Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 14. Aug. 2014 - 3 ZB 12.2776

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 5.000 € festgesetzt.

Der auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils), § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten) und des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung) gestützte Antrag bleibt ohne Erfolg.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens nicht. Ernstliche Zweifel im Sinne dieser Vorschrift‚ die die Zulassung der Berufung rechtfertigen‚ sind zu bejahen‚ wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (z. B. BVerfG‚ B. v. 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 - NVwZ 2011‚ 546/547) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (vgl. BVerwG‚ B. v. 10.3.2004 - 7 AV 4/03 - DVBl 2004‚ 838/839). Dies ist vorliegend nicht der Fall.

Das Verwaltungsgericht hat den auf die Fürsorgepflicht nach § 45 BeamtStG gestützten Anspruch auf Abgabe einer Erklärung des Beklagten mit dem Ziel einer Rehabilitierung des Klägers zu Recht abgelehnt. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Beklagte sei seiner Schutzpflicht gegenüber dem Kläger mit seinem Schreiben vom 22. Dezember 2010 in ausreichendem Maß nachgekommen, begegnet im Ergebnis keinen ernstlichen Zweifeln.

Der Kläger trägt vor, er habe einen Anspruch auf Rehabilitation. Dabei handele es sich nicht um einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung, sondern um eine gebundene Entscheidung. Selbst wenn man von einer Ermessensentscheidung ausgehen wollte, wäre der durch die höchstrichterliche Entscheidung gezogene Rahmen zu beachten, wonach Form und Inhalt der vom Beklagten geschuldeten Erklärung der ansehensbeeinträchtigenden Äußerung möglichst nahe entsprechen müssen.

Das Schreiben des Landrats B. betrifft Vorgänge bei der Gebührenerhebung für die Anlagenüberwachung durch das staatliche Landratsamt (vgl. Art. 4, Art. 1 Abs. 1 Buchst. c) BayImSchG, Art. 1 Abs. 2 Satz 1 KG). Aufgrund des Anknüpfungspunktes „Staatsaufgabe“ ist von einem verwaltungsinternen Vorgang auszugehen, der Landrat B. ist also nicht „Dritter“, der von außen Vorwürfe an die Amtsführung heranträgt, sondern äußert sich im Rahmen des hierarchischen Behördenaufbaus (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenecht in Bayern, Stand: März 2014, § 45 BeamtStG Rn. 118: Ehrverletzung von Dienstherrenorganen). Solche verwaltungsinternen Beanstandungen begründen dann keinen Abwehranspruch, wenn sie aus vertretbarem Anlass und in sachlicher Form ausgesprochen werden. Anders liegt der Fall nur, wenn es sich um eine ehrverletzende (unrichtige) Behauptung handelt (vgl. OVG Saarlouis, B. v. 29.3.2007 - 1 Q 46/06 - NVwZ-RR 2007, 544 - juris 15/17 mit weiteren Nachweisen; andere Ansicht wohl: OVG Münster, B. v. 29.4.2008 - 6 A 930/06 - juris Rn. 3: verwaltungsinterne und nicht öffentliche Stellungnahme an die übergeordnete Behörde begründet keinen Abwehranspruch) bzw. der Beamte über Gebühr bloß gestellt wird (vgl. Battis, Bundesbeamtengesetz, 4. Auflage 2009, § 78 Rn. 14; VGH Kassel, B. v. 12.8.1988 - 1 TG 682/88 - NJW 1989, 1753 - juris Rn. 29: ehrenrühriger Inhalt bzw. „überschießende Beleidigungstendenz“). In diesem Fall hat der Beamte einen Anspruch auf Widerruf der ehrverletzenden Tatsachenbehauptungen (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand: März 2014, § 45 BeamtStG Rn. 118) bzw. im vorliegenden Fall, ähnlich wie bei der Kritik „von außen“, dass der Dienstherrn ihn gegenüber dem Urheber der Vorwürfe rehabilitiert.

Der Landrat B. hat hier in seinem Schreiben an das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit vom 16. November 2010 auf ein „widersprüchliche Verhalten“ des Klägers hingewiesen (einerseits frühere „zu lasche Gebührenpraxis“, andererseits Nichteinverstandensein mit der jetzt konsequenten Anwendung des neuen Kostenverzeichnisses) und gemutmaßt, der Kläger könne ihm die weisungsgemäße Festsetzung der Gebühren eines Tages vorwerfen. Hintergrund der Mutmaßung war, dass das Staatsministerium mit UMS vom 15. November 2010 die Verwaltungen angewiesen hatte, ihren Entscheidungen eine künftige Fassung des Kostenverzeichnisses zugrunde zu legen, um großzügiger von einer Ermäßigungsregelung Gebrauch machen zu können. Das gültige Kostenverzeichnis sah eine Ermäßigung nur in extremen Ausnahmefällen vor.

Es ist bereits fraglich, ob mit dem Vorwurf „widersprüchlichen Verhaltens“ die Schwelle sachlicher Kritik überschritten worden ist. Soweit der Landrat dem Kläger jedoch vorwirft, dieser werde ein Vorgehen entsprechend der ministeriellen Weisung irgendwann möglicherweise wieder beanstanden, genügt er wohl nicht mehr dem Gebot der Sachlichkeit. Letztlich kann die Frage, ob unberechtigte bzw. unsachliche und damit ehrenrührige Vorwürfe erhoben worden sind, aber auf sich beruhen, da der Kläger jedenfalls keinen über das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit vom 22. Dezember 2010 hinausgehenden Anspruch auf Rehabilitierung hat.

Es hängt von den Umständen des Einzelfalls ab, in welcher Weise der Dienstherr zum Schutz eines Beamten vor Verleumdungen und ehrverletzenden Äußerungen einzuschreiten hat und unter welchen Voraussetzungen die Untätigkeit des Dienstherrn ein Rehabilitationsinteresse des betroffenen Beamten auslöst (vgl. BVerwG, B. v. 11.9.2009 - 2 B 92.08 - juris Rn. 7). Der Beamte kann als Teil des ihm im Rahmen der Fürsorgepflicht geschuldeten Schutzes bei seiner amtlichen Tätigkeit beanspruchen, dass der Dienstherr die Ansehensbeeinträchtigung nicht fortbestehen lässt, sondern sie für die Zukunft durch eine geeignete, nach Form und Adressatenkreis der beeinträchtigenden Äußerung möglichst entsprechende Erklärung ausräumt. Hierbei handelt es sich um einen Anspruch auf Erfüllung des noch möglichen Teils der geschuldeten Fürsorge (BVerwG, U. v. 29.6.1995 - 2 C 10/93 - juris Rn. 34; a.A. VGH Mannheim, U. v. 30.3.1982 - 4 S 118/80 - juris; B. v. 26.11.2009 - 4 S 1058/09 - juris: Ermessensentscheidung). Auch der Senat geht davon aus, dass Form und Inhalt der vom Dienstherrn geschuldeten Erklärung der ansehensbeeinträchtigenden Äußerung möglichst nahe entsprechen müssen. Je schwerwiegender der Vorwurf gegenüber dem Beamten ist, desto deutlicher hat seine Zurückweisung durch den Dienstherrn zu erfolgen (vgl. BayVGH, B. v. 26.3.2013 - 3 CE 13.110 - juris Rn. 59). Vor diesem Hintergrund besteht hinsichtlich der Form und des Inhalts der vom Dienstherrn geschuldeten Erklärung allenfalls noch ein „Rest“-Ermessen. Der Dienstherr kann unter mehreren geeigneten Möglichkeiten wählen, um die richterrechtlich vorgegebenen Anforderungen an seine Erklärung umzusetzen. Auch im Falle unzulässiger Kritik als Verwaltungsinternum kann der Beamte beanspruchen, dass der Dienstherr die Ansehensbeeinträchtigung für die Zukunft durch eine geeignete, nach Form und Adressatenkreis der beeinträchtigenden Äußerung entsprechenden Erklärung ausräumt; Form und Inhalt der vom Dienstherrn geschuldeten Erklärung müssen der ansehensbeeinträchtigenden Äußerung dabei möglichst nahe kommen (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand: März 2014, § 45 BeamtStG Rn. 118).

Dies ist mit der vom Beklagten an den Landrat B. gerichteten Stellungnahme mit Schreiben vom 22. Dezember 2010 geschehen. Damit hat der Beklagte dem Anspruch des Klägers, gegen unberechtigte Vorwürfe vorzugehen, im erforderlichen Maß Rechnung getragen. Der Vorwurf des „widersprüchlichen Verhaltens“ und der weitere Vorwurf im Schreiben des Landrats wurden in diesem Schreiben in sachlicher Form zurückgewiesen. In diesem Schreiben wird in Absatz 2 die bisherige Verwaltungspraxis bei der Kostenerhebung nach altem Recht dargestellt. In den Absätzen 2 und 3 werden die Chronologie und die Probleme bei der Entwicklung des neuen Kostenverzeichnisses ausgeführt. Weiterhin sind dort Hinweise zur richtigen verwaltungsmäßigen Umsetzung des neuen Kostenverzeichnisses enthalten. Damit wurde verdeutlicht, dass die Vorgaben und Auffassungen des Klägers zur Kostenerhebung dem Entstehungsprozess des Kostenverzeichnisses geschuldet waren und der Kläger somit rechtmäßig und nicht willkürlich gehandelt hat. Die vom Kläger vertretene Rechtsauffassung und seine Kritik an der Verwaltungspraxis werden ausdrücklich bestätigt. Der Schlusssatz verdeutlicht, dass sich der Beklagte vor seinen Bediensteten stellt. Dass sich der Dienstherr dafür entschieden hat, den Äußerungen des Landratsamts ohne ausdrückliche Namensnennung des Klägers entgegenzutreten und stattdessen die Formulierung gewählt hat „Generell bin ich der Meinung, dass es im Umgang von Behörden untereinander nicht zur Personifizierung von Sachverhalten kommen sollte“, ist nicht zu beanstanden. Damit werden, dem Gebot der Sachlichkeit genügend, die Unstimmigkeiten hinsichtlich der Kosten der immissionsschutzrechtlichen Anlagenüberwachung auf Behördenebene bereinigt und gleichzeitig durch den Schlusssatz der Kläger rehabilitiert, zumal dieser nicht als Privatperson, sondern als Vertreter des Staatsministeriums gehandelt hatte.

Der Kläger trägt vor, das Schreiben vom 22. Dezember 2010 gehe nicht darauf ein, dass die Kostenforderungen durch Verjährung untergegangen seien. Der Kläger meint, es reiche nicht, dass das Staatsministerium darauf hingewiesen habe, dass die Verwaltungspraxis lange Zeit mit der tatsächlichen Rechtslage nicht konform gewesen sei, weshalb erhebliche Anstrengungen unternommen werden mussten, diese Diskrepanz zu bereinigen. Er führt aus, von einer „bereinigenden Diskrepanz“ könne man in diesem Zusammenhang nicht sprechen, denn die Forderungen seien untergegangen und Maßnahmen, mit denen man diesem Umstand bereinigend Rechnung hätte tragen können, seien bis heute nicht getroffen worden, die Staatskasse sei unverändert geschädigt.

Damit kann der Kläger keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils darlegen. Denn insoweit begehrt der Kläger mehr, als ihm zusteht. Mit seinem Vortrag macht er deutlich, dass es ihm nicht mehr um seine Ansehensbeeinträchtigung geht, sondern um ein „Mehr“, nämlich einer Bereinigung, offensichtlich in dem Sinne, dass der Schaden der Staatskasse ausgeglichen werden soll. Damit wird der durch den Klageantrag gezogene Streitgegenstand - Zurückweisung der Vorwürfe - bei weitem überschritten.

Ernstliche Zweifel ergeben sich auch nicht aus dem Hinweis, das Schreiben diene nur der Erläuterung der Rechtslage. Es ist zwar richtig, dass das Schreiben des Staatsministeriums im Wesentlichen die Rechtslage darlegt, dies jedoch auch mit dem Ziel, den Kläger zu rehabilitieren, um den Vorwurf widersprüchlichen Verhaltens auszuräumen.

Der Kläger rügt schließlich, es fehle auch im Hinblick auf den Adressatenkreis an einer Gleichwertigkeit des Schreibens vom 22. Dezember 2010. Die Erklärung des Dienstherrn muss dem Adressatenkreis der beeinträchtigenden Äußerung entsprechen (vgl. BVerwG, U. v. 29.6.1995 - 2 C 10/93 - BVerwGE 99, 56 - juris Rn. 33). Dieses Postulat wurde von der Rechtsprechung für die Fälle unzulässiger Kritik nach außen entwickelt und kann nur eingeschränkt auf den Fall der verwaltungsinternen Kritik übertragen werden. Während bei der Kritik nach außen die Öffentlichkeit entweder vom Dienstherren selbst oder einem Dritten informiert wird, ist die verwaltungsinterne Kritik ein nur zweiseitiges Verhältnis. Bei diesem bilateralen Verhältnis ist die unberechtigte Kritik vom Dienstherrn im Rahmen des der Fürsorgepflicht geschuldeten Schutzes bei der amtlichen Tätigkeit des Beamten zurückzuweisen. Mit dieser Zurückweisung ist der Adressatenkreis vorgegeben, nämlich der Urheber der unberechtigten Vorwürfe, hier also der Landrat B. Zwar war das Schreiben des Landrats an den Staatsminister bzw. die Staatssekretärin des Staatsministeriums adressiert, gleichwohl besteht kein Anspruch, dass diese das Antwortschreiben persönlich in einem Abdruck erhalten, weil das Staatsministerium als Dienststellenorgan zur Fürsorge verpflichtet ist, nicht jedoch einzelne Personen bzw. Vertreter des Staatsministeriums. Es dürfte dem Kläger hinsichtlich des Adressatenkreises vor allem darum zu gehen, dass die Adressaten des Schreibens von seiner Rehabilitierung erfahren und er auch insoweit Genugtuung erfährt. Dies ist aber weder vom Klageantrag erfasst, der sich auf die Zurückweisung der Vorwürfe beschränkt, noch gebietet es im konkreten Fall die Fürsorgepflicht, dass innerhalb des Dienststellenorgans über die erfolgte Rehabilitation informiert wird.

Soweit der Kläger darauf hinweist, der Landrat habe den damaligen Staatsminister der Finanzen F. in einem gleichlautenden Schreiben ebenfalls über das widersprüchliche Verhalten des Klägers informiert, ergibt sich nichts anderes. Der Kläger hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren beantragt, die vom Landrat B. in dessen Schreiben an das Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit vom 16. November 2010 getätigten Äußerungen, der Kläger würde sich widersprüchlich verhalten und unberechtigte Vorwürfe ihm gegenüber, zurückzuweisen und die insoweit entgegenstehenden Bescheide des Staatsministeriums aufzuheben. Damit ist Streitgegenstand ausschließlich das Verhältnis zwischen dem Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit und dem Landratsamt. Infolgedessen kann das Schreiben an das Staatsministerium der Finanzen hier keine Berücksichtigung finden.

2. Die Sache weist auch nicht die behaupteten tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) auf. Insoweit bezieht sich der Kläger auf seine Ausführungen zu den ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts, so dass auf die vorstehenden Gründe unter 1. Bezug genommen werden kann.

3. Die Rechtssache weist auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf. Der Begriff der grundsätzlichen Bedeutung erfordert, dass die im Zulassungsantrag dargelegte Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung der Vorinstanz von Bedeutung war, diese höchstrichterlich durch die Rechtsprechung des Berufungsgerichts nicht geklärt und über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist. Die dargelegte Frage muss ferner im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts berufungsgerichtlicher Klärung zugänglich sein (Klärungsfähigkeit) und dieser Klärung auch bedürfen (Klärungsbedürftigkeit). Klärungsbedürftig sind nur Fragen, die nicht ohne weiteres aus dem Gesetz zu lösen sind oder nicht bereits durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt sind (Eyermann, VwGO, 13. Auflage 2010, § 124 Rn. 38; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 124 Rn. 10). Hier lässt sich die in der Antragsbegründung aufgeworfene Frage, ob dem Dienstherrn ein Ermessen zusteht, in welcher Weise er seinen Beamten gegenüber nicht-öffentlichen Angriffen von außen in Schutz nimmt, ohne weiteres aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bzw. des Senats lösen.

Der Antrag war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO abzulehnen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 VwGO.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).