhe von 1.070,61 Euro festgesetzt wurde; im Übrigen wies das Landratsamt die Widersprüche der Kläger gegen die Bescheide vom 19. Juli 2010 zurück. Die Widersprüche seien begründet, soweit sie sich gegen die im Bescheid vom 19. Juli 2010 - Fl.-Nr. 608/93 - für die Ermittlung des Restbuchwerts zugrunde gelegte zu viel berechnete Abschreibung in Höhe von 1.246,82 Euro richteten. Im Übrigen seien die Widersprüche unbegründet.

Mit Urteil vom 4. Dezember 2014 hob das Verwaltungsgericht die 13 Herstellungsbeitragsbescheide der Beklagten vom 19. Juli 2010 jeweils in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Landratsamtes vom 18. August 2011 auf.

Die zulässigen Klagen seien begründet. Die Klagen seien zulässig, insbesondere fehle es – auch teilweise - nicht an einem Rechtschutzbedürfnis der Kläger. Zwar sähen die angefochtenen Herstellungsbeitragsbescheide der Beklagten vom 19. Juli 2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Landratsamts vom 18. August 2011 betreffend die klägerischen Grundstücke Fl.-Nrn. 608, 608/6, 608/7, 608/8 und 608/93 in Abänderung der Bescheide vom 24. November 1993, 30. September 1993 und 23. Januar 1998 jeweils für sich genommen eine Erstattung vor. In seinem Beschluss vom 8. November 2006 - 23 ZB 06.2592 – (juris Rn. 3) habe der Bayerische Verwaltungsgerichtshof das Rechtsschutzbedürfnis für eine Klage verneint, wenn die angefochtenen Bescheide lediglich zugunsten des Klägers unter Berücksichtigung einer bestandskräftigen endgültigen Beitragsveranlagung als Vorleistung Erstattungsbeträge festsetzten und darüber hinaus eine zusätzliche Beschwer nicht enthielten; der Kläger könne in diesem Fall nicht über eine Anfechtungsklage gegen die Erstattungsbescheide eine für ihn noch günstigere Anrechnung von Vorleistungen erreichen (vgl. auch BayVGH, B.v. 24.10.2006 - 23 ZB 06.2497- juris Rn. 4).

Im zu entscheidenden Fall sei jedoch vor dem Hintergrund einer Gesamtbetrachtung eine abweichende Interessenlage anzunehmen. Zum einen sei davon auszugehen, dass die Erstveranlagungen mit den Bescheiden vom 24. November 1993 zumindest für die Grundstücke Fl.-Nrn. 608/6, 608/8 und 608/9 infolge - nie verbeschiedener - Widersprüche nicht bestandskräftig geworden seien. Zum anderen betrachteten die Parteien die Veranlagung der diversen klägerischen Grundstücke übereinstimmend als „Paket“, über dessen Rechtmäßigkeit als Gesamtheit entschieden werden solle. Daher sehe das Gericht hier ausnahmsweise die Anfechtungsklagen insgesamt als zulässig an.

Die mit den angefochtenen Bescheiden erfolgte Veranlagung der klägerischen Grundstücke zu Beiträgen für die Herstellung der Entwässerungsanlage durch die Beklagte auf der Grundlage ihrer Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 17. Dezember 2009 verstoße gegen den aus dem Rechtsstaatprinzip abgeleiteten Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung, der es verbiete, einmal entstandene Beitragsschulden nachträglich zu verändern (BayVGH, U.v. 16.4.1998 – 23 N 94.546 - juris Rn. 17 m.w.N.).

Die BGS-EWS 2009 sei seit ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2010 grundsätzlich geeignet, eine tragfähige Rechtsgrundlage für Beitragsfestsetzungen zu bieten. Allerdings sei davon auszugehen, dass eine Beitragsschuld für die streitgegenständlichen klägerischen Grundstücke Fl.-Nrn. 608, 608/6, 608/7, 608/8, 608/9, 608/10, 608/11, 608/12, 608/13, 608/14, 608/15, 608/16, 608/17, 608/93 und 610 Gemarkung Wang bereits vor Inkrafttreten der BGS/EWS 2009, namentlich mit Inkrafttreten der vorangegangenen Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 3. Juli 1997 am 11. Juli 1997 entstanden sei und eine spätere Satzung die Beitragspflichten wegen des Prinzips der Einmaligkeit der Beitragserhebung nicht ein weiteres Mal habe entstehen lassen können.

Die erstmalige Veranlagung der klägerischen Grundstücke sei auf der Grundlage der BGS-EWS vom 3. August 1993 nach ihrer Erschließung durch die technisch selbständige Entwässerungsanlage des Einzugsgebietes Wang (EWS Wang vom 3.8.1993) erfolgt. Die Beitrags- und Gebührensatzung zu dieser Entwässerungssatzung vom 3. August 1993 (BGS-EWS Wang 1993) sei aber infolge eines Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 4 KAG nichtig gewesen. In § 6 Abs. 1 sehe diese Satzung einen vorläufigen Beitragssatz von 52 DM pro m² Geschossfläche vor. Zwar eröffne Art. 5 Abs. 4 KAG grundsätzlich die Möglichkeit, vorläufig auf die Festlegung eines bestimmten Beitragssatzes zu verzichten, wenn im Zeitpunkt des Satzungserlasses der Investitionsaufwand für die Anlage noch nicht feststehe; in diesem Fall müssten aber die wesentlichen Bestandteile der einzelnen Einrichtung in der Satzung nach Art und Umfang bezeichnet und der umzulegende Teil der Gesamtkosten bestimmt sein. An die Genauigkeit der „Bezeichnung“ seien strenge Anforderungen zu stellen (BayVGH, B.v. 9.3.1993 - 23 CS 92.2240 – juris Rn. 29 m.w.N.). Diesen Anforderungen vermöge § 6 Abs. 2 BGS-EWS Wang 1993, der lediglich auf die „zu erwartenden Investitionskosten“ verweise, nicht zu genügen. Allein dieser Umstand habe bereits die Nichtigkeit der Satzung zur Folge, so dass auf ihrer Grundlage keine Beitragspflichten hätten entstehen können (BayVGH, B.v. 9.3.1993 a.a.O., juris Rn. 29 m.w.N.). Die von Beginn an nichtige BGS/EWS Wang 1993 habe auch nicht durch Festsetzung endgültiger Beitragssätze durch die Änderungssatzung vom 30. April 1997 geheilt werden können (BayVGH, U.v. 12.3.1982 - 92 XXIII 78 – juris LS 3).

Die BGS/EWS B... vom 28. April 1990 komme schon nach ihrem räumlichen Geltungsbereich nicht als Grundlage für die Veranlagung der klägerischen Grundstücke in Betracht (vgl. auch § 1 Abs. 1 EWS „B...“ vom 14.11.1989); im Übrigen sei auch sie wegen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 4 KAG nichtig (vgl. die vorläufige Beitragsfestsetzung in § 6 Abs. 1 und 2 BGS/EWS „B...“ 1990).

Entgegen der Auffassung der Beklagten halte das Gericht aber die BGS/EWS Wang/B... vom 3. Juli 1997 für wirksam; weder enthalte sie eine gleichheitswidrige Beitragsabstufung, noch sei sie nichtig, weil die ihr zu Grunde liegende Entwässerungssatzung vom 3. Juli 1997 gegen den Grundsatz der Einrichtungseinheit verstoße. Mit der EWS Wang/B... vom 3. Juli 1997 habe die Beklagte die bislang technisch und rechtlich getrennten Entwässerungsanlagen Wang und B... als eine (rechtlich) einheitliche Anlage zusammenführen wollen. Diese satzungsrechtliche „Zusammenführung“ sei nach Auffassung des Gerichts nicht zu beanstanden. Die Grundlage hierfür finde sich in der Neufassung des Art. 21 Abs. 2 GO zum 1. April 1993 (GVBl S. 26). Hiernach könnten die Gemeinden mehrere technisch selbstständige Anlagen, die demselben Zweck dienten, entweder als eine Einrichtung betreiben oder einzelne rechtlich selbstständige Einrichtungen bilden; die Gemeinde entscheide dies durch Satzung; treffe sie keine Regelung, liege nur eine Einrichtung vor. Die Beklagte leite den Verstoß der EWS vom 3. Juli 1997 gegen den Grundsatz der Einrichtungseinheit aus der folgenden Formulierung des § 1 Abs. 1 ab: „Die Gemeinde betreibt zur Abwasserbeseitigung nach dieser Satzung eine Entwässerungsanlage als öffentliche Einrichtung für das Gebiet der Gemeinde Wang.“ Sie meine, hierin habe sich einerseits nicht die notwendige satzungsrechtliche und nach außen hin sichtbare Willensbildung für eine Einrichtungseinheit manifestiert; zum anderen wäre es zwingend erforderlich gewesen, die Gemeindeteile rechts/südlich der Isar, für die schon nach einem Vorschlag des Wasserwirtschaftsamts von 1992 eine eigenständige Abwasserbeseitigungseinrichtung konzeptioniert gewesen und dann durch die Gesellschaft... GmbH zwischen 1996 und 2006 auch auf Basis des Erschließungsvertrags durchgeführt worden sei, explizit aus dem Geltungsbereich nach § 1 Abs. 1 EWS 1997 auszunehmen. Beide Bedenken griffen nicht durch. Die Neufassung des Art. 21 Abs. 2 GO habe die Entscheidungsfreiheit und den Gestaltungsspielraum der Gemeinden stärken sollen. Von den Einschränkungen des Art. 21 Abs. 2 GO in der Vorgängerfassung vom 21. November 1985 (GVBl S. 677), nach der eine getrennte Behandlung mehrerer Einrichtungen nur zulässig gewesen sei, wenn die Gemeinde dies im Hinblick auf die örtlichen Gegebenheiten für sachgerecht halte, sei der Gesetzgeber bewusst abgerückt. Nach der Neufassung stellten die einheitliche oder getrennte Behandlung von technisch selbstständigen Anlagen nach der Gesetzeslage nunmehr zwei gleichberechtigt nebeneinander stehende Möglichkeiten dar, wobei die Entscheidung in das Ermessen der Kommune gestellt sei. Entscheide sich die Gemeinde für eine Getrenntbehandlung, müsse dies in den Satzungen eindeutig zum Ausdruck kommen; in diesem Fall müsse ein entsprechender Willensbildungsvorgang beim Satzungsgeber nach außen manifestiert werden. Treffe die Gemeinde dagegen keine ausdrückliche Regelung, liege kraft Gesetzes nach Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GO 1993 (nur) eine Einrichtung vor. So liege der Fall hier. Die Beklagte habe mit § 1 Abs. 1 ihrer EWS vom 3. Juli 1997 normiert, dass sie eine Entwässerungsanlage als öffentliche Einrichtung betreibe; einer ausdrücklichen Regelung dergestalt, dass diese Einheit aus zwei technisch getrennten Abwasserbeseitigungsanlagen bestehe, habe es im Hinblick auf Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GO 1993 nicht bedurft (wird ausgeführt).

Die BGS-EWS Wang-B... vom 3. Juli 1997 sei auch nicht deshalb nichtig, weil es ihr an einer vorteilsgerechten Beitragsabstufung gefehlt habe. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 KAG bestehe grundsätzlich eine Verpflichtung zur Abstufung der Beiträge, wenn die Vorteile der Beitragspflichtigen aus der öffentlichen Einrichtung verschieden hoch seien. Verschieden hohe Vorteile, die eine solche Abstufung der Beiträge erforderten, lägen bei unterschiedlichem Nutzungsrecht vor; dies sei insbesondere dann der Fall, wenn den Anschlussnehmern teilweise (nur) Schmutzwasser, teilweise aber auch Schmutz- und Niederschlagswasser abgenommen werde. Dabei hätten Grundstückseigentümer, deren Anwesen auch von der Oberflächenentwässerung erschlossen würden, einen höheren Vorteil gegenüber den nur von der Schmutzwasserentsorgung erfassten Eigentümern; dies habe das Beitragssystem der jeweiligen Satzung zwingend zu berücksichtigen (BayVGH, B.v. 7.3.2011 - 20 ZB 10.3153 – juris Rn. 4; U. v. 21.10.2003 - 23 B 03.824). Hier trage § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 7 BGS-EWS Wang/B... 1997 bei entsprechender geltungserhaltender Auslegung diesem Erfordernis ausreichend Rechnung.

Nach § 2 BGS-EWS Wang/B... 1997 werde der Beitrag für bebaute, bebaubare oder gewerblich genutzte oder gewerblich nutzbare Grundstücke sowie für Grundstücke und befestigte Flächen erhoben, auf denen Abwasser anfällt, wenn für sie nach § 4 EWS Wang/B... 1997 ein Recht zum Anschluss an die Entwässerungseinrichtung bestehe oder sie – auch aufgrund einer Sondervereinbarung – an die Entwässerungseinrichtung tatsächlich angeschlossen seien. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 BGS-EWS 1997 werde der Beitrag (a) bei anschließbaren Grundstücken nach der Grundstücksfläche und der Geschossfläche der vorhandenen Gebäude und (b) bei nicht anschließbaren Grundstücken allein nach der tatsächlichen Geschossfläche berechnet; laut § 3 Abs. 3 BGS-EWS 1997 seien anschließbare Grundstücke solche, die zunächst nicht, dann aber doch noch an das Kanalnetz angeschlossen wären oder werden könnten. § 5 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b BGS-EWS 1997 regele somit einen Beitragsmaßstab für so genannte nicht anschließbare Grundstücke, für die nach § 2 BGS-EWS 1997 kein Beitragstatbestand gegeben sei. Dies sei allerdings vor folgendem Hintergrund unschädlich: Die Beklagte habe sich bei der Formulierung ihrer BGS-EWS 1997 im Wesentlichen an der Mustersatzung gemäß der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 3. Juni 1988 (AllMBl S. 577, ber. AllMBl 1989 S. 99), geändert durch Bekanntmachung vom 30. April 1992 (AllMBl S. 423), orientiert. Während die vorangegangene Muster-BGS 1974 nur an das Kanalnetz anschließbare Grundstücke erfasst habe, habe sich die Mustersatzung 1988 auch auf die unter eine gemeindliche Fäkalschlammentsorgung fallenden, sogenannten „nicht anschließbaren Grundstücke“ erstreckt. Habe die Gemeinde keine Fäkalschlammentsorgung betrieben, habe sie bei Übernahme der Mustersatzung auf alle lediglich auf die Fäkalschlammentsorgung bezogenen Bestimmungen verzichten können, ohne dass dies als genehmigungspflichtige Abweichung gegolten habe (vgl. Anm. I.2. zur Mustersatzung 1988). Die Beklagte habe in der letzten mündlichen Verhandlung klargestellt, dass sie zu keinem Zeitpunkt eine öffentlich-rechtliche Fäkalschlammentsorgung unterhalten habe. Die (überflüssigerweise) aus der Muster-BGS/EWS/FES 1988 übernommene Regelung in § 5 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b BGS-EWS 1997 gehe daher ins Leere und sei nichtig; die Gültigkeit der Satzungsbestimmungen im Übrigen werde dadurch aber nicht berührt.

Nach § 5 Abs. 7 Satz 1 BGS-EWS Wang/B... 1997 werde der Beitrag bei Grundstücken, bei denen auf Grund der Baugenehmigung oder einer entwässerungsrechtlichen Genehmigung nur Schmutzwasser eingeleitet werden dürfe, nur aus der Geschossfläche berechnet. Bei entsprechender geltungserhaltender Auslegung in Zusammenschau mit der Regelung in § 4 Abs. 5 Satz 1 EWS Wang/B... vom 3. Juli 1997 enthalte § 5 Abs. 7 Satz 1 BGS-EWS 1997 nach Auffassung des Gerichts eine vorteilsgerechte Beitragsabstufung. Diese – systematisch nicht den Beitragsmaßstab, sondern den Beitragssatz betreffende - Regelung beschränke ihrem Wortlaut nach die Beitragsabstufung (Verzicht auf die Erhebung des Grundstücksflächenbeitrags) auf Fälle, in denen das Recht auf Einleitung von Niederschlagswasser in die Anlage aufgrund einer behördlichen (bau-/ wasserrechtlichen Einzelfall-) Anordnung ausgeschlossen sei. Im Umkehrschluss folge daraus, dass in den Fällen, in denen ein solches behördlich ausgesprochenes Verbot zur Niederschlagswassereinleitung nicht bestehe, Niederschlagswasser also eingeleitet werden dürfe oder sogar müsse („Versickerungsauflage“), der Grundstücksflächenbeitrag grundsätzlich zu leisten sei. In Ergänzung hierzu ist bei der Auslegung des § 5 Abs. 7 Satz 1 BGS-EWS Wang/B... 1997 im Sinne der Ermittlung der durch ihn erfassten Sachverhalte und damit seines Anwendungsbereichs § 4 Abs. 5 Satz 1 EWS Wang/B... 1997 heranzuziehen. Hier habe die Beklagte ein Benutzungsrecht für ihre Entwässerungsanlage zur Einleitung von Niederschlagswasser verneint, soweit dessen Versickerung oder anderweitige Beseitigung ordnungsgemäß möglich ist. Die Auslegung des § 4 Abs. 5 Satz 1 EWS 1997 gebiete, dass grundsätzlich jedes Grundstück von der Einleitung des Niederschlagswassers in das öffentliche Kanalnetz ausgeschlossen sei, bei welchem die technische Möglichkeit bestehe, das anfallende Niederschlagswasser unter Beachtung der wasserrechtlichen Vorschriften ohne Inanspruchnahme des gemeindlichen Leitungsnetzes zu beseitigen (BayVGH, B.v. 8.11.2000 - 23 CS 00.2177 – juris Rn. 34). Grundsätzlich sei eine Beitragssatzregelung, wonach für Grundstücke, von denen nach Maßgabe der jeweiligen Entwässerungssatzung bei gegebener Versickerungsmöglichkeit kein Niederschlagswasser eingeleitet werden dürfe und für die insoweit kein Benutzungsrecht hinsichtlich der Anlage bestehe, nur der Geschossflächenbeitrag erhoben werde, nicht nur rechtmäßig, sondern nach dem Prinzip der vorteilsgerechten Beitragsabstufung sogar geboten. Diesem Bedürfnis werde der in § 5 Abs. 7 Satz 1 BGS-EWS Wang/B... 1997 bestimmte Beitragsabschlag gerecht, weil er bei entsprechendem Verständnis auch auf die Fälle des nach § 4 Abs. 5 Satz 1 EWS 1997 eingeschränkten Benutzungsrechts zur Anwendung komme. Seinem Wortlaut nach erfasse § 5 Abs. 7 Satz 1 BGS-EWS 1997 zwar nur die Fälle, bei denen auf Grund behördlicher (Einzelfall-) Anordnung nur Schmutzwasser, nicht aber Niederschlagswasser eingeleitet werden dürfe. Nach dem Prinzip der geltungserhaltenden Auslegung seien darunter aber auch die Fälle zu subsumieren, in denen ein Niederschlagswassereinleitungsrecht nach § 4 Abs. 5 Satz 1 EWS 1997 ausgeschlossen sei. Dieses „Hineinlesen“ des § 4 Abs. 5 Satz 1 EWS 1997 in den Beitragsabstufungstatbestand nach § 5 Abs. 7 Satz 1 BGS-EWS 1997 sei insbesondere vor folgendem Hintergrund veranlasst: Beim Erlass der BGS-EWS Wang/B... vom 3. Juli 1997 sei die Beklagte noch davon ausgegangen, dass das zielgerichtete Einleiten von gesammeltem Niederschlagswasser von bebauten oder befestigten Flächen in das Grundwasser (Versickerung) nach Maßgabe des Wasserhaushaltsgesetzes eine Gewässerbenutzung darstelle, die grundsätzlich einer wasserrechtlichen Erlaubnis bedurft habe (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 WHG in der vom 1.1.1987 bis 28.2.2010 gültigen Fassung; nunmehr § 9 Abs. 1 Nr. 4 WHG). Erst mit Inkrafttreten der Verordnung über die erlaubnisfreie schadlose Versickerung von gesammeltem Niederschlagswasser (Niederschlagswasserfreistellungsverordnung - NWFreiV) vom 1. Januar 2000 (GVBl S. 30) mit Wirkung zum 1. Februar 2000 sei für das Einleiten von gesammeltem Niederschlagswasser in das Grundwasser vom Erfordernis einer Erlaubnis unter bestimmten Voraussetzungen abgesehen worden. Der Wortlaut des § 5 Abs. 7 Satz 1 BGS/EWS 1997 sei insofern auch darauf zurückzuführen, dass bei einer geplanten baulichen oder sonstigen Nutzung eines Grundstücks regelmäßig im Rahmen einer behördlichen Genehmigung auch über die Frage der Niederschlagswasserbeseitigung entschieden worden sei. Auch aus diesem Umstand erkläre sich die Inkongruenz zwischen den Anknüpfungspunkten der Regelungen in § 5 Abs. 7 Satz 1 BGS-EWS 1997 und § 4 Abs. 5 Satz 1 EWS 1997. Er spreche aber genauso für eine Auslegung, die beide Regelungen geltungserhaltend in Einklang bringe.

Ausgehend von der Wirksamkeit der BGS-EWS Wang vom 3. Juli 1997 hätten auf ihrer Grundlage ab dem Inkrafttreten Herstellungsbeiträge entstehen können. Dem Erlass der 13 streitgegenständlichen Beitragsbescheide vom 11. Juli 2010 stehe somit der Eintritt der Festsetzungsverjährung entgegen.

Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung beantragt der Beklagte,

unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts die Klage abzuweisen.

Bei der Beklagten sei erstmals ab 1. Januar 2010 wirksames Satzungsrecht in Kraft getreten. Folglich sei im Zeitpunkt des Erlasses der Beitragsbescheide vom 19. Juli 2010 noch keine Festsetzungsverjährung eingetreten. Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Beitragsschuld mit Erlass der Beitrags- und Gebührensatzung vom 3. Juli 1997 entstanden sei. Die Beitrags- und Gebührensatzung (1997) sei nichtig, weil die Entwässerungssatzung nichtig gewesen sei. Die Entwässerungssatzung vom 3. Juli 1997 habe gegen die Grundsätze der Einrichtungseinheit verstoßen. Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes hätten zum damaligen Zeitpunkt zwei oder mehrere technisch getrennt arbeitende Entwässerungsanlagen als eine öffentliche Einrichtung behandelt werden müssen. Gegen den Grundsatz der Einrichtungseinheit habe die Beklagte aber bereits damals verstoßen, weil die räumlich getrennten Einrichtungen Wang und B... als selbstständige Einrichtungen (auch mit unterschiedlichen Beitrags- und Gebührensatzungen) geführt worden seien. Die bis zum Jahr 2008 selbstständigen, aber technisch getrennten Anlagen seien ab der Entwässerungssatzung und der Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 3. Juli 1997 als sogenannte Einrichtungseinheit nach Art. 21 Abs. 2 GO zusammen geführt worden, ohne dies aber in den Satzungen ausdrücklich zu regeln. Erst im Jahr 2008 seien die beiden selbständigen Anlagen durch die Auflassung der Kläranlage B... zusammengeschlossen worden und es sei kraft Gesetzes die Abwasserbeseitigungseinrichtung Wang entstanden. Die Schaffung einer Einrichtungseinheit von B... und Wang habe zwingend einer expliziten Regelung in der Satzung bedurft. Zwar bestimme Art. 21 Abs. 2 GO, dass auch eine Einrichtungseinheit vorliege, wenn der Einrichtungsträger keine Regelung treffe. Das Gesetz verlange aber keine zeitliche Begrenzung, mit der Folge, dass grundsätzlich ohne Regelung keine Einrichtungseinheit kraft Gesetzes gegeben sei. Ohne Zweifel sei zumindest die exakte räumliche Beschreibung des Entsorgungsgebietes für die Einrichtungseinheit unumgänglich. Daran habe es in der Entwässerungssatzung vom 3. Juli 1997 gefehlt. Weiter wäre auch die genaue Aufzählung der Gemeindegebiete B...Wang und weiterer Gemeindeteile und ein ausdrücklicher Ausschluss der Gemeindegebiete S...u, V...u, S... und aufgrund einer Zweckvereinbarung mit der Stadt M... das Gebiet „S...n“, das auf dem Gebiet der Stadt M... liege, in der Satzung erforderlich gewesen. Zudem sei in der Änderungssatzung vom 23. August 2000 der Beschrieb fehlerhaft, weil das Gemeindegebiet S... und S...n nicht enthalten seien. Außerdem sei die Satzung vom 23. August 2000 lediglich als Änderungssatzung erlassen worden. Zur Fehlerkorrektur hätte es einer Neufassung bedurft. Die Entwässerungssatzung 1997 sei zudem nichtig, weil § 4 Abs. 5 der Entwässerungssatzung nichtig sei. Die Beklagte habe in der Entwässerungssatzung vom 3. Juli 1997 in § 4 Abs. 5 ein Benutzungsrecht zur Einleitung von Niederschlagswasser in die Entwässerungsanlage verneint, soweit dessen Versickerung oder anderweitige Beseitigung ordnungsgemäß möglich sei. Nachdem im Einzelfall die Feststellung, bei welchen Grundstücken die technische Möglichkeit bestehe, das anfallende Niederschlagswasser ohne Inanspruchnahme des gemeindlichen Leitungsnetzes und unter Beachtung der wasserrechtlichen Vorschriften, einschließlich der Niederschlagswasserfreistellungsverordnung zu beseitigen, nur unter erheblichen Schwierigkeiten (Bodengrundgutachten) und damit verbundenen hohen Kosten berechen- und voraussehbar sei und zudem den für eine Beitragskalkulation notwendigen Divisor, einen Grundstücksflächenbeitrag zu bestimmen, faktisch unmöglich mache, sei insoweit der Grundsatz der Bestimmtheit nach Art. 20 Abs. 3 GG verletzt und als Folgerung § 4 Absatz 5 EWS (1997) nichtig.

Die Beitrags- und Gebührensatzung vom 3. Juli 1997 sei ebenfalls nichtig, weil in ihr die zwingend generell notwendige Abstufungsregelung fehle, da eine Reihe von Grundstücken nur Schmutz-, aber kein Oberflächenabwasser in die Abwasserbeseitigungseinrichtung ableiten könnten. Es sei wohl in § 5 Abs. 7 BGS-EWS eine Beitragsabstufung vorgesehen. Diese beschränke sich aber nur auf Grundstücke, bei denen aufgrund der Baugenehmigung oder einer entwässerungsrechtlichen Genehmigung nur Schmutzwasser abgeleitet werden dürfe und entspreche daher nicht den Intentionen des Art. 5 Abs. 2 Satz 1 KAG und der Rechtsprechung. § 5 Abs. 7 BGS-EWS orientiere sich nicht zwingend am abstrakt objektiv möglichen Vorteil der Inanspruchnahme und mache damit den grundstücksbezogenen Beitragssatz nicht in der gebotenen Weise voraussehbar und berechenbar. Aus diesem Grunde sei der gesamte Beitragsteil der Satzung nichtig. Die Pauschalierung der Abstufungsquote in § 6a BGS/EWS vom 3. Juli 1997 sei rechtswidrig. Der BayVGH habe seine Rechtsprechung zu Höhe der Abstufung der Herstellungsbeiträge auch auf die Unzulässigkeit einer Pauschalierung einer teilweise bestehenden Vorkehrungspflicht ausgeweitet, weil eine pauschale Beitragsabstufung zu keinem vorteilsgerechten Ergebnis führe und deshalb rechtlich unzulässig sei (BayVGH vom 21.1.2003 – 23 ZB 02.2076). Weiter fehle bei der Beitrags- und Gebührensatzung (1997) die notwendige Gebührenabstufung. Bei den Abwasserbeseitigungseinrichtungen Wang/B... seien unterschiedliche Einleitungsmöglichkeiten (nur Schmutzwasser, sowie Schmutz- und Oberflächenabwasser) aus wirtschaftlichen Gründen gegeben. So könnten bei insgesamt (Stand 2008) 648.327 m² (grundsätzlich beitragspflichtigen) Grundstücksflächen 380.442 m² Grundstücksflächen Schmutz- und Oberflächenwasser und 267.885 m² Grundstücksflächen nur Schmutzwasser in die gemeindliche Kanalisation einleiten. Der Anteil der Grundstücke, von denen nur Schmutzwasser abgeleitet werden könne, betrage 41,3%. Solche Unterschiede in der Leistung verletzten das Äquivalenzprinzip, mit der Folge, dass mindestens eine Abstufung der Gebührensätze zwingend erforderlich gewesen wäre. Dies führe zur Nichtigkeit mindestens des gesamten Gebührenteils der Satzung. Die Beitragsschuld sei erstmals aufgrund der BGS/EWS vom 17. Dezember 2009 entstanden. Bedenken gegen die Wirksamkeit der Satzung seien weder vorgebracht noch überhaupt behauptet.

Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 15. Januar 2018 ließ die Beklagte im Wesentlichen noch vortragen, dass nach der Rechtsprechung des Senates Beitragsbescheide auch auf später erlassene Beitragssatzungen gestützt werden könnten. Die Beitragssatzung aus dem Jahr 2014, am 1. Januar 2015 in Kraft getreten, wäre hierfür eine entsprechende wirksame Rechtsgrundlage. Aus § 5 Abs. 6 der Satzung folge, auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass § 6 der BGS-EWS 2014 keine Beitragsabstufung ausweise, keine Nichtigkeit der gesamten Beitragssatzung, weil § 5 Abs. 6 der BGS-EWS 2014 ersatzlos gestrichen werden könnte. Unabhängig hiervon sei darauf hinzuweisen, dass die Beklagte mit der neuen Entwässerungssatzung vom 12. Dezember 2017, in Kraft getreten am 1. Januar 2018, und der neuen BGS-EWS vom 12. Dezember 2017, in Kraft getreten am 1. Januar 2018, neues Satzungsrecht geschaffen habe, auf das der Bescheid gestützt werden könne. Dies sei auch möglich, weil die streitgegenständlichen Herstellungsbeitragsbescheide im Jahr 2010 erlassen worden seien und somit die Übergangsfrist des Art. 19 Absatz 2 KAG zur Anwendung komme, der eine Festsetzung längstens 30 Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Vorteilslage (1993) eingetreten sei, zulasse.

Die Kläger beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil und sind der Meinung, dass die Satzungen aus dem Jahr 1997 nicht zu beanstanden seien und somit Festsetzungsverjährung eingetreten sei. Soweit es sich bei den Beitragsbescheiden auch um Erstattungsbescheide handele, stellten diese auch belastende Verwaltungsakte dar, weil sie zugleich die Regelung enthielten, dass eine höhere Erstattung nicht stattfinde.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die beigezogenen Behörden- und Gerichtsakten verwiesen. Hinsichtlich des Verlaufes der mündlichen Verhandlungen wird auf die Sitzungsniederschriften Bezug genommen.

Die zulässige Berufung ist nur zum Teil begründet.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 4. Dezember 2014 wird teilweise geändert, weil die Klagen der Kläger gegen die Bescheide vom 19. Juli 2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Landratsamtes Freising vom 18. August 2011 bezüglich der Fl.Nrn. 608/6, 608/7, 608/8 und 608/93 bereits unzulässig sind. Im Übrigen, hinsichtlich der übrigen streitgegenständlichen Beitragsbescheide der Beklagten vom 19. Juli 2010 jeweils in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Landratsamtes Freising vom 18. August 2011, ist die Berufung jedoch unbegründet, weil sich das Urteil des Verwaltungsgerichts im Ergebnis als richtig erweist.

1. Die Klagen sind hinsichtlich der Beitragsbescheide für die Grundstücke FlNrn. 608/6, 608/7, 608/8 und 608/93 bereits unzulässig, weil die Kläger durch die Bescheide nicht beschwert sind. Mit diesen Bescheiden wurden jeweils Erstattungsbeträge festgesetzt, weil mit der ursprünglichen Veranlagung höhere Beträge verlangt worden waren. Ein Kläger kann jedoch nicht über eine Anfechtungsklage gegen solche Erstattungsbescheide eine für ihn noch günstigere Anrechnung von Vorleistungen erreichen (vgl. BayVGH, B.v. 28.4.2005 - 23 ZB 05.171; B.v. 24.10.2006 - 23 ZB 06.2497 - BeckRS 2009, 40416; B. v. 8.11.2006 - 23 ZB 06.2592 - BeckRS 2009, 40391). Anders als vom Verwaltungsgericht angenommen, ändert ein entgegenstehender Parteiwille hieran nichts, denn die Sachurteilsvoraussetzungen stehen nicht zur Disposition der Beteiligten. Der Umstand, dass möglicherweise hinsichtlich eines Teiles der ursprünglichen Veranlagungen aus den neunziger Jahren über Widersprüche der Kläger noch nicht entschieden worden ist, kann ebenfalls nicht berücksichtigt werden. Streitgegenstand dieses Berufungsverfahrens sind insoweit alleine die Erstattungsbescheide und nicht die ursprünglichen Beitragsveranlagungen.

2. Im Übrigen ist die Berufung jedoch unbegründet, weil das Urteil des Verwaltungsgerichts im Ergebnis richtig ist. Die Bescheide der Beklagten vom 19. Juli 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamtes Freising vom 18. August 2011 sind hinsichtlich der FlNrn. 608, 608/9, 608/10 mit 608/13, 608/11 mit 608/13, 608/12 mit 608/13, 608/14, 608/15, 608/16 mit 608/17 und 610 rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), weil sie auf keine der von der Beklagten erlassenen Herstellungsbeitragssatzungen gestützt werden können.

2.1 Zu Recht gehen die Beteiligten und das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Beitrags- und Gebührensatzung zu der Entwässerungssatzung vom 3. August 1993 (BGS-EWS Wang 1993; ebenso die Vorgängersatzung vom 3.4.1990), welche wohl zum Zeitpunkt der Möglichkeit der erstmaligen Anschlussnahme Geltung beansprucht hat, infolge eines Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 4 KAG nichtig ist. In § 6 Abs. 1 sieht diese Satzung einen vorläufigen Beitragssatz von 52 DM pro m² Geschossfläche vor. § 6 Abs. 2 der Satzung bestimmt, dass der Beitragssatzung nach Absatz 1 die zu erwartenden Investitionskosten zu Grunde liegen. Diese Regelung entspricht nicht den Anforderungen, die der Bayerische Verwaltungsgerichtshof an einen vorläufigen Beitragssatz stellt und führt zur Gesamtnichtigkeit der Beitragssatzung. Gemäß Art. 5 Abs. 4 KAG darf abweichend von Art. 2 Abs. 1 S. 2 KAG eine Beitragssatzung auf feste Beitragssätze verzichten, verlangt werden muss dann aber statt der bestimmten Sätze die Angabe einer Bezeichnung aller zu schaffenden Anlagen und Anlagenteile, der sogenannten „Einrichtung“. Diese Bezeichnung ist gewissermaßen der Ersatz für die Bestimmung von Beitragssätzen und wird auf diesem Wege selbst zu einer der in Art. 2 Abs. 1 S. 2 KAG geforderten Mindestregelungen und zu einem unverzichtbaren Bestandteil jeder Satzung nach Art. 5 Abs. 4 KAG. An die Genauigkeit der „Bezeichnung“ sind hierbei strenge Anforderungen zu stellen (BayVGH, U. v. 11.11.1994 - 23 B 93.821 - juris). Diese Voraussetzungen sind hier offensichtlich nicht erfüllt.

Darüber hinaus ist § 5 Abs. 2 Satz 4 Hs. 2 nichtig, weil nur auf Geschosse hinsichtlich des tatsächlichen Anschlusses abgestellt wird. Ist das Nebengebäude angeschlossen, ist es im vollen Umfang beitragspflichtig. Eine Beschränkung auf einzelne Geschosse ist nicht zulässig, weil der Vorteil, der durch den Anschluss erlangt worden ist, für das Gebäude uneingeschränkt gegeben ist (BayVGH, U. v. 29. 4. 2010 – 20 BV 09.2010 - juris). Dies führt ebenso zur Gesamtnichtigkeit des Beitragsteils der Satzung.

2.2 Die Beitrags- und Gebührensatzung der Beklagten vom 17. Juli 1997 (BGS-EWS 1997) ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht in der Lage, den entsprechenden Beitragsbescheiden eine Rechtsgrundlage zu geben. Zwar teilt der Verwaltungsgerichtshof die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts, dass die Entwässerungssatzung vom 17. Juli 1997 nicht gegen die Grundsätze der Einrichtungseinheit verstößt. Insoweit dürften die Ausführungen des Verwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 4. Dezember 2014 (S. 25 bis 27 d.U.) zutreffend sein. Die Nichtigkeit der BGS-EWS 1997 der Beklagten folgt jedoch daraus, dass die Satzung mit dem § 5 Abs. 1 Satz 1 Buchst b) und dem § 5 Abs. 7 Satz 1 unwirksame Regelungen enthält, welche jede für sich genommen zur Gesamtnichtigkeit des Beitragsteiles führen. § 5 Abs. 1 Satz 1 Buchst b) sieht vor, dass bei nicht anschließbaren Grundstücken im Sinne von § 3 Abs. 3 nach der Geschossfläche der vorhandenen Gebäude der Beitrag berechnet wird. § 3 Abs. 3 bestimmt Folgendes: “Wird ein zunächst nicht an das Kanalnetz anschließbares Grundstück (nicht anschließbares Grundstück) später doch noch an das Kanalnetz angeschlossen oder kann es, nachdem es zunächst nicht angeschlossen werden konnte, später doch noch angeschlossen werden, entsteht mit diesem späteren Zeitpunkt die Beitragsschuld für dieses Grundstück (anschließbare Grundstücke) geltenden Regelungen. Bereits bezahlte Beiträge nach den für nicht anschließbare Grundstücke geltenden Regelungen werden mit dem Betrag angerechnet, der sich im Zeitpunkt des Entstehens der neu zu berechnenden Beitragsschuld bei gleicher Geschossfläche für ein nicht anschließbares Grundstück ergeben würde.“

Das Verwaltungsgericht führt hierzu aus, dass diese Formulierungen auf der Mustersatzung aus dem Jahr 1988 beruhten und Regelungen betreffend die Klärschlammentsorgung seien. Die Übernahme dieser Regelungen sei überflüssig und gehe ins Leere. Diese Feststellungen des Verwaltungsgerichts dürften zutreffen, weil die Beklagte zu keinem Zeitpunkt über eine Fäkalschlammentsorgung verfügt hat. Der Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, die (überflüssigerweise) aus der Muster-BGS/EWS/FES 1988 übernommene Regelung in § 5 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b BGS-EWS 1997 gehe daher ins Leere und sei nichtig, die Gültigkeit der Satzungsbestimmungen im Übrigen werde dadurch aber nicht berührt, kann aber nicht gefolgt werden. § 5 der BGS-EWS legt den Beitragsmaßstab fest und bestimmt damit, wie der Investitionsaufwand auf die Grundstückseigentümer und Erbbauberechtigten verteilt werden muss und ist folglich für die Höhe des Beitragssatzes ausschlaggebend. Dass für die nicht anschließbaren Grundstücke kein Beitragstatbestand nach § 2 BGS-EWS 1997 greift, sondern erst nach § 3 Abs. 3 Satz 1 BGS-EWS 1997 mit dem späteren Anschluss an das Kanalnetz, spielt für die Verteilungsregelung des § 5 BGS-EWS keine Rolle. Der von der Beklagten gewählte Beitragsmaßstab führt aber dazu, dass der Investitionsaufwand auch auf die nicht anschließbaren Grundstücke verteilt werden muss, also auf Grundstückseigentümer und Erbbauberechtigte, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Beitragssatzung und z.T. auch zu keinem späteren Zeitpunkt einen Beitragstatbestand erfüllen, was zwangläufig bei der Beitragskalkulation zu einer Unterdeckung führen muss. Dafür, dass die Beklagte diese an sich sachwidrige Regelung bei der Kalkulation der Beitragssätze nach § 6 BGS-EWS berücksichtigt hat, sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Vielmehr ist entsprechend den Bekundungen der Beklagten in den mündlichen Verhandlungen davon auszugehen, dass die Beklagte § 5 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b BGS-EWS 1997 tatsächlich nie vollzogen hat, was allerdings dazu geführt hat, dass die Beitragssätze nach § 6 BGS-EWS 2017 nicht satzungsgemäß und damit zu hoch angesetzt wurden. Somit war die Beitragssatzung im Ganzen nichtig.

Aber auch § 5 Abs. 7 Satz 1 BGS-EWS 1997 enthält eine unwirksame Regelung, welche zur Gesamtnichtigkeit des Beitragsteiles der Satzung führt. Die Vorschrift lautet: „Bei anschließbaren Grundstücken, bei denen aufgrund der Baugenehmigung oder einer entwässerungsrechtlichen Genehmigung nur Schmutzwasser abgeleitet werden darf, wird der Beitrag nur aus der Geschossfläche berechnet.“

Hintergrund dieser Regelung ist, dass der Grundstücksflächenbeitrag bei der Entwässerung für die Einleitung von Niederschlagswasser berechnet wird. Der Geschossflächenbeitrag ist dagegen (hauptsächlich) für die Einleitung des Schmutzwassers vorgesehen. Die Satzungsregelung bestimmt nun, dass lediglich diejenigen, die aufgrund einer behördlichen Genehmigung nur Schmutzwasser einleiten dürfen, keinen Grundstücksflächenbeitrag zu entrichten haben. Damit würden jedoch diejenigen Grundstückseigentümer, die ohne behördliche Genehmigung nur Schmutzwasser einleiten und das Niederschlagswasser auf ihren Grundstücken versickern lassen oder in oberirdische Gewässer ableiten, dennoch zu einem Beitrag nach der Grundstücksfläche herangezogen. Dies stellt grundsätzlich eine Ungleichbehandlung dar, weil der Beitragsabschlag nur bei einem in einer Baugenehmigung oder einer entwässerungsrechtlichen Genehmigung enthaltenen Verbot des Einleitens von Niederschlagswasser gewährt wird. In § 4 Abs. 5 Satz 1 EWS 1997 hat die Beklagte nämlich ein Benutzungsrecht für ihre Entwässerungsanlage zur Einleitung von Niederschlagswasser verneint, soweit dessen Versickerung oder anderweitige Beseitigung ordnungsgemäß möglich ist. Eine solche Satzungsregelung zu erlassen, die eine eingeschränkte Vorteilsmöglichkeit an der öffentlichen Einrichtung begründet, liegt im Rahmen der dem Satzungsgeber obliegenden Gestaltungsfreiheit. Die Einschränkung des Benutzungsrechts ist auch rechtlich nicht zu beanstanden, sofern man den Begriff der „ordnungsgemäß möglichen“ Versickerung oder Beseitigung von Niederschlagswasser gesetzeskonform dahingehend versteht, dass er nicht an die tatsächliche Errichtung von baulichen Anlagen zur Beseitigung von Niederschlagswasser anknüpft, sondern alle Grundstücke im Entsorgungsgebiet erfasst, auf denen eine erlaubnisfreie oder gesetzlich erlaubte Versickerung oder Beseitigung des Niederschlagswassers erfolgen kann, sei es etwa durch geeignete Oberbodenschichten oder den Bau von Versickerungsanlagen. Mithin gebietet die Auslegung des § 4 Abs. 5 Satz 1 EWS 1997, dass grundsätzlich jedes Grundstück von der Einleitung des Niederschlagswassers in das öffentliche Kanalnetz ausgeschlossen ist, bei welchem die technische Möglichkeit besteht, das anfallende Niederschlagswasser unter Beachtung der wasserrechtlichen Vorschriften ohne Inanspruchnahme des gemeindlichen Leitungsnetzes zu beseitigen (BayVGH, B.v. 8.11.2000 - 23 CS 00.2177 – juris Rn. 34). Dabei ist auch zu beachten, dass nach der im Zeitpunkt des Satzungserlasses gültigen Regelung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 BayWG das Einleiten von Niederschlagswasser in oberirdische Gewässer zum erlaubnisfreien Gemeingebrauch gehört hat, so dass diese Form der Niederschlagswasserbeseitigung mangels Genehmigungsbedürftigkeit nicht unter § 5 Abs. 7 der BGS-EWS gefallen ist und damit für diese Grundstücke trotzdem ein Grundstücksflächenbeitrag angefallen ist. Folglich stellt sich die Regelung des § 5 Abs. 7 BGS-EWS in den klaren Widerspruch zu § 4 Abs. 5 EWS.

Eine geltungserhaltende Auslegung des § 5 Abs. 7 BGS-EWS, wie vom Verwaltungsgericht vorgenommen, mit dem Ziel diesen Widerspruch aufzulösen, kommt dagegen nicht in Betracht. Maßgebend für die Auslegung von Normen ist der in ihnen zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Normgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist (BVerfG, U.v. 19.3.2013 – 2 BvR 2628/10, 2 BvR 2883/10, 2 Bv2 BvR 2155/11 – BVerfGE 133, 168 – 241 Rn. 66). Gesetzliche Regelungen müssen es den Normunterworfenen ermöglichen, die Rechtslage so genau zu erkennen, dass sie ihr Verhalten danach ausrichten können (BVerfG vom 27.11.1990, BVerfGE 83 S. 130 , m.w.N. = AfP 1991 S. 379). Ausgangspunkt der Auslegung ist dabei der Wortlaut der Vorschrift (stRspr., vgl. etwa BVerfG, B. v. 17.5.1960 - 2 BvL 11/59 - BVerfGE 11, 126 <130 f.> und U. v. 19.3.2013 - 2 BvR 2628/10, 2 BvR 2883/10, 2 Bv2 BvR 2155/11 - BVerfGE 133, 168 Rn. 66; BVerwG, U. v. 19.2.2015 - 9 C 10.14 - BVerwGE 151, 255 Rn. 18). Der Wortlaut des § 5 Abs. 7 Satz 1 BGS-EWS ist jedoch eindeutig, weil er für die Anwendung des Beitragsabschlags ausdrücklich auf Regelungen der Baugenehmigung oder einer entwässerungsrechtlichen Genehmigung abstellt. Für eine erweiternde Auslegung, mit dem Ziel die Regelung des § 4 Abs. 5 EWS 1997 gleichsam zu integrieren, bietet der Wortlaut des § 5 Abs. 7 Satz 1 BGS-EWS keine Anhaltspunkte (vgl. hierzu BVerwG, U. v. 29.9.2011 – 6 C 17.10 –, BVerwGE 140, 359 = juris Rn 41). Dieser Fehler bei der Ausgestaltung des Beitragsmaßstabs führt zur Gesamtnichtigkeit der Beitragssatzung. Die Beklagte hat im Berufungsverfahren selbst darauf hingewiesen, dass ca. 41% der Grundstücke in ihrem Gemeindegebiet lediglich an die Schmutzwasserkanalisation angeschlossen sind, so dass ein satzungsmäßiger Beitragsabschlag zwingend erforderlich gewesen wäre.

„Für Grundstücke, von denen kein Niederschlagswasser eingeleitet werden darf, wird der Grundstücksflächenbeitrag nicht erhoben. Fällt diese Beschränkung Weg, wird der Grundstücksflächenbeitrag nacherhoben.“

Diese Regelung ist an sich nicht zu beanstanden und entspricht auch der Mustersatzung einer Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 20. Mai 2008 (AllMBl. 2008 S. 350; BayVV Gliederungsnummer 2025-I). Sie läuft allerdings leer, weil der Anschluss- und Benutzungszwang in § 4 und § 5 der Entwässerungssatzung 2009 hinsichtlich des Niederschlagswassers so ausgestaltet ist, dass grundsätzlich nach § 4 Niederschlagswasser in die Entwässerungsanlage eingeleitet werden darf. Der Benutzungszwang in § 5 Abs. 5 jedoch so geregelt ist, dass nur Schmutzwasser einzuleiten ist. Dies bedeutet, dass keine Verpflichtung zur Einleitung von Niederschlagswasser besteht, so dass eine Ermäßigung nach § 6 Abs. 2 der BGS-EWS grundsätzlich scheitert. Diese ist jedoch zwingend zu gewähren, wenn auf Grundstücken kein Niederschlagswasser in die Kanalisation eingeleitet werden kann. Die Veranlagung eines Grundstücksflächenbeitrags ist bei der Einleitung von ausschließlich Schmutzwasser nicht vorteilsgerecht. Art. 5 Abs. 2 Satz 1 BayKAG verlangt eine entsprechende Abstufung der Beiträge, wenn die Vorteile der Beitragspflichtigen unterschiedlich hoch sind. Diese liegen dann vor, wenn von den Anschlussnehmern teilweise Schmutz- und Niederschlagswasser, teilweise nur Schmutzwasser abgenommen wird (vgl. BayVGH, U. v. 18.11.1999 – BayVBl 2000, 208 – GK 2000 Rn. 77). Hat sich die Beklagte als Satzungsgeber wie in § 6 Abs. 2 BGS-EWS 2009 für die Gewährung einer Beitragsabstufung entschieden, so muss sie die unterschiedlichen Vorteile der Anschlussnehmer realisieren. Dies ist der Beklagten jedoch nicht gelungen, weil die vorgenommene Beitragsabstufung ins Leere geht, denn sie stellt auf Grundstücke ab, von denen kein Niederschlagswasser eingeleitet werden darf, obwohl nach § 4 Abs. 1 Satz 2 EWS 2009 die Grundstückseigentümer berechtigt sind, alles Abwasser in die öffentliche Entwässerungsanlage einzuleiten, also ein Einleitungsverbot gar nicht vorgesehen ist.

2.5 Die zum 1. Januar 2015 in Kraft getretene BGS-EWS 2015 ist ebenso wenig in der Lage, für die im Jahr 2010 erlassenen Beitragsbescheide in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 18. August 2011 eine hinreichende Rechtsgrundlage zu schaffen, weil die Zwanzigjahresfrist des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) bb) KAG Ende des Jahres 2014 abgelaufen war und im Verwaltungsprozess nur innerhalb dieser Frist eine rechtswirksame Beitragssatzung mit „heilender“ Wirkung nachgeschoben werden kann. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ging in seiner Rechtsprechung zunächst davon aus, dass ein Bescheid zur Erhebung von Beiträgen für die Herstellung einer leitungsgebundenen Einrichtung, der unter der Geltung einer später als nichtig erkannten Satzung ergangen ist, durch eine nachträgliche gültige, aber ohne Rückwirkung auf diesen Zeitpunkt nach bayerischem Kommunalabgabenrecht erlassene Beitragssatzung nicht geheilt wird (BayVGH, U.v. 12.3.1982 - 92 XXIII 78 - BayVBl 1982, 628). Diese Rechtsprechung hat der 23. Senat des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit Beschluss vom 6. April 2000 (Az.: 23 CS 99.3727 – juris) ausdrücklich aufgegeben und sich der damals schon bestehenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Erschließungsbeitragsrecht angeschlossen. Danach kann eine wirksame Beitragssatzung einen vor Inkrafttreten einer wirksamen Satzung erlassenen und damit zunächst rechtswidrigen Bescheid auch dann mit einer ex-nunc-Wirkung heilen, wenn die Satzung ohne eine Rückwirkungsanordnung erlassen worden ist. Denn die Frage, auf welche Sach- und Rechtslage bei der Beurteilung einer Anfechtungsklage abzustellen sei, zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung oder zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts, beantworte nicht das Prozessrecht, sondern das jeweilige materielle Recht. Ein noch nicht bestandskräftiger Bescheid, der bei seinem Erlass wegen einer nichtigen Satzung rechtswidrig sei, könne also auch durch eine wirksame neue Satzung, der keine Rückwirkung zukomme, rechtmäßig werden, womit durch eine solche Rechtsänderung im gerichtlichen Verfahren ein zunächst vorhandener Aufhebungsanspruch entfalle (vgl. BVerwG U. v. 25.11.1981 - 8 C 14.81 - BVerwGE 64, 218/223; U. v. 27.4.1990 - 8 C 87.88 - BayVBl 1990, 666). Habe die objektive Rechtswidrigkeit eines belastenden Verwaltungsakts den Kläger „in seinen Rechten verletzt“ (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und könne der Kläger deshalb die Aufhebung dieses Verwaltungsakts verlangen, sei denkbar, dass eine nachfolgende Rechtsänderung, die einen solchen Verwaltungsakt nunmehr zulasse, nicht nur dem objektiven Recht („für die Zukunft“) einen anderen Inhalt gebe, sondern darüber hinaus auch die mit der vorangegangenen Rechtslage zusammenhängenden Aufhebungsansprüche beseitige. Habe eine Rechtsänderung diesen Willen (und begegne das unter den gegebenen Umständen keinen aus übergeordnetem Recht, vor allem aus Verfassungsrecht, herleitbaren Bedenken), dann reagiere darauf das Prozessrecht mit dem - an das Fehlen eines Aufhebungsanspruchs anknüpfenden - Befehl der Klagabweisung (BVerwG U. v. 25.11.1981, a.a.O.). Der 23. Senat vermochte in seiner Entscheidung vom 6. April 2000 (Az.: 23 CS 99.3727 – juris) dem Bayerischen Kommunalabgabengesetz keinen zwingenden Anhalt dafür zu entnehmen, dass die ursprüngliche Rechtswidrigkeit eines Bescheids bei Beseitigung eines satzungsmäßigen Mangels fortbesteht und deshalb der Bescheid unmittelbar nach erfolgter Aufhebung wegen bestehender Beitragserhebungspflicht mit gleichem Inhalt erneut erlassen werden müsste, mit der dadurch eröffneten Möglichkeit eines abermaligen Rechtsbehelfsbzw. Rechtsmittelverfahrens. Die Berücksichtigung einer Heilungsmöglichkeit mit ex-nunc-Wirkung begegne auch im Hinblick auf die Rechtsposition des Beitragspflichtigen keinen durchgreifenden Bedenken, weil ihm rechtliches Gehör gewährt werden müsse. Infolgedessen erhalte er Gelegenheit, zur Änderung der Rechtslage Stellung zu nehmen und die Kosten des Verfahrens gegebenenfalls durch eine Erledigungserklärung abzuwenden.

Richtig bleibt hierbei, dass eine Wiederholung des Verwaltungsverfahrens, wie sie bei einer behördlichen Aufhebung des Beitragsbescheids und dem dann gebotenen (ex-nunc wirkenden) Neuerlass eines Bescheids mit demselben Inhalt erforderlich wäre, in der Tat auf eine reine Formalie hinausliefe, die unter verwaltungsverfahrensrechtlichen wie auch unter prozessökonomischen Gesichtspunkten nicht befriedigt. Sie trüge auch nichts zur Stärkung des Rechtsschutzes des Beitragsschuldners bei, da es bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen der Satzung im Ergebnis immer bei seiner Beitragsschuld bliebe und er in der Regel ein Interesse an der baldigen gerichtlichen Klärung des Bestehens einer Beitragspflicht besitzt (vgl. Schenke: Rechtmäßigwerden rechtswidrig erlassener Verwaltungsakte, NVwZ 2015,1341). Die Rechtsprechung des Senats bedarf jedoch im Hinblick auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 5. März 2013 – 1 BvR 2457/08 – BVerfGE 133,143 und dessen Umsetzung durch den bayerischen Gesetzgeber durch Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) bb) KAG der Anpassung. Mit Ablauf der Zwanzigjahresfrist des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) bb) KAG nach dem Entstehen der Vorteilslage könnte grundsätzlich kein neuer Bescheid mehr erlassen werden, so dass die prozessökonomische Überlegung des 23. Senates dann nicht mehr greift und das materielle Recht mit Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) bb) KAG eine andere Wertung trifft. Denn nach dem Ablauf der Frist scheidet eine Beitragserhebung zwingend und ausnahmslos aus (BayVGH B. v. 4.5.2017 – 6 ZB 17.546 – BeckRS 2017, 110452). Damit könnte der Neuerlass eines Beitragsbescheids die Beitragsforderung nicht mehr rechtswirksam festsetzen, mit der Folge, dass nur während die Frist noch offen ist, eine nachträglich erlassene, nicht rückwirkende Beitragssatzung im Verwaltungsprozess einen zunächst rechtswidrig erlassenen Beitragsbescheid heilen kann. Im Zeitpunkt der Heilung des Beitragsbescheids durch das Inkrafttreten der nicht rückwirkend erlassenen Beitragssatzung müssen die sachlichen Voraussetzungen der Beitragserhebung noch gegeben sein. Dies war hier nicht mehr der Fall.

Der Umstand, dass der Gesetzgeber mit Art. 19 Abs. 2 KAG für Beiträge, die vor dem 1. April 2014 durch nicht bestandskräftigen Bescheid festgesetzt sind, eine Übergangsvorschrift geschaffen hat, wonach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b Doppelbuchst. bb Spiegelstrich 1 mit der Maßgabe gilt, dass die Frist einheitlich 30 Jahre beträgt, ändert an dieser Einschätzung nichts. Denn hier geht es nicht um die Frage, ob die streitgegenständlichen Beitragsbescheide innerhalb der Ausschlussfrist erlassen wurden, was hier offensichtlich der Fall war, weil nicht einmal die Zwanzigjahresfrist des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) bb) KAG abgelaufen war. Vielmehr ist beim Nachschieben einer Beitragssatzung im Verwaltungsprozess nach den oben stehenden Erwägungen entscheidend, ob eine erneute Festsetzung durch einen Herstellungsbeitragsbescheid nach Aufhebung des streitgegenständlichen Bescheids noch möglich wäre. Dies war aber mit Ende des Jahres 2014 wegen des Ablaufs der Zwanzigjahresfrist des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) bb) KAG nicht mehr der Fall. Die streitgegenständlichen Grundstücke erlangten im Jahr 1993 die Anschlussmöglichkeit an die Entwässerungsanlage der Beklagten und somit ist die Vorteilslage zu diesem Zeitpunkt entstanden. Damit endete die Ausschlussfrist nach Art. 31 Abs. 1 BayVwVfG i.V.m. §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 Alt. 1 BGB am 31. Dezember 2014. Folglich kann die zum 1. Januar 2015 in Kraft getretene BGS-EWS 2014 den Beitragsbescheiden keine wirksame Rechtsgrundlage mehr verleihen.

2.6 Aus den gleichen Gründen ist die BGS-EWS vom 12. Dezember 2017, in Kraft getreten am 1. Januar 2018, nicht mehr in der Lage den Beitragsbescheiden vom 19. Juli 2010 jeweils in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Landratsamtes Freising vom 18. August 2011 eine wirksame Rechtsgrundlage zu verleihen.

3. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO, § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.