I.
Der 1980 geborene Antragsteller steht als Kriminalhauptmeister (BesGr A 9) im Dienst des Antragsgegners. Er erhielt in seiner periodischen dienstlichen Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 1. Juni 2011 bis 31. Mai 2014 in BesGr A 9 im Gesamturteil 14 Punkte und erreichte dort in der Summe der doppelt gewichteten Einzelmerkmale 68 Punkte, wobei ihm die Eignung für die Ausbildungsqualifizierung zuerkannt wurde.
Der Antragsteller bewarb sich erfolglos um die Teilnahme an der Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen gemäß § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS für die Ausbildungsqualifizierung für die 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst (sog. TAUVE-Test) vom 18. bis 20. März 2015 laut IMS vom 18. September 2014 (Az.: IC3-0604.3-115).
Die Entscheidung über die Teilnahme an der Vorprüfung richtet sich laut Nr. 2 des IMS vom 18. Februar 2015 (Az.: IC3-0604.3-115) nach den Kriterien in Ziffer 2 der Richtlinie zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens für die Ausbildungsqualifizierung gemäß §§ 57 und 58 FachV-Pol/VS (Bek. des Bayer. Staatsministeriums des Innern vom 23. April 2011 Az.: IC3-0604-119) in der durch die Richtlinie vom 17. November 2014 geänderten Fassung (Auswahl-RL).
Gemäß Ziffer 2.1 Auswahl-RL werden die nach Ziffer 1 dieser Richtlinie erfassten Bewerberinnen und Bewerber getrennt nach Besoldungsgruppen anhand folgender Kriterien gereiht, wobei auf das jeweils nächstfolgende Kriterium nur im Falle eines Gleichstandes zurückgegriffen werden darf:
a) Höheres Gesamturteil in der aktuellen dienstlichen Beurteilung
b) Höhere Gesamtpunktzahl bei Addierung derjenigen Einzelmerkmale, die bei den Bewerberinnen und Bewerbern in ihren aktuellen dienstlichen Beurteilungen doppelt gewichtet wurden
c) Niedrigerer Quotient aus erzielter Platzziffer und Anzahl der Gesamtteilnehmer/innen an der Qualifikationsprüfung für Ämter ab der 2. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst (bzw. vor dem 01.01.2011 der Laufbahnprüfung für den mittleren Polizeivollzugsdienst)
d) Vorliegen einer Schwerbehinderung (§ 2 Abs. 2 und 3 SGB IX)
e) Längere Dienstzeit in Ämtern ab der 2. QE seit dem allgemeinen Dienstzeitbeginn gemäß § 12 Abs. 2 FachV-Pol/VS i.V.m. Art. 15 LlbG.
Maßgeblich für die Besoldungsgruppenzugehörigkeit ist das Amt, das die Bewerberin bzw. der Bewerber am letzten Tag des der aktuellen Beurteilung zugrundeliegenden Beurteilungszeitraums innehat (Ziffer 2.2 Auswahl-RL). Das Staatsministerium entscheidet ausgehend von der Gesamtzahl der zur Verfügung stehenden Qualifizierungsplätze, welche Kriterien in den jeweiligen Besoldungsgruppen mindestens erfüllt sein müssen, um am weiteren Verfahren (Vorprüfung) teilnehmen zu können (Ziffer 2.3 Satz 2 Auswahl-RL). Die prozentuale Verteilung der zur Verfügung stehenden Qualifizierungsplätze auf die Besoldungsgruppen der Bewerberinnen und Bewerber erfolgt dabei im Einvernehmen mit dem Hauptpersonalrat (Ziffer 2.3 Satz 2 Auswahl-RL).
Laut Nr. 1 des IMS vom 18. Februar 2015 gingen insgesamt 1.314 Bewerbungen (329 in BesGr A 8 und 985 in BesGr A 9) für das Auswahlverfahren um die für 2015 zur Verfügung stehenden 280 Qualifizierungsplätze ein, die zum maßgeblichen Stichtag 1. September 2015 voraussichtlich die Zulassungsvoraussetzungen erfüllen werden. Die 280 zur Verfügung stehenden Ausbildungsplätze wurden entsprechend der jeweiligen Bewerberzahl zu 75 % (210 Plätze) der BesGr A 9 und zu 25 % (70 Plätze) der BesGr A 8 zugeteilt.
Im Einzelnen können an der Vorprüfung teilnehmen (Nr. 2 des IMS vom 18. Februar 2015)
a) Bewerberinnen und Bewerber aus der BesGr A 8, die in der aktuellen periodischen Beurteilung ein Gesamtprädikat von mindestens 15 Punkten oder ein Gesamtprädikat von 14 Punkten und bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von mindestens 72 oder bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von 71 und einen Platzziffernquotienten von höchstens 0,227 vorzuweisen haben.
b) Bewerberinnen und Bewerber aus der BesGr A 9, die in der aktuellen periodischen Beurteilung ein Gesamtprädikat von mindestens 15 Punkten oder ein Gesamtprädikat von 14 Punkten und bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von mindestens 71 oder bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von 70 und einen Platzziffernquotienten von höchstens 0,282 vorzuweisen haben.
Ferner nehmen drei Beamte des Landesamts für Verfassungsschutz sowie zwei Beamte der Polizeihubschrauberstaffel Bayern an der Vorprüfung teil.
Zur Vorprüfung werden mehr Bewerberinnen und Bewerber eingeladen, als im September 2015 und März 2016 insgesamt Studienplätze zur Verfügung stehen (Nr. 6 des IMS vom 18. Februar 2015); konkret wurden die Bewerber von Platz 1 bis 289 in der Rangliste A 9 sowie von Platz 1 bis 78 in der Rangliste A 8 zugelassen.
Der Antragsteller belegt in der nach den genannten Kriterien erstellten Rangliste in BesGr A 9 Platz 414 unter 982 Bewerbern; sein Platzziffernquotient beträgt 0,035.
Am 4. März 2015 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht beantragt,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Antragsteller vorläufig zur Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen gemäß § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS im Rahmen der Ausbildungsqualifizierung für die 3. QE (sog. TAUVE-Test) in der Zeit vom 18. bis 20. März 2015 zuzulassen, bis über das Zulassungsbegehren des Antragstellers bestandskräftig entschieden ist.
Mit Beschluss vom 16. März 2015, dem Antragsteller zugestellt am gleichen Tag, hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Der Antragsteller habe keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Der Antragsgegner habe eine Zulassung des Antragstellers zur Vorprüfung zur Ausbildungsqualifizierung gemäß § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS rechtsfehlerfrei abgelehnt. Wenn - wie vorliegend - mehrere Beamte die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS erfüllten, habe eine allein nach Maßgabe von Art. 33 Abs. 2 GG leistungsbezogene Auswahl zu erfolgen, sofern nicht anderweitige gesetzliche Bestimmungen besondere Anforderungen regelten. Für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung dürften über die laufbahnrechtlichen Mindestanforderungen hinausgehende weitere Auslesekriterien aufgestellt werden. § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS bestimme, dass die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung das Bestehen einer Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen unter Berücksichtigung der spezifischen Anforderungen der Ämter ab der 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst voraussetze, wobei sich die Reihenfolge der Zulassung nach einer Rangliste richte. Da die Beamten, die die Ausbildungsqualifizierung durchlaufen würden, in Konkurrenz zu den Absolventen der jeweiligen Ausbildung treten würden, habe der Dienstherr auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen beiden Gruppen zu achten. Soweit er hierfür entsprechende Möglichkeiten schaffe, steuere er bereits den Zugang zur Ausbildungsqualifizierung nach seinem Eignungsurteil und personalpolitischen Ermessen. Insoweit sei ihm eine verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbare Beurteilungsermächtigung eingeräumt, ob und ggf. in welchem Maße ein Beamter die über die Anforderungen der bisherigen QE wesentlich hinausgehende Eignung für die höhere QE besitze bzw. erwarten lasse, ferner eine Ermessensermächtigung hinsichtlich der Frage, wie viele und welche der als geeignet erscheinenden Beamten zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen würden. Andererseits könnte der Beamte beanspruchen, dass über die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung ohne Rechtsfehler entschieden sowie dass von praktizierten ermessensbindenden Richtlinien nicht grundlos zu seinem Nachteil abgewichen werde. Seien - wie vorliegend - Richtlinien erlassen, so kontrolliere das Gericht auch, ob die Richtlinien eingehalten worden seien, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten würden und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen würden. Die Auswahl-RL hielten einer Überprüfung an den Maßstäben des Art. 33 Abs. 2 GG stand. Dies gelte zunächst für die in Ziffer 2.1 Auswahl-RL getroffene Vorentscheidung, über die Zulassung zur Vorprüfung zur Ausbildungsqualifizierung getrennt nach Besoldungsgruppen zu entscheiden. Auf die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung bestehe - selbst wenn die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS erfüllt seien - kein Rechtsanspruch. Sie stehe im Ermessen des Dienstherrn. Dem Ermessen des Dienstherrn obliege es auch, zunächst zu entscheiden, ob und wie viele Beamte - abhängig von dem erkannten dienstlichen Bedarf - zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen würden. Subjektive Rechte der Beamten würden durch diese im Vorfeld der späteren Auswahlentscheidung über die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung getroffene Organisationsentscheidung des Dienstherrn nicht berührt. Der Dienstherr habe im Rahmen der Ausübung des personalpolitischen Ermessens allerdings zu berücksichtigen, dass die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung nicht davon abhänge, welches Amt innerhalb der Qualifikationsebene der Beamte inne habe und ob er bereits die allgemeinen Voraussetzungen für die Beförderung erfülle. Um diesem Gesichtspunkt Rechnung zu tragen, sei die personalpolitische Entscheidung des Antragsgegners, die Auswahl über die Zulassung zur Vorprüfung im Rahmen der Ausbildungsqualifizierung getrennt nach Besoldungsgruppen zu treffen, sachgerecht und nicht zu beanstanden. Sie stelle sicher, dass auch Beamte der BesGr A 8 die Möglichkeit erhielten, an der Ausbildungsqualifizierung teilzunehmen. Müssten diese bei der Zulassungsentscheidung mit Beamten der BesGr A 9 konkurrieren, wäre eine Zulassung von Beamten der BesGr A 8 zur Ausbildungsqualifizierung faktisch erheblich erschwert, wenn nicht gar unmöglich. Bei einem unmittelbaren Leistungsvergleich zwischen den Bewerbern der beiden Besoldungsgruppen wäre bei 280 verfügbaren Plätzen voraussichtlich kein Bewerber der Besoldungsgruppe A 8 zum Zuge gekommen, wodurch die Zielsetzung des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS, auch Beamte aus einer niedrigeren Besoldungsgruppe den Zugang zur Ausbildungsqualifizierung zu ermöglichen, verfehlt würde. Zudem sei zu berücksichtigen, dass sich in der Regel eine Vielzahl von Beamten für die Zulassung zur Vorprüfung zur Ausbildungsqualifizierung bewerben würden. Ein Leistungsvergleich zwischen allen Bewerbern wäre nur mit erheblichem personellen und zeitlichen Aufwand möglich, da Beurteilungen aus unterschiedlichen Besoldungsgruppen nicht unmittelbar miteinander verglichen werden könnten und daher in jedem Einzelfall festgestellt werden müsste, ob ein Leistungsgleichstand angenommen werden könne. Ebenfalls im personalpolitischen Ermessen stehe die der Auswahlentscheidung vorgelagerte Entscheidung des Antragsgegners, in welchem Verhältnis die zur Verfügung stehenden Ausbildungsplätze im Rahmen der Ausbildungsqualifizierung auf die BesGr A 8 und A 9 verteilt würden. Subjektive Rechte der Beamten würden hierdurch nicht berührt. Jedenfalls sei die vom Antragsgegner gewählte Form der anteiligen Aufteilung der verfügbaren Ausbildungsplätze nach dem Verhältnis der Bewerberzahlen in den Besoldungsgruppen sachgerecht und ermessensfehlerfrei. Die in Ziffer 2.1 Auswahl-RL festgelegten Kriterien, nach denen über die Zulassung zur Vorprüfung entschieden werde und zunächst auf das Gesamturteil der aktuellen periodischen dienstlichen Beurteilung abzustellen sei, bei gleichem Gesamturteil eine „innere Ausschöpfung“ anhand besonders bedeutsamer Beurteilungsmerkmale durchzuführen sei und nach weiterhin bestehendem Gleichstand auf den niedrigeren Platzziffernquotienten abgestellt werde, stünden mit den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG im Einklang. Zwar sei bei Leistungsgleichstand nach umfassender inhaltlicher Auswertung der aktuellen periodischen Beurteilung grundsätzlich zunächst auch die vorhergehende periodische Beurteilung in den Blick zu nehmen. Vorliegend seien jedoch die Besonderheiten der Zulassung zur Vorprüfung für die Ausbildungsqualifizierung für Ämter ab der 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst zu berücksichtigen, die es rechtfertigten, von der vorrangigen Berücksichtigung früherer dienstlicher Beurteilungen bei der Auswahlentscheidung abzusehen. Insbesondere die in BesGr A 8 befindlichen Bewerber würden aufgrund ihres häufig noch niedrigen Lebensalters meist erst einmal periodisch beurteilt. Wenn Beamten erst einmal oder zweimal dienstlich beurteilt worden sei, sei es aber zulässig, als weiteres leistungsbezogenes Auswahlkriterium auf die Platzziffer einer Laufbahnprüfung abzustellen. Auch in der Bewerbergruppe aus BesGr A 9 seien Beamte enthalten, die erst zum 1. Februar 2009 in die 2. QE eingetreten seien und somit noch keine im Rahmen des Auswahlverfahrens vergleichbaren Beurteilungen vorweisen könnten. Da über alle Bewerbungen in einem einheitlichen Verfahren zu entscheiden sei, würden Bewerber durch eine Unterscheidung aufgrund ggf. vorhandener früherer Beurteilungen zu Unrecht ungleich behandelt. Auch sei unschädlich, dass der Hauptpersonalrat das in Ziffer 2.3 Auswahl-RL vorgesehene Einvernehmen zur prozentualen Verteilung der zur Verfügung stehenden Qualifizierungsplätze auf die Besoldungsgruppen nicht erteilt habe. Eine Mitbestimmung sei vorliegend in Art. 75 Abs. 4 Satz 1 Nr. 13 BayPVG nicht vorgesehen. Werde die Mitbestimmung bei den Auswahlrichtlinien nicht beachtet, habe dies zudem keinen Einfluss auf deren Wirksamkeit. Schließlich werde der Antragsteller nicht in seinem Bewerbungsverfahrensanspruch verletzt, da er sich im Leistungsvergleich mit den übrigen Bewerbern aus BesGr A 9 auf der Grundlage der Auswahl-RL an 414. Stelle befinde. Bei für die Bewerber in BesGr A 9 zur Verfügung stehenden 210 Ausbildungsplätzen sei er deshalb zu Recht nicht zur Vorprüfung zugelassen worden. Hieran würde sich auch nichts ändern, wenn die drei Beamten des Landesamts für Verfassungsschutz und die zwei Beamten der Polizeihubschrauberstaffel Bayern nicht gesondert hätten erfasst werden dürfen.
Mit seiner am 16. März 2015 eingelegten Beschwerde verfolgt der Antragsteller sein Begehren weiter. Er beantragt zuletzt,
unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 16. März 2015 dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Antragsteller vorläufig zur Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen gemäß § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS im Rahmen der Ausbildungsqualifizierung für die 3. QE (sog. TAUVE-Test) zum nächstmöglichen Termin zuzulassen, bis über das Zulassungsbegehren des Antragstellers bestandskräftig entschieden ist.
Die Beschwerde wurde mit Schriftsätzen vom 16. März und 14. April 2015 wie folgt begründet: Ein Anordnungsanspruch sei zu bejahen. Die Zulassung zur Vorprüfung getrennt nach Besoldungsgruppen, ohne diese einem Leistungsvergleich zu unterwerfen, verstoße gegen den Leistungsgrundsatz. Es liege im Wesen der Bestenauslese, dass nur die Leistungsstärksten zum Zuge kommen könnten. Beamte in BesGr A 8 hätten nach einer Beförderung in ein Amt der BesGr A 9 im Übrigen ebenfalls die Möglichkeit auf eine Ausbildungsqualifizierung. Dass ein Leistungsvergleich nur mit erheblichem personellen und zeitlichen Aufwand möglich wäre, rechtfertige keine Einschränkung des Leistungsgrundsatzes; Praktikabilitätserwägungen dürften hierbei keine Rolle spielen. Selbst wenn man eine Trennung nach Besoldungsgruppen für zulässig halten sollte, sei der Leistungsgrundsatz zu beachten. Der Antragsteller, der in der letzten periodischen dienstlichen Beurteilung 14 Punkte in BesGr A 9 erhalten habe, gehe Beamten in BesGr A 8 mit einem Gesamturteil von 14 bzw. 15 Punkten aufgrund des höheren Statusamts vor. Von im Wesentlichen gleichen Leistungen in unterschiedlichen Statusämtern könne wie bei Beförderungen allenfalls bei einem um zwei Punkte besseren Gesamturteil ausgegangen werden. Es sei unzulässig, bei gleichem Gesamturteil ohne umfassende innere Ausschöpfung nur auf die doppelt gewichteten Einzelmerkmale abzustellen. Auch sei es nicht rechtmäßig, bei weiterhin bestehendem Gleichstand den Platzziffernquotienten heranzuziehen, da die Auswahlentscheidung damit auf Gründe gestützt werde, die nicht mehr aussagekräftig seien. Die voraussetzungslose Teilnahme von drei Beamten des Landesamts für Verfassungsschutz und von zwei Beamten der Polizeihubschrauberstaffel Bayern verstoße unabhängig von der Rangfolge gegen den Leistungsgrundsatz. Auch fehle es am nach den Auswahl-RL erforderlichen Einvernehmen des Hauptpersonalrats. Dieser habe auch im Rahmen des Art. 75 Abs. 4 Satz 1 Nr. 13 BayPVG mitzubestimmen. Die Fehler könnten sich auch auf das Auswahlergebnis ausgewirkt haben.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss; auf die Schriftsätze der Landesanwaltschaft Bayern vom 30. März und 16. April 2015 wird Bezug genommen. Er sicherte zu, dem Antragsteller das Ablegen der Vorprüfung unverzüglich und rechtzeitig vor Studienbeginn im September 2015 in einem Nachholtermin zu ermöglichen, sollte in diesem Verfahren festgestellt werden, dass die Entscheidung, dem Antragsteller die Teilnahme an der Vorprüfung nicht zu gestatten, rechtswidrig war. Der Wiederholungstermin für die Vorprüfung sei in der 17. KW (20. bis 24. April 2015) vorgesehen.
Zu Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
II.
Die zulässige Beschwerde des Antragstellers bleibt in der Sache ohne Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers zu Recht abgelehnt, weil dieser keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht hat. Die hiergegen von ihm fristgerecht vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zu keiner anderen Beurteilung.
1. Der Antrag nach § 123 VwGO ist weiterhin zulässig. Er hat sich insbesondere nicht dadurch erledigt, dass zwischenzeitlich der für die Durchführung des sog. TAUVE-Tests vorgesehene Zeitraum (18. bis 20. März 2015) verstrichen ist, da der Antragsteller die Vorprüfung nach § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS für die Ausbildungsqualifizierung für die 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst aufgrund der Zusicherung des Antragsgegners noch bis zum Studienbeginn im September 2015 nachholen kann, sollte festgestellt werden, dass die Entscheidung, ihn nicht an der Vorprüfung teilnehmen zu lassen, rechtswidrig war. Der Antragsteller hat dem mit seinem dementsprechend geänderten Beschwerdeantrag Rechnung getragen.
2. Aufgrund des unmittelbar bevorstehenden Nachholtermins für die Vorprüfung ist auch ein Anordnungsgrund zu bejahen.
3. Die beantragte vorläufige Zulassung zur Vorprüfung nach § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS stellte auch keine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache dar. Bei Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes würde der Antragsteller eine lediglich vorläufige Rechtsposition erlangen, die ihn zunächst zur Teilnahme an der Vorprüfung berechtigen, jedoch auch im Falle ihres Bestehens vom Ausgang des Hauptsacheverfahrens abhängen würde und deshalb mit dem Risiko des Verlusts dieser Rechtsposition behaftet ist (vgl. BayVGH, B.v. 18.6.2012 - 7 CE 12.1268 - juris Rn. 16).
4. Der Antragsteller hat jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, weil die Entscheidung des Antragsgegners, den Antragsteller nicht zur Vorprüfung nach § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS zuzulassen, diesen nicht in seinem Auswahlanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG verletzt. Es besteht keine Möglichkeit, dass der Antragsteller in einem erneuten Auswahlverfahren zum Zuge kommen kann, da er bei insgesamt nur 289 für BesGr A 9 zur Verfügung stehenden Plätzen für die Vorprüfung lediglich Platz 414 von 982 Bewerbern innerhalb der Rangliste in BesGr A 9 belegt (vgl. BayVGH, B.v. 1.4.1999 - 3 ZB 99.115; B.v. 10.5.1999 - 3 ZE 99.861).
Die Voraussetzungen für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung für die 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst sind auf der Grundlage von Art. 37, 67 und 68 Abs. 2 LlbG in §§ 57 ff. der Verordnung über die Fachlaufbahn Polizei und Verfassungsschutz (FachV-Pol/VS) vom 9. Dezember 2010 (GVBl. S. 821), geändert durch Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl. S. 286), geregelt.
Nach Art. 37 Abs. 1 LlbG können Beamte und Beamtinnen, die in der 1. und 2. QE eingestiegen sind, sich für die Ämter ab der nächsthöheren QE desselben oder eines verwandten fachlichen Schwerpunkts qualifizieren, wenn sie im Rahmen der Ausbildung die entsprechende Qualifikationsprüfung bestanden haben. Die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung setzt u.a. voraus, dass der Beamte oder die Beamtin in der letzten periodischen Beurteilung, die nicht länger als vier Jahre zurück liegen darf, eine positive Feststellung über die Eignung für die Ausbildungsqualifizierung i.S.d. Art. 58 Abs. 5 Nr. 1 LlbG erhalten hat (Art. 37 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LlbG), und dass er bzw. sie nach dem Ergebnis des Zulassungsverfahrens nach Art. 37 Abs. 3 LlbG erkennen lässt, dass er oder sie den Anforderungen in der neuen QE gewachsen sein wird (Art. 37 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LlbG).
Neben den in Art. 37 LlbG normierten allgemeinen Bedingungen für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung sowie den in § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS geregelten speziellen Anforderungen im Polizeivollzugsdienst, die der Antragsteller unstreitig erfüllt, setzt die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung für die 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst nach § 57 Abs. 2 Satz 1 FachVPol/VS das Bestehen einer Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen unter Berücksichtigung der spezifischen Anforderungen der Ämter ab der 3. QE im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst voraus (sog. TAUVE-Test), wobei sich die Reihenfolge der Zulassung zur Vorprüfung nach einer Rangliste richtet (§ 57 Abs. 2 Satz 2 FachVPol/VS).
Für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung können über die laufbahnrechtlichen Mindestanforderungen hinausgehende zusätzliche Auswahlvoraussetzungen wie ein besonderes Zulassungsverfahren i.S.d. Art. 37 Abs. 3 LlbG aufgestellt werden (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, § 9 BeamtStG Rn. 150b). Dabei gebieten es allgemeine Bewertungsgrundsätze, dass das gewählte Verfahren generell auch objektiv geeignet sein muss, aussagekräftige Erkenntnisse für die anstehende Auswahlentscheidung beizutragen, was grundsätzlich der Fall ist, wenn - wie hier - bestimmte Kompetenzen, die für die angestrebte Verwendung von Bedeutung sind, in wissenschaftlich basierten Eignungsverfahren geprüft werden (vgl. zu Eignungstests im Rahmen des früheren Laufbahnaufstiegs BVerwG,, U.v. 22.9.1988 - 2 C 35/86 - juris Rn. 23).
Das Staatsministerium erlässt hierzu Richtlinien (§ 57 Abs. 2 Satz 3 FachVPol/VS). Dies ist mit dem Erlass der Richtlinie zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens für die Ausbildungsqualifizierung gemäß §§ 57 und 58 FachV-Pol/VS (Bek. des Bayer. Staatsministeriums des Innern vom 23. April 2011 Az.: IC3-0604-119) in der durch die Richtlinie vom 17. November 2014 geänderten Fassung (Auswahl-RL) erfolgt.
Diese sehen in Ziffer 2.1 u.a. vor, dass die Zulassung der Bewerber zur Vorprüfung im Rahmen einer Reihung nach den dort im Einzelnen genannten Kriterien getrennt nach Besoldungsgruppen erfolgt. Demgemäß hat der Antragsgegner auch getrennte Ranglisten in BesGr A 8 und BesGr A 9 gebildet und diesen Kontingente (78 bzw. 289 Plätze) zugewiesen, wobei der Antragsteller innerhalb der BesGr A 9 mit Platz 414 nicht zum Zuge kommen kann.
4.1 Die Zulassung zur Vorprüfung getrennt nach BesGr A 8 und A 9 erscheint nicht offensichtlich sachwidrig und damit ermessensfehlerhaft.
Soweit der Dienstherr Stellen für Aufstiegs- bzw. Qualifizierungsbewerber vorsieht und dadurch die Möglichkeit eines Aufstiegs bzw. einer Qualifizierung schafft, steuert er schon den Zugang zum Aufstiegs- bzw. Qualifizierungsverfahren nach seinem Eignungsurteil und seinem personalpolitischen Ermessen. Ihm ist diesbezüglich eine verwaltungsgerichtlich lediglich beschränkt nachprüfbare Beurteilungsermächtigung für die Frage eingeräumt, ob und ggf. in welchem Maße ein Beamter die über die Anforderungen der bisherigen Laufbahn bzw. QE wesentlich hinausgehende Eignung für den Aufstieg in die höhere Laufbahn bzw. QE besitzt bzw. erwarten lässt (vgl. zum früheren Laufbahnaufstieg BVerwG, U.v. 22.9.1988 - 2 C 35/86 - juris Rn. 20). Der personalpolitischen Einschätzung des Dienstherrn obliegt es auch, zunächst zu entscheiden, ob und ggf. wie viele Beamte zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen werden. Subjektive Rechte der Beamten werden durch diese im Vorfeld der späteren Auswahlentscheidung über die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung getroffene Organisationsentscheidung nicht berührt (vgl. zum früheren Laufbahnaufstieg BVerwG, U.v. 2.7.1981 - 2 C 22/80 - juris Rn. 13; U.v. 27.5.1982 - 2 A 1/79 - juris Rn. 20). Auf die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung besteht - selbst wenn die Voraussetzungen nach Art. 37 Abs. 2 Satz 1 LlbG sowie § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS erfüllt sind - deshalb kein Rechtsanspruch (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Art. 37 LlbG Rn. 17). Sie steht vielmehr im Ermessen des Dienstherrn. Der Beamte kann lediglich beanspruchen, dass über seine Zulassung zum Aufstiegs- oder Qualifizierungsverfahren rechtsfehlerfrei entschieden wird und von praktizierten ermessensbindenden Richtlinien nicht zu seinem Nachteil grundlos abgewichen wird. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung beschränkt sich dabei darauf, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Sind - wie hier - Richtlinien erlassen, so kontrolliert das Gericht auch, ob die Richtlinien eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (vgl. zum früheren Laufbahnaufstieg BVerwG, U.v. 27.5.1982 - 2 A 1/79 - juris Rn. 20; U.v. 22.9.1988 - 2 C 35/86 - juris Rn. 20).
Vor diesem Hintergrund stellt es nicht per se eine sachfremde Erwägung dar, wenn der Antragsgegner sich im Rahmen seines Ermessens entschieden hat, neben einer (größeren) Anzahl von Beamten in BesGr A 9 auch einer (geringeren) Anzahl von Beamten in BesGr A 8 die Teilnahme an der Vorprüfung zu ermöglichen, indem er diesen ein eigenes Platzkontingent innerhalb einer eigenen Rangfolgeliste einräumt.
Der Antragsgegner durfte dabei zum einen berücksichtigen, dass die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung nach den maßgeblichen Rechtsvorschriften nicht davon abhängt, welches Amt innerhalb der jeweiligen QE der Beamte innehat und ob er bereits die allgemeinen Voraussetzungen für eine Beförderung in das nächsthöhere Statusamt erfüllt (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Art. 37 LlbG Rn. 16). Dies hat zur Folge, dass innerhalb einer QE Beamte unterschiedlicher Statusämter an der Ausbildungsqualifizierung teilnehmen können und damit um die verfügbaren Ausbildungsplätze konkurrieren. Würde man dabei alle Bewerber ohne Rücksicht auf das jeweilige Statusamt innerhalb einer Rangfolgeliste nach Leistungsmerkmalen reihen, würden sich voraussichtlich nur wenige Bewerber im niedrigeren Statusamt gegenüber den Bewerbern im höheren Statusamt für eine Teilnahme qualifizieren können. Wie die vom Antragsgegner vorgelegte Übersicht über die Gesamturteile sämtlicher Bewerber in der letzten periodischen dienstlichen Beurteilung zeigt, erhielten nur 24 Bewerber aus BesGr A 8 das Gesamturteil 15 Punkte; demgegenüber wurden 426 Bewerber der BesGr A 9 im Gesamturteil mit 14 Punkten, 47 Bewerber mit 15 Punkten und drei Bewerber mit 16 Punkten bewertet. Bewerber in BesGr A 8 können insoweit auch nicht auf die Beförderungsmöglichkeit in ein Amt der BesGr A 9 verwiesen werden, da - wie ausgeführt - die Bewerbung um die Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung nicht vom innegehabten Statusamt oder von einer Beförderungsmöglichkeit in das nächsthöhere Statusamt abhängt.
Ein unmittelbarer Leistungsvergleich kann zudem grundsätzlich nur innerhalb einer Besoldungsgruppe vorgenommen werden (vgl. BayVGH, B.v. 18.6.2012 – 3 CE 12.675 - juris Rn. 108). Auch eine zu diesem Zweck erstellte Rangfolgeliste besitzt deshalb nur innerhalb derselben Besoldungsgruppe Aussagekraft (vgl. BayVGH, B.v. 3.12.2007 - 3 CE 07.2748 - juris Rn. 42). Daher erscheint es nicht sachwidrig, wenn der Antragsgegner auch Beamten in BesGr A 8 die Möglichkeit zur Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung eröffnet, indem er diese von vornherein nur miteinander innerhalb einer eigenen Rangfolgeliste in BesGr A 8 vergleicht.
Die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung kann zum anderen vom erkannten dienstlichen Bedarf abhängig gemacht werden. Nach dem dienstlichen Bedarf richtet sich insbesondere, wie viele Beamte überhaupt zur Ausbildung für einen bestimmten fachlichen Schwerpunkt zugelassen werden (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Art. 37 LlbG Rn. 17). Es wäre aber nicht sachgerecht, wenn eine Verwaltung ihren Bedarf für einen bestimmten fachlichen Schwerpunkt nur mit Qualifizierungsbewerbern aus der höchsten Besoldungsgruppe der jeweiligen QE decken würde, obwohl dort auch geeignete Bewerber aus niedrigeren Besoldungsgruppen vorhanden sind.
Insoweit kann der Antragsgegner nicht nur auf das öffentliche Interesse an einer ausgewogenen Dienst- und Altersstruktur im Bereich der Qualifizierungsbewerber verweisen, die für einen Aufstieg in höhere (Führungs-) Ämter in Betracht kommen. Es ist auch zu berücksichtigen, dass nicht nur Bewerber in BesGr A 9, die über die Eignungsfeststellung für die Ausbildungsqualifizierung gemäß Art. 58 Abs. 5 Nr. 1 LlbG verfügen, sondern auch Bewerber in BesGr A8, denen die Eignung für die Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung zuerkannt wurde, sich in einem Leistungsvergleich als für die Ausbildungsqualifizierung geeignet gezeigt haben und deshalb auch Anspruch auf ermessensfehlerfreie Prüfung ihres Antrags auf Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung entsprechend den hierzu erlassenen sowie praktizierten ermessensbindenden Richtlinien besitzen. Denn ebenso wie der Antragsgegner im Rahmen seines Organisationsermessens durch Ausweisung von entsprechenden (Beförderungs-) Planstellen Beamten in niedrigeren Besoldungsgruppen Aufstiegsmöglichkeiten eröffnen kann, kann er diesen eine Möglichkeit zur Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung einräumen. Im Übrigen hätte auch Bewerbern in BesGr A 9 ebenso schon in BesGr A 8 bei Erfüllung der Voraussetzungen die Möglichkeit offen gestanden, sich um eine Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung bzw. am Laufbahnaufstieg zu bewerben.
Demgemäß werden die für 2015 insgesamt zur Verfügung stehenden Ausbildungsplätze prozentual nach Besoldungsgruppen entsprechend dem jeweiligen Anteil der Bewerber in den einzelnen Besoldungsgruppen verteilt (Ziffer 2.3 Satz 2 Auswahl-RL). Es erscheint nach dem Ausgeführten aber auch nicht ermessensfehlerhaft, wenn auch die Plätze für die Vorprüfung nach den gleichen Grundsätzen verteilt werden.
4.2 Angesichts von lediglich 289 zur Verfügung stehenden Plätzen hat der Antragsgegner die Zulassung des Antragstellers zur Vorprüfung zu Recht abgelehnt, weil dieser innerhalb der für ihn maßgeblichen BesGr A 9 nur Rangplatz 414 belegt.
Erfüllen mehrere Beamte die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung, hat eine nach Maßgabe des Art. 33 Abs. 2 GG leistungsbezogene Auswahl unter den Bewerbern zu erfolgen, sofern nicht anderweitige gesetzliche Bestimmungen besondere Anforderungen regeln (vgl. zum Verwendungs- bzw. Beförderungsaufstieg BVerfG, B.v. 10.12.2008 - 2 BvR 2571/07- juris Rn. 10; BVerwG, U.v. 26.9.2012 - 2 C 74/10 - juris Rn. 17; BayVGH, B.v. 1.2.2005 - 3 CE 04.2323 - juris Rn. 19; Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, § 9 BeamtStG Rn. 150).
Art. 33 Abs. 2 GG beansprucht Geltung bereits für den Zugang zu einer Ausbildung, deren erfolgreicher Abschluss Voraussetzung für die Zulassung eines Aufstiegs ist; der Funktion des (früheren) Aufstiegs in eine höhere Laufbahn entspricht heute die Beförderung in ein Amt einer höheren QE. Bei dem Zugang zum Aufstieg in eine höhere Laufbahn bzw. in eine höhere QE geht es zwar nicht unmittelbar um die Vergabe eines Amts im statusrechtlichen Sinn. Jedoch sind die Teilnahme an der Aufstiegsausbildung bzw. an der Ausbildungsqualifizierung und deren erfolgreicher Abschluss Voraussetzung dafür, dass ein Beamter aufsteigen bzw. befördert werden, d.h. Ämter erreichen kann, die einer höheren Laufbahn bzw. QE zugeordnet sind (vgl. BVerwG, U.v. 26.9.2012 a.a.O. Rn. 18). Daher muss das Auswahlverfahren für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung als leistungsbezogene Vorentscheidung ebenfalls dem Leistungsgrundsatz genügen (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, § 9 BeamtStG Rn. 149b). Dies gilt sowohl für die individuelle Feststellung der Eignung der Bewerber als auch für die Festlegung einer Rangfolge unter mehreren geeigneten Beamten (vgl. BayVGH, B.v. 3.12.2007 – 3 CE 07.2748 - juris Rn. 42). Insoweit gelten im Wesentlichen die gleichen Grundsätze, die auch für eine Auswahlentscheidung im Rahmen eines Stellenbesetzungsverfahrens maßgeblich sind. Die Auswahlentscheidung kann nur auf Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen. Anderen Gesichtspunkten darf nur Bedeutung beigemessen werden, wenn sich aus dem Vergleich von unmittelbar leistungsbezogenen Gesichtspunkten kein Vorsprung eines Bewerbers ergibt (vgl. BVerwG, U.v. 26.9.2012 a.a.O. Rn. 19).
Die hierfür erforderlichen Feststellungen über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung sind in erster Linie auf aktuelle dienstliche Beurteilungen zu stützen (BVerwG, B.v. 20.6.2013 - 2 VR 1/13 - juris Rn. 21). Maßgeblich hierfür ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil der Beurteilung, das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (BVerwG, B.v. 22.11.2012 - 2 VR 5/12 - juris Rn. 25). Hierbei ist darauf zu achten, dass die dem Vergleich der Konkurrenten zugrunde gelegten Beurteilungen untereinander vergleichbar sind; das ist i.d.R. der Fall, wenn die Beurteilungen im selben Statusamt erzielt worden sind (BayVGH, B.v. 18.6.2012 - 3 CE 12.675 - juris Rn. 108). Bei gleichem Gesamturteil hat der Dienstherr die Beurteilungen zunächst inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Beurteilung einzelner Leistungskriterien oder in der verbalen Gesamtwürdigung zu bewerten (Binnendifferenzierung, vgl. BVerwG, U.v. 30.6.2011 - 2 C 19/10 - juris Rn. 20). Bei gleicher Beurteilungslage kann der Dienstherr die Auswahl nach weiteren sachgerechten Merkmalen treffen. Sind die Bewerber als im Wesentlichen gleich geeignet einzustufen, kann er deshalb auf einzelne Gesichtspunkte abstellen. So kann er beispielsweise der dienstlichen Erfahrung, der Verwendungsbreite oder der Leistungsentwicklung, wie sie sich insbesondere aus dem Vergleich der aktuellen Beurteilung mit früheren Beurteilungen ergibt, besondere Bedeutung beimessen (BVerwG, B.v. 22.11.2012 a.a.O.).
Der Antragsgegner hat demgemäß zunächst nach Ziffer 2.1 Buchst. a) Auswahl-RL auf das Gesamturteil der aktuellen dienstlichen Beurteilung abgestellt, wobei die im selben Statusamt (hier BesGr A 9) sowie im gleichen Beurteilungszeitraum erzielten Beurteilungen ohne weiteres miteinander vergleichbar sind.
Er hat sodann bei den Bewerbern mit 14 Punkten im Gesamturteil nach Ziffer 2.1 Buchst. b) Auswahl-RL rechtsfehlerfrei weiter danach differenziert, welche Gesamtpunktzahl sie bei Addierung der in den aktuellen dienstlichen Beurteilungen doppelt gewichteten fünf Einzelmerkmale erzielt haben. Insoweit ist auch nichts dagegen zu erinnern, dass sich der Antragsgegner auf die Auswertung dieser Einzelmerkmale beschränkt und die Beurteilungen nicht vollständig inhaltlich ausgeschöpft hat. Der Dienstherr kann aus Gründen der Praktikabilität die Binnendifferenzierung nicht auf sämtliche Einzelkriterien erstrecken, sondern nur von ihm als besonders bedeutsam erachtete einzelne Merkmale miteinbeziehen und die darin erzielten Bewertungen besonders berücksichtigen (vgl. BVerwG, B.v. 22.11.2012 - 2 VR 5/12 - juris Rn. 36).
Damit hält sich der Antragsgegner im Rahmen der Vorgaben des Art. 16 Abs. 2 LlbG, wonach - sofern im Rahmen von Auswahlentscheidungen dienstliche Beurteilungen berücksichtigt werden und sich beim Vergleich der Gesamturteile der Beurteilungen kein Vorsprung eines Bewerbers ergibt - die Einzelkriterien gegenüberzustellen sind, wobei der Dienstherr einzelne Merkmale besonders gewichten kann. Auch Nr. 3.2 der hierfür maßgeblichen Beurteilungsrichtlinien vom 8. April 2011 (AllMBl. S. 129) sieht dementsprechend die doppelte Gewichtung der vorliegend herangezogenen Einzelmerkmale für die Bildung des Gesamturteils vor.
Um sicherzustellen, dass notfalls alle 280 Studienplätze nur mit Bewerbern der BesGr A 9 besetzt werden können, hat der Antragsgegner statt - wie ursprünglich geplant - etwa 215 bis 220 Bewerber aus der BesGr A 9 auf jeden Fall 289 Bewerber aus BesGr A 9 zum sog. TAUVE-Test eingeladen.
Da dem Antragsteller 124 Bewerber in BesGr A 9 mit einem Gesamturteil von 14 Punkten sowie 70 bzw. 69 Punkten bei den doppelt gewichteten Einzelmerkmalen vorgehen, besitzt er angesichts von nur 289 insgesamt zur Verfügung stehenden Vorprüfungsplätzen für BesGr A 9 auch bei einem erneuten Auswahlverfahren keine Möglichkeit, zur Vorprüfung zugelassen zu werden, ohne dass es insoweit auf den Platzziffernquotienten ankäme.
Auch die Tatsache, dass neben den Bewerbern in BesGr A 8 bzw. A 9 zusätzlich noch drei Beamte des Landesamts für Verfassungsschutz sowie zwei Beamte der Polizeihubschrauberstaffel Bayern an der Vorprüfung teilnehmen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Unabhängig davon, dass diese offensichtlich „außer Konkurrenz“ und damit ohne Auswirkungen auf die Gesamtzahl der in BesGr A 9 zur Verfügung stehenden Plätze an der Vorprüfung teilnehmen, würde selbst eine Erweiterung der Plätze um fünf Teilnehmer in BesGr A 9 nicht zu einer Verbesserung der Position des Antragstellers führen. Dass der Antragsteller einen Anspruch darauf besitzen könnte, anstelle dieser Beamten auch unter leistungsbezogenen Gesichtspunkten an der Vorprüfung teilzunehmen, hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht.
Da der Antragsteller nach dem oben Ausgeführten nur mit seinen Mitbewerbern in BesGr A 9 zu vergleichen ist, kommt es nicht darauf an, ob Bewerber in BesGr A 8 mit 14 bzw. 15 Punkten mit dem Antragsteller vergleichbar sind.
Auch das nicht erteilte Einvernehmen des Personalrats hinsichtlich der Zuteilung der Ausbildungsplätze nach Besoldungsgruppen führt unabhängig davon, ob es erteilt hätte werden müssen und ob die unterbliebene Erteilung des Einvernehmens die Auswahlentscheidung rechtswidrig macht würde, nicht dazu, dass der Antragsteller in einem erneuten Auswahlverfahren ausgewählt werden könnte.
5. Die Beschwerde war danach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG, wobei dem vorläufigen Charakter des Eilverfahrens durch die Halbierung des Auffangwerts Rechnung zu tragen war (vgl. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs). Demgemäß war auch der Streitwertbeschluss des Verwaltungsgerichts von Amts wegen zu ändern (§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG).
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